7 Oppfølging av ekspertgruppen som har vurdert oppgave- og ansvarsfordeling i arbeids- og velferdsforvaltningen

Departementet nedsatte i februar en ekspertgruppe som skulle se nærmere på arbeidsdelingen og samhandlingen mellom NAV-kontorene og forvaltningsenhetene. Gruppen har kommet med to delrapporter. Den første ble avgitt 30. april i år og ga en deskriptiv analyse av forholdene i Arbeids- og velferdsetaten og inneholdt bl.a. en gjennomgang av dagens arbeidsdeling mellom NAV-kontorene og forvaltningsenhetene. Rapporten ble omtalt i Prop. 125 S (2009-2010).

I sluttrapporten skulle ekspertgruppen:

  • beskrive utfordringer i lys av gjeldende arbeidsdeling, samhandling og foreliggende planer når det gjelder oppgaveløsning og måloppnåelse i NAV-kontor og forvaltningsenheter, både på kort og lengre sikt. Det skal i den forbindelse vurderes i hvilken grad slike utfordringer er knyttet til at omstilling fortsatt pågår.

  • vurdere mulige endringer i dagens fordeling av arbeidsoppgaver/ vedtaksmyndighet, kompetanse og bemanning mellom NAV-kontor og forvaltningsenheter, herunder samhandlingen mellom disse. Gruppa kan også vurdere om endringer i lov/forskrift kan bidra til enklere og mer effektiv oppgaveløsning i NAV.

I delrapport 1 sa ekspertgruppen seg «enig i hovedtrekkene i de vurderinger som er gjort ved etableringen av forvaltningsenhetene, men vil komme tilbake til detaljer vedrørende oppgave- og ansvarsfordelingen». Etter ekspertgruppens vurdering er det i hovedsak fire argumenter for ikke å gjøre betydelige endringer i den grunnleggende strukturen mellom NAV-kontor og forvaltningsenheter:

  • Den betydelige oppgaveporteføljen som ligger i Arbeids- og velferdsetaten (56 statlige ytelser) gjør det ikke mulig å bygge opp variert spesialistkompetanse ved alle NAV-kontor. Dette understrekes ytterligere ved at flere av ytelsene er meget komplekse.

  • En spesialisering av etaten ved hjelp av forvaltningsenheter er en avgjørende forutsetning for at NAV-kontorene skal kunne ha det nødvendige fokus på individuell veiledning og oppfølging av brukerne med sikte på arbeid og aktivitet, som er kontorenes hovedformål.

  • Det kan for ytelser med stort volum hentes ut stordriftsfordeler i saksbehandlingen dersom prosedyrene understøttes av gode IKT-løsninger.

  • Betydelige endringer i arbeidsfordelingen mellom NAV-kontorene og forvaltningsenhetene nå vil gi en ny periode med økte restanser i etaten.

Ekspertgruppen har lagt fram en strategi som etter deres vurdering kan bidra til høyere måloppnåelse i arbeids- og velferdsforvaltningen. Strategien er oppsummert gjennom fire stikkord:

  • Oppgavefokusering – rendyrke innsatsen på NAV-kontorene mot arbeid og aktivitet.

    • Gruppen anbefaler at den kommunale oppgaveporteføljen i NAV-kontorene reduseres og at det er én leder, enten kommunal eller statlig, ved NAV-kontorene. Gruppen foreslår at en i første omgang forsøker å oppnå dette gjennom reforhandling av lokale avtaler. Gruppen foreslår videre en forskningsbasert evaluering av samordningsgevinster og -ulemper ved ulik organisering av sosialtjenestene og at det på bakgrunn av denne bør foretas en ny gjennomgang av NAV-kontorenes oppgaveportefølje.

  • Diversifisering – kanalisere brukerne inn til NAV gjennom ulike kanaler avhengig av deres behov.

    • På kort sikt anbefales det at telefoniområdet styrkes gjennom etablering av kundesentre for alle fylker og at tjenesteinnholdet gradvis utvides til å omfatte råd og veiledning til bruker.

    • På lengre sikt påpekes behovet for en betydelig utbygging av internettbaserte selvbetjeningsløsninger. Dette forutsetter imidlertid betydelige IKT-messige investeringer. Ved en større IKT-modernisering vil det også være mulig å tilrettelegge for å gjennomføre enklere saksbehandling ved kundesentrene.

  • Arbeidsdeling og forenkling – bedre samhandlingen og saksflyten mellom NAV-kontorene og forvaltningsenhetene.

    • Gruppen har i sluttrapporten vurdert seks ytelser og foreslår ingen endringer for ytelsene dagpenger og arbeidsavklaringspenger.

