3 Direkte skatter og avgifter til folketrygden

I dette kapitlet omtales Regjeringens forslag til endringer i direkte skatter og avgifter til folketrygden. Endringer i skatteregler som fremmes i denne proposisjonen, og som har provenyvirkning (jf. tabell 1.2), berører følgende kapitler og poster:

  • Toppskatt mv. (kap. 5501 post 70)

  • Fellesskatt (kap. 5501 post 72)

  • Avgift av arv og gaver (kap. 5506 post 70)

  • Trygdeavgift (kap. 5700 post 71)

På følgende områder fremmes det ingen endringer med provenyvirkninger i denne proposisjonen:

  • Arbeidsgiveravgift (kap. 5700 post 72)

  • Skatt og avgift på utvinning av petroleum (kap. 5507 post 71, 72 og 74)

  • Skatt av opparbeidede forpliktelser i rederiene (kap. 5501, post 73)

3.1 Tilpasning av skattereglene til pensjonsreformen

3.1.1 Innledning

Et mål med pensjonsreformen er at det skal bli mer lønnsomt å arbeide etter fylte 62 år. Regelverket for ny alderspensjon i folketrygden legger derfor til rette for at en kan kombinere arbeidsinntekt med pensjonsinntekt uten at pensjonen avkortes. I tillegg styrkes sammenhengen mellom pensjonsgivende inntekt og framtidig opptjening av pensjonsrettigheter. Dagens skatteregler er tilpasset det gamle pensjonssystemet som er basert på at man i stor grad enten jobber eller tar ut pensjon. Det er derfor helt nødvendig å endre skattereglene for pensjonister.

Særlig er skattebegrensningsregelen dårlig tilpasset nytt pensjonssystem. Regelen gir høyere marginalskatt på arbeid for pensjonister med lave og middels inntekter enn for lønnstakere og åpner for tilpasninger, særlig at man kan redusere skatt på arbeidsinntekter ved å ta ut litt pensjon. I noen tilfeller kan en til og med få høyere inntekt etter skatt ved å arbeide mindre. Skattebegrensningsregelen fører også til svært høy marginalskatt på kapitalinntekt og ekstra beskatning av formue for pensjonister med relativt lav inntekt.

Dette var bakgrunnen for at Finansdepartementet i vår sendte et forslag til nye skatteregler for pensjonsinntekt på høring.

Nedenfor beskrives bakgrunnen for forslagene til endringer i pensjonsskattereglene, gjeldende rett og høringen samt departementets overordnede vurderinger og forslag til systemendringer. Forslag til lovendringer er behandlet i kapittel 8.

3.1.2 Gjeldende skatteregler for pensjonister

Pensjonister og andre med trygdeytelser blir i utgangspunktet skattlagt etter samme system som andre personlige skattytere. Viktige unntak sikrer imidlertid at pensjonister betaler mindre skatt enn lønnstakere med samme inntekt. For det første er trygdeavgiften på pensjonsinntekt 3 pst., mens den er 7,8 pst. på lønnsinntekt. For det andre får alders- og uførepensjonister et særfradrag i alminnelig inntekt på opptil 19 368 kroner i 2010. For det tredje gjelder en særskilt skattebegrensningsregel for pensjonister. På den annen side er minstefradraget lavere for pensjonsinntekt enn for lønnsinntekt.

Pensjonister med midlere og lave inntekter og formuer skattlegges etter skattebegrensningsregelen , jf. skatteloven § 17-1, dersom dette gir lavere skatt enn ordinære skatteregler. Regelen gjelder for AFP-pensjonister, enslige forsørgere med overgangsstønad og personer med alderspensjon fra folketrygden. Uførepensjonister kan skattlegges etter skattebegrensningsregelen dersom ervervsevnen er redusert med minst 2/3.

