3 Nytt system for formuesverdsetting av bolig

3.1 Innledning og sammendrag

Departementet foreslår et nytt system for å fastsette ligningsverdien av boligeiendom unntatt fritidseiendom, våningshus og bolig i utlandet. Ligningsverdiene legges til grunn ved beregning av formuesskatt, og har ingen betydning for inntektsskatt. Etter forslaget skal ligningsverdien beregnes ut fra boligens areal multiplisert med en kvadratmetersats som er differensiert ut fra boligtype, areal, byggeår og geografisk beliggenhet. Nye boligformuesberegninger fra Statistisk sentralbyrå (SSB) skal være grunnlaget for kvadratmetersatsene. Satsene vil bli oppdatert årlig i takt med prisutviklingen på bolig, og forslaget er dermed robust for endringer i boligprisene. For skattyters primærbolig settes kvadratmetersatsen til 25 prosent av beregnet kvadratmeterpris. For andre boliger (typisk utleiebolig utenfor næring og pendlerbolig) settes kvadratmetersatsen til 40 prosent av beregnet kvadratmeterpris. Sikkerhetsventilen beholdes for primærbolig og fritidseiendom, slik at skattyter kan kreve å få nedsatt ligningsverdien dersom det dokumenteres at den er høyere enn 30 prosent av eiendommens omsetningsverdi. For andre boliger (sekundærboliger) settes sikkerhetsventilen til 60 prosent av eiendommens omsetningsverdi.

Bakgrunnen for forslaget er at gjeldende ligningsverdier ikke ivaretar behovet for et enhetlig takstgrunnlag. Forholdet mellom en eiendoms omsetningsverdi og ligningsverdi varierer betydelig, både mellom landsdeler og innenfor den enkelte kommune. Det nye verdsettingssystemet gir vesentlig bedre sammenheng mellom ligningsverdier og omsetningsverdier enn i dag, og har gode fordelingsvirkninger. Forslaget må ses i sammenheng med økningen av bunnfradraget til 700 000 kroner (1 400 000 kroner for ektefeller), og at primærbolig fjernes fra formuestillegget i skattebegrensningsregelen.

Departementet viser til forslag til endringer i skatteloven §§ 4-10 og 17-1. Endringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2010.

3.2 Gjeldende rett

Etter hovedregelen i skatteloven § 4-1 skal skattepliktige formuesobjekter verdsettes til omsetningsverdien per 1. januar i ligningsåret. Skatteloven § 4-10 åpner for at verdien av fast eiendom kan settes lavere enn omsetningsverdien. Loven regulerer ikke hvordan selve verdsettingen av boligeiendom skal foretas. Verdsettingsreglene følger av Skattedirektoratets takseringsregler. For bolig- og fritidsbolig følger det av takseringsreglene at ligningsverdien ikke skal være høyere enn 30 prosent av boligens omsetningsverdi. Ligningsverdien fastsettes i forbindelse med nybygg, og endres ikke i forbindelse med omsetning, men ved generelle prosentvise justeringer. I praksis settes ofte ligningsverdien til om lag 30 prosent av kostpris for ny bygning og grunn. Dette gjelder all slags boligeiendom, som helårsbolig, utleiebolig, pendlerbolig, fritidsbolig mv. For jordbrukseiendom følger det av skatteloven § 4-11 at formuesverdsetting skjer samlet for bygninger og rettigheter som hører til eiendommen, dvs. jord og bygninger inkludert våningshus.

Boligselskap (borettslag og boligaksjeselskap) er selskap med delt eller begrenset ansvar og med hovedformål å gi andelshaverne bolig eller fritidsbolig i bygning eid av selskapet, jf. skatteloven § 7-3 annet ledd. Boligselskaper som er omfattet av skatteloven § 7-3 lignes ikke som selskaper, men etter særskilte regler. Formuesverdien av andeler i slike boligselskap settes til andelshaverens andel av boligselskapets netto formue, jf. skatteloven § 4-10 annet ledd. Det følger av Finansdepartementets forskrift til skatteloven § 7-3-12 at formuen kan fordeles etter husleiebrøk eller andelsbrøk og andelskonto. Generalforsamlingen avgjør hvilken av de to metodene boligselskapet skal bruke, og metoden må gjelde for både inntekter og formue.

Ligningsverdien for utleid næringseiendom fastsettes på grunnlag av en beregnet utleieverdi, jf. skatteloven § 4-10 tredje ledd. Dette gjelder blant annet boliger som leies ut i eierens næringsvirksomhet. Hvorvidt det er virksomhet i seg selv å leie ut boliger må bedømmes konkret, men som et utgangspunkt er utleie av fem boenheter eller mer regnet som virksomhet.

Formue i fast eiendom er skattepliktig enten eiendommen ligger i Norge eller i utlandet. Unntak fra formuesskatteplikt for bolig i utlandet kan følge av skatteavtale. Ligningsverdi for fast eiendom i utlandet fastsettes etter norske regler. Utgangspunktet er at ligningsverdien skal settes til maksimalt 30 prosent av eiendommens omsetningsverdi. For bolig- og fritidsbolig legges tilnærmet samme forhold mellom ligningsverdi og omsetningsverdi til grunn som i skattyters bostedskommune.

3.3 Departementets vurderinger og forslag

3.3.1 Innledning og bakgrunn

Dagens ligningsverdier av boligeiendom er vilkårlige og ofte svært lave i forhold til den reelle verdien, jf. nærmere omtale i Prop. 1 S (2009-2010) Skatte-, avgifts- og tollvedtak. Ligningsverdien fastsettes i forbindelse med nybygg, og endres ikke i forbindelse med omsetning, men ved generelle prosentvise justeringer.

