Ny kommuneproposisjon

Kommuneproposisjonen ble lagt frem av Kommunal- og regionaldepartementet 15.mai 2003 sammen med revidert nasjonalbudsjett. Her er noen viktige prioriteringer listet opp:

Det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2003 og 2004

Justeringer i det økonomiske opplegget for 2003
Realveksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 2002 til 2003 anslås nå til om lag 4 milliarder kroner, eller om lag 2 prosent. Kommunesektorens frie inntekter anslås å øke med om lag 1,3 milliarder kroner fra 2002 til 2003, tilsvarende knapt 0,9 prosent. Veksten er regnet i forhold til regnskap for 2002, hvor skatteinntektene ble 2 milliarder kroner lavere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2003.

Skatteanslaget for kommunesektoren i 2003 er nå nedjustert med 1 mrd. kroner i forhold til saldert budsjett, basert på informasjon om skatteinngangen hittil i år. Redusert anslag på lønnsveksten innebærer isolert sett en besparelse for kommunene, men dette motvirkes av økte priser på kommunal vareinnsats. Kommunenes økonomi påvirkes også av renteutviklingen. Kommunesektorens samlede netto rentebærende gjeld er på 70-80 mrd. kroner. Kommunene har langsiktig rentebinding på en del av sin gjeld. En rentereduksjon på 2 prosentpoeng, som svarer til reduksjonen i Norges Banks styringsrenter siden desember i fjor, vil likevel redusere kommunesektorens renteutgifter.

Regjeringen legger opp til en betydelig satsing på kommunesektoren i budsjettet for 2004, jf. nedenfor. I Kommuneproposisjonen for 2004 signaliseres en vekst i kommunenes samlede inntekter på mellom 3¾ og 4¼ mrd. kroner fra 2003 til 2004, og en vekst i frie inntekter på om lag 2¼ mrd. kroner. I tillegg foreslås at en rekke øremerkede tilskudd innlemmes i rammetilskuddet, noe som vil øke den kommunale handlefriheten.

Regjeringen legger på denne bakgrunn opp til at kommunesektoren ikke kompenseres for lavere skatteinntekter i 2003. Dette er for øvrig i tråd med tidligere praksis, som bl.a. innebærer at kommunesektoren har fått beholde eventuell merskattevekst.

Inntektsvekst i 2004
Regjeringen legger opp til en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på mellom 3¾ og 4¼ milliarder kroner fra 2003 til 2004, eller om lag 2 prosent. Veksten er regnet fra det nivået på kommunesektorens inntekter i 2003 som er lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2003.

Av den totale inntektsveksten er om lag 2¼ milliarder kroner frie inntekter. Dette gir en reell vekst i frie inntekter på om lag 1½ prosent. Veksten i frie inntekter omfatter bl.a. en styrking av midlene til ressurskrevende brukere med 300 millioner kroner.

Regjeringen legger for 2004 opp til en sterkere vekst i kommunesektorens frie inntekter enn det som har vært tilfelle de senere årene. En slik utvikling øker det lokale handlingsrommet og forbedrer kommunesektorens finansielle stilling.

Kommunesektoren vil bli kompensert for beregnede merkostnader på om lag 240 millioner kroner i forbindelse med skolepakke II, fordelt med 163 millioner kroner på kommunene og 77 millioner kroner på fylkeskommunene. Dette kommer i tillegg til den foreslåtte veksten i frie inntekter.

Av den samlede veksten i frie inntekter på om lag 2¼ milliarder kroner, vil om lag 600 millioner kroner bli tilført fylkeskommunene.

Det foreslås innlemming/avvikling av øremerkede tilskudd på til sammen om lag 8 milliarder kroner. Driftstilskuddet til eksisterende barnehageplasser er det største tilskuddet som innlemmes.

Nye kostnadsnøkkel for sosiale tjenester (rus og psykiatri)
Regjeringen varslet i Sem-erklæringen en særskilt gjennomgang av kommunenes utgifter knyttet til rus og psykiatri. Forskningsinstitusjonen SIRUS har på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet analysert variasjonene i kommunenes utgiftsbehov knyttet til rus og psykiatri. På bakgrunn av SIRUS sine analyser og departementets arbeid med problemstillingen, tilrår Kommunal- og regionaldepartementet i Kommuneproposisjonen for 2004 at det innføres et urbanitetskriterium (basert på folketall) i kostnadsnøkkelen. Urbanitetskriteriet er en indikator som fanger opp en rekke sosioøkonomiske forhold som påvirker kommunenes rus og psykiatriutgifter.

