Historien om revidert nasjonalbudsjetts tilblivelse og rolle i budsjettprosessen

Ved inngangen til 1946 ble det første nasjonalbudsjettet lagt fram, ikke som egen stortingsmelding, men i vedlegg 11 til statsbudsjettet 1945 - 46 (I tillegg til nasjonalbudsjettet på 8 sider, presenterte vedlegget også nasjonalregnskapstall for den økonomiske utviklingen).

Senere ble nasjonalbudsjettet for det enkelte år lagt fram som en stortingsmelding i januar/februar, omtrent samtidig med statsbudsjettet for regnskapsåret 1. juli – 30. juni.

Med nasjonalbudsjettet fikk Stortinget et beslutningsgrunnlag som beskrev hvordan tilgang og anvendelse av de samlede økonomiske ressursene i landet hadde vært, de mål regjeringen hadde for anvendelsen inneværende år og de virkemidler den ville ta i bruk for å nå målene.

Nasjonalbudsjettet ga regjering og Storting et styringsverktøy som gjorde det mulig å vurdere beslutninger om utviklingen i statsbudsjettet i forhold til utviklingen i den økonomiske aktiviteten. Innføringen av nasjonalbudsjettet reflekterte en styrings- og planleggingsorientert sosialøkonomisk idétradisjon, preget av blant annet Frisch og Keynes. En liknende utvikling fant en i andre vestlige land.

I årene 1947 – 1951 lå ansvaret for nasjonalbudsjettet i Handelsdepartementet. For øvrige år har Finansdepartementet hatt ansvaret. Med nasjonalbudsjettet fikk Finansdepartementet, i tillegg til oppgavene knyttet til statsbudsjettet, også ansvaret for å koordinere den samlede økonomiske politikken. I en rekke andre land er denne funksjonen ivaretatt av et eget økonomidepartement.

Den økonomiske utviklingen gjennom budsjettåret kan bli en annen enn lagt til grunn ved budsjettvedtak og utarbeidelsen av nasjonalbudsjettet, og tilsi tilpasninger av det økonomiske opplegget. St.meld. 43 (1947): Om særlige tiltak til trygging av landets økonomi som ble lagt fram i august 1947 illustrerer dette. Tiltakende prisvekst internasjonalt og innenlandsk pris- og lønnspress, blant annet knyttet til knapphet på arbeidskraft, truet stabiliseringspolitikken som var basert på prisreguleringer, prissubsidier og lønnsmoderasjon. Nye tiltak ble iverksatt eller varslet.

Fra og med 1948 ble det regelmessig lagt fram meldinger om gjennomføringen av nasjonalbudsjettet tidlig i høstsesjonen. Fram til første halvdel av 1960-tallet var omfanget av disse meldingene stort sett begrenset til 10 - 20 sider. I 1969 fikk gjennomføringsmeldingen tittelen ”revidert nasjonalbudsjett”. Omfanget det første året var på 48 sider. Til sammenlikning utgjorde teksten i Revidert nasjonalbudsjett 2010 63 sider. De første gjennomføringsmeldingene presenterte - som i dag - en ajourføring av økonomiske utviklingstrekk og politikk. Disponeringen av både nasjonalbudsjett og revidert budsjett var preget av et markant større innslag av reguleringsøkonomi enn det vi har i dag. Særlig gjaldt dette penge- og kredittpolitikken.

Revidert Nasjonalbudsjett 2011
Revidert nasjonalbudsjett 2011
Det var ikke alle som bifalt navnebyttet. Trygve Bratteli, som hadde vært finansminister og senere ble statsminister, mente at ”Gjennomføringsmeldingen” burde vært beholdt som tittel og begrep. Han var redd for at begrepet ”Revidert” i for stor grad ville invitere fagdepartementer og Storting til å gjøre endringer – og i særlig grad til å foreslå påplussinger og svekkelser av budsjettet.

Både nasjonalbudsjettet og statsbudsjettet har gjennom årene gjennomgått en rekke endringer med  sikte på å utvikle bedre styringsverktøy. Fra og med 1961 ble periodiseringen i statsbudsjettet og statsregnskapet endret fra stortingsåret til kalenderåret. Framleggelsen av statsbudsjett og nasjonalbudsjett ble flyttet fra begynnelsen av vårsesjonen til begynnelsen av høstsesjonen. Utgiftsgrupperingene i statsbudsjettet ble tilpasset klassifikasjonssystemet i nasjonalregnskapet. På bakgrunn av et ønske fra Stortinget om å effektivisere budsjettbehandlingen, ble prinsippene for utforming og behandling av gjennomføringsmeldingen drøftet av Den finanspolitiske komité som var blitt nedsatt 6. april 1962. Komitéen hadde som mandat å forslå forbedringer både i økonomisk virkemiddelbruk, budsjetteringssystem og budsjettbehandling. Cand. oecon Per Kleppe var formann og sekretær. Øvrige medlemmer var: forskningssjef Odd Aukrust SSB, professor Trygve Haavelmo UiO og direktør Lars Aarvig NAF. Komiteen anbefalte blant annet at framleggelse og behandling av gjennomføringsmeldingen ble skjøvet noe ut i tid, slik at meldingen bedre kunne fange opp endringene i det økonomiske opplegget i løpet av vårsesjonen og dermed gi et bedre ”… opplegg til en generell økonomisk debatt og en revurdering av den økonomiske politikk, inklusive budsjettpolitikken”. I tillegg ble det foreslått at tilleggsbevilgninger i vårsesjonen skulle presenteres i en samleproposisjon sammen med gjennomføringsmeldingen.1) Det siste hensynet er senere blitt ivaretatt gjennom proposisjonen om tilleggsbevilgninger og omprioriteringer som fremmes samtidig med revidert budsjett.

En helhetlig gjennomgang av den økonomiske situasjon et halvt år etter framleggelsen av nasjonalbudsjettet gir rom for å justere det økonomiske opplegget i lys av ny informasjon. I nasjonalbudsjettet får en tatt hensyn til informasjon om utvikling og tilstand i økonomien som foreligger fram til andre/tredje kvartal året før budsjettåret. Ved utarbeidingen av revidert nasjonalbudsjett i april i budsjettåret har en fått viktig tilleggsinformasjon. Det foreligger blant annet foreløpig nasjonalregnskapstall for fjoråret, ny oppdatert informasjon om pris- og lønnsutviklingen samt utviklingen i enkelte sentrale realøkonomiske indikatorer, og oppdaterte vurderinger av utviklingen internasjonalt fra IMF og OECD.

 

___________________

1) Andre tilrådninger var innstillingen som ble avgitt 10. mai 1965: Beregning av langsiktige effekter av budsjett for bedre prioriteringsunderlag, utredning og forsøksvirksomhet med sikte på innføring av prestasjonsbudsjettering som instrument for kostnads- og effektivitetskontroll, og som grunnlag for sikrere prioritering, jf. St.meld. nr. 39(1966- 67): Om statens budsjettbehandling. Slike hensyn ivaretas i dag i de langsiktige budsjettframskrivingene i nasjonalbudsjettet, i presentasjon av flerårige budsjettkonsekvenser i gul bok og i resultatrapporteringen i de enkelte fagproposisjonene i statsbudsjettet.