    • For ytelsene sykepenger, uførepensjon, stønad til enslige forsørgere og barnebidrag er det foreslått flere endringer eller presiseringer i arbeidsdelingen. Det forslås dels å flytte oppgaver til NAV-kontorene og dels en mer sentralisert behandling. Forslagene for sykepenger og enslige forsørgere innebærer også å vurdere deler av regelverket som vil innebære lovendringer.

  • Effektivisering – bedre ressursutnyttelsen og ressursfordelingen i Arbeids- og velferdsetaten og i NAV-kontorene.

    • Gruppen anbefaler at tjenesteområder og interkommunalt samarbeid blir hovedmodellen for tjenestene i NAV-kontoret i områder med små kommuner og lite befolkningsunderlag. Tjenesteområder vil si at på statlig side har leder av et NAV-kontor fått et ansvar overfor andre NAV-kontorer.

    • Gruppen anbefaler at Arbeids- og velferdsetaten utvikler en ny modell for ressursfordeling til fylkene.

    • Gruppen påpeker at IKT-modernisering og kompetanseutvikling er viktige rammebetingelser for en effektiv arbeids- og velferdsforvaltning og god arbeidsdeling

Høringsuttalelser

Ekspertgruppens sluttrapport har blitt sendt til uttalelse til brukerorganisasjoner, ansattes organisasjoner og andre berørte. I alt er det mottatt 17 uttalelser. I all hovedsak er det tilslutning til gruppens anbefaling om ikke å gjøre grunnleggende endringer i forholdet mellom NAV-kontor og forvaltningsenheter. KS uttaler blant annet at «Dersom utredningens beskrivelse og årsaksanalyse er riktig, (…), deler KS synet på at betydelige endringer nå i grunnleggende struktur i arbeidsdelingen mellom lokalkontor og forvaltningsenheter, kan bli uheldig». KS uttaler imidlertid at «Rapporten burde likevel vært klarere på et utgangspunkt om at beslutninger, vedtak og oppfølging av ytelser som har arbeids- og aktivitetskrav(…), bør være en oppgave for lokalkontorene (…).» «LO synes det er fornuftig at en ikke rokker ved hovedprinsippene ved dagens organisering, og at det foreslås en ny gjennomgang når det foreligger mer kunnskap og evalueringer om virkningene av dagens organisering». Fellesorganisasjonen (FO) og Samarbeidsforumet for funksjonshemmedes organisasjoner (SAFO) har begge kommet med motforestillinger til gruppens rapport. SAFO mener at «gruppen foreslår noen grunnleggende veivalg bort fra NAV-reformens intensjoner», mens FO viser til at det er «uheldig at ingen personer med sosialfaglig kompetanse har deltatt i arbeidet» og at «rapporten ikke bør gi vesentlige føringer for kommunale NAV-tjenester». Både SAFO og FO ønsker at flere oppgaver skal ligge i NAV-kontorene. Arbeids- og velferdsdirektoratet uttaler at de i hovedsak slutter seg til de anbefalte tiltakene fra ekspertgruppen.

Når det gjelder de fire ulike strategiene som ekspertgruppen har foreslått, er det en stor grad av tilslutning til forslagene under diversifisering, arbeidsdeling samt forenkling og effektivisering. I flere av uttalelsene vektlegges imidlertid at økt bruk av telefon og internettløsninger ikke må gå ut over de brukerne som ikke klarer å betjene disse kanalene og er avhengig av personlig oppmøte på NAV-kontoret. Angående de mer detaljerte forslagene om endring i arbeidsdeling har flere av arbeidstakerorganisasjonene i Arbeids- og velferdsetaten, samt LO, pekt på at Arbeids- og velferdsdirektoratet er i ferd med å gjennomgå arbeidsdelingen mellom de ulike enheter involvert på uføreområdet og at dette arbeidet bør sluttføres før det gjennomføres endringer for saksbehandlingen. Flere har påpekt at økt bruk av tjenesteområder ikke må skape et nytt nivå i Arbeids- og velferdsetaten slik at organiseringen blir mer kompleks. Gruppens omtale av behov for IKT-modernisering og kompetanseutvikling får bred tilslutning.

