2 Skatte- og avgiftssystemet – hovedelementer og utviklingstrekk

2.1 Innledning

Skatte- og avgiftspolitikken skal sikre inntekter til fellesskapet, bidra til rettferdig fordeling og et bedre miljø, fremme sysselsetting og bedre økonomiens virkemåte. I tillegg legges det vekt på å unngå at skattesystemet påfører skattyterne og myndighetene store administrative kostnader. Skatter og avgifter spiller dessuten en rolle i konjunkturreguleringen. Skattesystemet bidrar til en automatisk stabilisering av økonomien blant annet gjennom progressiviteten i inntektsskatten og skatt på overskudd i bedriftene.

Figur 2.1 viser anslag for samlede skatter og avgifter for 2010. Figuren illustrerer tallene i tabell 1.7, og viser blant annet at de største skatteinntektene kommer fra skatt på alminnelig inntekt, merverdiavgift, arbeidsgiveravgift og petroleumsskatt.

Figur 2.1 Påløpte skatter og avgifter. Anslag for 2010. Mrd.
kroner

Figur 2.1 Påløpte skatter og avgifter. Anslag for 2010. Mrd. kroner

Kilde: Finansdepartementet.

Skattesystemet påvirker arbeidstilbud, forbruk, sparing og investeringer og kan ha store virkninger for vekstevnen i økonomien. Det er derfor viktig at skattesystemet er utformet med utgangspunkt i noen grunnleggende prinsipper som sikrer at ressursene i samfunnet utnyttes mest mulig effektivt. Dette kan oppnås ved

  • først å benytte skatter og avgifter som bidrar til bedre ressursbruk (for eksempel miljøavgifter);

  • deretter benyttes nøytrale skatter som ikke påvirker valgene til produsenter og forbrukere (for eksempel grunnrenteskatter i petroleumsnæringen og kraftnæringen);

  • til slutt brukes vridende skatter for å oppnå det ønskede skattenivået og målsettinger med hensyn til omfordeling.

Det er viktig at skattegrunnlagene gjenspeiler de økonomiske realitetene. Brede skattegrunnlag gjør det mulig å ha relativt lave skattesatser, sikrer at satsstrukturen har de tilsiktede fordelingsvirkningene og er en forutsetning for et nøytralt og effektivt skattesystem.

Skatte- og avgiftssystemet har siden skattereformen 1992 bygget på prinsippene om brede skattegrunnlag, lave satser og symmetrisk behandling av inntekter og utgifter. Disse retningslinjene bidrar til å holde de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning nede og til stor grad av likebehandling av skattyterne. Brede skattegrunnlag er en forutsetning for at personer med lik inntekt skal skattlegges likt, og for at progressiviteten i skattesatsene skal føre til bedre fordeling. Endringene i skattesystemet som følge av skattereformen 1992 og endringer i etterfølgende år, har utvidet skattegrunnlaget slik at det er blitt bedre samsvar mellom skattbar inntekt og faktisk inntekt. Prinsippet om brede skattegrunnlag fikk fornyet oppslutning i forbindelse med skattereformen 2006. Dette prinsippet har også ligget til grunn for utbedringene av fomuesskatten de siste årene.

Unntak og særordninger i skattesystemet for å støtte bestemte grupper, bransjer eller aktiviteter gjør skattesystemet mindre effektivt og mer komplisert. Ofte vil ulike særordninger ha uheldige fordelingsvirkninger siden de i praksis brukes mest av høyinntektsgrupper. For å opprettholde skatteinntektene må andre skatter og avgifter økes, og de samfunnsøkonomiske kostnadene ved skattlegging øker vanligvis mer enn proporsjonalt når skattesatsene økes. Dersom det er ønskelig å støtte en bestemt aktivitet eller gruppe i samfunnet, er tiltak over budsjettets utgiftsside ofte både mindre kostbare og mer effektive fordi de kan gjøres mer målrettede.

I en del tilfeller kan det være konflikter mellom ulike mål for skattesystemet. Ved utformingen av skatte- og avgiftssystemet må derfor ulike hensyn veies mot hverandre. Generelt bør den enkelte skatte- og avgiftsart ikke rettes inn mot flere mål.

Boks 2.1 Fordelingsvirkninger av skatte- og overføringssystemet i Norge og andre land

Figur 2.2 Skatte- og overføringssystemets betydning for inntektsfordelingen.
Midten av 2000-
tallet. Prosentvis endring i ulikhet før og etter skatter og overføringer.

Figur 2.2 Skatte- og overføringssystemets betydning for inntektsfordelingen. Midten av 2000- tallet. Prosentvis endring i ulikhet før og etter skatter og overføringer.

Kilde: OECD.

Figur 2.2 viser hvordan skatte- og overføringssystemet bidrar til å redusere inntektsforskjellene i ulike OECD-land. Sammenlignet med land som Korea, Japan, USA, Australia og Storbritannia bidrar skatte- og overføringssystemet i Norge i betydelig grad til å omfordele inntekt. Tallene for Norge er imidlertid påvirket av tilpasningene som ble gjort i utbetaling av utbytte i forbindelse med skattereformen 2006, jf. omtale av skatt på aksjeinntekter til personer i avsnitt 2.2.2. Disse tilpasningene bidrar til å redusere de omfordelende virkningene av skattesystemet slik disse måles i figuren. Det skyldes at en del husholdninger med høye inntekter mottok store skattefrie utbytter i årene før reformen. Forskjeller i innrettingen av skattesystemet i ulike land vil kunne gi forskjeller i graden av omfordeling gjennom skattesystemet. For eksempel vil skattesystemet i land hvor en har valgt å legge større vekt på arbeidsgiveravgift framfor inntektsskatt på personer, framstå som mer omfordelende siden arbeidsgiveravgiften ikke tas med i beregningene av skatt på personer. Dette kan forklare at Danmark, som ikke benytter arbeidsgiveravgift, framstår med et langt mer omfordelende skattesystem enn for eksempel Norge og Sverige siden skatteinntektene i Danmark i større grad må komme gjennom personskattene. Beregningene fra OECD viser at mens skatte- og overføringssystemene reduserer inntektsforskjellene i OECD-området med om lag 25 pst., reduseres inntektsforskjellene i Norge med om lag en tredel.

I Norge gjør offentlig finansiering av omfattende velferdsoppgaver det nødvendig å opprettholde betydelige skatte- og avgiftsinntekter. En del skatter og avgifter skal imidlertid også ivareta andre viktige hensyn utover å skaffe staten inntekter.

Skattesystemet bidrar til bedre fordeling blant annet ved at gjennomsnittsskatten er høyest for dem med høyest inntekter. Figur 2.2 i boks 2.1 illustrerer skatte- og overføringssystemets betydning for inntektsfordelingen. Skattesystemet bør også bidra til gode beslutninger om arbeidsdeltakelse, utdanning og yrkesvalg. Lavere skatt på lave og middels inntekter kan stimulere til økt arbeidsdeltakelse og gir også bedre fordeling. Skattesystemet kan imidlertid bare i begrenset grad løse problemer knyttet til særlig lav inntekt fordi personer med de laveste inntektene betaler lite eller ingen skatt. Mange med vedvarende lav inntekt har svak tilknytning til arbeidsmarkedet. Skattereglene bør derfor utformes slik at det samlet sett lønner seg å arbeide.

Miljøavgifter og omsettelige utslippskvoter bidrar til en riktigere prising av miljøskadelige aktiviteter, og motiverer enkeltpersoner og bedrifter til mer miljøvennlig atferd. Lik avgift/kvotepris på tvers av ulike sektorer sikrer at utslippene reduseres til lavest mulige kostnader for samfunnet og samsvarer med prinsippet om at forurenseren skal betale. Inntekter fra miljøavgifter og salg av utslippskvoter kan benyttes til å styrke velferdsordningene og fellesgodene.

Skatt på bedrifter bør i første rekke rettes inn mot å sikre staten inntekter. En mest mulig konsekvent og ensartet skattlegging av alle reelle inntekter bidrar til at skattesystemet ikke påvirker ressursbruken gjennom for eksempel skattemotiverte investeringer. Dette gir samtidig et bredt skattegrunnlag, slik at skattesatsen kan holdes på et lavere nivå enn med et smalere skattegrunnlag.

I bedrifts- og kapitalbeskatningen må det også legges vekt på forutsigbarhet. Manglende stabilitet kan påvirke bedriftenes investeringer på en uheldig måte og svekke verdiskapingen.

I næringer som utnytter begrensede naturressurser som gir ekstra avkastning i form av ressursrente, er det viktig å sikre fellesskapet en høy andel av den ekstra avkastningen. Petroleumsskattesystemet og Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) sikrer staten en stor andel av de høye inntektene på kontinentalsokkelen uten å hindre at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer blir gjennomført. Også grunnrenten i kraftsektoren skattlegges særskilt.

Figur 2.3 sammenligner skatte- og avgiftsinntekter i prosent av bruttonasjonalproduktet for ulike land, og gir et grovt bilde av forskjeller i størrelsen på offentlig sektor mellom land. Figuren viser at Norge og de andre skandinaviske landene har et relativt høyt skatte- og avgiftsnivå. Det gjenspeiler blant annet at disse landene har godt utbygde offentlige velferdsordninger. Korrigeres det for petroleumssektoren, ligger imidlertid Norge bare marginalt høyere enn gjennomsnittet for EU. Korrigeringen gjøres ved å beregne ordinær skatt på normal avkastning av kapitalbeholdningen i sektoren.