For å avhjelpe dagens svakheter knyttet til ligningsverdi av bolig foreslår departementet å innføre et nytt system for formuesverdsetting av boligeiendom. Systemet skal være en enkel modell som bare tar hensyn til boligtype, boligens størrelse, byggeår og geografiske beliggenhet. Også et slikt system vil gi noen variasjoner i ligningsverdi som andel av omsetningsverdi. Ved å videreføre sikkerhetsventilen behøver imidlertid ingen primærboliger eller fritidseiendommer å ende opp med en ligningsverdi over 30 prosent av boligens omsetningsverdi. For sekundærbolig innføres en ny sikkerhetsventil på 60 prosent av boligens omsetningsverdi. Verdsettingssystemet gir en vesentlig bedre sammenheng mellom ligningsverdier og omsetningsverdier enn dagens system, og har gode fordelingsvirkninger. Det viktigste bidraget til mer rettferdige ligningsverdier og utvidet formuesskattegrunnlag, er at boligene med lavest ligningsverdi sammenholdt med reell omsetningsverdi får høyere ligningsverdi. Enkelte boliger vil også få lavere ligningsverdi med det nye systemet. Forslaget medfører i langt større grad enn i dag like ligningsverdier for like verdifulle eiendommer. Skillet mellom primærbolig og sekundærbolig øker dessuten likebehandlingen av utleieboliger i og utenfor næring.

3.3.2 Ny metode for formuesverdsetting av bolig

Forslaget innebærer fastsetting av nye ligningsverdier for boligeiendommer unntatt fritidseiendommer, våningshus og boliger i utlandet.

De nye ligningsverdiene skal bygge på nye boligformuesberegninger fra SSB. I beregningene utleder SSB differensierte kvadratmeterpriser for boliger ut fra boligtype, areal, byggeår og geografisk beliggenhet. Grunnlaget for å utlede kvadratmeterpriser er informasjon om omsatte boliger supplert med opplysninger fra matrikkelen, jf. omtale nedenfor. Ligningsverdien skal fastsettes ved å multiplisere boligens areal (kvm.) med en prosentandel av kvadratmeterprisen som gjelder for den aktuelle boligen. Prosentandelen skal være 25 for primærbolig og 40 for sekundærbolig. Kvadratmetersatsene vil bli oppdatert på bakgrunn av nye boligformuesberegninger fra SSB. Det betyr at ligningsverdien for boligeiendom fastsettes og justeres med utgangspunkt i eksterne kilder. Kvadratmetersatsene vil bli oppdatert årlig i takt med prisutviklingen på bolig.

Boligformuesberegningen gir grunnlag for å skille mellom enebolig, småhus og leilighet, og metoden vil derfor skille mellom disse boligtypene. Beregningene viser at alder er en faktor som kan påvirke boligens omsetningsverdi. Ved å operere med fire aldersgrupper tas det hensyn til boligens alder. Sjablonen skal også ta hensyn til hvilken geografisk sone boligen ligger i. I utgangspunktet skal det fastsettes ulike kvadratmetersatser i hver kommune. Innenfor sonen tas det hensyn til om boligeiendommen ligger i et tettbygd eller spredtbygd område. Enkelte kommuner vil få mer differensierte kvadratmetersatser gjennom en soneinndeling etter bydeler eller lignende, mens andre kommuner blir slått sammen for å få et tilstrekkelig statistisk grunnlag for å fastsette en kvadratmetersats.

I Skattedirektoratets takseringsregler er det fastsatt en såkalt sikkerhetsventil som innebærer at skattyter kan få nedsatt ligningsverdien dersom det dokumenteres at den overstiger 30 prosent av eiendommens omsetningsverdi. Departementet foreslår at denne maksimalgrensen videreføres i lovs form. Det foreslås en ny maksimalgrense for sekundærbolig på 60 prosent av boligens omsetningsverdi. Sikkerhetsventilene vil sikre at ingen må ha en ligningsverdi på mer enn 30 prosent av boligens omsetningsverdi for primærbolig og 60 prosent for sekundærbolig. For å redusere antall klager på ligningsverdien ved overgangen til nytt system, legger departementet opp til at kvadratmetersatsen skal settes til 25 prosent av beregnet omsetningsverdi per kvadratmeter for primærbolig og 40 prosent for sekundærbolig. Departementet antar at forskjellene på henholdsvis fem og tjue prosentpoeng er tilstrekkelig til å sikre at de aller fleste boliger blir verdsatt lavere enn sikkerhetsventilen, slik at det i de fleste tilfeller ikke blir behov for å endre ligningsverdien.

Departementet foreslår at hovedlinjene i det nye verdsettingssystemet skal fremgå av skatteloven § 4-10 første og annet ledd. Det foreslås at det skal følge av bestemmelsen at verdien av boligeiendom fastsettes til produktet av boligens areal og en kvadratmetersats. Kvadratmetersatsen settes til en prosentandel av beregnet omsetningsverdi per kvadratmeter, hvor det tas hensyn til boligtype, areal, byggeår og geografisk beliggenhet. Prosentandelen er 25 for primærbolig og 40 for sekundærbolig. Bestemmelsen kan senere utfylles ved forskriftsbestemmelser med hjemmel i departementets forslag til skatteloven § 4-10 nytt femte ledd.

Norge er regnet for å ha en velfungerende eiendomsregistrering. Registrene består nå av matrikkelen og grunnboken, ved siden av blant annet folkeregisteret og Enhetsregisteret. GAB var det offisielle registeret over grunneiendommer, adresser og bygninger. Da GAB ble opprettet var det en forutsetning at registeret skulle kunne bidra til å dekke databehovet for en fremtidig takseringsmodell for boliger. Fra 2007 ble GAB og kommunenes eiendomskart slått sammen og videreført under navnet matrikkelen. Registeret forvaltes av Statens kartverk, men føres av alle landets kommuner. Skatteetaten har i løpet av de siste årene utviklet et sentralt eiendomsregister for skatteetaten (SERG). Fra disse registrene har skatteetaten opplysninger om hjemmelshavers navn, adresse og fødselsnummer, bygningstype og eiendommens gårds-, bruks-, og eventuelt seksjons- og festenummer. Registrene mangler noen av opplysningene som er nødvendige for å fastsette ligningsverdien etter den nye metoden. Skatteetaten må derfor innhente enkelte opplysninger fra skattyter om boligeiendommene som er omfattet av forslaget. De innrapporterte opplysningene vil bli lagt inn i SERG, slik at det senere bare er behov for innrapportering for nybygg og ved arealutvidelser mv.

3.3.3 Virkeområde og avgrensning mot andre eiendomstyper

Systemet skal i utgangspunktet gjelde for alle typer boligeiendommer. Særtrekk ved selve eiendommen avgjør hvorvidt den er omfattet av forslaget. Hva eiendommen faktisk brukes til, skal ikke være avgjørende for klassifiseringen. Det betyr at både egen helårsbolig, pendlerbolig og utleiebolig er omfattet av forslaget, så lenge bygningen regnes som boligeiendom. Unntak gjelder for bolig som leies ut i eierens næringsvirksomhet, og for eiendom hvor hoveddelen blir benyttet som næringseiendom, jf. punkt 4.3.2. Slike eiendommer får fastsatt ligningsverdi etter reglene for næringseiendom.