Uttalelsene knyttet til gruppens anbefalinger om oppgavefokusering er delte. Flere deler problembeskrivelsen om at en bred kommunal oppgaveportefølje kan redusere fokuset på arbeid og aktivitet. De fleste understreker likevel at hvilke kommunale tjenester, ut over minimumsløsningen, som skal inngå i NAV-kontoret, fortsatt må avgjøres lokalt. Noen av arbeidstakerorganisasjonene i Arbeids- og velferdsetaten ønsker imidlertid en lovfestet avgrensning av kommunale tjenester i NAV-kontoret. Flere viser til at gruppen mangler forskningsmessig dokumentasjon for å komme med anbefalinger på dette området og at spørsmålet om kommunale oppgaver lå utenfor gruppens mandat.

Når det gjelder ekspertgruppens anbefaling om én leder ved NAV-kontoret er det i hovedsak tilslutning til dette, men at det fortsatt bør være opp til partene lokalt å fastsette lederspørsmålet. Noen ønsker en lovfesting av enhetlig ledelse. Flere høringsinstanser framhever imidlertid at muligheten til todelt ledelse har vært viktig i startfasen av reformen.

Departementets vurdering

Både ekspertgruppens gjennomgang og flertallet av høringsuttalelsene gir sin tilslutning til at det er hensiktsmessig å beholde en organisering av Arbeids- og velferdsetaten med NAV-kontor og forvaltningsenheter. Departementet er enig i at det ikke er grunnlag for å gjøre grunnleggende endringer i forholdet mellom NAV-kontor og forvaltningsenheter, men at det er viktig å få på plass de tilpasninger og justeringer som er nødvendige for at dagens modell skal kunne fungere etter intensjonene.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har ansvaret for å fastsette arbeidsdelingen mellom NAV-kontor og forvaltningsenheter. Ekspertgruppens forslag er justeringer som Arbeids- og velferdsdirektoratet dels er i ferd med å gjennomføre og dels vil vurdere. Direktoratet opplyser at de alt er i ferd med å følge opp forslagene om å desentralisere til NAV-kontorene enkelte oppgaver knyttet til forvaltningen av sykepengeordningen. Dagens behandling av uføresaker i Arbeids- og velferdsetaten er svært kompleks. Det gjør det også vanskelig å ha oversikt over hvilke konsekvenser endringer vil få. For å sikre at endringene får den ønskede effekt, vil direktoratet derfor prøve ut mulige endringer på uførefeltet i mindre skala før de eventuelt gjøres landsdekkende. Ekspertgruppens forslag om en mer sentralisert behandling av barnebidragssaker må utredes ytterligere før eventuell iverksetting.

Ekspertgruppen har kommet med to forslag som vil innebære lovendringer og som departementet nå vil vurdere nærmere. Det ene gjelder forslaget om å oppheve ordningen med forhåndsgodkjenning av utenlandsopphold ved sykmelding og det andre gjelder å vurdere regelverket for enslige forsørgere.

Gruppen anbefaler at brukerne i økende grad skal kunne kontakte etaten via telefon og internett. Dette er i tråd med det framtidsbildet som også ble tegnet i St.prp. nr. 46 (2004-2005) om de gevinster som kan ligge i å videreutvikle elektroniske tjenester og kanaler. Økt bruk av telefon og internett vil være enklere for mange brukere. Samtidig skal fortsatt NAV-kontoret være «det ene» kontaktpunktet som alle brukere skal kunne henvende seg til, og fortsatt gi én dør inn til det samlede virkemiddelapparatet i arbeids- og velferdsforvaltningen. I dag kan for eksempel mottakere av dagpenger og arbeidsavklaringspenger sende inn elektroniske meldekort. Gjennom etablering av nye, brukertilpassede og effektive kontaktkanaler som brukerne selv velger å benytte seg av, vil NAV- kontorene bli avlastet og ressurser frigjort til oppfølging av de brukerne som krever særskilt bistand. Arbeids- og velferdsetaten har i dag kundesenter for telefonhenvendelser som dekker fem fylker. I de øvrige fylkene er det telefonimottak (unntatt Oslo og Akershus). Arbeids- og velferdsetaten vil gradvis, i tråd med anbefalingen fra ekspertgruppen, etablere kundesentre som dekker alle fylker. Etableringen av kundesentre skal tilpasses innenfor etatens driftsbudsjett og omstillingsevne. For øyeblikket foreligger det ikke en detaljert plan for etablering av nye kundesentre. Å videreutvikle Arbeids- og velferdsetatens selvbetjeningsløsninger må ses i sammenheng med moderniseringen av IKT-systemene i etaten.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har ansvaret for å fordele ressursene internt i etaten. Direktoratet har, i tråd med ekspertgruppens forslag, opplyst at de vil sette i verk et arbeid for å videreutvikle etatens ressursfordelingsmodell slik at den blir bedre tilpasset dagens organisering av tjenestene. Departementet ser positivt på dette arbeidet.