Figur 2.3  Skatte- og avgiftsinntekter i prosent av BNP i utvalgte
land. 2007. Prosent

Figur 2.3 Skatte- og avgiftsinntekter i prosent av BNP i utvalgte land. 2007. Prosent

Kilde: OECD Revenue Statistics.

I de siste 30 årene har inntektene fra skatter og avgifter i Norge ligget mellom 40 og 45 pst. av BNP. I Sverige har andelen vært om lag 50 pst. Andelen i Danmark og i EU-landene har økt fra om lag 35 pst. til om lag 45 pst. i den samme perioden.

Den økte mobiliteten av varer og tjenester innebærer at forskjeller i beskatning mellom land kan få økt betydning. Norge må ha så gode generelle skatte- og avgiftsregler at landet kan beholde og tiltrekke seg næringsvirksomhet og kapital. I den grad økt internasjonalisering og mer mobile skattegrunnlag skal påvirke den norske bedrifts- og kapitalbeskatningen, bør dette skje ved lave skattesatser på overskudd, ikke ved gunstige fradragsregler, lempelig fastsettelse av inntekter eller ulike særordninger.

2.2 Direkte skatter

2.2.1 Generelt

Direkte skatter omfatter blant annet inntektsskatt for personer og bedrifter, formuesskatt og arveavgift. De direkte skattene utgjør om lag 72 pst. av de samlede skatte- og avgiftsinntektene, jf. figur 2.1. Av dette er om lag 45 pst. inntektsskatt for personer, inkludert trygdeavgift og toppskatt, og om lag 32 pst. inntektsskatt for bedrifter, inkludert skatt på petroleumsvirksomhet.

2.2.2 Inntektsskatt for personlige skattytere

Inntektsskatten for personer beregnes på to ulike grunnlag.

For det første betales en flat skatt på 28 pst. av alminnelig inntekt, som består av alle skattepliktige inntekter (lønn inkludert skattepliktige naturalytelser, pensjon, næringsinntekt, skattepliktig aksjeinntekt og andre kapitalinntekter) fratrukket bunnfradrag (minstefradrag og personfradrag), fradragsberettigede tap og utgifter som gjeldsrenter mv. Det gis også enkelte andre fradrag i alminnelig inntekt. Skattytere med forsørgeransvar for ektefelle samt enslige forsørgere skattlegges i klasse 2 og får dermed dobbelt personfradrag. Den flate skattesatsen på et netto skattegrunnlag sikrer lik skatteverdi av alle fradrag og symmetri i kapitalbeskatningen, dvs. at inntekter (gevinster) og utgifter (tap) skattlegges med samme sats.

For det andre betales trygdeavgift og eventuelt toppskatt av personinntekten, som består av brutto arbeids- og pensjonsinntekt, uten fradrag av noen art.

Det er et viktig mål at personbeskatningen bidrar til å utjevne inntekter etter skatt. Det vil si at personer med høy inntekt skal betale en større andel av inntekten i skatt enn personer med lav inntekt. Denne progresjonen blir ivaretatt gjennom bunnfradrag og toppskatt. Antall toppskattytere anslås til om lag 880 000 personer i 2010. Boks 2.2 viser hvordan marginal- og gjennomsnittsskatten stiger ved økende lønnsinntekt. Høyeste marginalskatt på lønn uten arbeidsgiveravgift er 47,8 pst. Dersom arbeidsgiveravgiften inkluderes, øker høyeste marginalskatt til 54,3 pst. Figur 2.4 viser at Norge ligger om lag i midtsjiktet når det gjelder maksimal marginalskatt på lønnsinntekt sammenlignet med noen utvalgte land i 2009.

Figur 2.4 Maksimal marginalskatt på lønnsinntekt inkludert trygdeavgift.
Noen utvalgte land i 2009. 
Prosent

Figur 2.4 Maksimal marginalskatt på lønnsinntekt inkludert trygdeavgift. Noen utvalgte land i 2009. Prosent

Kilde: OECD Tax database.

Boks 2.2 Beregning av skatt på lønnsinntekt

Figurene nedenfor viser hhv. marginalskatt og gjennomsnittsskatt på lønnsinntekt med 2010-regler.

Marginalskatt er den skatten som betales på den siste kronen man tjener. Figur 2.5 viser at marginalskatten varierer med inntektens nivå. Skatten er null opp til den såkalte frikortgrensen. Deretter betales trygdeavgift etter en opptrappingssats (25 pst.). Opptrappingssatsen benyttes inntil det lønnser seg å betale trygdeavgift etter ordinær sats på 1,8 pst. av hele lønnsinntekten. Dersom lønnsinntekten overstiger summen av personfradraget og lønnsfradraget, begynner man å betale skatt på alminnelig inntekt (28 pst.), noe som gir en marginalskatt på 35,8 pst. Når minstefradraget (36 pst. av inntekten) overstiger lønnsfradraget, faller marginalskatten til 25,7 pst. (7,8 pst. + 28 pst. * (1-0,36)). Når man har oppnådd maksimalt minstefradrag, stiger marginalskatten igjen til 35,8 pst. Fra innslagspunktene i toppskatten, øker marginalskatten til henholdsvis 44,8 pst. i trinn 1 og 47,8 pst. i trinn 2.

Gjennomsnittsskatten stiger med inntekten, og den stiger raskere i intervaller med høy marginalskatt, jf. figur 2.6. Det betyr at de med høyest inntekt betaler størst andel av inntekten i skatt (progressivt skattesystem).

Figur 2.5  Marginalskatt på lønnsinntekt (eksklusiv arbeidsgiveravgift).
2010-regler for en lønnstaker som kun har lønnsinntekt og standardfradrag,
og som lignes i klasse 1.

Figur 2.5 Marginalskatt på lønnsinntekt (eksklusiv arbeidsgiveravgift). 2010-regler for en lønnstaker som kun har lønnsinntekt og standardfradrag, og som lignes i klasse 1.

Kilde: Finansdepartementet.

Figur 2.6  Gjennomsnittsskatt på lønnsinntekt (eksklusiv arbeidsgiveravgift).
2010-regler for en lønnstaker som kun har lønnsinntekt og standardfradrag,
og som lignes i klasse 1.

Figur 2.6 Gjennomsnittsskatt på lønnsinntekt (eksklusiv arbeidsgiveravgift). 2010-regler for en lønnstaker som kun har lønnsinntekt og standardfradrag, og som lignes i klasse 1.

Kilde: Finansdepartementet.

Skatt på pensjonsinntekt

Særlige skatteregler sikrer at pensjonister og enkelte mottakere av trygdeytelser betaler mindre skatt enn lønnsmottakere. Trygdeavgiften på pensjon er lavere enn på lønn. Det gis et særfradrag for alder og uførhet i alminnelig inntekt, og det gjelder en særskilt skattebegrensningsregel som sikrer lav eller ingen skatt for pensjonister med lave og middels inntekter og lav formue. Minstefradraget er på den annen side noe lavere for pensjonsinntekt enn for lønn.

Skattebegrensningsregelen gjelder for alders- og AFP-pensjonister, uførepensjonister med mer enn 2/3 uføregrad og mottakere av enkelte behovsprøvde ytelser, blant annet overgangsstønad til enslige forsørgere. Regelen medfører at en inntekt på om lag minstepensjonsnivå er skattefri. Inntekter over dette, inkludert et formuestillegg, skattlegges med en sats på 55 pst., slik at fordelen trappes ned inntil det lønner seg å bli skattlagt etter ordinære skatteregler for pensjonister.

For å tilpasse pensjonsskattereglene til pensjonsreformen som trer i kraft fra 2011, foreslår Regjeringen i dette budsjettet nye skatteregler for AFP- og alderspensjonister. Disse skattyterne får et nytt skattefradrag i pensjonsinntekt til erstatning for dagens skattebegrensningsregel. Det nye skattefradraget vil sikre at minstepensjonen forblir skattefri. I motsetning til i skattebegrensningsregelen foreslås det at skattefradraget ikke nedtrappes mot andre inntekter enn pensjon, og at det ikke lenger beregnes et formuestillegg til inntekten. Forslaget fjerner dermed problemet med høye marginalskatter og svake arbeidsincentiver for mange pensjonister med lave og midlere inntekter. Skattefradraget fastsettes uavhengig av ektefellens inntekt. Særfradraget for alder foreslås fjernet, og trygdeavgiften på pensjon økes noe. Uførepensjonister som får uførepensjonen beregnet etter dagens regler i folketrygdeloven, samt mottakere av behovsprøvde pensjonsytelser fra folketrygden, beholder gjeldende skattebegrensningsregel med visse justeringer. Særfradraget for uførhet foreslås økt. Det vises til nærmere omtale i avsnitt 3.1.

Figur 2.7 viser beregnet skatt på pensjonsinntekt for hhv. enslige AFP-/alderspensjonister og enslige uførepensjonister med foreslåtte 2011-regler sammenlignet med skatt på lønnsinntekt for lønnstakere i klasse 1. Det er lagt til grunn at skattyterne ikke har andre inntekter enn hhv. lønn og pensjon, og at pensjonistene ikke har nettoformue over 200 000 kroner. Skattyterne har heller ingen andre fradrag enn standardfradrag. Skatten på pensjonsinntekt på 250 000 kroner vil ligge om lag 24 300 kroner under skatten på en tilvarende lønnsinntekt med foreslåtte 2011-regler.