Rus- og/eller psykiatriske problemer virker ofte utgiftsgenererende på kommunenes sosialhjelpsutgifter. Kommunenes utgifter knyttet til mennesker med rus og/eller psykiatriske problem utjevnes derfor gjennom delkostnadsnøkkelen for sosialhjelp i inntektssystemet. Sosialhjelpsnøkkelen ble sist revidert i forbindelse med omleggingen av inntektssystemet i 1997, og er basert på analyser som Inntektssystemutvalget foretok på data fra 1993.

I tillegg til endringene knyttet til rus og psykiatri, blir kostnadsnøkkelen justert som følge av en oppdatering av datagrunnlaget for de øvrige kriteriene i nøkkelen (arbeidsledige, innvandrere og skilte).

Miljø og landbruk - nye kriterier i kostnadsnøkkelen
Kommunal- og regionaldepartementet varslet i Kommuneproposisjonen for 2003 at det med bakgrunn i St.meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet - regionalt og lokalt nivå, ville bli satt i gang et arbeid for å endre kriteriene i inntektssystemet for kommunene for å fange opp variasjoner i utgiftsbehov knyttet til landbruk og miljøvern.

I dag fordeles midlene til miljøvern med et likt beløp pr. kommune, gjennom basiskriteritet i inntektssystemet. En analyse foretatt av ECON på oppdrag fra Miljøverndepartementet indikerer at det er sammenheng mellom kommunenes utgiftsbehov knyttet til miljøvern og befolkningsmengde. Kommunal- og regionaldepartementet tar sikte på at miljøvernmidlene fremover dels fordeles med et likt beløp til alle kommuner gjennom basiskriteriet og dels fordeles etter andel innbyggere, med om lag 30 prosent vekt på basiskriteriet og om lag 70 prosent vekt på andel innbyggere.

Innlemmingen av landbruksmidlene i overgangsordningen i inntektssystemet med en gradvis økt fordeling etter kostnadsnøkkelen, medfører en betydelig omfordeling av midler for enkelte kommuner. Landbruksdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet ønsker en fordeling av midlene som på en bedre måte reflekterer variasjoner mellom kommunene i utgiftsbehov knyttet til landbruk, enn hva en fordeling etter dagens kostnadsnøkkel gir. Kommunal- og regionaldepartementet tar sikte på at midlene som er knyttet til landbruk blir fordelt ved et objektivt landbrukskriterium som er sammenvektet av fire bakenforliggende kriterier; dyrket areal (30 prosent vekt), antall driftsenheter (20 prosent vekt), antall landbrukseiendommer (40 prosent vekt) og kommunenes areal (10 prosent vekt).

Innlemming av øremerkede tilskudd i rammetilskuddet
Reduksjon av øremerkede tilskudd er et viktig ledd i Regjeringens arbeid med å styrke det lokale selvstyret. Økt økonomisk handlingsrom lokalt vil tilrettelegge for større grad av samspill mellom lokale folkevalgte og innbyggernes behov og preferanser.

På denne bakgrunn foreslår Regjeringen i Kommuneproposisjonen for 2004 å innlemme/avvikle 15 øremerkede tilskudd tilsvarende om lag åtte milliarder kroner i inntektssystemet. For perioden 2005-2007 foreslår Regjeringen å redusere omfanget av øremerkede tilskudd med ytterligere 9 tilskudd, tilsvarende om lag 3 milliarder kroner.

Differensiert arbeidsgiveravgift
Regjeringen har arbeidet for å beholde ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift (DAA), da ordningen er et godt og treffsikkert regionalpolitisk virkemiddel. Ordningen med DAA må imidlertid legges om fra og med 2004, slik at utformingen av arbeidsgiveravgiften i Norge blir tilpasset statsstøtteregelverket i EØS-avtalen. Omleggingen av ordningen med DAA vil isolert sett medføre betydelige merutgifter for kommunesektoren.

