1 Innledning

Norsk utenrikspolitikk skal ivareta norske interesser i en verden i rask forandring. Samtidig skal den bidra til å fremme fred, menneskerettigheter og internasjonale fellesgoder og bygge en bedre organisert verden. Hovedlinjene i norsk utenrikspolitikk ligger fast, herunder sterk oppslutning om FN og folkeretten, medlemskapet i NATO, EØS-avtalen og at Norge ikke er medlem av EU. Regjeringen vil arbeide for å styrke det nordiske samarbeidet.

Hovedlinjene for norsk utenrikspolitikk er uttrykt i St.meld. nr. 15 (2008-2009) Interesser, ansvar og muligheter . Vi skal prioritere saker som berører norske interesser og der Norge har forutsetninger for å gjøre en forskjell. Det vil legges vekt på å prioritere innsatser og ressursbruk. Vi vil jobbe for at utenrikstjenesten kontinuerlig videreutvikles for å ta vare på norske interesser, gir bistand til reisende nordmenn, og for å styrke Norges internasjonale kultur- og næringsliv.

Regjeringens politikk bygger på en erkjennelse av at norsk sikkerhet og norske interesser må ivaretas gjennom et tydelig fokus på våre nærområder. Derfor fører regjeringen en aktiv politikk i nærområdene med et særlig fokus på utfordringer og muligheter i nordområdene og i norden. Ivaretakelse av norske interesser krever også at vi engasjerer oss utenfor nærområdene. Vi vil arbeide for at universelle menneskerettigheter styrkes og at verdens land evner å møte vår tids største utfordringer fra fattigdom, klimaendringer og økende globalisering. De siste års erfaringer med den internasjonale finanskrisen og influensapandemi har vist oss at internasjonale utfordringer ikke kan isoleres geografisk. De er grenseoverskridende, og ivaretakelse av norske innbyggeres velferd og sikkerhet er avhengig av at Norge tar et internasjonalt ansvar. En snever politisk og geografisk forståelse av norske interesser er dårlig norsk interessepolitikk.

Nordområdene har siden regjeringsskiftet i 2005 vært regjeringens viktigste strategiske satsingsområde i utenrikspolitikken. De siste 5 årene har regjeringen styrket satsingen på nordområdene. Gjennom målrettede budsjettbevilgninger, nær kontakt med samarbeidspartnere i regionen og fokus på nordområde- og arktiske spørsmål i Norges samarbeid og kontakt med Russland, våre allierte, nordiske naboer og andre EU-land, har vi satt nordområdene –og utviklingen i nord på dagsorden. Regjeringen vil fortsette denne sterke satsingen. Nordområdestrategien som ble lagt frem 1. desember 2006, legger opp til en helhetlig, koordinert og langsiktig nordområdepolitikk. I mars 2009 offentliggjorde regjeringen dokumentet Nye byggesteiner i nord. Neste trinn i regjeringens nordområdestrategi . Til sammen legger de to dokumentene opp til en helhetlig, koordinert og langsiktig nordområdepolitikk, og vil være førende for regjeringens arbeid de neste årene. Regjeringen har satt ned et bredt sammensatt nordområdepanel som skal rådgi i den videre oppfølging av nordområdesatsingen.

Utviklingen av forholdet til Russland er en hovedprioritet, både i vår nordområdestrategi og for regjeringens utenrikspolitikk generelt. Vi har styrket det bilaterale samarbeidet med Russland på en rekke områder. Mange av de utfordringene vi møter i nord kan bare løses gjennom russisk medvirkning og engasjement. Avtalen om delelinjen i Barentshavet og Polhavet er et resultat av aktiv nordområdesatsing og av Norges gode forhold til Russland over tid. Regjeringen vil fortsette å videreutvikle samarbeidet med Russland på mange områder. Vi vil spesielt vektlegge energi-, miljø- og fiskerisamarbeid. Det er i norske interesser at Russland utvikler og styrker demokrati, rettsstat, menneskerettigheter og respekterer de grunnleggende prinsippene for en internasjonal rettsorden. Dette gjelder ikke minst i Nord-Kaukasus. Vår politikk overfor Russland skal være bygget på både samarbeid og fasthet. Norge støtter russisk WTO- og OECD-medlemskap, og mener at motsetninger mellom Russland og internasjonale organisasjoner, som f.eks. NATO, ikke er i norsk interesse.

