6 Endring av meirverdiavgiftskompensasjonslova

6.1 Innleiing

Finansdepartementet foreslår endringar i lov 12. desember 2003 nr. 58 om kompensasjon av merverdiavgift for kommuner og fylkeskommuner mv. Endringane inneber at retten til papirinnlevering av kompensasjonsoppgåve for meirverdiavgift blir teke vekk, slik at alle som har rett på kompensasjon frå no av må levere kompensasjonsoppgåve elektronisk.

6.2 Bakgrunn

Kompensasjonslova gir heimel til å yte kompensasjon for meirverdiavgift til kommunar, fylkeskommunar og visse private og ideelle verksemder. For å oppnå kompensasjon må ein levere kompensasjonsoppgåver. Oppgåvene leverast normalt elektronisk via Altinn i seks terminar. Verksemder utanom kommunar og fylkeskommunar har likevel høve til å levere éin årsoppgåve på papir.

Papirinnlevering av kompensasjonsoppgåver skapar betrakteleg meirarbeid for skatteetaten samanlikna med elektronisk innlevering. Samstundes har behovet for papirinnlevering minka betrakteleg dei seinare åra. Til dømes har Skatt øst opplyst at i Oslo blir under 10 prosent av oppgåvene levert på papir, likevel brukar Skatt øst i Oslo meir tid på å handsame oppgåvene som blir levert på papir, enn på dei resterande 90 prosent som blir levert elektronisk.

Det er fleire årsaker til at det er meir tidkrevjande å handsame papiroppgåvene. For det første må ein leggja papiroppgåvene manuelt inn i MVA-systemet. For det andre inneheld desse oppgåvene betydeleg fleire formalfeil enn dei elektronisk innleverte oppgåvene. Døme på feil er at verksemda ikkje har oppgitt korrekt organisasjonsnummer, at oppgåva ikkje er underteikna av ein person som kan forplikte eininga, at revisor ikkje har oppgitt fødselsnummer ved attestasjonen, eller at oppgåva ikkje inneheld korrekt beløp, t.d. fordi sjølve avgifta som blir kravd refundert ikkje reflekterer avgiftsgrunnlaget oppgitt i oppgåva. Dersom organisasjonsnummer eller fødselsnummer ikkje er tekne med eller skrive utydelig, er det òg i ein del tilfelle vanskeleg å identifisere kven som har sendt inn oppgåva.

Desse feilane i oppgåvene fører til meirarbeid for skattekontora fordi det må utførast manuell sakshandsaming, mellom anna ved at ein må skrive brev til innsendaren der det blir bede om at feilen blir retta. Når skattekontoret mottek svaret, krev dette ytterlegare manuell sakshandsaming. I tillegg fører formalfeil i innsende papiroppgåver til at oppgåva i mange tilfelle må avvisast og såleis bli rekna for ikkje å ha kome fram. Fordi kommunikasjon med innsendar ved papirinnlevering av kompensasjonsoppgåve skjer manuelt (skriftleg) vil det kunne bli kort eller inga tid til å rette formalfeil i papiroppgåvene før oppgåvefristen er ute. Dette er ein ulempe for innsendaren, som i stor grad ikkje vil være tilstades ved elektronisk innsending av oppgåver.

Årsaka til at det er lite formalfeil i kompensasjonsoppgåvene som blir sendt elektronisk til MVA-systemet gjennom Altinn, er at desse blir maskinelt kontrollert ved utfyllinga, slik at det ikkje er mogleg å få lagt inn oppgåva før feilen(e) blir retta. Innleveringssystemet gir såleis ein maskinell «sakshandsaming» ved at oppgåva ikkje blir akseptert. Innsendar får ikkje elektronisk kvittering så lenge ikkje kvart punkt er korrekt utfylt. Forutan organisasjonsnummer og namn, vil Altinn kontrollere signatur mot kven som kan forplikte eininga i følgje Enhetsregisteret, og revisorattesten mot kven som i Altinn er tildelt revisorrolla for eininga. Altinn gir òg ein automatisk kontroll av at oppført avgiftsbeløp som blir kravd refundert er korrekt utrekna samanlikna med det oppførte avgiftsgrunnlaget.

