4 Rammefinansiering

4.1 Rammefinansiering

Kommuner og fylkeskommuner er selvstendige, og politisk valgte og styrte forvaltningsnivåer. Kommunestyret er ansvarlig for kommunens virksomhet, mens fylkestinget er ansvarlig for fylkeskommunens virksomhet. Kommunesektoren trenger gode rammebetingelser for å kunne ivareta sine oppgaver som tjenestetilbyder, samfunnsutvikler, myndighetsutøver og demokratisk arena. Statens styring av kommunesektoren må balanseres mellom hensynet til et likeverdig tjenestetilbud og behovet for lokale tjenester i tråd med innbyggernes ønsker og behov. Rammefinansiering gjennom inntektssystemet er hovedfinansieringsmodellen for kommunesektoren. Kommunens frie inntekter fra skatt, rammetilskudd og momskompensasjon kan benyttes fritt etter kommunens egne prioriteringer innenfor gitte lover og regler.

Øremerkede tilskudd gir staten sterk kontroll med kommunesektoren. Dette kan bidra til raskere måloppnåelse på enkeltområder, men omfattende bruk av øremerking kan gi utilsiktede og uheldige konsekvenser. Ulike ordninger kan motvirke hverandre og forsterke inntektsforskjeller mellom kommuner fordi det er krav om kommunal medfinansiering. Øremerking kan føre til at kommunene prioriterer områder som utløser øremerkede midler framfor å ta tak i andre utfordringer lokalt. Øremerking vil også kunne bidra til å utvikle en passiv kommunesektor, fordi man erfarer at det «lønner seg» å vente på et øremerket tilskudd. Særskilte forhold kan tilsi bruk av øremerkede tilskudd, for eksempel dersom kun få kommuner skal løse en oppgave. Nærmere prinsipper for bruk av øremerkede tilskudd er omtalt i St.prp. nr. 67 (2006–2007) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2008 (kommuneproposisjonen).

Finansiering av kommunale oppgaver gjennom skatteinntekter og rammetilskudd (frie inntekter) gir den mest kostnadseffektive utnyttelsen av ressursene. Dersom en kommune effektiviserer en del av tjenesteområdet sitt vil gevinsten forbli i kommunen. Rammefinansiering stimulerer derfor til effektiv ressursutnyttelse slik at kommunene tilbyr mest mulig tjenester for hver krone. Lokalpolitikerne gis mulighet til selv å vurdere hvilke behov innbyggerne har, og bestemme hvordan kommunens samlede oppgaver skal løses. Nærhet til beslutningsprosessen gir også innbyggerne mulighet til å påvirke tjenestetilbudet og prioriteringene lokalt. Rammefinansiering er både lokalt og sentralt mindre administrativt krevende enn for eksempel øremerkede tilskudd. Dette betyr at pengene i større grad kan gå til de tjenester de er tiltenkt, og ikke til rapportering og administrasjon. En annen viktig begrunnelse for rammefinansiering er å gi kommunesektoren forutsigbare inntektsrammer ved planlegging av kommunale tjenester og annen aktivitet.

De siste årene har det vært en kraftig satsing på barnehagesektoren gjennom en styrking av de øremerkede tilskuddene til barnehage. Målet om full barnehagedekning er ut fra gjeldende regelverk om rett til barnehageplass, oppnådd, og fra 2011 vil hovedtyngden av de øremerkede tilskuddene til barnehager innlemmes i rammetilskuddet.

Innlemmingen av barnehagetilskuddene medfører at kommunal sektor i all hovedsak er rammefinansiert fra 2011. Andelen øremerkede tilskudd anslås å synke fra 12 pst. i 2010 til om lag 4 pst. i 2011. I 2010 utgjør skatt og rammetilskudd i overkant av 68 pst. av sektorens samlede inntekter. Kompensasjon for merverdiavgift er også å anse som frie inntekter, og utgjør om lag 4 pst. av samlede inntekter. Etter innlemmingen av barnehagetilskuddene vil frie inntekter inkludert kompensasjon for merverdiavgift utgjøre om lag 80 pst. av kommunesektorens samlede inntekter.