Norges NATO medlemskap og vårt nære transatlantiske samarbeid er en hjørnestein i utenriks- og sikkerhetspolitikken. Vår sikkerhet trygges gjennom tett internasjonalt samarbeid og god kontakt med våre allierte. Fordyping og videreutvikling av det nære forholdet til USA vil bli tillagt vekt. NATO har vært under stor utvikling de siste årene. Utvidelsen av NATO gir alliansen større legitimitet, og flere saker står på alliansens dagsorden. Norge vil arbeide for at NATO forblir livskraftig og relevant i en ny tid. Vi er engasjert i alliansens arbeid med et nytt strategisk konsept. Regjeringen vil fortsette arbeidet med å søke tettere samarbeid med de andre nordiske landene om sikkerhetspolitikken og med å videreføre vårt tette samarbeid med EU på dette området i tråd med bl.a. Stoltenberg-rapportens anbefalinger.

Regjeringen vil fortsatt prioritere arbeidet for at verden skal ruste ned, og ikke opp. Derfor skal vi arbeide for en verden uten kjernevåpen, ved innsats for nedrustning og ikke-spredning. Norge ledet arbeidet for en internasjonal konvensjon mot klaseammunisjon som trådte i kraft 1. august 2010. Dette styrker normen om at all bruk er uakseptabel og dermed beskyttelsen av sivile i internasjonal humanitærrett. Regjeringen vil bruke erfaringene fra arbeidet med Minekonvensjonen og Konvensjonen om klaseammunisjon i sitt arbeid overfor andre stater, internasjonale og humanitære organisasjoner i arbeidet mot væpnet vold, blant annet ved å bidra til en internasjonal konvensjon om håndvåpen.

Regjeringen vil fortsette en aktiv europapolitikk for å ivareta norske interesser og få gjennomslag for norske syn. EUs organisering og beslutningssystem er under endring som en følge av Lisboatraktaten. Det er viktig for Norge å opprettholde de samme inkluderende holdningene i den nye strukturen som vi har hatt i den gamle. Vi vil videreføre vårt sterke samarbeid med europeiske land og EUs institusjoner. 27. juli i år undertegnet Norge og EU avtalen om den neste fasen av Norges EØS-midler. Norge skal bidra med cirka 14 mrd. kroner fram til 2014 til sosial og økonomisk utvikling i Europa. Regjeringen har fulgt opp anmodningene fra Stortinget og satt ned et bredt og forskningsbasert offentlig utvalg som skal foreta grundige beskrivelser og vurderinger av EØS-avtalens og øvrige avtaler/samarbeidsordningers mellom Norge og EU sin betydning og virkemåte. Utvalget vil levere sin gjennomgang høsten 2011.

De internasjonale klimaforhandlingene i København i desember 2009 var ikke like vellykket som vi hadde håpet. Men regjeringen mener at en internasjonal klimaavtale er avgjørende for det internasjonale miljøarbeidet. Derfor vil regjeringen jobbe målrettet mot Mexicoforhandlingene. I dette arbeidet vil vi arbeide tett med EU og andre aktører som har ambisiøse klimamålsetninger. Vi ønsker å bidra til å engasjere de fremvoksende stormaktene ytterligere i dette arbeidet. Norge skal arbeide for en sterk og rettferdig avtale som kan bidra til kraftige reduksjoner av klimagassutslipp. Utenriksdepartementet vil engasjere seg i arbeidet for en rettferdig byrdefordeling for utviklingslandene, utvikle skogsatsingen og stå i spissen for ny teknologi, som vindkraft og fangst og lagring av CO 2 .