Figur 2.7 Skatt på ulike inntektsnivå for hhv. lønnstakere,
AFP- og alderspensjonister og uførepensjonister med forslaget for
2011. Det er forutsatt at skattyterne er enslige og lignes i klasse
1, at de kun har hhv. lønn og pensjon og ikke har fradrag utove...

Figur 2.7 Skatt på ulike inntektsnivå for hhv. lønnstakere, AFP- og alderspensjonister og uførepensjonister med forslaget for 2011. Det er forutsatt at skattyterne er enslige og lignes i klasse 1, at de kun har hhv. lønn og pensjon og ikke har fradrag utover standardfradrag. Kroner

Kilde: Finansdepartementet.

Skatt på aksjeinntekter til personer

Aksjeutbytte og -gevinster skattlegges etter skjermingsmetoden for personlige aksjonærer. Det innebærer at aksjeinntekter som overstiger et skjermingsfradrag, skattlegges som alminnelig inntekt på eierens hånd. Skjermingsfradraget skal tilsvare en risikofri avkastning, slik at det kun er ekstraavkastningen på aksjene som blir skattlagt utover skatten på oveskuddet i selskapet. Skjermingsmetoden sikrer dermed at investeringer i aksjer i stor grad likestilles skattemessig med plassering i sikre verdipapirer.

Skjermingsfradraget beregnes i utgangspunktet som aksjens kostpris multiplisert med en skjermingsrente. Skjermingsrenten skal reflektere renten etter skatt på en sikker investering.

Dersom inntektene fra aksjen er lavere enn skjermingsfradraget, legges ubenyttet skjermingsfradrag til skjermingsgrunnlaget for neste år. I praksis betyr dette at ubenyttet skjermingsfradrag framføres med rente. Ubenyttet skjermingsfradrag følger den enkelte aksje og kan ikke trekkes fra inntekter fra andre aksjer.

Av praktiske hensyn er det eieren av aksjen den 31. januar som får skjermingsfradraget beregnet for det året. Ved salg av aksjen får selgeren trekke tidligere ubenyttet skjermingsfradrag fra eventuell gevinst. Ved tap trekkes hele tapet fra i alminnelig inntekt. Den nye eieren får beregnet nytt skjermingsfradrag tilsvarende den nye kostprisen multiplisert med skjermingsrenten.

Provenyet fra utbytteskatten er økt fra 1,9 mrd. kroner i 2006 til 6,1 mrd. kroner i 2008. I tillegg kommer provenyet fra skatt på gevinster. Denne utviklingen er i tråd med departementets forventninger ved innføringen av skjermingsmetoden. I årene før 2006 foregikk det betydelig skattemessig tilpasning til den varslede utbytteskatten, blant annet ved at det ble tatt ut særskilt høye utbytter som deretter ble ført tilbake til selskapene som innskutt egenkapital. Over tid avtar imidlertid virkningen av tilpasningene, og skattepliktig utbytte øker.

Boks 2.3 Harmoniserte marginalskattesatser

Skattereformen 2006 ga økt skattemessig likebehandling av arbeidsinntekter og aksjeinntekter (utbytter og gevinster), jf. figur 2.8. Før reformen ble aksjeinntekter skattlagt vesentlig lavere enn arbeidsinntekter på marginen. Dette gjorde det svært lønnsomt å drive inntektsskifting i form av å kamuflere faktiske arbeidsinntekter som aksjeinntekter. Hovedmålet med skattereformen var å løse dette problemet. Ved å redusere marginalskatten på arbeidsinntekter og innføre skatt på aksjeinntekter over det som tilsvarer en risikofri avkastning på personlige eieres hånd, fjernet man den store satsforskjellen mellom arbeidsinntekt og aksjeinntekt.

Figur 2.8 Maksimale marginalskattesatser på lønnsinntekt (inkludert
maksimal arbeidsgiveravgift), næringsinntekt og aksjeinntekt i
2004 og 2010. Prosent

Figur 2.8 Maksimale marginalskattesatser på lønnsinntekt (inkludert maksimal arbeidsgiveravgift), næringsinntekt og aksjeinntekt i 2004 og 2010. Prosent

Kilde: Finansdepartementet.

Skatt på næringsinntekt

Selvstendig næringsdrivende, dvs. eiere av enkeltpersonforetak eller deltakerlignet selskap, skattlegges etter skjermingsmetoden. Det prinsipielle utgangspunktet er det samme som for skattlegging av aksjeinntekter, nemlig at inntekter som ligger innenfor skjermingsfradraget, kun skal skattlegges med 28 pst. skatt på alminnelig inntekt.

Inntekt fra enkeltpersonforetak utover skjermingsfradraget skattlegges som beregnet personinntekt og ilegges toppskatt og trygdeavgift. Den uskjermede delen av inntekten blir altså skattlagt løpende, i motsetning til for eksempel aksjeinntekt som blir skattlagt som alminnelig inntekt ved utbytteutbetaling eller realisasjon. Dette må ses i sammenheng med at enkeltpersonforetak ikke er egne rettssubjekter. En utdeling av midler vil derfor kun være overføring av midler innenfor eierens egen økonomi. Utdeling fra deltakerlignet selskap utover skjermingsfradraget blir skattlagt som alminnelig inntekt på eierens hånd.

Selvstendig næringsdrivende utenom primærnæringene betaler en høyere trygdeavgift enn lønnstakere (11 pst. mot 7,8 pst.), men betaler på den annen side ingen arbeidsgiveravgift på personinntekten. Hvis det er ansatte i virksomheten, gis det et lønnsfradrag i beregnet personinntekt på inntil 15 pst. av virksomhetens lønnsutbetalinger, inkludert arbeidsgiveravgift. Lønnsfradraget kan bare redusere personinntekten ned til et beløp tilsvarende 6 ganger folketrygdens grunnbeløp. Resterende lønnsfradrag bortfaller.

2.2.3 Bedriftsbeskatning

Overskudd i selskaper skattlegges som alminnelig inntekt med en flat skattesats på 28 pst. Underskudd kan framføres og trekkes fra mot senere overskudd. I bedriftsbeskatningen er det lagt særlig vekt på prinsippene om likebehandling av ulike investeringer, finansieringsformer og organisasjonsformer og symmetrisk behandling av inntekter (gevinster) og utgifter (tap). Dette tilsier blant annet at skattepliktig overskudd så langt som mulig skal fastsettes i samsvar med bedriftsøkonomisk overskudd. "Varige og betydelige" driftsmidler skal aktiveres i ulike saldogrupper og avskrives med satser som i prinsippet skal gjenspeile antatt årlig verdifall.

Fritaksmetoden innebærer at selskaper i utgangspunktet fritas for beskatning av utbytte og gevinst på aksjer mv. Samtidig bortfaller fradragsretten for tilsvarende tap. Formålet med fritaksmetoden er å unngå kjedebeskatning i selskapssektoren, dvs. at utbytter og gevinster skattlegges flere ganger for aksjer som eies av selskaper.

Arbeidsgivere i både privat og offentlig sektor er pliktige til å betale arbeidsgiveravgift av lønnskostnader. Arbeidsgiveravgiften er regionalt differensiert, og avgiftssatsen avhenger av hvor bedriften er lokalisert.

Figur 2.9 viser at den gjennomsnittlige formelle selskapsskattesatsen både i OECD-landene og i EU-landene har blitt redusert betydelig de senere årene. Denne utviklingen skyldes nok dels økt skattekonkurranse, men også skattereformer i mange land. Flere land har utvidet skattegrunnlagene i selskapsskatten og redusert skattesatser for å stimulere til mer effektiv ressursbruk. Norge var ett av de første landene som gjennomførte en slik reform (1992-reformen), og er blant landene som har gått lengst i å oppfylle prinsippet om brede skattegrunnlag og lave satser.

Figur 2.9 Formelle selskapsskattesatser i Norge, EU og OECD.1 1995-2009.
Prosent

Figur 2.9 Formelle selskapsskattesatser i Norge, EU og OECD. 1 1995-2009. Prosent

1 Uveide gjennomsnitt for EU og OECD. EU-tallene omfatter land som var medlemmer per 1. januar 2009 (EU-27).

Kilde: OECD, Eurostat og Finansdepartementet.

Den effektive beskatningen av selskaper vil også avhenge av skattegrunnlaget. Effektiv gjennomsnittlig skattesats er betalt skatt som andel av selskapets reelle overskudd. Denne vil være lavere enn den formelle skattesatsen hvis det er knyttet skattekreditter til investeringene, for eksempel gjennom sjenerøse avskrivningsmuligheter. Det er den effektive, gjennomsnittlige skattesatsen som er mest relevant når et selskap ut fra skattemessige hensyn skal velge i hvilket land det skal investere.

Tabell 2.1 viser formelle og beregnede effektive gjennomsnittlige skattesatser i noen utvalgte land i 2005. Effektive skattesatser beregnes med utgangspunkt i en tenkt investering med en gitt avkastning mv., og tar hensyn til både formell skattesats og sentrale deler av skattegrunnlaget (avskrivningssatser mv.). Norge havner om lag i midtsjiktet når det gjelder effektiv gjennomsnittlig selskapsskattesats.