Etter gjeldende rett formuesskattlegges tomter som er festet bort til boligformål på festers hånd. Den nye metoden for fastsetting av ligningsverdi er derfor egnet også for å verdsette boliger på festet grunn. Fester skal fortsatt få gjeldsfradrag for den kapitaliserte forpliktelsen til å svare festeavgift.

Forslaget innebærer et nytt skille mellom primærbolig og sekundærbolig for formuesskatteformål. Skattyter kan bare ha én primærbolig. Som primærbolig regnes i utgangspunktet boligen der skattyter har folkeregistrert adresse ved årets utgang, justert for feil i registreringen. Sekundærbolig er all annen boligeiendom som er omfattet av den nye metoden for formuesverdsetting. Prosentsatsen og sikkerhetsventilen skal være ulik for primærbolig og sekundærbolig. Primærbolig skal få fastsatt ligningsverdi ut fra en kvadratmetersats på 25 prosent av beregnet kvadratmeterpris, med en sikkerhetsventil på 30 prosent av eiendommens omsetningsverdi. For sekundærbolig skal kvadratmeter satsen være 40 prosent av kvadratmeterprisen, og sikkerhetsventilen 60 prosent av omsetningsverdien. Dette sikrer likere formuesverdsetting av utleiebolig i og utenfor næring. For ikke utleid næringseiendom vises til forslaget i kapittel 4.

Departementet legger til grunn at systemet ikke skal gjelde for boligeiendom i utlandet. Bakgrunnen er at boligformuesberegningen til SSB bare omfatter eiendom i Norge. Dermed er det ikke grunnlag for å lage egne kvadratmetersatser for boligeiendom i utlandet. Ligningsverdi for bolig i utlandet skal derfor fastsettes som i dag, med utgangspunkt i eiendommens omsetningsverdi i landet den ligger, og med samme prosentsats som ved verdsetting av tilsvarende bolig i Norge.

Departementet legger også til grunn at fritidseiendom holdes utenfor forslaget. Det skyldes at omsetningsverdien for henholdsvis boliger og hytter i en kommune kan være svært forskjellige. For eksempel selges hytter i flere kommuner gjennomgående for høyere kvadratmeterpriser enn helårsboliger. En felles sjablon basert på kvadratmeterpriser for boligeiendommer og fritidseiendommer, kan dermed føre til at boliger jevnt over får en for høy ligningsverdi, mens hytter får en tilsvarende for lav ligningsverdi. I andre kommuner omsettes hytter jevnt over for lavere kvadratmeterpris enn helårsboliger. I disse kommunene vil en felles kvadratmetersats for boliger og hytter føre til at boligene får for lav ligningsverdi, mens hyttene får for høy ligningsverdi. Derfor bør ikke omsetningstall for helårsbolig og fritidseiendom inngå i samme sjablon.

SSB har i dag ikke vurdert om det er mulig å lage en tilsvarende statistikk for fritidseiendom. Departementet legger derfor til grunn at fritidseiendom fortsatt skal få fastsatt ligningsverdi etter gjeldende regler. Det betyr at fritidseiendommer vil få fastsatt ligningsverdi ved nybygg, og omfattes av eventuelle sentrale justeringer for denne eiendomstypen. For inntektsåret 2010 foreslås å øke ligningsverdien av fritidseiendom med 10 prosent, jf. Prop. 1 S (2009-2010) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.

Når boligeiendom og fritidseiendom (hytter) skal verdsettes etter ulike metoder, må det trekkes et skille mellom disse eiendomstypene. Et skille som kun bygger på bruken, vil føre til at ordinære leiligheter, hus mv. i typiske boligområder ikke blir omfattet av sjablonmetoden dersom de brukes til fritidsformål. Særlig for dyre leiligheter i bystrøk kan det lønne seg å beholde ligningsverdien som er fastsatt etter de gamle reglene. Et såkalt bruksskille medfører også at ligningsverdien blir forskjellig avhengig av om eieren bruker eiendommen som helårsbolig eller fritidseiendom, og at metoden for formuesverdsetting skifter ved overdragelser.

Departementet mener det er uheldig dersom metoden for å fastsette ligningsverdien for én og samme eiendom skal variere avhengig av om eiendommen er skattyters helårsbolig eller fritidseiendom. En annen innvending er at to helt like eiendommer vil få ulik ligningsverdi dersom eierne bruker dem ulikt, for eksempel to like leiligheter i samme blokk. Det er heller ikke bruken som er begrunnelsen for å skille mellom eiendomstypene, men manglende statistikkgrunnlag for typisk fritidsbebyggelse. På denne bakgrunn foreslår departementet at skillet mellom boligeiendom og fritidseiendom ved fastsetting av ligningsverdi skal bygge på særtrekk ved eiendommen. Som fritidseiendom regnes typiske hytter, sommerhus og leilighetskompleks bygget utelukkende for fritidsformål. I utgangspunktet vil det fremgå av matrikkelen hva som er fritidsbygg. Helårsbolig som benyttes som fritidsbolig, er i utgangspunktet omfattet av det nye systemet for formuesverdsetting.

Departementet legger til grunn at det normalt ikke vil være tvil om hvilken kategori en eiendom hører til. I tvilstilfeller må det imidlertid fastslås konkret hvorvidt en eiendom er boligeiendom eller fritidseiendom etter reglene om formuesverdsetting. Det er ikke avgjørende for vurderingen hvem som eier eiendommen, eller om eiendommen faktisk brukes til bolig- eller fritidsformål. Departementet vil vurdere om det er behov for nærmere avgrensning mellom boligeiendom og fritidseiendom i forskrift.