Gjennom aktiv deltakelse i internasjonale operasjoner skal Norge også være med på å ta et internasjonalt ansvar for fred og sikkerhet. ISAF-operasjonen i Afghanistan er og forblir vårt viktigste internasjonale militære engasjement. Vi er i Afghanistan på et klart FN-mandat og etter ønske fra afghanske myndigheter. Konflikten i Afghanistan kan imidlertid ikke vinnes militært eller gjennom utviklingsbistand alene. Derfor bidrar Norge betydelig til den sivile innsatsen i Afghanistan og til arbeidet for å finne bedre konfliktløsninger. Denne sivile innsatsen må ha et langsiktig perspektiv. I den militære innsatsen står vi foran en viktig fase. Sikkerhetsansvaret skal gradvis overføres til afghanerne. Målsetningen er at de skal overta lederansvaret for all sikkerhetshåndtering før 2015. I denne overgangsfasen vil Norges militære engasjement bli gradvis justert inn mot opplæring av den afghanske hær. Norge vil støtte FN og de internasjonale styrkende slik at de har ressurser til å fullføre den oppgaven de er satt til i Afghanistan.

Det er i klar norsk interesse at vi har et sterkt FN og en internasjonal rettsorden der maktbruk er regulert og der det finnes internasjonale kjøreregler. Vi vil fortsette vårt arbeid for å sette FN bedre i stand til å møte de internasjonale utfordringene verden står overfor. Det vil vi gjøre ved både å stille opp for FN, men samtidig arbeide med å skape et mer moderne og effektivt FN. FN er den viktigste organisasjonen globalt når det gjelder fred. Derfor skal Norge fortsatt være en av de viktigste støttespillerne for FNs fredsinnsats og en av hovedbidragsyterne til FNs fredsbyggingskommisjon.

Arbeid for konfliktløsning og fred er en sentral del av norsk utenrikspolitikk. Både engasjementspolitikk og sikkerhetspolitikk operasjonaliserer norske interesser i globaliseringens tidsalder. Engasjementspolitikken gir Norge en stemme i internasjonal politikk. Norge skal fortsatt være rede til å bistå parter i konflikt med å finne veier til fred, forsoning og utvikling. Dette krever vilje til langsiktig satsing.

Norge vil fortsette engasjementet og innsatsen for å nå tusenårsmålene , og Norge skal ta et spesielt ansvar for å nå tusenårsmålene 4 og 5. Siden 2000 har Norge bidratt i den internasjonale kampanjen for å vaksinere barn. Norge vil fortsette dette engasjementet, i tillegg vil vi ta et ansvar for å bidra til bedre mødrehelse. Kampen for mødrehelsen er blant de tusenårsmålene der verden har kommet kortest. Finanskrisen setter mødre og nyfødte i utviklingsland i en enda mer utsatt situasjon. Regjeringen, med statsministeren i spissen, leder nå an i en global kampanje for å redusere barnedødelighet og fremme mødrehelse. På samme måte som vi tok initiativ til å løfte arbeidet for å vaksinere barn mot de mest elementære barnesykdommene, skal vi nå gå i front for bedret mødrehelse. I dette arbeidet vil vi legge særlig vekt på varige, bærekraftige løsninger i mottakerlandene.

Vi vil fortsette våre bidrag til fred i Midtøsten , blant annet ved å støtte etableringen av en palestinsk stat som kan leve side om side med Israel i fred. Gjennom vårt lederansvar i den internasjonale giverlandskomiteen for bistand til palestinerne har vi en rolle i forsøkene på å få i gang en fredsprosess og til å bygge opp institusjoner og en levedyktig økonomi i en fremtidig palestinsk stat. Norge vil aktiv bidra gjennom sine kontakter på både israelsk og palestinsk side til å få partene til å bli enig om fred i regionen.

Beskyttelse av menneskerettighet sforkjempere er en hovedprioritering for Norges menneskerettighetspolitikk. For å intensivere denne innsatsen har regjeringen utarbeidet en ny veiledning for arbeidet med menneskerettighetsforkjempere. Norge skal være en uredd forsvarer av de universelle menneskerettighetene. Vi skal arbeide mot dødsstraff og tortur. Vi skal fremme ytringsfriheten og bekjempe alle former for diskriminering. Regjeringen vil aktivt fremme menneskerettighetene i vår bilaterale kontakt og i internasjonale fora. Norge er medlem i FNs menneskerettighetsråd for perioden 2009-2012, og vårt medlemskap der vil være viktig i vårt arbeid for å fremme menneskerettighetene.