Tabell 2.1 Formelle og beregnede effektive selskapsskattesatser i 2005. Prosent

Land

Effektiv gjennomsnitts- skattesats

Formell skattesats

Irland

10,9

12,5

Portugal

20,2

27,5

Hellas

20,6

32,0

Finland

20,7

26,0

Sverige

20,9

28,0

Østerrike

21,9

25,0

Storbritannia

23,9

30,0

Norge

24,2

28,0

Sveits

25,1

33,7

Nederland

25,1

31,5

Frankrike

25,4

33,8

Italia

26,0

37,3

Spania

26,1

35,0

Australia

26,2

30,0

Belgia

26,4

34,0

Canada

28,4

35,6

USA

29,0

39,3

Tyskland

31,5

38,3

Japan

31,7

39,7

Kilde: Institute for Fiscal Studies (www.ifs.org.uk), jf. Devereux, M.P., R. Griffith and A. Klemm (2002) Corporate Income Tax Reforms and International Tax Competition, Economic Policy, Vol. 35, pp. 451-495.

I tillegg skattlegges overskuddet på eiernes hånd gjennom utbytte- og gevinstbeskatningen, jf. avsnitt 2.2.2. Figur 2.10 viser samlet marginalskatt på utbytte på selskapets og eiernes hånd i utvalgte land i 2007.

Figur 2.10  Samlet marginalskatt på utbytte på selskapets og
eiernes hånd i noen utvalgte land. 2007

Figur 2.10 Samlet marginalskatt på utbytte på selskapets og eiernes hånd i noen utvalgte land. 2007

Kilde: OECD.

Petroleumsbeskatning

Det er en betydelig meravkastning (grunnrente) knyttet til utvinning av olje og gass. Det er derfor innført en særskatt på 50 pst. for inntekter fra petroleumsutvinning i tillegg til den ordinære overskuddsskatten på 28 pst. Marginalskattesatsen på meravkastningen i petroleumssektoren er dermed 78 pst. Petroleumsbeskatningen bygger i utgangspunktet på reglene for den ordinære bedriftsbeskatningen. Imidlertid bestemmes skattegrunnlaget for salg av råolje ved hjelp av administrativt fastsatte skattereferansepriser (normpriser).

Det gis fradrag for alle relevante driftskostnader og letekostnader kan utgiftsføres direkte. Det trekkes fra en såkalt friinntekt fra det ordinære skattegrunnlaget for å komme fram til særskattegrunnlaget. Friinntekten skal skjerme risikofri avkastning av petroleumsinvesteringene fra særskatten. Dersom selskapet går med underskudd, kan underskuddet og ubenyttet friinntekt framføres med rente. Det er også innført en egen utbetalingsordning for selskap utenfor skatteposisjon, hvor skatteverdien av letekostnadene utbetales.

Figur 2.11  Oljepris og samlede netto inntekter til staten fra
petroleumssektoren. 2011-kroner

Figur 2.11 Oljepris og samlede netto inntekter til staten fra petroleumssektoren. 2011-kroner

Kilde: Finansdepartementet.

Figur 2.11 viser sammensetningen av statens inntekter fra petroleumsvirksomheten. Økte oljepriser vil alt annet likt slå ut i større overskudd i oljeselskapene og dermed økte skatteinntekter for Norge. Tilsvarende vil statens inntekter fra petroleumsnæringen falle betydelig i perioder med lave priser. I høyprisperioden rundt 1980 var statens inntekter likevel relativt lave. Dette skyldes at produksjonen var vesentlig lavere enn i høyprisperioden rundt 2008, samt at mange selskaper hadde store avskrivninger fra investeringer.

Kraftverksbeskatning

Skattereglene for kraftforetak er i utgangspunktet de samme som for andre foretak. Det innebærer blant annet at overskuddet (alminnelig inntekt) skattlegges med 28 pst.

Produksjon av vannkraft gir potensielt en særskilt høy avkastning (grunnrente). Dette skyldes at produksjon av vannkraft er basert på utnytting av en knapp naturressurs. Det beregnes 30 pst. skatt til staten på grunnrenten i vannkraftverk. Grunnrenten beregnes som en normert markedsverdi av kraftproduksjonen (faktisk produksjon multiplisert med spotmarkedspriser) fratrukket driftsutgifter, avskrivninger samt friinntekt. Friinntekten beregnes som den risikofrie avkastningen av den nedskrevne verdien på driftsmidlene. Dersom et kraftselskap har negativ grunnrenteinntekt, utbetales skatteverdien i inntektsåret.

Kraftforetakene ilegges også en naturressursskatt (betales til kommune og fylkeskommune) på 1,3 øre per kWh. Naturressursskatten er fradragsberettiget i selskapets skatt på alminnelig inntekt. I tillegg betales det vanligvis eiendomsskatt til kommunene av kraftverkene samt konsesjonskraft og konsesjonsavgifter.

Rederibeskatning

Rederibeskattede selskaper har fra og med inntektsåret 2008 skattefritak for skipsfartsinntekter, og betaler kun en tonnasjeskatt. Overgangsreglene som innebar en plikt til gradvis innbetaling av 2/3 av opparbeidede skatteforpliktelser og avsetning av 1/3 til et fond for miljøtiltak mv., ble kjent grunnlovsstridige av Høyesterett. Det er innført en frivillig oppgjørsordning for rederiene som ikke ønsker å fortsette med store latente skatteforpliktelser i selskapene. Ordningen innebærer en innbetaling av 10 pst. av skatteforpliktelsene over en periode på tre år. I tillegg er det innført en rekkefølgeregel som innebærer at utbytte skal beskattes så lenge det finnes ubeskattet kapital fra den gamle ordningen i selskapene.

2.2.4 Skatt på kapitalbeholdning

Formuesskatt

Personlige skattytere betaler formuesskatt på 1,1 pst. av skattepliktig nettoformue, dvs. bruttoformue fratrukket gjeld, over et bunnfradrag på 700 000 kroner i 2010. Ektefeller får hvert sitt bunnfradrag. Formuesskatten innebærer slik sett et utjevnende element i kapitalbeskatningen, og bidrar til å utjevne den samlede skattleggingen av arbeid og kapital.

Den skattemessige verdien av eiendelene er i utgangspunktet lik markedsverdi. Bolig og annen fast eiendom verdsettes imidlertid betydelig lavere enn markedsverdi. Næringseiendom utenom kraftverk, jordbruk og skogbruk formuesverdsettes i gjennomsnitt til om lag 40 pst. av markedsverdi. For primærbolig (boligen en bor i) er ligningsverdien i gjennomsnitt 25 pst. av markedsverdi, mens den er 40 pst. for sekundærboliger (boliger utover primærboligen som ikke er nærings- eller fritidseiendom). Ligningsverdien av fritidseiendom fastsettes ved generelle prosentvise oppjusteringer. En sikkerhetsventil sikrer at ingen primærboliger eller fritidseiendommer får høyere ligningsverdi enn 30 pst. av markedsverdi. For næringseiendom og sekundærboliger er sikkerhetsventilen 60 pst.

Andelen personer som betaler formuesskatt, er redusert de siste årene som følge av økt bunnfradrag. Det anslås at om lag 17 pst. av befolkningen betaler formuesskatt i 2010, jf. figur 2.12.

Figur 2.12  Andel personer som betaler formuesskatt og gjennomsnittlig
formuesskatt. 
1997-2008. Anslag for 2009 og 2010

Figur 2.12 Andel personer som betaler formuesskatt og gjennomsnittlig formuesskatt. 1997-2008. Anslag for 2009 og 2010

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Arveavgift

Arveavgiften er begrunnet med fordelingshensyn og prinsippet om betaling av skatt etter evne. Det er de med høyest inntekt og høyest formue som mottar mest arv og gaver, og som betaler mest arveavgift. Mottatt arv kan ses på som inntekt. Det er ikke ordinær inntektsskatt på arv og gaver, og arveavgiften kan ses på som en erstatning for dette. Arveavgiften utgjør en liten andel av statens inntekter, jf. tabell 1.3. Avgiften kan ha mindre uheldige virkninger for økonomiens virkemåte enn alternative skatter og avgifter.

I utgangspunktet ilegges all arv arveavgift. Gaver til en del typer mottakere, blant annet nærmeste arvinger etter loven eller til noen som er betenkt i testament, er også avgiftspliktige. Med 2010-regler er arv og gaver inntil 470 000 kroner fritatt for arveavgift. Ved arv og gaver til arvelaterens/giverens barn, fosterbarn – herunder stebarn som arvelateren/giveren har oppfostret – og foreldre, er avgiften 6 pst. på arv/gave mellom 470 000 kroner og 800 000 kroner og 10 pst. på det overskytende. De samme innslagspunktene gjelder for andre arvinger/gavemottakere, men avgiftssatsene er henholdsvis 8 pst. og 15 pst.

Arv og gave til ektefeller og samboere er ikke avgiftspliktig. Forsørgede arvinger under 21 år har krav på et særskilt fradrag som er større jo yngre barnet er. Arv og gave til institusjoner med allmennyttig formål er unntatt fra avgiftsplikt. Gaver innenfor et årlig fribeløp tilsvarende halvparten av folketrygdens grunnbeløp ved inngangen til kalenderåret er, med unntak for unoterte verdipapirer og fast eiendom, avgiftsfrie. Også periodiske ytelser til oppfostring eller utdannelse er avgiftsfrie. Ved generasjonsskifte i familieeide bedrifter er det en rentefri avdragsordning over 12 år for avgiftsbetalingen.