Formuesverdsetting av jordbrukseiendom skjer i dag samlet for bygninger og rettigheter som hører til eiendommen. Departementet legger til grunn at våningshus fortsatt skal omfattes av denne verdsettingen, og ikke av sjablonmetoden. Begrunnelsen er blant annet at våningshus er en spesiell type bolig som ikke omsettes i samme marked som andre boliger. Våningshus har ofte stor grunnflate, men på grunn av offentligrettslige restriksjoner er omsetningsverdien per kvadratmeter gjennomsnittlig lavere enn for andre bolighus. Våningshus omsettes dessuten sammen med resten av bruket. Sjablonmetoden vil derfor ikke automatisk være egnet for våningshus. Departementet foreslår derfor ingen endringer i gjeldende særregel i skatteloven § 4-11.

For utleid næringseiendom er det laget nye formuesverdsettingsregler som bygger på leieverdi. Videre foreslår departementet en ny sjablonmetode for formuesverdsetting av ikke-utleid næringseiendom, som tar utgangspunkt i observerte utleiepriser for tilsvarende eiendom, jf. kapittel 4. På denne bakgrunn legger departementet opp til at næringseiendom skal formuesverdsettes på bakgrunn av utleieverdi. Dette gjelder også boligeiendom som leies ut i næringsvirksomhet.

Annen fast eiendom, herunder fritidseiendom og tomt utenfor næringsvirksomhet, skal få fastsatt ligningsverdi som tidligere. Det innebærer at ligningsverdien fastsettes til kostpris for ny bygning og grunn, og endres i tråd med generelle justeringer.

3.3.4 Faktorene i verdsettingsmetoden

3.3.4.1 Boligtyper

Boligformuesberegningen til SSB deler boligene inn i følgende tre eiendomstyper: Enebolig, småhus og blokkleilighet. For disse tre boligtypene er det mulig å beregne en egen kvadratmetersats. På denne bakgrunn foreslår departementet at også verdsettingsmetoden skiller mellom tre boligtyper. Departementet foreslår å kalle boligtypene enebolig, småhus og leilighet.

Departementet legger til grunn at enebolig er en bygning beregnet på én husholdning. Enebolig omfatter blant annet frittstående hus, villaer mv., herunder enebolig med utleiedel som fritakslignes. Småhus skal omfatte flerbolighus som ikke er leiligheter. Småhus omfatter dermed både rekkehus og tomannsboliger, dvs. flere boliger som er bygget som et fellesbygg med minst én felles vegg, eventuelt felles gulv/tak med naboboligen. Såkalt enebolig i rekke skal også regnes som småhus. Leiligheter kan være blokkleiligheter og terrasseleiligheter mv. Som et utgangspunkt er en leilighet en boenhet i en bygning med minst to etasjer, minst tre boenheter og ofte med felles inngang. Normalt vil det være uproblematisk å fastslå hvilken kategori en bolig faller inn under, men i eventuelle tvilstilfeller må det foretas en konkret vurdering av hvilken boligtype boligen tilhører.

Matrikkelen inneholder opplysninger om bygningstype. Inndelingen i bygningstyper er atskillig mer detaljert i matrikkelen enn metoden for formuesverdsetting legger opp til. Bygningstypene i matrikkelen kan derfor kategoriseres i de tre boligtypene. Departementet antar at bygningstypen er registrert for de aller fleste boliger i Norge. For bygninger hvor denne opplysningen mangler i matrikkelen, må skattyter også oppgi boligtype. For de fleste boliger vil imidlertid bygningstypen være kjent for skatteetaten, slik at skattyter bare må kontrollere at boligtypen som er hentet fra matrikkelen er riktig.

3.3.4.2 Byggeår

Boligformuesberegningen til SSB deler boligene inn i fire aldersgrupper. Den første aldersgruppen omfatter boliger som er inntil ti år gamle. De to neste aldersgruppene omfatter boliger som er fra ti til nitten år gamle og fra tjue til trettifire år. Den siste aldersgruppen omfatter alle boliger som er eldre enn trettifire år. Boligformuesberegningen viser at det ikke er grunnlag for å dele eldre boliger inn i flere aldersgrupper.

Aldersfaktoren er særlig relevant i mindre sentrale områder. I de store byene kan den sentrale beliggenheten for eldre boliger i større og mindre grad veie opp for aldersfaktoren. Departementet foreslår en lik inndeling av boligene i aldersgrupper som SSB opererer med, dvs. inntil 10 år, 10-19 år, 20-34 år og eldre enn 34 år. Sjablonen vil dermed løpende ta hensyn til prisutviklingen mellom de ulike aldersgruppene.

Boligens alder (byggeår) skal være det året boligen ble ferdigstilt. Fordi det er usikkerhet om datakvaliteten og matrikkelen ikke inneholder fullstendige data om byggeår, foreslår departementet at skattyter skal rapportere inn boligens alder. For boliger som er eldre enn 34 år, er det tilstrekkelig å oppgi at boligen er i den siste aldersgruppen. For yngre boliger er det nødvendig å oppgi byggeåret, fordi boligen vil forflytte seg fra en gruppe til en annen inntil den havner i gruppen med de eldste boligene. Det betyr at det er nødvendig å oppgi byggeår for boliger som ble ferdigstilt fra og med 1975.

3.3.4.3 Boligens areal

Etter forslaget skal ligningsverdien beregnes ut fra boligens areal multiplisert med kvadratmetersatsen som gjelder for den aktuelle boligen.

Fordi det finnes flere arealmål, må verdsettingsmetoden ha et klart definert arealbegrep. Det er behov for et arealbegrep som kan brukes på alle bygninger og som er administrativt håndterbart. Dette taler for å velge et kjent arealbegrep. I salgsoppgaver og annonser skal både boligens totale bruksareal og P-ROM alltid oppgis. Ved å velge ett av disse arealbegrepene kan skattytere dermed finne boligens areal blant annet i salgsoppgaver og prospekt. P-ROM er samlet areal for primære rom innenfor boenheten, inkludert innvendige vegger mellom disse. Areal som ikke regnes som primære rom er typisk boder, uinnredet kjeller og uinnredet loft. Bruksareal kan litt enkelt defineres som boligens innvendige mål inkludert innvendige vegger, boder og andre uinnredede arealer. Areal oppgis i kvadratmeter og måles der takhøyden er minst 1,9 meter og bredden er minst 60 cm. For deler med skråtak skal likevel arealet inntil 60 cm. utenfor høyden på 1,9 meter tas med i målingen, dvs. omliggende areal der høyden er lavere enn 1,9 m. Nærmere presisering av arealbegrepene finnes i takstbransjens retningslinjer.