Som en del av regjeringens kulturløft er arbeidet med kultur og omdømmearbeid viktig. Fremme av norsk kunst og kultur bidrar til å stryke og synliggjøre Norge internasjonalt og gir oss kontaktflater inn mot interessante miljøer. Samarbeid med næringslivet er en av de viktigste arbeidsområdene for norsk utenrikstjeneste. Norsk verdiskapning i utlandet er viktig for norsk næringsliv . Derfor fører vi en aktiv politikk for å være behjelpelig med å sikre norske bedrifter innpass, i god kontakt med Innovasjon Norge. Våre 110 utestasjoner har årlig kontakt med cirka 1800 norske bedriftsrepresentanter i utlandet. Og etterspørselen etter samarbeid og informasjon fra næringslivet er økende. Regjeringen vil arbeide for mer systematisk kontakt med nærings- og arbeidslivets organisasjoner for å støtte næringslivets internasjonale arbeid og knytte sterkere kontakt der næringslivet er en sentral partner i viktige internasjonale spørsmål. Norge har en åpen og internasjonal økonomi. Derfor er det sentralt å sikre gode internasjonale og bilaterale handelsavtaler . Regjeringen vil også jobbe for å sikre god internasjonale arbeidsstandarder .

Å bistå nordmenn i nød er en viktig del av arbeidet i den norske utenrikstjenesten. I 2009 kunne Norges utenriksstasjoner rapportere om over 120 000 konsulære saker . Antall kompliserte og ressurskrevende saker er økende. Publikum har et høyt forventningsnivå, interessen fra media er stor og fremdeles reiser 1 av 5 uten reiseforsikring. 15. april i år opprettet departementet et eget operativt senter OPS. Senteret er åpent 24 timer i døgnet året rundt for å bistå Norges utenriksstasjoner i konsulære spørsmål. Senteret håndterer cirka 150 henvendelser i døgnet. Per 1. september 2010 hadde senteret mottatt over 3 000 telefonhenvendelser viderekoblet til OPS fra utenriksstasjonene utenfor deres kontortid.

Maktforholdene i verden er i rask endring. I løpet av det siste tiåret så har nye stater gjort seg gjeldende på den internasjonale arenaen. Det finnes knapt en internasjonal organisasjon eller forhandling som ikke er preget av dette.

Framveksten av Brasil, India, Indonesia, Russland, Sør-Afrika, Kina og andre har grunnleggende endret det globale maktbildet. Disse landene har voksende og målrettede internasjonale ambisjoner og interesser. Dette har innvirkning på Norges rolle i verden. Denne erkjennelsen må også gjenspeiles i norsk utviklingspolitikk. Norsk utviklingspolitikk skal fortsette å favne bredt, men regjeringen vil gjennom dette budsjettforslaget ytterligere styrke innsatsen rundt de politikkaksene som ble skissert i St. meld. nr. 13 og Innst. S. nr. 269 (2008-2009) om klima, konflikt og kapital . Vi mener at dette er nødvendig for på mest effektiv måte å kunne møte de nye utviklingspolitiske utfordringene. Disse utfordringene kommer dels av at det globale politiske kartet er under omtegning, dels av at selve terrenget vi utøver politikken i, er i forandring som følge av klimaendringer.

Regjeringen vil foreslå for Stortinget å bevilge 27 050 mill. kroner til bistand og utviklingsformål i 2011. Dette tilsvarer 1,02 pst. av anslått bruttonasjonalinntekt (BNI) for 2011. Norge vil dermed fortsatt være et av de landene som bevilger mest til bistand, målt som andel av BNI.

Regjeringen mener at det er viktig at Norge fortsetter å være en stor giver og en aktiv pådriver for en politikk som fremmer FNs tusenårsmål. Finanskrisen, matkrisen og den tiltagende klimakrisen har satt verdens fattige under kraftig press. Det er både vår plikt og i vår interesse å bidra til at verden når tusenårsmålene, og bistandsbudsjettet er bare ett av flere verktøy Norge har til rådighet for å bidra til det.