Eiendomsskatt

Kommunene kan innføre eiendomsskatt dersom de ønsker. I 2009 hadde 299 kommuner innført eiendomsskatt i en eller annen form. Kommunenes samlede inntekter fra eiendomskatten var om lag 6,5 mrd. kroner i 2009.

Kommunene har stor fleksibilitet i utformingen av en eventuell eiendomsskatt. De kan velge å skrive ut eiendomsskatt på faste eiendommer i hele kommunen; bare i områder som er utbygget på bymessig vis; og/eller bare på ”verk og bruk”. Regjeringen foreslår i budsjettet for 2011 at kommunene skal kunne velge å skattlegge næringseiendom utover ”verk og bruk”, men uten å måtte innføre eiendomsskatt i hele kommunen. Dette innebærer at kommunene gis anledning til å skattlegge for eksempel butikker, hoteller og kontorbygg uten å skattlegge eiendom i hele kommunen. Det er innenfor gjeldende regler uansett anledning til å skattlegge bolig og fritidseiendom mer lempelig enn næringseiendom dersom det er eiendomsskatt i hele kommunen, for eksempel gjennom bruk av bunnfradrag og differensiering av skattesatsene. Eiendomsskattesatsen skal være mellom 2 og 7 promille av takstgrunnlaget. For kraftverk gjelder egne takseringsregler, som baserer seg på verdien av produksjonen.

2.3 Indirekte skatter

Indirekte skatter omfatter merverdiavgift, særavgifter og toll. Samlet utgjør indirekte skatter i underkant av 30 pst. av samlede skatter, avgifter og inntekter til folketrygden. Merverdiavgiften er den største inntektskilden blant de indirekte skattene og utgjør om lag 20 pst. av samlede skatter, avgifter og inntekter til folketrygden, mens særavgiftene samlet utgjør om lag 10 pst. Tollavgiftene var en dominerende inntektskilde på 1800-tallet, men har i dag liten betydning for statens inntekter.

2.3.1 Merverdiavgiften

Merverdiavgiften ble innført i Norge i 1970, og er en generell avgift på innenlands forbruk av varer og tjenester som skal skaffe inntekter til staten. Merverdiavgiften oppkreves og innbetales av avgiftspliktige næringsdrivende, og den generelle merverdiavgiftssatsen er 25 pst.

Når merverdiavgiftssystemet er utformet generelt for alle varer og tjenester og med én sats, vil avgiften ikke påvirke sammensetningen av forbruket. Når avgiften bare legges på sluttforbruk, påvirker den heller ikke tilpasninger i produksjonen. Utformet på en slik måte vil merverdiavgiften også kunne innkreves på en enkel måte og medføre relativt lave administrative kostnader for de næringsdrivende.

Selv om dagens merverdiavgift i utgangspunktet er en generell avgift på forbruk, er det flere unntak, fritak og reduserte satser. Flere tjenester står utenfor merverdiavgiftssystemet, blant annet finansielle tjenester, helsetjenester og undervisning. Dette innebærer at det ikke er merverdiavgift på omsetningen av tjenestene, og virksomhetene får ikke fradrag for merverdiavgift på avgiftspliktige varer og tjenester de kjøper til bruk i virksomheten.

Det er innført en redusert merverdiavgiftssats på 14 pst. for matvarer og en lav sats på 8 pst. for enkelte tjenesteområder som persontransport mv., overnatting mv., NRKs allmennkringkastingsvirksomhet samt adgang til kino, idrettsarrangementer, fornøyelsesparker og opplevelsessentre. En del varer har fritak fra merverdiavgiften gjennom såkalt nullsats. Dette innebærer at den avgiftspliktige har fradragsrett for merverdiavgift på varer og tjenester til bruk i virksomheten, uten at det legges merverdiavgift på omsetningen. Dette gjelder for eksempel trykt skrift.

For å gjøre merverdiavgiftssystemet mest mulig generelt er grunnlaget blitt utvidet gjennom de siste ti årene. Fra 1. juli 2001 ble det innført generell merverdiavgiftsplikt ved omsetning av tjenester, med mindre de er uttrykkelig unntatt i loven. Dette medfører at nye tjenester som kommer til, automatisk blir avgiftspliktige.

Merverdiavgiftssystemet i Norge er etter hvert blitt mer likt systemet som generelt gjelder i EU, både ved at avgiftsgrunnlaget er blitt noe bredere og ved at det er introdusert flere satser i systemet. Den generelle merverdiavgiftssatsen på 25 pst. er den samme som gjelder i blant annet våre naboland Sverige og Danmark. Inntektene fra merverdiavgiften som andel av BNP er høyere i Norge enn gjennomsnittet for OECD-landene.

2.3.2 Særavgifter

Særavgiftene skal finansiere offentlige utgifter, men brukes også som virkemiddel for å prise samfunnsøkonomiske kostnader knyttet til bruk av helse- og miljøskadelige produkter.

Særavgifter på enkelte produkter vil, i motsetning til generelle forbruksavgifter, vri forbruket bort fra avgiftsbelagte produkter. Særavgifter er dermed et egnet virkemiddel for å redusere samfunnsøkonomiske kostnader knyttet til produkter som er skadelige for miljø eller helse. Enkelte særavgifter er rent fiskalt begrunnet, dvs. at målet er å skaffe staten inntekter til å finansiere offentlige utgifter. Eksempler på dette kan være dokumentavgiften på omsetning av fast eiendom eller årsavgiften på biler. Andre avgifter kan ha en fiskal begrunnelse, men tillegges også miljøformål. Dette gjelder blant annet engangsavgiften på biler som i de senere årene i økende grad er utformet ut fra miljøhensyn, samt avgiften på elektrisk kraft som også er tillagt et mål om å begrense forbruket av elektrisk kraft. Avgiftenes formål vil være av betydning for hvordan avgiften utformes. For å begrense de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning bør fiskale avgifter ikke legges på innsatsvarer. Miljøavgifter som skal prise et miljøproblem, bør derimot utformes slik at de omfatter alle kilder til miljøproblemet og med samme avgiftssats.

Miljøavgifter

Norges første avgift med miljøformål ble lagt på svovelinnholdet i mineralolje i 1970. Bruken av miljøavgifter ble imidlertid ikke mer omfattende før på slutten av 1980- og begynnelsen av 1990-årene. Det er etter hvert blitt innført miljøavgifter på flere områder.

Miljøavgifter er en god og egnet måte for staten å sette en pris på miljøskadelige aktiviteter, slik at samfunnets kostnader ved miljøskadelige aktiviteter i større grad reflekteres i markedsprisene. Når miljøavgifter bidrar til at markedsprisene også inkluderer miljøkostnadene, oppnås en miljøgevinst i form av redusert forurensning.

Miljøavgifter kan i en del tilfeller gi en ekstra gevinst dersom inntektene brukes til å redusere andre vridende skatter, slik at det samfunnsøkonomiske tapet ved beskatning reduseres.

Bruk av miljøavgifter er i tråd med prinsippet om at forurenser skal betale. Dette prinsippet innebærer at den som bruker av miljøgoder, også skal betale kostnadene ved den miljøskadelige aktiviteten.

Det er viktig, også på miljøområdet, at miljøproblemer reduseres til lavest mulig kostnad for samfunnet. Kostnaden ved å redusere utslipp fra miljøskadelig aktivitet kan variere mellom ulike sektorer i økonomien, og myndighetene har ikke full informasjon om hvor store disse kostnadene er for ulike bedrifter og husholdninger. En riktig utformet miljøavgift vil omfatte alle utslipp i alle deler av økonomien med én felles sats. Kvoter er et annet sektorovergripende virkemiddel, som kan virke på tilsvarende måte som miljøavgifter. Kvoter og avgifter er nærmere omtalt i boks 2.4.

Boks 2.4 Sammenheng mellom avgifter og kvoter

Miljøavgifter priser kostnadene miljøskadelig aktivitet påfører samfunnet. Rasjonelle aktører vil gjennomføre tiltak som reduserer utslipp, enten i form av redusert produksjon eller ved rensetiltak, som koster mindre enn avgiften. Det vil ikke være lønnsomt å innføre tiltak som koster mer enn avgiften. Med en avgift setter staten en enhetskostnad for utslippsreduserende tiltak, men styrer ikke mengden utslipp. I et kvotesystem fastsetter derimot staten mengden tillatte utslippskvoter og dermed utslippsmengden. Kostnaden ved rensetiltakene som gjennomføres, vil imidlertid bestemmes av prisen som etableres i kvotemarkedet, og vil avhenge av tilbudet av og etterspørselen etter kvoter.

Miljøavgifter og omsettelige kvoter kan i prinsippet gi samme tilpasninger i markedet. Hvis staten auksjonerer ut kvotene, vil kvotene gi staten tilsvarende inntekter som avgifter. Hvis kvotene deles ut gratis, vil staten gå glipp av inntektene og miste muligheten til å oppnå eventuelle ytterligere samfunnsøkonomiske gevinster gjennom grønne skatteomlegginger.