Med 2010-regler innebærer skattebegrensningsregelen at en nettoinntekt på 113 700 kroner for enslige og 206 700 kroner for ektepar er skattefri. Nettoinntekten beregnes som brutto lønns-, pensjons-, nærings- og kapitalinntekt, fratrukket minstefradrag og eventuelle andre fradragsberettigede utgifter med tilknytning til erverv av inntekten. Andre fradrag, som særfradrag, inngår ikke. Et formuestillegg på 1,5 pst. av nettoformue over 200 000 kroner blir lagt til den skattepliktige inntekten. Bolig brukt som primærbolig holdes utenfor ved beregning av formuestillegget.

Ved stigende inntekt over beløpsgrensene blir skattebegrensningen gradvis redusert, inntil den faller helt bort. Nedtrappingen gjennomføres ved at inntekt over om lag minstepensjon blir skattlagt med 55 pst., inntil skattlegging etter de ordinære reglene for pensjonsinntekter gir lavere skatt. Figur 3.1 viser skatt for en enslig alderspensjonist som bare har pensjonsinntekt og ikke har andre fradrag enn standardfradrag eller nettoformue over 200 000 kroner, med ordinære skatteregler og med skattebegrensningsregelen. For denne pensjonisten innebærer den skattefrie nettoinntekten, i tillegg til minstefradraget, null i inntektsskatt inntil brutto pensjonsinntekt overstiger om lag 153 650 kroner i 2010, og redusert inntektsskatt inntil inntekten overstiger om lag 257 300 kroner. Tilsvarende kan et pensjonistektepar i 2010 ha en samlet brutto pensjonsinntekt på om lag 279 300 kroner før de betaler inntektsskatt, og 489 750 kroner før de betaler skatt etter ordinære regler.

Figur 3.1 Skatt på pensjon for enslig alderspensjonist med kun
pensjon og standardfradrag med gjeldende regler. 2010. Kroner

Figur 3.1 Skatt på pensjon for enslig alderspensjonist med kun pensjon og standardfradrag med gjeldende regler. 2010. Kroner

Kilde: Finansdepartementet.

Særfradrag for alder gis i alminnelig inntekt med 1 614 kroner per måned fra og med den måneden skattyteren fyller 70 år. Tilsvarende gjelder for skattyter som etter fylte 67 år tar ut alderspensjon fra folketrygden eller mottar støtte etter lov om supplerande stønad til personar med kort butid i Noreg. Særfradrag for uførhet gis med tilsvarende månedsbeløp til uførepensjonister som har nedsatt ervervsevne med minst 2/3. Uføre med lavere uførgrad får et halvt særfradrag. AFP-pensjonister får ikke særfradrag. Pensjonister som skattlegges etter skattebegrensningsregelen, har i praksis ikke nytte av særfradraget.

Minstefradraget for pensjonsinntekt blir fastsatt til 26 pst., med en nedre grense på 4 000 kroner og en øvre grense på 60 950 kroner i 2010. Satsen for minstefradrag i lønnsinntekt er 36 pst., og den nedre beløpsgrensen er 31 800 kroner. Den øvre grensen er 72 800 kroner i 2010.

Tabell 3.1 gir en oversikt over gjeldende skatteregler for ulike trygde- og pensjonsytelser og overføringer.

Tabell 3.1 Oversikt over de viktigste skattereglene for ulike trygde- og pensjonsytelser og overføringer. 2010-regler

Ytelse

Trygdeavgift 1

Særfradrag

Skattebegrensningsregelen

Skattefrie ytelser:

Barnetrygd

-

-

-

Kontantstøtte

-

-

-

Økonomisk sosialhjelp

-

-

-

Skattlegges som pensjonsinntekt:

Alderspensjon

3,0 pst.

Ja

Ja

AFP-pensjon

3,0 pst.

Nei

Ja

Pensjon iht. særaldersgrenser

3,0 pst.

Nei

Nei

Uførepensjon (uføregrad < 2/3)

3,0 pst.

½

Nei

Uførepensjon (uføregrad > 2/3)

3,0 pst.

Ja

Ja

Overgangsstønad til enslige forsørgere

3,0 pst.