I budsjettet for 2011 vil regjeringen legge opp til en kraftig opptrapping av innsatsen for å sikre utviklingsland tilgang på ren, fornybar energi. Tilgangen på strøm i de aller fleste afrikanske land er svært begrenset. Dette er med på å låse folk og land i fattigdom. Vi vet at økonomisk vekst i utviklingsland er avhengig av økt tilgang på energi. Energitilgang har en positiv påvirkning på alle tusenårsmålene. Derfor vil regjeringen i bistandsbudsjettet for 2011 foreslå å trappe opp og doble bistanden som går til utvikling av, og tilgang på ren, fornybar energi til totalt anslagsvis 1,6 mrd kroner. Det å bedre fattige lands tilgang til ren energi krever imidlertid investeringer i en størrelsesorden som ikke gjør det realistisk å basere seg på bistand aleine. Regjeringen vil derfor søke samarbeid med private aktører.

Årsaken til klimaendringene ligger i industrialisering og utvikling. Fattige land har bidratt minimalt til klimaendringene. Klimaforhandlingene handler i stor grad om hvem som skal «betale» regningen for de tilpasninger fattige land må foreta.

Norge bidrar allerede med betydelige beløp gjennom klima- og skogprosjektet og i tillegg til forslaget om dobling av satsingen på ren energi, foreslår regjeringen også økt satsing på tilpasning til klimaendringer i sårbare, fattige land. Ut fra erkjennelsen av kvinners avgjørende rolle i afrikansk landbruk, vil regjeringen foreslå å øremerke 100 mill. kroner av den særskilte kvinne- og likestillingsbevilgningen (kap.168) til slike klimatilpasningstiltak. Regjeringen foreslår også å øke støtten til klimarobust landbruk i Afrika, samt styrke arbeidet med forebygging av naturkatastrofer. De fleste sektorer blir berørt av klimaendringene, og det er viktig å bidra til mer klimarobust planlegging og kompetente og effektive offentlig institusjoner, ikke minst på helseområdet og innen klimautsatte næringer som landbruk og fiskeri. Som en del av satsingen vil regjeringen derfor fortsette integrering av klimahensyn og klimasikring i bistandsforvaltningen. Videre vil oppbygging av kunnskap og klimadata for varslings- og forebyggingsformål være en sentral del av satsingen. Ut fra dette foreslår regjeringen å øke innsatsen for klimatilpasning, med vekt på forebygging av naturkatastrofer og klimarobust landbruk, med om lag 335 mill. kroner i bistandsbudsjettet for 2011.

De fleste konflikter i dag utspiller seg mellom og innen svake, fattige stater. Konfliktsoner byr på særskilte utfordringer i kampen mot fattigdom. Sikkerhetssituasjonen gjør det lite attraktivt å investere i disse statene, og dermed skape grunnlag for økonomisk vekst og fordeling. Mange konfliktsoner preges av et stort antall flyktninger og internt fordrevne som i stor grad må basere sin eksistens på humanitær bistand fra verdenssamfunnet. Land i konflikt har 50 pst. høyere spedbarnsdødelighet, 15 pst. høyere andel underernærte og 20 pst. høyere andel analfabetisme enn fattige land som ikke befinner seg i konflikt. I tillegg til de menneskelige lidelsene, har konflikter også enorme økonomiske kostnader som setter de involverte landene langt tilbake utviklingsmessig. Norge har betydelig erfaring og kunnskap om freds- og forsonningsarbeid. Innsats for å unngå at konflikter bryter ut og arbeidet med å bilegge eksisterende konflikter, er derfor en sentral dimensjon i regjeringens utviklingspolitiske innsats.

Mangel på kapital er en viktig begrensning for en bred og bærekraftig utvikling i fattige land. Det er etablert et samarbeid mellom Utenriksdepartementet, Finansdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet og Justisdepartementet for å styrke norsk politikk på dette området. Målet er å se ulike politikkområder med berøring til kapital og utvikling i sammenheng, slik at Norge kan bidra til å styrke arbeidet mot fattigdom i verden, utover det rent bistandsmessige. Samarbeidet omfatter temaer som ulovlig kapitalflukt, innovativ finansiering, investeringer, handel, gjeld og skatt.