Vidare vil det i Altinn berre vere tilgjengeleg oppgåver til utfylling for den aktuelle terminen kor innleveringsfristen ikkje er gått ut. Krav for tidlegare terminar må såleis med på ny oppgåve for ein etterfølgjande termin dersom desse skal gi grunnlag for kompensasjon. Ved innlevering av papiroppgåver kan søkar i prinsippet fylle ut kva for ein tidsperiode han ynskjer, dvs. òg for år kor innleveringsfristen og eventuelt foreldingsfristen er ute. Dersom reglane for innleverings- eller foreldingsfristane ikkje er overhalde, fordrar dette igjen sakshandsaming frå skattekontoret, mellom anna i form av brev til innsendaren. Som det går fram av ovannemnde, vil det dessutan òg kunne bli kort eller inga tid til retting av formalfeil på papiroppgåvene før oppgåvefristen er ute.

Ved innføring av gjeldande kompensasjonsordning i 2004 var det ulike årsaker til at ein valde ei løysing der kompensasjonsoppgåver òg kunne leverast på papir. Mellom anna peikte ein den gongen på einskilde tekniske hindringar som ville kunne lede til at nokre ikkje kunne levere kompensasjonsoppgåve elektronisk. Andre argumenter for å behalde papirinnlevering blei òg framheva. Sjå nærare om dette i punkt 6.5.

I perioden som har gått sidan gjeldande kompensasjonsordning blei innført, har det vore ein kraftig nedgang i prosentdelen verksemder med rett til papirinnlevering, som har nytta seg av slik levering. I 2004 valde 46,25 prosent av desse verksemdene papirinnlevering. I 2008 var dette talet gått ned til ca. 12,75 prosent.

Finansdepartementet sende 4. mai 2009 på høyring eit forslag om å oppheve retten til papirinnlevering av meirverdiavgiftskompensasjonsoppgåve i lov om kompensasjon for meirverdiavgift § 7. Høyringsfristen blei satt til 4. august 2009.

Høyringsforslaget blei sendt til følgjande instansar og organisasjonar:

  • Alle departementer

  • Alle fylkeskommunar

  • Arbeidsgiverforeningen SPEKTER

  • Barnehageforbundet

  • Bedriftsforbundet

  • Brønnøysundregistrene

  • Datatilsynet

  • Den Norske Advokatforening

  • Den norske kirke

  • Den norske Revisorforening

  • Den norske tannlegeforening

  • Fagforbundet

  • Fellesorganisasjonen

  • Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH)

  • Folketrygdfondet

  • Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skattefordring

  • Forbrukerrådet

  • Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH)

  • Kirkelig arbeidsgiver og interesseorganisasjon

  • KS

  • Kristne friskolers forbund

  • Landsorganisasjonen i Norge

  • Norsk Montessoriforbund

  • Norges Juristforbund

  • Norges kommunerevisorforbund

  • Norske Fag- og Friskolers landsforbund

  • NTL-Skatt

  • Næringslivets Hovedorganisasjon

  • Organisasjonen for Private Barneverntiltak

  • Private Barnehagers Landsforbund

  • Sivilombudsmannen

  • Skattedirektoratet

  • Skatteetatens Landsforbund

  • Skattebetalerforeningen

  • Skatterevisorenes Forening v/Marit Ringestad Sogn og Fjordane fylkesskattekontor

  • Småbedriftsforbundet

  • Steinerskoleforbundet

  • Toll- og avgiftsdirektoratet

  • Utdanningsforbundet

  • Økonomiforbundet

Følgjande instansar har uttalt at de ikkje har merknader til forslaget, eller at dei avstår frå å kome med merknader:

  • Barne- og likestillingsdepartementet

  • Fornyings- og administrasjonsdepartementet

  • Helse- og omsorgsdepartementet

  • Justis- og politidepartementet

  • Kommunal- og regionaldepartementet

  • Kunnskapsdepartementet

  • Landbruks- og matdepartementet

  • Nærings- og handelsdepartementet

  • Utenriksdepartementet

  • Arbeidsgiverforeningen SPEKTER

  • Den norske revisorforening

  • Fagforbundet

  • Finansnæringens hovedorganisasjon

  • Landsorganisasjonen i Norge

  • Toll- og avgiftsdirektoratet

Følgjande instansar har kome med realitetsmerknader til forslaget:

  • Bedriftsforbundet

  • Brønnøysundregistrene

  • Datatilsynet

  • Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH)

  • Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon

  • Kirkerådet

  • NTL-Skatt

  • Private Barnehagers Landsforbund

  • Skattedirektoratet

  • Skattebetalerforeningen

  • Økonomiforbundet

Dei fleste av høyringsinstansane som har kome med realitetsmerknader er positive til forslaget. Dei konkrete synspunkta til høyringsinstansane blir gått igjennom i punkt 6.4.