Boligformuesberegningen til SSB bygger på innrapportert areal fra omsatte boliger hvert år. SSB bruker arealet P-ROM som grunnlag for å beregne kvadratmeterpriser. I modellen for formuesverdsetting er det naturlig å ta utgangspunkt i arealbegrepet SSB bruker i sin boligformuesberegning, slik at ligningsverdiene bygger på samme faktorer som beregningsgrunnlaget. Å legge bruksareal til grunn ved bruk av sjablonen, ville føre til at boliger med store uinnredede arealer ofte fikk for høy ligningsverdi. I tillegg måtte fellesarealer i blokker, som trappeoppgang, fyrrom og søppelrom, fordeles mellom leilighetseierne.

Departementet foreslår at P-ROM skal være grunnlaget for fastsetting av ligningsverdien av bolig. Med denne løsningen ivaretas hensynene til lik skattlegging av like boliger, samt likhet mellom statistikkgrunnlag og bruksområde for statistikken. I tillegg unngår en fordeling av fellesarealer i delte boliger. For boliger som er omsatt i senere tid og for nyoppførte boliger er arealet dessuten lett å finne i ferdigattester og salgsoppgaver, slik at rapporteringen blir enkel for skattyterne.

Matrikkelen inneholder opplysninger om bruksareal for 60-70 prosent av all boligeiendom utenom boenheter i boligselskap. Kvaliteten på arealopplysningene i matrikkelen kan variere sterkt både mellom kommuner og innenfor en og samme kommune. Særlig for eldre boligeiendommer er det grunn til å tro at arealet i registeret kan være feil. Departementet legger derfor til grunn at arealopplysninger bør hentes inn av skatteetaten. Arealopplysningene i matrikkelen kan imidlertid benyttes i skatteetatens kontrollarbeid.

Skattyter må rapportere inn boligens areal for hver enkelt eiendom vedkommende eier. Rapportering av areal skal i utgangspunktet bare skje én gang, slik at arealet for fremtiden følger boligeiendommen og blir lagt til grunn i selvangivelsen til eieren. Ved innføring av systemet skal innrapportering av areal, byggeår og eventuelt boligtype foretas samlet og uavhengig av selvangivelsen. Dette planlegges gjennomført i løpet av 2010. Senere skal innrapportering av areal for nye bygninger foretas av skattyter på selvangivelsen. Ved utvidelse av eksisterende boligeiendom må også nytt areal innberettes. Tilsvarende gjelder dersom arealet reduseres, for eksempel ved riving og brann.

Frem til 1. januar 2008 var boligareal (BOA) den mest brukte arealmålingen ved boligsalg. BOA er definert som bruksarealet av boligens hoveddel. Det vil si det arealet som finnes innenfor boligens yttervegger minus boder, kott, garasje, felles trapperom og lignende. BOA ble brukt i salgsoppgaver av eiendomsmeglere, og mange skattytere kan derfor finne boligarealet av boligen sin i eldre salgsoppgaver, takster mv. I praksis omfatter P-ROM og BOA tilnærmet samme areal. Bakgrunnen for endringen av arealmål var å unngå tvister ved å avklare hvorvidt visse uklare «områder» i boligen skulle med i arealet. Dette gjaldt særlig boder innredet med tapet og parkett for å øke boligens BOA. I dag har takstbransjen definert hvilke rom som regnes som primære og sekundære rom uavhengig av materialbruken i rommene. For leiligheter vil avviket mellom BOA og P-ROM oftest være ubetydelig. For noen boliger kan det imidlertid være forskjeller, og da gjerne slik at P-ROM gir mindre areal enn BOA. Fordi BOA og P-ROM oftest er tilnærmet likt, vil departementet i en overgangsfase godta at skattyter rapporterer inn BOA istedenfor P-ROM. Departement vil vurdere om det er behov for å forskriftsfeste arealdefinisjonen.

Boligformuesberegningen til SSB tar bare hensyn til tomtestørrelse ved at kvadratmeterprisen reflekterer gjennomsnittlig tomt per boligkvadratmeter for de ulike boligtypene. Den individuelle tomtestørrelsen for hver bolig er det ikke praktisk mulig å ta hensyn til i det nye verdsettingssystemet.

Boligformuesberegningen til SSB viser at kvadratmeterprisen er høyest for de første kvadratmeterne i en bolig, og at kvadratmeterprisen flater ut når boligen kommer over et visst areal. På denne bakgrunn skal kvadratmetersatsen inneholde en logaritmisk funksjon som korrelerer med arealet.

3.3.4.4 Soneinndeling

Boligformuesberegningen til SSB viser at omsetningsverdien mellom boliger varierer sterkt med geografisk beliggenhet. Derfor er det nødvendig at sjablonen har et element som tar hensyn til hvor i landet boligen ligger, dvs. en geografisk soneinndeling for hele landet. I beregningen til SSB tar soneinndelingen utgangspunkt i hver kommune, slik at hver kommune i utgangspunktet er én geografisk sone. I tillegg gir beregningen grunnlag for å ta hensyn til om boligeiendommen ligger i et tettbygd eller spredtbygd strøk.

I enkelte bykommuner varierer omsetningsverdien mellom ulike områder slik at det er en fordel at kommunen deles i flere soner. På denne måten sikrer modellen at lokal beliggenhet blir tatt hensyn til ved formuesverdsettingen. Forutsetningen for en slik deling er imidlertid at antall omsatte boliger er tilstrekkelig til å lage en egen sjablon for de ulike områdene. Dersom statistikkgrunnlaget er godt nok til å dele en kommune i flere soner for enkelte eller flere boligtyper, legger departementet til grunn at dette blir gjort.

I kommuner med få omsatte boliger kan grunnlaget for å beregne en kvalitetssikret omsetningsverdi svikte, enten for én eller flere boligtyper. For å sikre at et tilstrekkelig utvalg omsetninger er grunnlag for sjablonen, legger departementet til grunn at omsetningene i disse kommunene skal slås sammen med omsetningene i nabokommuner før gjennomsnittsverdien beregnes. I kommuner med svært få omsetninger kan det bli aktuelt at et helt fylke regnes som én geografisk sone. På denne måten får også kommuner med få omsatte boliger en sjablon som tilfredsstiller de statistiske kravene for å kunne beregne en omsetningsverdi. Innenfor hver sone skal sjablonen ta hensyn til om eiendommen ligger i tettbygd eller spredtbygd strøk. På denne måten avhjelpes eventuelle forskjeller i omsetningsverdi i store soner. Sikkerhetsventilen sikrer at ingen må ha ligningsverdi som overstiger 30 prosent av primærboligens omsetningsverdi.