Dialogprosjektet kapital og utvikling ble etablert i august 2010 for ett år. Hensikten er å bidra til diskusjon, øke kunnskapen og fremme forståelse for problemstillinger knyttet til kapitalflyten ut og inn av fattige land. Tema som ulovlig kapitalflyt, innovativ finansiering, økte investeringer til fattige land, handel, skatteinntekter og gjeld står sentralt.

Norge skal fortsette å være en aktiv pådriver for FN-reform og for at verdensorganisasjonen skal spille en sentral rolle. Norge er år etter år blant de fem største giverne via FN-systemet. Regjeringen opprettholder et høyt støttenivå i 2011 med noen tilpasninger som reflekterer et enda større fokus på prioriterte satsingsområder, herunder klima og miljø, i tillegg til utdanning, helse og likestilling.

Det er fortsatt store ulikheter globalt mellom kvinner og menn i tilgang på økonomisk og politisk makt og ressurser, rettigheter og tilgang til tjenester og kontroll over egne liv. Kvinners rettigheter og likestilling vil fortsatt være et kjerneområde for norsk utviklingspolitikk. Innsatsen for jenters utdanning videreføres i 2011. Statsministerens mødre- og barnehelseinitiativ er viktige bidrag i arbeidet med å nå tusenårsmålene vil bli viderført. Klimaendring berører kvinner og menn på ulikt vis og med ulik styrke. Kvinners tradisjonelle ansvar innen jordbruk, vann og brensel gjør dem til bærere av dyp kunnskap om naturressurser, matsikkerhet og tilpasningstiltak. Dette er innsikt som det er avgjørende å trekke på i prosessene knyttet til planlegging, beslutning og iverksetting nasjonalt og lokalt.

Norge skal fortsette å være en storinvestor i utdanning i utviklingsland. 80 pst. av Norges innsats i utdanningsekstoren er rettet mot grunnskoleutdanning. Målet om utdanning er det tusenårsmålet hvor man har kommet lengst. Regjeringen har valgt å satse spesielt på å nå barn i konfliktområder, og da særskilt på jenter.

Norge er en sterk støttespiller i det internasjonale arbeidet med å gjøre bistanden mer effektiv og resultatrettet. Paris-erklæringens prinsipper (2005) for effektiv bistand legger rammene for dette arbeidet. Den siste evalueringen av Paris-deklarasjonen (2008), viser at Norge lå i forkant på de fleste områdene sammenlignet med andre giverne, men også at det er forbedringspotensial å hente. Det kommende høynivåmøtet i Seoul, Sør Korea (2011) vil legge føringene for det videre arbeidet.

De fleste av våre samarbeidsland har svakt utviklede styresett. Mange av landene er samfunn sterkt preget av korrupsjon. Dette er utfordrende land å arbeide i og krever at Norge sikrer bistandspengene vi gir på best mulig måte. Samtidig bidrar vi til å bygge institusjoner som skal fremme åpenhet og rettssikkerhet, og vi støtter sivile samfunnsorganisasjoner og medias uavhengige rolle.

Norsk politikk skal først og fremst tjene hjemlige, norske interesser. Politikk utformet for hjemlige formål kan imidlertid ha viktige positive eller negative effekter for utviklingen i fattige land. Slik det var lagt opp til i St.meld 13 (2008-2009) og slik Stortinget sluttet seg til, jf. Innst.S.nr. 269 (2008-2009), vil regjeringen derfor gi Stortinget en årlig rapport om hvor samstemt regjeringens samlede politikk er mht å fremme utvikling.

I et vedlegg til denne proposisjonen gis et eksempel på hvordan en slik rapport kan utformes. Det viser hvordan norsk politikk påvirker ulike aspekter av global helse som er av særlig viktighet for utviklingsland. Et opplegg for bred rapportering er nå under utforming og første fulle rapport vil bli lagt fram i 2011.