Nei

Ja

Ytelser til gjenlevende ektefelle

3,0 pst.

Nei

Ja

Ytelser til tidligere familiepleier

3,0 pst.

Nei

Ja

Behovsprøvd forsørgingstillegg 2

3,0 pst.

Nei

Nei

Introduksjonsstønad

3,0 pst.

Nei

Nei

Uføreforsikring fra tjenestepensjon (uføregrad < 2/3)

3,0 pst.

½

Nei

Uføreforsikring fra tjenestepensjon (uføregrad > 2/3)

3,0 pst.

Ja

Ja 3

Skattlegges som arbeidsinntekt:

Sykepenger 4

7,8 pst.

Nei

Nei

Arbeidsavklaringspenger

7,8 pst.

Nei

Nei

Dagpenger under arbeidsløshet 4

7,8 pst.

Nei

Nei

Ventelønn

7,8 pst.

Nei

Nei

Vartpenger

7,8 pst.

Nei

Nei

1 Hvilket minstefradrag som legges til grunn, følger det samme skillet som for trygdeavgiften. Eventuell lønnsinntekt beskattes som lønn med mindre skattyter er 70 år eller eldre.

2 Mottakere av behovsprøvd forsørgingstillegg kan motta særfradrag og ev. benytte skattebegrensningsregelen dersom ”hovedytelsen” (alderspensjon, uførepensjon) gir rett til dette.

3 Gjelder ikke når uføreforsikringen kombineres med arbeidsavklaringspenger.

4 Forutsetter at denne ytelsen erstatter lønnsinntekt. Dersom ytelsen erstatter næringsinntekt, benyttes høy sats på 11 pst.

Kilde: Finansdepartementet.

3.1.3 Høringen

Finansdepartementet sendte 3. mars 2010 et forslag til endringer i skattereglene for pensjonsinntekter på høring. Høringsfristen ble satt til 3. mai 2010.

Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det foreslått å erstatte skattebegrensningsregelen for AFP- og alderspensjonister med et nytt skattefradrag i pensjonsinntekt. Fradraget sikrer at de som bare lever av minstepensjon, fortsatt ikke betaler inntektsskatt. Fradraget trappes ned kun mot høyere pensjonsinntekt, slik at marginalskatten på arbeidsinntekt reduseres til samme nivå som for lønnstakere. Marginalskatten på kapital for pensjonister med lav og middels inntekt vil også reduseres til samme nivå som for andre skattytere. I tillegg ble det foreslått å øke øvre grense i minstefradraget for pensjonsinntekt til samme nivå som for lønnsinntekt.

Med gjeldende skattebegrensningsregel ses ektefellers inntekt og formue under ett, og maksimal skattebegrensning for ektepar utgjør mindre enn dobbelt så mye som maksimal skattebegrensning for enslige. Det nye skattefradraget ble foreslått fastsatt uavhengig av ektefellens inntekt, og gifte AFP- og alderspensjonister får hvert sitt fradrag. Denne endringen er svært gunstig for mange pensjonistektepar. En del pensjonister med lav inntekt, men som ikke får skattebegrensning i dag fordi ektefellen har for høy inntekt, vil også få en lettelse. Samtidig kan ektepar som i dag omfattes av skattebegrensningsregelen, men hvor kun den ene har inntekt som kvalifiserer til det nye skattefradraget, få en skjerpelse.

Det ble foreslått å finansiere det nye skattefradraget og økt minstefradrag ved å fjerne særfradraget for alder og øke trygdeavgiften på pensjonsinntekt. Forslaget ble anslått å gi en samlet skattelette på noe under 400 mill. kroner (2010-kroner) på kort sikt, og det ble antatt at dette på noe lengre sikt ville tas inn gjennom økt arbeidstilbud blant pensjonister.