Ekspertgruppen anbefaler økt bruk av interkommunalt samarbeid og tjenesteområder på steder hvor NAV-kontorene har lavt befolkningsunderlag. Dette er modeller som er i bruk i dag, og kommunene og Arbeids- og velferdsetaten kan vurdere lokalt om det er grunnlag for en økt bruk av slike løsninger. Gjennom å høste erfaringer med ulike modeller for samarbeid mellom NAV-kontorer vil det dannes et bedre grunnlag for å videreutvikle løsninger som kan sikre gode og effektive lokale løsninger. Departementet vil i tillegg vise til Kommunal- og regionaldepartementets høring av en samkommunemodell. Ved den videre behandlingen av dette forslaget vil departementet vurdere nøye om samkommunemodellen kan utvikles slik at det kan være en ny hensiktsmessig samarbeidsform for flerkommunale NAV-kontorer.

Ekspertgruppen har pekt på ulike aspekter ved partnerskapet som kan ha betydning for hvor godt NAV-kontorene fungerer. Å videreutvikle partnerskapet mellom kommune og stat må etter departementets vurdering skje i en dialog mellom staten og kommunene, både sentralt og lokalt.

Departementet deler ekspertgruppens vurdering av at det er ønskelig med én leder av NAV-kontorene. Det synspunktet ligger til grunn for de muligheter for delegasjon av fullmakter mellom stat og kommune som arbeids- og velferdsforvaltningsloven gir. Samtidig har adgangen til todelt ledelse vært viktig ved etableringen av NAV-kontorene. Departementet er innstilt på å drøfte med KS og Oslo kommune et forslag om å lovfeste at det skal være én leder med fullt faglig og administrativt ansvar ved NAV-kontorene.

Ved etablering av NAV-kontorene har kommunene selv kunnet velge hvilke tjenester utover de lovbestemte minimumstjenester de ville legge til NAV-kontorene. I rammeavtalen mellom staten og KS om ny arbeids- og velferdsforvaltning som ble inngått i 2006 som underlag for etablering av NAV-kontorene sies det som rettledning for vurderingen av dette at det bør gjelde: «kommunale tjenester som har et selvhjelpsperspektiv og bredt arbeidsrettet fokus». Ekspertgruppen viser til erfaringer som kan indikere at en bred oppgaveportefølje kan redusere kontorets oppmerksomhet om arbeid og aktivitet. Gruppen foreslår en forskningsbasert evaluering som grunnlag for en vurdering av hva som er en hensiktsmessig portefølje. Departementet vil vise til at det gjennom det igangsatte evalueringsprogrammet i regi av Norges forskningsråd utarbeides et mulig underlagsmateriale for en slik evaluering. NAV-reformen bygger på den forutsetning at organiseringen av kontoret på en hensiktsmessig måte kan tilpasses de lokale forhold i den enkelte kommune. Det er etter departementets vurdering derfor riktig å beholde en mulighet for variasjon slik som dagens ordning legger opp til. Det forhindrer ikke at staten og kommunene på en systematisk måte kan gå gjennom de erfaringer og den forskningsbaserte kunnskap man har, for å se om det kan være grunnlag for justeringer.

I rammeavtalen mellom KS og Arbeids- og inkluderingsdepartementet som ble inngått i 2006 er det forutsatt at det skal skje et forpliktende og systematisk samarbeid mellom staten og kommunesektoren som likeverdige parter om utvikling av NAV-kontoret. Formålet er å bruke organisering og det totale virkemiddelapparatet på en måte som i størst mulig grad fremmer målene for NAV-reformen. Rammeavtalen utløp 31. desember 2009, men intensjonen i avtalen er bekreftet i en felleserklæring mellom Arbeidsdepartementet og KS datert 30. april 2010. Arbeidsdepartementet og Arbeids- og velferdsdirektoratet vil med utgangspunkt i avtalen og felleserklæringen invitere kommunesektoren og KS til et nærmere samarbeid om utvikling av NAV-kontoret. Det kan være aktuelt å nedfelle dette i en egen rammeavtale mellom KS og Arbeidsdepartementet. Viktige elementer som bør inngå i en samlet prosess mellom de to partene vil være de spørsmål som er omtalt av ekspertgruppen knyttet til kommunal oppgavebredde, utvikling av et styringssystem for NAV-kontorene basert på felles mål- og resultatindikatorer, ett vs to avtaleverk for ansatte i NAV-kontorene og opplegg for en forskningsbasert evaluering av kommunal oppgavebredde for NAV-kontoret.