6.3 Gjeldande rett

Formålet med kompensasjonslova er å nøytralisere ei eventuell konkurransevriding som kan oppstå som ei følgje av meirverdiavgiftssystemet. Kommunar og fylkeskommunar kan produsere eigne tenester ved bruk av eigne tilsette utan at dette vil utløyse ei plikt til å betale meirverdiavgift. Tenesteproduksjonen blir rekna som ein del av den interne drifta og er ikkje omsetning til andre som vil vere avgiftspliktig. I dei tilfella kommunane og fylkeskommunane kjøper tenester frå registrerte næringsdrivande skal det svarast meirverdiavgift da dette vil vere omsetning som er avgiftspliktig. Det er berre tenester som blir utførte av kommunar eller fylkeskommunar i eigenregi, som inneber at meirverdiavgiftssystemet kan verke konkurransevridande. Kompensasjonslova gir heimel til å yte kompensasjon for meirverdiavgift til kommunar, fylkeskommunar og enkelte private og ideelle verksemder. Meirverdiavgifta vil soleis ikkje motivere kommunar og fylkeskommunar til å produsere tenester med eigne tilsette framfor å kjøpe frå andre.

For å få kompensert meirverdiavgift må dei aktuelle verksemdene som blir omfatta av ordninga, sende kompensasjonsoppgåve til skattekontoret. Det kan ikkje framsetjast krav om kompensasjon før meirverdiavgiftskostnadane i eit kalenderår utgjer minst 20 000 kroner.

Etter lov om kompensasjon for meirverdiavgift § 6 skal kompensasjonsoppgåvene i utgangspunktet leverast periodevis kvar annan månad, dvs. seks gonger i året. I lova § 6 tredje ledd, siste punktum, er det likevel fastsett at verksemder utanom kommunar og fylkeskommunar kan framsetje krav som omfattar eit heilt kalenderår på oppgåva for 6. periode. Dette alternativet kan nyttast av

  • interkommunale og interfylkeskommunale samanslutningar organisert etter kommunelova eller annan kommunal særlovgiving,

  • private eller ideelle verksemder som produserer helsetenester, undervisingstenester eller sosiale tenester som kommunen eller fylkeskommunen ved lov er pålagt å utføre,

  • barnehagar som nemnt i lov 17. juni 2005 nr. 64 om barnehagar § 6 og

  • kyrkjelege fellesråd/sokneråd.

Kompensasjonsoppgåvene skal i utgangspunktet leverast elektronisk, jf. § 7 tredje ledd første punktum. Dette blir gjort på www.altinn.no. Oppgåver som omfattar eit heilt kalenderår, kan likevel sendast inn på papir jf. § 7 tredje ledd siste punktum.

Det går fram av § 7 første ledd første punktum at oppgåve må vere kome fram til skattekontoret innan 1 månad og 10 dagar etter utløpet av kvar periode. Oppgåve som blir sendt i posten, blir rekna for å ha kome fram i rett tid om den er poststempla innan utløpet av fristen, jf. § 7 første ledd, siste punktum. I samsvar med forskrift (nr. 128) om kompensasjon av meirverdiavgift til kommunar, fylkeskommunar mv. § 2 reknast elektronisk oppgåve for å ha kome fram når den er godkjent i mottakssentralen. Forskrifta inneheld òg nærare reglar om ulike feil som gjer at oppgåve ikkje blir rekna for å ha kome fram.

6.4 Høyringsinstansanes syn

Skattedirektoratet , NTL-Skatt , Brønnøysundregistrene , HSH og Private Barnehagers Landsforbund har uttalt at dei støttar forslaget. Dei hadde elles ingen vesentlege merknader.

Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon (KA) har uttalt følgjande om forslaget:

«KA har forståelse for at hensynet til effektiv saksbehandling vektlegges og vi er også enig i at de tekniske hindre for elektronisk innlevering er lavere nå enn i 2004 når loven ble vedtatt. Vi er likevel bekymret for at det fortsatt eksisterer tekniske hindre for en del av de mindre virksomhetene.