Fordi omsetningshyppigheten og statistikkgrunnlaget kan variere fra år til år, er det upraktisk å lovfeste den geografiske soneinndelingen. Departementet foreslår at soneinndelingen skal fastsettes og senere justeres med utgangspunkt i nye boligformuesberegninger fra SSB. Det betyr at det er eksterne kilder som avgjør både soneinndelingen og kvadratmetersatsen. Sonene må også utformes på en måte som er praktisk for skattemyndighetene å håndtere.

3.3.5 Sikkerhetsventil

Etter gjeldende rett kan skattyter (ved levering av selvangivelsen eller klage på ligningen) kreve å få nedsatt ligningsverdien for bolig- og fritidseiendom dersom det dokumenteres at den er høyere enn 30 prosent av eiendommens omsetningsverdi (den såkalte maksimalgrensen eller sikkerhetsventilen). Departementet foreslår at sikkerhetsventilen for ligningsverdi opprettholdes med det nye verdsettingssystemet. For å redusere antall endringer i selvangivelsen og klager, skal kvadratmetersatsene for primærbolig settes til 25 prosent av beregnete kvadratmeterpriser. Forslaget innebærer et nytt skille mellom såkalt primærbolig og sekundærbolig, jf. punkt 3.3.3. For sekundærbolig foreslås at sikkerhetsventilen settes til 60 prosent av boligens omsetningsverdi. Kvadratmetersatsene for sekundærbolig skal settes til 40 prosent av beregnete kvadratmeterpriser, noe som trolig vil føre til at få skattytere kommer over sikkerhetsventilen.

I dag kan skattyter dokumentere omsetningsverdien med takst/verdivurdering eller observerbar omsetningsverdi. Et krav når det gjelder takst/verdivurdering er at boligen er besiktiget innvendig og utvendig. Det er visse minstekrav til takster/verdivurderinger, og ved åpenbare feil eller mangler kan de settes til side. Etter disse reglene er observerbar omsetningsverdi oppnådd salgssum for den aktuelle eiendommen eller helt lik eiendom i samme område. Departementet har grunn til å tro at sikkerhetsventilen har vært relativt enkel å benytte for skattyter og praktisere for skatteetaten.

Det er grunn til å tro at det er tilfeller hvor spesielle forhold med en enkelt eiendom fører til at ligningsverdien kan bli for høy med det nye systemet. For å unngå at det må gjøres endringer hvert år som følge av at sjablonen gir for høy ligningsverdi, bør nedsettelsen gjelde i noe tid fremover. Ligningsverdien bør imidlertid ikke ligge fast i disse årene. På denne bakgrunn foreslår departementet at ligningsverdien oppdateres årlig også for disse eiendommene, men at det gis et forholdsmessig fradrag i kvadratmetersatsen. For eksempel vil en boligeiendom som er dokumentert å få fem prosent for høy ligningsverdi etter sjablonen, få justert ned den årlige kvadratmetersatsen med like mange prosentpoeng. Er ligningsverdien endret, skal den nedsatte ligningsverdien legges til grunn ved ligningen i fem år. Etter utløpet av femårsperioden fastsettes ligningsverdien på nytt etter sjablonmodellen, som betyr at skattyter må gjøre endringer i sevlangivelsen eller klage på nytt dersom vedkommende mener at ligningsverdien som følge av sjablonmodellen fortsatt overstiger 30 prosent av primærboligens omsetningsverdi.

Sikkerhetsventilen følger i dag av Skattedirektoratets årlige takseringsregler. Departementet foreslår at sikkerhetsventilen lovfestes i skatteloven § 4-10 til 30 prosent for primærbolig og fritidsbolig, i tillegg til at det innføres en egen sikkerhetsventil på 60 prosent for sekundærbolig.

3.3.6 Boligselskaper

Den nye hovedregelen om fastsetting av formuesverdi for boligeiendom innebærer at alle boligeiendommer får nye ligningsverdier ut fra boligeiendommens areal. Dette gjelder også boligselskaper.

Boligselskap (borettslag og boligaksjeselskap) er selskap med delt eller begrenset ansvar og med hovedformål å gi andelshaverne bolig eller fritidsbolig i bygning eid av selskapet, jf. skatteloven § 7-3 annet ledd. Boligselskaper som er omfattet av skatteloven § 7-3 lignes ikke som selskaper, men etter særskilte regler. Formuesverdien av andeler i boligselskap settes til andelshaverens andel av boligselskapets netto formue, jf. skatteloven § 4-10 annet ledd første punktum. Etter annet punktum har departementet hjemmel til å gi nærmere regler om fordeling av boligselskapets netto formue mellom andelshaverne. Innskudd fra andelshaverne kommer ikke til fradrag ved beregning av boligselskapets formue.

I tillegg til boligdelen skal andelshaverne skattlegges for sin andel av boligselskapets øvrige felles formue og få fradrag for sin andel av boligselskapets felles gjeld. Det følger av Finansdepartementets forskrift til skatteloven § 7-3-12 at formuen kan fordeles etter husleiebrøk eller andelsbrøk og andelskonto. Generalforsamlingen avgjør hvilken av de to metodene boligselskapet skal bruke, som må gjelde for både inntekter og formue.

Boligselskap må hvert år levere oppgaver til Skattedirektoratet som viser andelshavernes inntekts- og formuesposter. Beløpspostene blir deretter forhåndsutfylt på andelshavernes selvangivelser.

Ligningsverdien er i dag fastsatt for hele boligselskapet, som hvert år har plikt til å levere ligningsoppgave som viser den enkelte andelshavers andel av boligselskapets ligningsverdi. Med det nye systemet for formuesverdsetting av boligeiendom basert på eiendommens areal, er det et spørsmål om ligningsverdien fortsatt bør fastsettes samlet for hele boligselskapet eller om dagens ordning bør endres til individuell fastsetting av ligningsverdi for hver enkelt boenhet. Individuell fastsetting vil gi bedre sammenheng mellom omsetningsverdi og ligningsverdi enn samlet fastsetting. Boligselskapet må imidlertid fortsette å rapportere inn andre inntekts- og formuesposter også etter innføringen av det nye systemet for formuesverdsetting av boligeiendom, uavhengig av om ligningsverdien for eiendommen fastsettes individuelt.