Når miljøavgifter virker etter hensikten, og bidrar til å redusere miljøskadelig aktivitet, vil inntektene til staten reduseres. Dette kan forklare noe av fallet i inntekter fra miljøavgifter de senere årene. Erstattes miljøavgifter med utslippskvoter som ikke selges (såkalte gratiskvoter), bidrar også dette til fall i inntektene. Reduserte inntekter fra miljøavgifter kan innebære at andre skatter og avgifter må økes for å opprettholde et gitt nivå på skatteinntektene. Norge ligger imidlertid fortsatt relativt høyt når man sammenligner inntekter fra miljøavgifter i ulike land, jf. figur 2.13.

Figur 2.13  Inntekter fra miljørelaterte avgifter som andel av
BNP i ulike land. 2008. Prosent

Figur 2.13 Inntekter fra miljørelaterte avgifter som andel av BNP i ulike land. 2008. Prosent

1 Vektet gjennomsnitt

Kilde: Finansdepartementet og OECD.

Ved at forbrukere og virksomheter står overfor samme pris på miljøskadelige utslipp, kan utslippene reduseres til lavest mulig kostnad for samfunnet. I praksis kan det imidlertid være betydelige avvik mellom hvordan miljøavgiftene faktisk er utformet og den ideelle utformingen der alle forurenserne står overfor samme avgift. Det gjelder ikke minst på klimaområdet hvor avgiftene/kvoteprisen varierer betydelig mellom ulike brukere, anvendelser og klimagassutslipp, også når det tas hensyn til at bidraget til global oppvarming varierer mellom ulike klimagasser. Figur 2.14 illustrerer dette.

Figur 2.14  Avgiftsnivå på klimagasser i ulike sektorer. Kroner
per tonn CO2-ekvivalenter

Figur 2.14 Avgiftsnivå på klimagasser i ulike sektorer. Kroner per tonn CO 2 -ekvivalenter

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Klima- og forurensningsdirektoratet og Finansdepartementet.

Det kan være flere grunner til at miljøavgifter ikke er kostnadseffektivt utformet, men ofte skyldes det et ønske om å skjerme bestemte grupper eller næringer. I Norge er det, som i en del andre land, lavere avgifter på utslipp av klimagasser i konkurranseutsatt virksomhet enn i andre næringer. Lite kostnadseffektive miljøavgifter øker de samlede kostnadene ved å nå det fastsatte miljømålet.

I tillegg til rene miljøavgifter er det avgifter på energibruk. Avgiften på elektrisk kraft er fiskalt begrunnet, men skal også bidra til å begrense forbruket av elektrisk kraft. I 2000 ble det innført en grunnavgift på mineralolje som skal hindre en miljømessig uheldig overgang fra bruk av elektrisk kraft til bruk av mineraloljer til oppvarming.

I tillegg til miljø- og energiavgifter er det andre avgifter som er fiskalt begrunnet, men også tillegges miljøformål. Dette gjelder for eksempel engangsavgiften på kjøretøy som blant annet er differensiert etter CO 2 -utslipp. Avgifter som relaterer seg til drivstoff og kjøretøy utgjør en stor andel av de miljørelaterte avgiftene. Samlet sett utgjør slike avgifter opp i mot 50 mrd. kroner av avgiftene som kan påvirke miljøet. Samlet utgjør alle de miljørelaterte avgiftene rundt 60 mrd. kroner årlig. Tabell 2.2 gir en samlet oversikt over miljørelaterte avgifter i Norge. Avgiften i denne tabellen er i hovedsak basert på OECDs definisjon av miljørelaterte avgifter slik det blir brukt i internasjonale sammenlikninger, jf. også figur 2.13.

Helse- og sosialrelaterte avgifter

Tabell 2.2 Miljørelaterte avgifter i Norge i 2010. Proveny og introduksjonsår

Avgift

Provenyanslag 2010 Mill. kroner

Innført

CO 2 -avgift i petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen

2 200

1991

Veibruksavgift på bensin

7 400

1933

Veibruksavgift på autodiesel

8 500

1993

Avgift på smøreolje.

99

1988

CO 2 -avgift på mineralske produkter

4 475

1991

Svovelavgift på mineralolje

47

1970

Avgift på sluttbehandling av avfall

285

1999

Avgift på helse- og miljøskadelige kjemikalier (TRI og PER)

4

2000

Miljøavgift på visse klimagasser (HFK og PFK)

210

2003

Avgift på utslipp av NO x

65

2007

Miljøavgift på plantevernmiddel

66

1988

Grunnavgift på engangsemballasje for drikkevarer

811

1994

Avgift på drikkevareemballasje

402

1973

Sum miljøavgifter

24 564

Avgift på elektrisk kraft

7 300

1951

Grunnavgift på mineralolje

1 495

2000

Sum miljø- og energirelaterte avgifter

33 359

Engangsavgift på kjøretøy.

19 500

1955

Årsavgift på kjøretøy

8 645

1917

Vektårsavgift på tyngre kjøretøy

331

1993

Avgift på båtmotorer

220

1978

Sum avgifter som kan påvirke miljøet

62 055

Kilde: Finansdepartementet.

Forbruk av andre goder enn miljøgoder kan også medføre kostnader for samfunnet som ikke gjenspeiles i markedsprisene. Forbruk av alkohol og tobakk er eksempler på dette. Avgiftene på alkohol og tobakk gir staten inntekter, men bidrar også til at prisene på disse produktene i større grad reflekterer kostnadene bruken medfører for samfunnet. Avgiftene bidrar til at fellesskapet får dekket kostnader ved å finansiere helseutgifter forårsaket av tobakk- og alkoholskader og reflekterer kostnader ved at røyking og alkoholforbruk kan ha negative virkninger for andre enn dem som bruker varene. I tillegg er det kostnader knyttet til at forbrukere selv ikke tar tilstrekkelig hensyn til de langsiktige virkningene av forbruket sitt, eller at de ignorerer uheldige virkninger.

Helsemessige begrunnelser har også blitt knyttet til fiskale avgifter på sjokolade- og sukkervarer og avgift på alkoholfrie drikkevarer. Avgifter kan bidra til at helsemessige kostnader i større grad gjenspeiles i prisen på mat- og drikkevarer. Andre virkemidler som for eksempel begrenset tilgjengelighet og informasjonskampanjer mv. kan også være effektive.

Et høyt avgiftsnivå på forbruksvarer kan øke omfanget av grensehandel, smugling og hjemmebrenning av alkohol. Nytten av skatteinntektene og helseeffektene ved avgiftsleggingen må vurderes opp mot de samfunnsmessige kostnadene ved slik handel i form av kostnader ved reising, tapte skatteinntekter og illegal virksomhet.

2.3.3 Toll

Tollavgifter har liten betydning for statens inntekter. Hensikten med toll er å beskytte innenlandske produsenter fra konkurranse fra utlandet. Importtoll fører normalt til dyrere varer for forbrukerne og økte produksjonskostnader for næringslivet. Videre vil toll redusere omfanget av handel og bidra til at ulike lands relative fortrinn i produksjon av varer og tjenester ikke blir utnyttet fullt ut. Gjennom handel med industrivarer og tjenester har Norges konkurransemessige fortrinn blitt best mulig utnyttet til høy verdiskaping og velferd. Norge er i dag et av landene i verden med minst tollbeskyttelse for industrivarer. Av industrivarene er bare enkelte klær og tekstiler pålagt toll.

Tollbeskyttelse på landbruksvarer står sentralt i norsk landbrukspolitikk. Importvernet bidrar til å sikre omsetning av norske landbruksvarer til priser fastsatt i jordbruksavtalen. Tollbeskyttelsen er en viktig del av den samlede støtten til norsk jordbruk, og utgjør en overveiende del av skjermingsstøtten. Tollsatsene for landbruksvarer varierer sterkt, avhengig av beskyttelsesbehovet. I tillegg til toll på landbruksvarer kommer tollbeskyttelsen av den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien.

Det er fastsatt maksimale tollsatser gjennom internasjonale avtaler. Gjennom flere forhandlingsrunder i GATT/WTO har Norge forpliktet seg til å redusere tollsatsene, sist ved WTO-avtalen i 1994. Foruten en viss nedtrapping av toll på industrivarer, medførte WTO-avtalen forpliktelser med hensyn til markedsadgang, internstøtte og eksportstøtte for landbruksvarer. I likhet med andre industriland gir Norge tollpreferanser til utviklingsland gjennom GSP-ordningen (Generalized System of Preferences). Ordningen går ut på at de enkelte industrilandene gir utviklingslandene bedre markedsadgang på sine varer. GSP er en ensidig ordning, og den kan i prinsippet trekkes tilbake eller endres.

2.4 Gebyrer og sektoravgifter

Statlig myndighetsutøvelse finansieres normalt ved ordinære bevilgninger over statsbudsjettet. På enkelte områder dekkes imidlertid de statlige utgiftene helt eller delvis inn gjennom innkreving av gebyrer eller sektoravgifter.

I henhold til Finansdepartementets retningslinjer skal gebyrer være betaling for konkrete, statlige myndighetshandlinger overfor enkeltpersoner eller virksomheter. Ved innføring av nye gebyrer skal disse derfor ikke kunne settes høyere enn statens kostnad ved å utføre den aktuelle handlingen.

Sektoravgifter er øremerket finansiering av bestemte formål. De kan likevel betraktes som vanlige skatter og avgifter fordi betaling av dem ikke motsvares av konkrete gjenytelser fra staten.