Kirkelige fellesråd og barnehager omtales i høringsnotatet. I tillegg omfattes også menighetsråd av ordningen, og mange av disse virksomheter har begrensede administrative ressurser.

Vi ber derfor om at iverksettelsen av forslaget først skjer for rapporteringen av 2010- kompensasjonen, dvs. rapporteringen som skjer i februar 2011. Da vil virksomhetene få tid til å innrette regnskapsføringen allerede fra begynnelsen av regnskapsåret 2010.»

Kirkerådet bad om at sokneråda får moglegheit for å velje papirinnlevering også i 2009, men hadde elles ingen merknader til forslaget.

Datatilsynet hadde ingen merknader til sjølve forslaget om å oppheve retten til papirinnlevering av kompensasjonsoppgåver. Dei hadde likevel ein merknad om praksisen i Altinn Sentralforvaltning om å loggføre diverse opplysningar ved elektronisk innlevering av kompensasjonsoppgåve og uttalte om dette:

«Datatilsynet gjennomførte kontroll hos Altinn Sentralforvaltning og Skattedirektoratet den 14. og 15. mai 2008. I etterkant av kontrollen har Datatilsynet blant annet fattet vedtak om at Altinn Sentralforvaltning må avslutte logging av fødselsnummer og tilhørende IP-adresse, jf forskrift om kompensasjon av merverdiavgift § 3. Frist for gjennomføring av vedtaket er satt til 31.12.2009, jf. sak 08/00291 (vår ref.). Tilsynet forutsetter at avvik i henhold til personopplysningslovens bestemmelser er rettet opp før en obligatorisk innlevering av kompensasjonsoppgave for merverdiavgift trer i kraft. Datatilsynet har i det øvrige ingen merknader til forslaget.»

Skattebetalerforeningen , Økonomiforbundet og Bedriftsforbundet er dei einaste av høyringsinstansane som har gått i mot forslaget. Skattebetalerforeningen og Økonomiforbundet er av den oppfatninga at det er for tidleg å oppheve retten til å levere oppgåve på papir, medan Bedriftsforbundet ønskjer at næringsdrivande enno skal ha høvet til å levere papiroppgåve. Subsidiært ønskjer Bedriftsforbundet ein lengre overgangsordning.

6.5 Vurderingar og forslag frå departementet

Det er først og fremst mindre verksemder som leverer på papir etter gjeldande ordning. Dette som følgje av at papirinnlevering berre er mogleg for dei som leverer berre éi oppgåve per år. Større verksemder med rett på kompensasjonsbeløp av ein viss storleik vil ha eit sjølvstendig incitament til å velje terminvis innlevering på grunn av likviditetsfordelen ved slik hyppigare levering.

Departementet viser elles til at kompensasjon etter kompensasjonslova berre ytast dersom meirverdiavgiftskostnadane i ei verksemd overstig 20 000 kroner i løpet av eit år. Dette inneber at svært små verksemder ikkje har rett på kompensasjon, og dermed ikkje blir påverka av eit krav om elektronisk levering.

Erfaringar frå Skatt øst betyr at det særleg er barnehagar som nyttar seg av ordninga med papirinnlevering. Det er berre barnehagar av ein bestemt storleik, jf. § 6 i lov 17. juni 2005 nr. 64 om barnehagar, som kan ha rett på kompensasjon. Derfor vil dei minste barnehageverksemdene, typisk små familiebarnehagar, dagmammaverksemd og korttidspass av barn, ikkje bli påverka av omlegginga. Vidare er det einskilde kyrkjelege fellesråd og sokneråd som òg nyttar seg av retten til å levere kompensasjonsoppgåve på papir. I dei andre gruppene leverer dei aller fleste elektronisk, men her er det òg einskilde verksemder som leverer papiroppgåver.

Som nemnt under punkt 6.2 var det ulike årsaker til at ein ved innføringa av gjeldande kompensasjonsordning valde ei løysing der kompensasjonsoppgåver òg kunne leverast på papir. Mellom anna blei det peikt på visse tekniske hindringar. Desse tekniske hindringane dreidde seg om problem knytt til levering frå verksemder som nytta Mac i staden for PC, og dessutan levering frå utanlandske personar utan norsk adresse. Skattedirektoratet har opplyst at desse hindringane no er rydda av vegen.