Boligformuesberegningen viser at kvadratmeterprisen er høyest for de første kvadratmeterne i en bolig, og at kvadratmeterprisen flater ut når boligen kommer over et visst areal. På denne bakgrunn skal kvadratmetersatsen inneholde en logaritmisk funksjon som korrelerer med arealet. Ny fastsetting av ligningsverdi bør derfor bygge på den enkelte boenhetens areal for at forholdet mellom boenhetens ligningsverdi og boenhetens omsetningsverdi skal bli mest mulig riktig. En felles innrapportering ville medført at ligningsverdien ble fastsatt basert på boligselskapets totale P-ROM. Da ville ikke utflatingen av kvadratmeterprisen bli tatt hensyn til. I tillegg kan fordelingsnøkkelen for formuesposter internt i boligselskapet (husleiebrøk eller andelsbrøk/andelskonto) være uavhengig av boligeiendommens areal. Det betyr at den fastsatte ligningsverdien kan bli annerledes fordelt enn om den ble fordelt etter boenhetenes areal. For å få riktigst mulig ligningsverdi i forhold til omsetningsverdi er det derfor ønskelig med individuell fastsetting av ligningsverdi også for boenheter i boligselskap. Innrapporteringen kan både skje fra boligselskapet og individuelt fra andelshaverne. Per i dag har ikke skatteetaten et register som knytter eier av en boligselskapsandel til en bestemt adresse (bolignummer). Skatteetaten mangler derfor et register for å sette inn opplysninger fra en individuell innrapportering. Dersom de nødvendige eieropplysningene blir samlet inn fra boligselskapene, kan skatteetaten lage en oversikt over andelseierne knyttet til den enkelte adressen (bolignummer), som deretter implementeres i SERG. Da kan ligningsverdien fastsettes individuelt for den boenheten andelshaver har eksklusiv bruksrett til.

For inntektsåret 2010 er det ikke praktisk gjennomførbart at skatteetaten beregner og fastsetter individuell ligningsverdi for andelshaverne. Derfor er det uansett nødvendig at boligselskapet, på samme måte som i dag, foretar felles innrapportering for dette inntektsåret. For eventuelt å kunne få til individuell fastsetting senere foreslår departementet at boligselskapene pålegges å innrapportere byggeåret for bygningen og en samlet oversikt over hvem som eier hver andel og arealet for de enkelte andelene. For boligselskaper innebærer dette bare at enkelte nye opplysninger må innberettes på ligningsoppgavene, som fortsatt skal leveres årlig. Disse opplysningene bør være enkle å fremskaffe for boligselskapene. Opplysningene om areal må bare samles inn én gang. Med disse dataene kan skatteetaten utvikle et borettsregister i SERG, og dermed for senere år fastsette ligningsverdi for hver enkelt andelshaver.

Ny fastsetting av ligningsverdi bør bygge på den enkelte boenhetens areal slik at forholdet mellom boenhetens ligningsverdi og boenhetens omsetningsverdi blir mest mulig riktig. For inntektsåret 2010 foreslår departementet at boligselskapet blir pålagt å beregne ligningsverdien for hver enkelt andelshaver ut fra vedkommendes areal, og oppgi disse på ligningsoppgaven for boligselskapet. For at innrapporteringen skal bli enkel for boligselskapene, vil skatteetaten lage et egnet verktøy for å beregne ny ligningsverdi. Et slikt verktøy vil trolig være en nettbasert boligkalkulator som boligselskapet kan bruke til regne ut hver enkelt andelshavers ligningsverdi. Denne beregnete ligningsverdien oppgis av boligselskapet på ligningsoppgaven.

Departementet har hjemmel til å gi nærmere regler om fordelingen av boligselskapets netto formue mellom andelshaverne, jf. skatteloven § 4-10 annet ledd annet punktum. Etter gjeldende forskrift skal den nye ligningsverdien fordeles på andelshaverne etter husleiebrøk eller andelsbrøk og andelskonto. Ordlyden i forskriftshjemmelen er vid. Departementet mener imidlertid at en fordeling av ligningsverdien i boligselskap som bygger på hver boenhets areal bør lovfestes.

På denne bakgrunn legger departementet til grunn at reglene om fastsetting av ligningsverdi som foreslås i skatteloven § 4-10 første og annet ledd skal gjelde også for boligselskap. Departementet foreslår å lovfeste fastsetting av ligningsverdien av selskapets boligeiendom for andelshavere i skatteloven § 4-10 tredje ledd. Gjeldende bestemmelse i skatteloven § 4-10 annet ledd første punktum blir etter departementets forslag videreført for øvrig verdi av andel i boligselskap, jf. skatteloven § 4-10 tredje ledd annet punktum. Forslag til ny forskriftshjemmel i skatteloven § 4-10 nytt femte ledd omfatter også tilfellene som i dag er omfattet av forskriftsbestemmelsen i § 4-10 annet ledd annet punktum, og sistnevnte foreslås derfor opphevet. Det vises også til forslag om endringer i reglene om skattlegging av andelshavere i nye boligselskap i kapittel 7.

3.3.7 Boligformue i skattebegrensningsregelen

Skatteloven kapittel 17 inneholder særskilte regler om begrensning av skatten ved lav alminnelig inntekt eller liten skatteevne. Etter skatteloven § 17-1 tredje ledd skal skattytere som lignes etter skattebegrensningsregelen, få et inntektstillegg i alminnelig inntekt på en og en halv prosent av skattyters og ektefelles eller samboers nettoformue utover 200 000 kroner. En økning av ligningsverdiene, og dermed økt formue, kan gi utslag i inntektsskatten for dem som skattlegges etter skattebegrensningsreglene. For å avhjelpe denne effekten foreslår departementet at primærboligen fjernes fra formuestillegget. Med primærbolig menes den ene boligen skattyter eier og bruker til fast opphold på helårsbasis. I utgangspunktet er dette boligen der skattyter har folkeregistrert adresse ved årets utgang, justert for feil i registreringen, jf. punkt 3.3.3.