2.5 Anslag på skatteutgifter og skattesanksjoner

Skatte- og avgiftssystemet benyttes av og til som virkemiddel for å nå politiske mål som går utover hovedmålene nevnt i avsnitt 2.1. Det gir seg utslag i unntak og særordninger som reduserer inntektene til staten, og følgelig innebærer en støtte til enkelte grupper og aktiviteter. Slike provenytap kalles skattesubsidier eller skatteutgifter. Eksempler er særordninger for enslige forsørgere, næringsdrivende i jordbruket og industrien. Tilsvarende kan det i skatte- og avgiftssystemet finnes skattesanksjoner, dvs. at det i noen tilfeller ilegges en skatt eller avgift som er høyere enn det som følger av et generelt og ensartet regelverk. Også slik ekstrabeskatning er et uttrykk for politiske prioriteringer. Et eksempel er fiskale avgifter på innsatsfaktorer i næringsvirksomhet.

I motsetning til tilsvarende tiltak over budsjettets utgiftsside, vedtar ikke Stortinget nivået på skatteutgifter og -sanksjoner i de årlige budsjettene. Dette avsnittet er derfor ment å gi supplerende informasjon om de ulike tiltakene og virkemidlene som er innarbeidet i gjeldende skatte- og avgiftsregler. Oversikten er ikke ment å være fullstendig. Vedlegg 1 gir en detaljert oversikt over departementets beregninger av skatteutgifter og skattesanksjoner samt en nærmere analyse av viktige skatteutgifter.

Størrelsen på skatteutgifter og skattesanksjoner avhenger av hvordan referansesystemet defineres. I utgangspunktet legges de generelle skatte- og avgiftsreglene til grunn. På noen områder legges hovedprinsipper for utformingen av skatte- og avgiftssystemet til grunn, slik disse er nedfelt i blant annet skattereformene 1992 og 2006. Dette gjelder for eksempel for avskrivningssatser, beskatning av bolig og enkelte avgifter. I likhet med de fleste andre land benytter departementet inntektstapsmetoden, dvs. at skatteutgiften settes lik skatteinntektene som det offentlige taper som følge av lempeligere regler enn det referansesystemet tilsier.

Figur 2.15 viser brutto anslåtte skatteutgifter og -sanksjoner 1999-2010 i mrd. 2011-kroner. Brutto anslåtte skatteutgifter utgjør om lag 160 mrd. kroner i 2010. Reelt sett har brutto skatteutgifter endret seg lite siden 2001. Fra 2006 til 2007 er det et brudd i tidsserien som skyldes at det ble tatt i bruk en ny metode for å beregne skatteutgiften knyttet til den mangelfulle skattleggingen av inntektsfordelen av å bo i egen bolig, jf. Nasjonalbudsjettet 2008. Inntil 2006 ble denne skattefordelen trolig kraftig undervurdert. Skattesanksjonene har også endret seg relativt lite siden 2003. I perioden 2001-2003 falt samlede skattesanksjoner som følge av den gradvise avviklingen av investeringsavgiften fra 2002-2003. Investeringsavgiften var en betydelig skattesanksjon i 2001 (6 mrd. kroner nominelt).

Figur 2.15  Anslåtte skatteutgifter og skattesanksjoner 1999-2010.
Som anslått i nasjonalbudsjettene 2000-20101,2 og
i denne proposisjonen. Mrd. 2011-kroner

Figur 2.15 Anslåtte skatteutgifter og skattesanksjoner 1999-2010. Som anslått i nasjonalbudsjettene 2000-2010 1, 2 og i denne proposisjonen. Mrd. 2011-kroner

1 For dokumentavgiften og toll er beregningsmetoden endret fra tidligere omtaler i nasjonalbudsjettene. I disse tilfellene er gamle anslag i nasjonalbudsjettene erstattet bakover i tid. Se vedlegg 1 for en nærmere redegjørelse.

2 I 2007 ble metoden for beregning av skatteutgift på bolig og fritidseiendom justert slik at den traff markedsverdien bedre. Tidligere anslag undervurderte markedsverdien i betydelig grad.

Kilde: Finansdepartementet.

Regjeringens forslag til endringer i skatter og avgifter i budsjettet for 2011 bidrar isolert sett til å redusere netto skatteutgifter noe, blant annet på grunn av nominell videreføring av enkelte særskilte fradrag og økt avgift på tobakk, snus og alkohol. Samlet sett påvirkes imidlertid netto skatteutgifter i liten grad.

Figur 2.16 viser sammensetningen av netto skatteutgifter fordelt på ulike områder med Regjeringens forslag til skatter og avgifter for 2011. I 2011 utgjør beregnede netto skatteutgifter vel 150 mrd. kroner. Som figuren viser er den desidert største skatteutgiften knyttet til beskatningen av egen bolig og fritidseiendom. Denne utgjør om lag 40 pst. av de samlede skatteutgiftene. * Skatteutgifter knyttet til finanskapital og pensjonssparing utgjør om lag 19 pst. av samlede skatteutgifter. Unntak i merverdiavgiftssystemet utgjør 14 pst., mens den regionalt differensierte arbeidsgiveravgiften og skatteutgifter på lønn og pensjon utgjør 8 pst.

Figur 2.16  Sammensetning av netto skatteutgifter i 2011 fordelt
på enkelte områder. Prosent

Figur 2.16 Sammensetning av netto skatteutgifter i 2011 fordelt på enkelte områder. Prosent

Kilde: Finansdepartementet.

2.6 Utfordringer i skatte- og avgiftssystemet

Opprettholde tilstrekkelig skattenivå

Ulike prioriteringer av hvilke oppgaver det offentlige skal ta på seg og hvor godt utbygd velferdsordningene skal være, gjør at det offentlige finansieringsbehovet varierer mellom land. De fleste land vil likevel ha behov for et betydelig omfang av vridende skatter. I motsetning til effektivitetsfremmende skatter (som miljøavgifter) og nøytrale skatter (grunnrenteskatter), koster vridende beskatning noe for samfunnet, jf. avsnitt 2.1. I samfunnsøkonomiske vurderinger av nye offentlige investeringsprosjekter benyttes i dag en tilleggskostnad på 20 pst. som et grovt anslag på denne kostnaden.

Norges solide offentlige finanser har berget oss gjennom krisen i finansmarkedene uten smertefulle omstillinger og innstramminger i offentlige budsjetter. Andre land har i langt større grad vært preget av krisen og dens ringvirkninger, den siste tiden særlig som følge av høy og raskt voksende statsgjeld. Økt press på offentlige utgifter kan forsterke OECD-landenes utfordringer knyttet til økt internasjonal skattekonkurranse. Det gjenstår imidlertid å se i hvilken grad og hvordan OECD-landene vil øke skattene for å håndtere den høye statsgjelden.

Selv om Norge på kort sikt ikke har alvorlige statsfinansielle problemer, er det ikke tvil om at også Norge står overfor en betydelig utfordring når det gjelder utviklingen i offentlige finanser som følge av en aldrende befolkning, jf. nærmere omtale i Nasjonalbudsjettet 2011, kapittel 3. Denne utfordringen må møtes, og det må være et mål at de nødvendige tilpasningene fases inn på en måte som forhindrer unødvendig store og brå omstillinger. I et slikt perspektiv er det særlig viktig å utforme skattesystemet slik at den enkelte stimuleres til å arbeide, og til at ressursene benyttes der de kaster mest av seg for samfunnet. Med et velfungerende skattesystem kan et høyt skattenivå opprettholdes til akseptable samfunnsøkonomiske kostnader.

I rapporten ”Tax and economic growth” ser OECD på hvilke muligheter OECD-landene har for vekstfremmende skattereformer. Høy inntektsskatt, særlig skatt på selskapsinntekter, framheves som særlig skadelig for økonomisk vekst, mens skatt på fast eiendom vurderes som den minst skadelige skatteformen. Mange land som i dag har svært lav skatt på fast eiendom, vil dermed kunne redusere de samfunnsøkonomiske kostnadene ved skattesystemet betydelig ved å vri beskatningen fra inntektsskatt til skatt på fast eiendom. OECD erkjenner imidlertid at en slik skatteveksling kan være politisk vanskelig å gjennomføre i stort omfang i mange land, og viser til at et skift fra inntektsskatt til konsumskatter kan være en mer realistisk omlegging i retning av et mer vekstfremmende skattesystem. En slik skatteveksling må imidlertid avveies mot fordelingshensyn.

Norge legger allerede stor vekt på skatt på konsum sammenlignet med andre OECD-land. Skattleggingen av fast eiendom (særlig bolig) i Norge er derimot svært lav sammenlignet med andre komponenter i nasjonalformuen, og relativt lav sammenlignet med andre OECD-land, jf. boks 2.5.

Boks 2.5 Inntekter fra skatt på eiendom i OECD-landene

OECDs skattestatistikk gir oversikt over inntektene fra ulike skattarter. Skatt på eiendom omfatter skatter som berører bruken, eierskapet og overføringen av eiendom. Gevinstbeskatning omfattes ikke. For Norge vil både kommunal eiendomsskatt, formuesskatt, arveavgift og dokumentavgift omfattes. For enkelte land kan det være forskjell mellom brutto- og nettoskatten på eiendom. Det gjelder for eksempel i USA hvor mange skattytere kan fradragsføre innbetalt lokal eiendomsskatt før inntektsskatten beregnes. OECD-tallene er basert på uveide gjennomsnitt av bruttoskattene.Figur 2.17 viser at inntekene fra skatt på eiendom er gjennomgående relativt lave, og Norge ligger godt under OECD-gjennomsnittet. Norge får kun 2,7 pst. av skatteinntektene fra eiendom. Dette anslaget inkluderer imidlertid de samlede inntektene fra formuesskatt og arveavgift mv. og omfatter dermed også skatt på andre formuesobjekter som aksjer mv. Den faktiske skatten på fast eiendom utgjør trolig under 2 pst. av de samlede skatteinntektene. I tillegg skiller Norge seg ut internasjonalt ved det ubegrensede fradraget for gjeldsrenter.