I høringsnotatet presenterte departementet beregninger som viste at forslaget med 2010-regler ville gitt en gjennomsnittlig skattelette for AFP- og alderspensjonister med under 300 000 kroner i bruttoinntekt. Om lag 52 pst. av AFP- og alderspensjonistene ville fått en skattelette, om lag 12 pst. ville fått uendret skatt, og om lag 36 pst. ville fått en skatteskjerpelse. De som ville fått økt skatt, har generelt god skatteevne, relativt stor formue og kapitalinntekt og et høyt utdanningsnivå.

I høringsnotatet foreslo en å videreføre gjeldende skattebegrensningsregel, men med noen endringer, for uførepensjonister og mottakere av enkelte behovsprøvde ytelser fra folketrygden, blant annet enslige forsørgere med overgangsstønad. De foreslåtte endringene innebærer at skattebegrensningen bare skal fastsettes på grunnlag av den enkelte skattyters egen formue og inntekt, uten hensyn til formuen og inntekten til en eventuell ektefelle.

Høringsinstansenes generelle merknader

Følgende høringsinstanser har kommet med realitetsmerknader til forslaget:

  • Advokatforeningen

  • Akademikerne

  • Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)

  • Fagforbundet Søndre Land Avd 287

  • Finansnæringens Fellesorganisasjon (FNO)

  • Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO)

  • HSH

  • Kommunal Landspensjonskasse (KLP)

  • Landsorganisasjonen i Norge (LO)

  • Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening (NARF)

  • Norges Farmaceutiske Forening

  • Norges Ingeniør- og Teknologorganisasjon (NITO)

  • Norsk Pensjonistforbund

  • Norsk Tjenestemannslag (NTL)

  • Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

  • Pensjonsrådgiver Egil Spangen

  • Pensjonistpartiet

  • Pensjonskasseforeningen

  • Seniorsaken, Landslaget for offentlige pensjonister (LOP) og Forsvarets pensjonistforbund (FPF)

  • Skattebetalerforeningen

  • Skattedirektoratet

  • Statens pensjonskasse (SPK)

  • Statens seniorråd

  • Unio

  • Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

De fleste høringsinstansene er positive til systemendringen og i stor grad positive til lettelsene til pensjonistene med lave inntekter, men kritiske til at dette finansieres av pensjonister med høye inntekter. Kritikken retter seg særlig mot inntektsnivået der skattelette går over til skjerpelse for en enslig pensjonist med kun pensjon, som med forslaget i høringsnotatet vil være på 289 000 kroner i 2011 (281 000 kroner i 2010). Tilsvarende inntektsnivå for en AFP-pensjonist er 318 000 kroner. De fleste høringsinstansene er bekymret for den økte trygdeavgiften, mens fjerningen av særfradraget for alder er viet lite oppmerksomhet. I dette avsnittet gjengis høringsinstansenes generelle merknader til forslaget om systemendring og finansiering av endringene. Spesielle merknader knyttet til lovforslagene omtales i tilknytning til behandlingen av disse i kapittel 8.

Advokatforeningen, HSH og KLP er enige i at forslaget støtter opp under hovedmålet med pensjonsreformen og er positive til forenkling av skattereglene. Også Statens seniorråd og FNO er positive til forslaget.

En rekke andre høringsinstanser er generelt positive til forslaget om endringer i skattereglene, men har enkelte innvendinger mot deler av forslaget. Dette gjelder blant annet LO , som uttaler:

”Endringene er god fordelingspolitikk, og belønning av arbeid som også ligger inne i forslaget, er i tråd med ønskene om et inkluderende arbeidsliv.”

Organisasjonen mener imidlertid at skatteskjerpelsene inntrer på et for lavt inntektsnivå og uttaler i denne sammenheng:

”Det forhold at alderpensjonister fra offentlig sektor ikke har samme mulighet til å benytte seg av den reduserte marginalskatten på arbeid på grunn av samordningsreglene for tjenestepensjon, taler for at skjæringspunktet for hvem som får skattelette, henholdsvis økning, bør settes høyere.”