Vidare blei det den gongen rekna med at einskilde av dei minste verksemdene ikkje hadde datamaskin med internettilgang internt i verksemda. Til sist blei det peikt på at ein del verksemder med rett på kompensasjon er små, og har avgrensa administrative ressursar. Som følgje av at elektronisk levering kunne bli oppfatta som noko krevjande for einskilde av desse verksemdene, valde ein ei løysing der det òg var mogleg å levere oppgåve på papir.

Departementet vurderer det slik at den teknologiske utviklinga har gjort at desse argumenta ikkje er like aktuelle i dag som dei var da ordninga blei innført. Departementet legg til grunn at det i dag har blitt betydeleg færre verksemder som ikkje har tilgjenge til datamaskin med internettilkopling. Det er i dag vanskeleg å sjå for seg ei verksemd som fyllar vilkåra for å sende inn krav om kompensasjon for meirverdiavgift, men som ikkje skulle ha tilgang til datamaskin med internettilkopling. Den betydelege nedgangen i mengda leverte papiroppgåver i perioden 2004 til 2008 underbyggjer dette.

Eit argument mot å oppheve retten til papirinnlevering av kompensasjonsoppgåver kan vere at elektronisk levering framleis kan bli oppfatta som noko krevjande for einskilde av dei minste verksemdene med liten administrasjon. Dette gjeld sjølv om dei har tilgang til elektronisk kommunikasjon. Desse verksemdene kan i ein overgangsperiode oppleve noko meirarbeid ved å måtte nytte elektronisk innlevering, da verksemdene må setje seg inn i dei rutinane og prosedyrane som gjeld for slik levering. Departementet antek likevel at når prosedyren for slik levering først er blitt kjent, så vil arbeidet med å levere kompensasjonsoppgåver elektronisk totalt sett både vere, og opplevast å vere, mindre arbeidskrevjande enn å sende inn papiroppgåver. Over tid vil derfor overgang til elektronisk innlevering òg for desse små verksemdene gi ein arbeidssparing.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at retten til papirinnlevering av kompensasjonsoppgåve opphevast. Departementet viser til forslag til endringar i lov om kompensasjon for meirverdiavgift § 7.

Som følgje av at pålegg om elektronisk levering ikkje lenger er knytt opp mot dei ulike leveringsfristane, men frå no av omfattar alle verksemder uansett leveringsfrist, gjer departementet framlegg om at noverande § 7 tredje ledd første punktum, som seier at kompensasjonsoppgåve skal leverast elektronisk, blir flytta til § 6 da dette gir betre samanheng med overskriftene i paragrafane. Departementet viser til forslag til ny § 6 første ledd, andre punktum.

6.6 Iverksetjing

På bakgrunn av innspel i høyringsrunden har departementet kome til at opphevinga av retten til papirinnlevering først bør tre i kraft frå 2011, slik at verksemdene som må leggja om leveringsrutinane sine får tilstrekkeleg tid til å førebu seg på omlegginga. Departementet foreslår at endringane trer i kraft med verknad frå 1. januar 2011.

6.7 Økonomiske og administrative konsekvensar

Departementet legg til grunn at forslaget ikkje vil ha vesentlege økonomiske eller administrative konsekvensar for dei med rett på kompensasjon. Som nemnt over kan avvikling av retten til papirinnlevering medføre noko meirarbeid for einskilde verksemder i ein overgangsperiode. Departementet vurderer det slik at meirarbeidet vil vere ubetydeleg, og ikkje ha nemneverdige økonomiske konsekvensar. På den anna side vil som nemnt overgang til elektronisk innlevering på sikt kunne vere ein arbeidsmessig fordel for desse verksemdene. Vidare vil verksemdene nyte godt av den maskinelle kontrollen ved leveringa. Denne sikrar i større grad enn papirinnlevering at dei innleverte oppgåvene er korrekt utfylt, noko som igjen reduserer behovet for seinare supplering eller korrigering av opplysningar.

For skattekontora vil forslaget bety mindre arbeid i samanheng med mottak av oppgåvene, ved at det blir redusert behov for manuell sakshandsaming og mindre behov for seinare innhenting av opplysningar.