Figur 2.17  Skatt på eiendom. Prosent av samlede skatteinntekter.
2008

Figur 2.17 Skatt på eiendom. Prosent av samlede skatteinntekter. 2008

Kilde: OECD Revenue statistics 1965-2008 og OECD Economic Surveys – United States 2007.

Sikre gode incentiver til å arbeide

Verdien av den samlede arbeidsinnsatsen i Norge utgjør ifølge Perspektivmeldingen, jf. St.meld. nr. 9 (2008-2009), 82 pst. av nasjonalformuen (2007-tall). Det betyr at høy yrkesdeltakelse har stor betydning for bærekraften i de offentlige velferdsordningene. En høy arbeidsinnsats per innbygger gir store skattegrunnlag og høye offentlige inntekter. Når færre personer står utenfor arbeidsstyrken og mottar offentlige overføringer, reduseres offentlig utgifter. Samtidig øker skatteinntektene. Pensjonsreformen er viktig fordi den gir incentiver til økt arbeidsinnsats. De foreslåtte endringene i skattereglene for pensjonsinntekt vil forsterke disse incentivene ytterligere, jf. avsnitt 3.1.

Empirisk forskning indikerer at arbeidstilbudet i lavinntektsgrupper er relativt mer følsomt overfor skatt på arbeid, enn arbedslivet i høyinntektsgrupper. Både effektivitets- og fordelingshensyn trekker derfor i retning av at det bør være relativt lave marginalskatter på lave inntekter. Det er grunn til å tro at en reduksjon i marginalskatten på arbeid isolert sett vil stimulere til økt arbeidstilbud. Størrelsen på denne effekten er imidlertid usikker og avhengig av hvordan skatteendringene utformes og hvordan skattelettelsen finansieres.

For personer som er under inntektssikringsordninger, er dessuten samspillet mellom trygderegler og skatteregler vesentlig for styrken i de økonomiske incentivene til å komme tilbake i jobb eller øke arbeidstiden. Målet med inntektssikringsordningene er å sikre inntekt når arbeidsinntekten faller bort på grunn av blant annet helseproblemer eller arbeidsledighet. Samtidig skal ordningene motivere arbeidstakere og stønadsmottakere til å søke seg mot arbeid framfor trygd. Selv om det i noen tilfeller kan være en konflikt mellom hensynet til inntektssikring og hensynet til arbeidsincentiver, vil den samlede velferden for dem det gjelder over tid sikres best gjennom deltakelse i arbeidslivet. Det er derfor viktig å sikre gode incentiver til arbeid når helsetilstanden tillater at man helt eller delvis går ut i jobb igjen.

Figur 2.18 viser effektiv gjennomsnittsskatt ved overgang fra trygd til fulltidsjobb for henholdsvis en enslig forsørger med to barn og et par med en yrkesaktiv og to barn. Figuren illustrerer at det i noen tilfeller er liten økonomisk gevinst ved å arbeide framfor å motta trygd. I enkelte tilfeller kan det også bli slik at enkelte på kort sikt kan tape økonomisk på å gå over til arbeid. Dette må ses i sammenheng med ambisjonene i velferdspolitikken.

Figur 2.18  Effektiv gjennomsnittsskatt ved overgang fra trygd
til fulltidsjobb. Prosent

Figur 2.18 Effektiv gjennomsnittsskatt ved overgang fra trygd til fulltidsjobb. Prosent

Kilde: OECD.

Internasjonale rammer

Norge har i utgangspunktet stor grad av suverenitet i den generelle utformingen av skatte- og avgiftssystemet. Heller ikke EØS-avtalen regulerer skatte- og avgiftssystemene direkte. Avtalen får likevel betydning fordi skatte- og avgiftslovgivningen i Norge ikke må komme i konflikt med EØS-rettens bestemmelser om ikke-diskriminering, statsstøtte og de fire frihetene. Denne forutsetningen har hatt innvirkning på flere områder av skatte- og avgiftsretten. Blant annet har dommer fra EFTA-domstolen ført til endringer i de norske reglene om regional differensiering av satsene for arbeidsgiveravgift og reglene om skattlegging av aksjeutbytte betalt til/fra subjekter hjemmehørende i utlandet.

På en rekke områder har Norge tilpasset skatte- og avgiftsreglene og fortolkningen av disse som følge av avgjørelser fra EFTAs overvåkingsorgan ESA uten at saken er brakt inn for EFTA-domstolen. Et eksempel på dette er endringene i momskompensasjonen for kommunesektoren som følge av ESAs vedtak om at deler av ordningen var i strid med statsstøttereglene. På noen områder har Norge også i lys av rettsutviklingen innenfor EU tilpasset skattesystemet i forkant av eventuelle avgjørelser fra ESA. Blant annet hadde RISK-systemet (Regulering av Inngangsverdi med Skattlagt Kapital) som ble benyttet ved skattleggingen av utbytte og gevinster på aksjer, en svært usikker rettslig side mot EØS-avtalen. Dette var en medvirkende årsak til at RISK-systemet ble erstattet med skjermingsmetoden og fritaksmetoden i forbindelse med skattereformen 2006. Forslaget om å innføre regler om skattefritak ved omorganiseringer over landegrensene er et annet eksempel på at norske skatteregler kan bli endret som følge av den generelle rettsutviklingen i EU/EØS.

I tillegg til de formelle begrensningene som EØS-avtalen legger på norske skatte- og avgiftsregler, vil internasjonalisering og økt mobilitet i skattegrunnlagene innebære reelle begrensninger for en liten, åpen økonomi som den norske. Dette gjelder særlig skattlegging av kapital, høyt utdannet arbeidskraft og varer som er spesielt utsatt for grensehandel. Skattekonkurranse kan framtvinge reduserte skattesatser på de mest mobile skattegrunnlagene og derigjennom reduserte skatteinntekter. Land som ikke tilbyr konkurransedyktige skattevilkår, risikerer utflytting av skattegrunnlag til andre land.

Skattegrunnlaget kan bli redusert ved at multinasjonale selskaper velger å prise interne tjenester og varer som handles mellom selskapets enheter i ulike land på en måte som innebærer at overskudd flyttes fra land med høy selskapsskatt til land med lav skatt. Et multinasjonalt selskap kan også redusere den samlede skatten ved å finansiere selskapets virksomheter som er etablert i land med høy selskapsskatt ved å ta opp lån fra selskapets virksomheter i land med lav selskapsskatt. Slik skattetilpasset flytting av overskudd påvirker ikke lokalisering av investeringer og produksjon.

Når land konkurrerer om å tiltrekke seg nasjonale skattegrunnlag, kan skattene bli satt for lavt fordi hvert land ikke vil ta hensyn til at det påfører andre land skade. Virkningen av skattekonkurranse på det generelle skattenivået har imidlertid vært mer begrenset enn mange har fryktet. I hovedsak har skattekonkurransen ført til økt skatt på mindre mobile skattegrunnlag og lavere skatt på de mest mobile. Spesielt har man sett et fall i skattene på kapital, som har blitt kompensert ved høyere skatter på andre skattegrunnlag. I mange land kjennetegnes også utformingen av miljøavgifter ofte ved at konkurranseutsatt virksomhet får lavere avgiftsbelastning enn resten av økonomien. Slike endringer mellom ulike skattegrunnlag har to virkninger. For det første påvirker det hvordan skattebyrden fordeles mellom ulike grupper i samfunnet, for eksempel mellom kapitaleiere og lønnstakere. En reduksjon i kapitalbeskatningen fører isolert sett til at kapitaleiere betaler en relativt sett mindre andel av skattene, og at lønnstakere betaler en relativt større andel. For det andre vil en vridning i sammensetningen av skattene kunne føre til større effektivitetstap ved beskatningen dersom redusert kapitalbeskatning blir kompensert ved høyere skatt på andre skattegrunnlag.

Skatteparadisene har bidratt til å forsterke skattekonkurransen ved å tilby regler for beskyttelse mot innsyn og fiktive bostedsposisjoner kombinert med ”nullskatteregimer”. Dette er ikke skattekonkurranse i vanlig forstand, fordi lave skatter er kombinert med lovstrukturer som medfører dyp inngripen i andre lands selvråderett. Konkurransen om kapital fra skatteparadisene er ekstra skadelig fordi skatteparadisene stenger for andre lands muligheter for innsyn, noe som påfører andre land stor skade. Den internasjonale kampen mot skatteparadis, blant annet i regi av OECD, har gitt gode resultater de senere årene.

Store verdier unndras i dag fra fellesskapet gjennom uregistrert aktivitet. Dette undergraver solidariteten som finansieringen av de offentlige velferdsordningene i Norge bygger på. De som unndrar skatter og avgifter, velter byrdene over på lovlydige skattytere. Tiltak mot den svarte økonomien er viktig både for å framme like konkurransevilkår blant næringsdrivende for å støtte opp under omfordelingen gjennom skattesystemet.