4.2 Innlemming av øremerkede ­tilskudd

Tilskudd til barnehager

Kommunene mottar i dag øremerkede tilskudd til etablering og drift av barnehager. I tillegg bruker kommunene frie inntekter til formålet. Gjennom barnehagereformen har de øremerkede bevilgningene til barnehager økt betydelig de siste årene, og i 2009 ble det innført rett til barnehageplass.

I kommuneproposisjonen for 2009 varslet regjeringen innlemming av øremerkede tilskudd til barnehager fra 1. januar 2011, jf. St.prp. nr. 57 (2007–2008) Kommuneproposisjonen 2009 . Regjeringen foreslår innlemming av barnehagetilskudd i rammetilskuddet fra 1. januar 2011, og at følgende tilskudd innlemmes:

  • Kap. 231,60 Driftstilskudd til barnehager

  • Kap. 231,62 Tilskudd til tiltak for barn med nedsatt funksjonsevne i barnehage

  • Kap. 231, 65 Skjønnsmidler til barnehagene

Disse øremerkede tilskuddene utgjør til sammen om lag 26,3 mrd. kroner i 2010. Kap. 231, post 60 omfatter også noen mindre tilskudd som ikke er knyttet til tjenester som tilbys i alle kommuner. Disse vil derfor ikke bli innlemmet i rammetilskuddet. Endelig beløp som skal innlemmes i rammetilskuddet presenteres i statsbudsjettet for 2011. Se kapittel 15 for omtale av delkostnadsnøkkelen for barnehager og fordelingsvirkninger av innlemmingen.

Plan for innlemming av øremerkede tilskudd

Det ble lagt fram en plan for innlemming av øremerkede tilskudd i kommuneproposisjonen for 2008, for å bidra til økt grad av rammefinansiering av kommunesektoren.

Kap. 718, post 63 og kap. 763, post 61 Rusmiddel­tiltak

I kommuneproposisjonen for 2008 ble det foreslått at midlene på kap. 761, post 63 (fra 2010 kap. 763, post 61) og deler av midlene på kap. 718, post 63 skulle innlemmes i 2011 når opptrappingsplanen for rusfeltet er avsluttet. Opptrappingsplanen utløper i 2010. Regjeringen vil komme tilbake til innlemmingsspørsmålet i statsbudsjettet for 2011.

Kap. 840, post 60 Tilskudd til krisesentre

I kommuneproposisjonen for 2008 ble det varslet at innlemming av tilskudd til krisesentre skulle vurderes ved en eventuell lovregulering. Lov om kommunale krisesentertilbod (krisesenterlova) ble vedtatt i Stortinget i juni 2009 og trådte i kraft 1. januar 2010. Loven innebærer at det er kommunene som har ansvaret for å sørge for et krisesentertilbud til personer utsatt for vold i nære relasjoner. Tilskuddet til krisesentre foreslås innlemmet i kommunenes rammetilskudd fra 2011. Om lag 231 mill. kroner vil bli overført fra kap. 840, post 60 til rammetilskuddet til kommunene.

Kap. 621, post 62 Kvalifiseringsprogrammet

I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2007 ble det varslet at innlemming ville skje når det var etablert NAV-kontorer som dekket alle landets kommuner, etter planen fra 2010. Tidspunktet for innlemming ble utsatt fordi ordningen ikke var tilstrekkelig etablert i alle landets kommuner/lokale NAV-kontor. I Prop. 1 S (2009–2010) for Arbeids- og inkluderingsdepartementet ble det varslet at det tas sikte på innlemming fra 2011. Kvalifiseringsprogrammet er en oppgave som alle kommuner er lovpålagt å tilby fra 1. januar 2010. Alle kommuner vil således innen 2011 ha minst ett års erfaring med gjennomføring av programmet.

Tilskuddet til kvalifiseringsprogrammet foreslås innlemmet i kommunenes rammetilskudd i 2011. Bevilgningen i 2011 gis det innlemmede beløpet en særskilt fordeling og holdes utenfor fordelingen etter kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. Endelig beløp som skal innlemmes i rammetilskuddet presenteres i statsbudsjettet for 2011.