Norsk Pensjonistforbund er i sitt høringssvar også i hovedsak enig i forslaget, men mener at finansieringsansvaret i større grad bør fordeles på alle skattyterne. Skattebetalerforeningen støtter forslaget, men er kritisk til forutsetningen om provenynøytralitet på noe sikt. Foreningen mener det blir lite forutsigbart for den enkelte dersom trygdeavgiften blir det de kaller en salderingspost. Også Fagforbundet er kritisk til forslaget om å øke trygdeavgiften for pensjonsinntekt fra 3 pst. til 4,7 pst.

NHO uttaler at de ser det som en fordel at skattebegrensningsregelen fjernes for alderspensjonister. Organisasjonen er positiv til forutsetningen om provenynøytralitet og slutter seg på dette punktet til departementets vurderinger. NHO ser det likevel ikke som opplagt at pensjonsinntekt skal skattlegges lempeligere enn lønnsinntekt (utover lavere trygdeavgift) og stiller spørsmål ved om det i det hele tatt bør innføres et nytt skattefradrag til erstatning for skattebegrensningsregelen. Gitt at det innføres et skattefradrag for pensjonsinntekt, mener NHO det bør vurderes en høyere nedtrappingssats enn i høringsnotatet, slik at skattefradraget fases ut raskere.

Mange av arbeidstakerorganisasjonene som har uttalt seg om høringsforslaget, er kritiske til forslaget til finansiering av skattefradraget og omfordeling fra pensjonister med middels og høye inntekter til pensjonister med lave inntekter. Både NTL, Unio og YS viser blant annet til at en stor del av arbeidstakerne i offentlig sektor vil få en pensjon over 280 000 kroner (2010-kroner), som i høringsforslaget tilsvarer inntektsnivået der skattelette går over til skatteskjerpelse for en enslig alderspensjonist som tar ut full pensjon og kun har pensjon og standardfradrag. Unio og NTL uttaler videre at de ikke kan støtte forslaget dersom de andre skatteendringene finansieres ved å øke trygdeavgiften. De begrunner dette med at økt trygdeavgift vil gi en skatteøkning til det store flertallet av personer som kommer fra heltidsstilling i offentlig sektor. Unio mener dessuten det er uheldig at enkelte pensjonister med relativt store formuer vil få en skattelette med forslaget. De ønsker derfor en vurdering av om formuestillegget bør videreføres i en eller annen form.

YS er enig i behovet for omlegging, men uenig i måten det gjøres på. Forbundet ønsker enda større grad av likhet mellom skattlegging av lønn og pensjon. Gitt at endringene skal gjennomføres i tråd med høringsforslaget, foreslår YS at

  • grensen for utfasing av skattefradraget økes fra 321 200 kroner med høringsforslaget til 375 000 kroner

  • nedtrappingssatsen for skattefradrag reduseres fra 17 pst. til 13 pst.

  • satsen for trygdeavgiften økes fra 3 pst. til 4 pst.

NITO er positiv til systemendringen, men mener at nivået på nedtrappingssatsen for skattefradraget og trygdeavgiften må tilpasses slik at ikke omfordelingsvirkningen blir for sterk.

Akademikerne støtter ikke forslaget selv om foreningen i utgangspunktet er enig i systemendringen. Årsaken er at de mener endringen vil ramme personer med tjenestepensjonsordninger i offentlig sektor ekstra hardt.

Seniorsaken, Landslaget for offentlige pensjoner (LOP), Forsvarets pensjonistforbund (FPF) avviser forslaget fordi de mener omfordelingsprofilen vil svekke incentivene til å opparbeide pensjon gjennom arbeid. Pensjonistpartiet benytter i tillegg anledningen til å ta opp flere forhold de er uenige i på pensjonsområdet, og konkluderer med at de ikke kan ”støtte forslag som bidrar til økte forskjeller i levestandard, pga. økonomi, mellom yrkesaktive og pensjonister/uføre”.