Satsen på arbeidsgiveravgiften er i dag regionalt differensiert i fem geografiske soner, der satsen varierer fra 0 prosent i Nord-Troms og Finnmark (sone 5) til 14,1 prosent i sentrale strøk (sone 1). For å unngå at næringslivet i områder med lavere sats på arbeidsgiveravgiften, skal oppleve en sterk kostnadsøkning fra det ene året til det andre, er det overfor ESA søkt om (notifisert) en overgangsperiode for sonene 3 og 4. Overgangsperioden innebærer at ordningen i disse sonene legges om gradvis i løpet av perioden 2004-2007. Regjeringen legger opp til at nullsatsen på arbeidsgiveravgiften i tiltakssonen skal videreføres. Det betyr at kommunene i Nord-Troms og Finnmark ikke vil berøres av omleggingen av ordningen med DAA. ESA har foreløpig ikke godkjent den notifiserte overgangsperioden.

Kommunal- og regionaldepartementet anslår at kommunene og fylkeskommunene vil få henholdsvis 1 805 og 342 millioner kroner i økte utgifter når ordningen med DAA er fullt avviklet (i 2007). Beregningene er basert på KOSTRA-tall for 2001, som er framskrevet til 2003-nivå. I beregningene er det lagt til grunn at kommunesektoren vil få økte lønnskostnader og økt tilskuddsbehov til privat sektor. I 2004 vil direkte påløpte merutgifter for kommunene og fylkeskommunene beløpe seg til henholdsvis 800 og 140 mill. kroner.

Regionalpolitiske hensyn tilsier at kommunene og fylkeskommunene som taper på omleggingene bør kompenseres. Kommunal- og regionaldepartementet legger opp til å kompensere kommunene og fylkeskommunene for påløpte direkte merutgifter gjennom en tilsvarende økning av Nord-Norgetilskuddet og skjønnstilskuddet.

Ressurskrevende brukere
Kommunene har de senere år fått ansvar for ulike brukergrupper med kostnadskrevende enkeltbrukere som tidligere ble gitt tilbud på annet forvaltningsnivå. Fra 2000 ble det besluttet å gi kompensasjon innenfor Kommunal- og regionaldepartementets skjønnsmidler til kommuner med særlig ressurskrevende brukere uansett diagnose eller årsak til det store ressursbehovet.

Ved behandlingen av statsbudsjett for 2000 og Kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 fattet Stortinget særskilte vedtak hvor Regjeringen ble bedt om å forbedre ordningen over skjønnsmidlene. Ved behandlingen av Kommuneproposisjonen for 2002 ba Stortinget Regjeringen utrede og fremme forslag om en ny toppfinansieringsordning for ressurskrevende brukere. Vedtaket om etablering av en ny ordning begrunnes med at hensynet til brukerne er lite forenlig med utøvelsen av skjønn.

Regjeringen foreslår i Kommuneproposisjonen for 2004 at det fra 1. januar 2004 innføres en toppfinansieringsordning for ressurskrevende brukere. Ordningen vil dekke (deler av) kommunenes utgifter når tilbudet overskrider et bestemt utgiftsnivå pr. innbygger. Kommuner med de største utgiftene sett i forhold til folketallet ivaretas på en god måte med denne toppfinansieringsordningen. Regjeringen går inn for at toppfinansieringsordningen etableres som en egen post på kapittel 571 Rammetilskudd til kommunene. 650 millioner kroner vil bli trukket ut av skjønnstilskuddet, kapittel 571 post 64, og overført til denne posten. I tillegg til dette, vil Kommunal- og regionaldepartementet i statsbudsjettet for 2004 foreslå bevilget ytterligere 300 mill. kroner til den nye toppfinansieringsordningen.

Tilbakeføring av en andel av selskapsskatten til kommunene
En arbeidsgruppe har vurdert tilbakeføring av en andel av selskapsskatten til kommunene. Det er vurdert to modeller, en skattesimuleringsmodell og en fondsmodell. Begge modellene gir kommunene økte incentiver til å legge til rette for næringsutvikling og lønnsomme arbeidsplasser i kommunene. Omfordelingsvirkningene og incentivvirkningene vil være like med begge modellene. Arbeidsgruppen har lagt til grunn at etterskuddsskatten vil omfattes av inntektsutjevningen i inntektssystemet, slik den også var på 1990-tallet før kommunal selskapsskatt ble avviklet i 1999. For å øke incentivene og begrense omfordelingsvirkningene vil regjeringen vurdere innføring av symmetrisk inntektsutjevning samtidig med en tilbakeføring av en andel av selskapsskatten, der det også kan bli innarbeidet en ekstra kompensasjon for kommuner med lave skatteinntekter. De ulike modellene vil bli sendt på høring. Siktemålet er at endringene gjennomføres fra 2005.