Departementet foreslår at bolig brukt som egen primærbolig holdes utenfor ved beregningen av nettoformue etter skatteloven § 17-1 tredje ledd.

3.3.8 Innrapportering og forskuddsutskriving

Den nye metoden for formuesverdsetting av bolig foreslås å tre i kraft fra og med inntektsåret 2010. Selvangivelsen for inntektsåret 2010 sendes ut og skal leveres våren 2011. For at selvangivelsen skal være forhåndsutfylt med ny ligningsverdi, må registreringen av areal, byggeår og boligtype være ferdig senest februar 2011. Utsending av rapporteringsskjema må derfor skje i god tid før dette tidspunktet.

For at eventuell endring i formuesskatt skal komme med i forskuddsutskrivingen for 2010, må ny ligningsverdi være kjent allerede ved forskuddsutskrivingen. Utsendelsen av skattekort og melding om forskuddskatt for inntektsåret 2010 skjer ved årsskiftet 2009/2010. Det er ikke praktisk mulig å få systemet på plass så tidlig. Forskuddsutskrivingen for inntektsåret 2010 vil derfor i utgangspunktet bygge på gamle ligningsverdier. For å unngå høy restskatt for skattytere som får økt ligningsverdi som følge av systemendringen, foreslår departementet at heller ikke økt bunnfradrag innarbeides i forskuddsutskrivingen for inntektsåret 2010. Departementet foreslår derfor en overgangsbestemmelse for inntektsåret 2010 som gjør unntak fra skattebetalingsloven §§ 5-2 og 6-3 om at forskuddstrekket og forskuddsskatten skal fastsettes til det beløp som skatten ventes å ville utgjøre etter de satser og regler som gjelder for vedkommende år. Skattytere som forventer økt formuesskatt som følge av økt ligningsverdi, kan be om endret forskuddstrekk eller forskuddsskatt. I så fall må også det økte bunnfradraget innarbeides.

Innføringen av den nye metoden for formuesverdsetting krever at skattemyndighetene har opplysninger om hvem som eier en bolig, boligens adresse, boligtypen, byggeår og arealet av boligens P-ROM. Skattemyndighetene har som oftest opplysninger om hvem som eier boligen, dens adresse og boligtype. Opplysninger om byggeår og areal må imidlertid innrapporteres av skattyter i løpet av inntektsåret 2010, dvs. før utsendelsen av selvangivelsen våren 2011. I tillegg må skattyter kontrollere at de forhåndsutfylte opplysningene er riktige, eventuelt oppgi samtlige opplysninger om boligen i de tilfellene skatteetaten mangler grunnlag for forhåndsutfylling. Departementet foreslår derfor en overgangsbestemmelse om rapporteringsplikt for boligeiere og boligselskap om boligtype, byggeår og areal. Skattytere som ikke innrapporterer disse opplysningene får dem ikke forhåndsutfylt i selvangivelsen, og kan dermed ikke benytte seg av leveringsfritaket selv om de ikke har andre endringer.

Departementet tar sikte på at Skattedirektoratet sender ut skjema for å innberette areal og byggeår (eventuelt boligtype) i løpet av 2010, tidsnok til at opplysningene er ferdig registrert av skatteetaten innen utgangen av året. Opplysningene kan innberettes elektronisk eller på papir. Rapportering av areal skal i utgangspunktet bare skje én gang, slik at arealet for fremtiden følger boligeiendommen og blir lagt til grunn i selvangivelsen til eieren. Senere skal innrapportering av areal for nye bygninger foretas av skattyter på selvangivelsen. Ved utvidelse av eksisterende boligeiendom må også nytt areal innberettes. Tilsvarende gjelder dersom arealet reduseres, for eksempel ved riving og brann.

Ved utsendelse av selvangivelsen for inntektsåret 2010, som skjer våren 2011, vil de nye ligningsverdiene være forhåndsutfylt, forutsatt at skattyter har oppfylt rapporteringsplikten. På den måten kan skattytere fortsatt benytte leveringsfritak dersom det ikke er nødvendig å gjøre endringer i den forhåndsutfylte selvangivelsen.

Departementet tar sikte på at registreringen er ferdig i god tid til å være innarbeidet til forskuddsutskrivingen for inntektsåret 2011, som vil bli foretatt ved årsskiftet 2010/2011. Fra og med inntektsåret 2011 tar dermed forskuddsutskrivingen hensyn til nytt system for formuesverdsetting av bolig.

Forslaget er også omtalt i Prop. 1 S (2009-2010) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.

Det vises til foreslåtte endringer i skatteloven §§ 4-10 og 17-1 og overgangsbestemmelser.

3.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Innføring av nytt system for å fastsette ligningsverdien av boligeiendom vil bety en betydelig kvalitetsheving av ligningsbehandlingen av boliger. I tillegg ivaretar systemet behovet for likebehandling og rettssikkerhet.

Ved innføringen vil de fleste boligeiendommer få fastsatt ny ligningsverdi. Dette skjer blant annet ved at skatteetaten sender ut egenmeldingsskjemaer som boligeiere fyller ut og returnerer til etaten. For skattyter innebærer arbeidet i hovedsak et ansvar for å fremskaffe arealopplysninger for boligeiendom. Leveringen kan skje både skriftlig og elektronisk. Skatteetaten skal deretter registrere opplysningene i SERG.

I etableringsfasen vil skatteetaten få en økning i administrative kostnader. Kostnadene ved selve innføringen av systemet er for skattemyndighetene anslått til om lag 65 millioner kroner i 2010, inkludert systemutvikling, porto og behandling av egenmeldingsskjema mv. For 2011 er innføringskostnadene anslått til 17 millioner kroner. Varig økning i driftskostnadene ved det nye systemet er anslått til 3 millioner kroner. De administrative kostnadene knyttet til eventuell utvikling av borettsregister i SERG avhenger av når det skal skje og hvilke løsninger som velges.

Samlet sett anslås forslagene til grunnlagsutvidelser i formuesskatten å gi en brutto innstramming på om lag 1,3 milliarder kroner. Provenyet av innstrammingen og ytterligere netto lettelser på 760 millioner kroner benyttes til å øke bunnfradraget til 700 000 kroner (1 400 000 kroner for ektefeller), og til å fjerne primærbolig fra beregning av nettoformue i skatteloven § 17-1 tredje ledd.

3.5 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2010.