Flere av høringsinstansene som er kritiske til forslaget til finansiering, begrunner dette delvis med at ikke alle har anledning til å jobbe mer. Flere instanser mener også at det ikke er rimelig at det bare er andre pensjonister som skal finansiere lettelsene til pensjonister med lav pensjon.

Flere høringsinstanser, blant andre YS, NITO og Seniorsaken, uttaler at det nye pensjonssystemet i seg selv er for omfordelende, og de er kritiske til en ytterligere omfordeling gjennom skattesystemet. Statens seniorråd mener derimot at omfordelingen gjennom endringene i høringsforslaget kan bøte noe på at det nye pensjonssystemet er mindre utjevnende enn tidligere, og er udelt positiv til forslaget.

FFO er imot forslaget om å øke trygdeavgiften, og begrunner dette med at trygdeavgiften betales av alle, også av personer med lav skatteevne, og at en høyere trygdeavgift derfor vil ”ramme dem med lavinntekt relativt sett tyngre enn den vil ramme personer med midlere eller høyere inntekt”.

De fleste høringsinstansene er positive til forslaget om å øke den øvre beløpsgrensen i minstefradraget for pensjonsinntekt. Unio, FFO og Norsk Pensjonistforbund mener at også satsen bør økes til samme nivå som for lønnsinntekt. Pensjonistpartiet ber departementet vurdere et høyere minstefradrag for pensjonister og uføre, og begrunner dette med at ”samfunnsutviklingen går i retning av at alle husstander trenger datamaskin for å følge med i det offentlige Norge”. NARF er på sin side imot å øke den øvre grensen i minstefradraget for pensjonsinntekt. Foreningen uttaler at den ikke kan støtte en økning av minstefradraget så lenge minstefradraget, eller et tilsvarende inntektsfradrag, ikke gjøres gjeldende for selvstendig næringsdrivende.

3.1.4 Departementets vurderinger

Forslaget i høringsnotatet har fått bred støtte, og de fleste høringsinstansene er positive til den foreslåtte systemendringen. Det er stor grad av enighet om at forslaget vil støtte opp under pensjonsreformens mål om å gjøre det lønnsomt å arbeide mer og lenger. Samtidig har noen av høringsinstansene enkelte innvendinger mot deler av forslaget. Dette gjelder særlig forslaget om å øke trygdeavgiften på pensjonsinntekt. Departementet mener likevel det er nødvendig å gjennomføre en slik økning. Det foreslåtte skattefradraget vil gjøre det mer lønnsomt å jobbe selv om man mottar pensjon, og dermed bygge opp under et av pensjonsreformens hovedmål. Samtidig vil endringene være svært kostbare. Endringene kan enten finansieres innenfor pensjonistgruppen gjennom økt skatt for pensjonister med høyere inntekt, eller av andre skattytere, for eksempel lønnstakere. Alternativt må en kutte i offentlige utgifter.

En aldrende befolkning vil stille offentlige budsjetter overfor store utfordringer. Offentlige velferdsordninger finansieres av befolkningen i yrkesaktiv alder, mens barn, ungdom og eldre er netto mottakere av offentlig finansierte ytelser. Befolkningsframskrivninger fra Statistisk sentralbyrå viser at det kan ventes en markant økning i antallet eldre per person i yrkesaktiv alder, fra 20 per 100 personer i 2008 til 40 per 100 personer i 2060. I Perspektivmeldingen 2009 ble inndekningsbehovet i offentlige finanser anslått til 3 ¼ pst. av Fastlands-BNP i 2060. Dersom offentlige velferdsordninger ikke skal svekkes, og for at framtidige generasjoner ikke skal stå overfor en økt skattebyrde, må offentlige budsjetter styrkes. Økt trygdeavgift på pensjonsinntekt kan bidra til å styrke statens inntekter fordi pensjonsnivået er ventet å øke over tid, blant annet som følge av høyere utdanningsnivå blant pensjonistene og større andel pensjonister med tidligere yrkestilknytning.

Norsk Pensjonistforbund hevder at trygdeavgiften ikke er en skatt i vanlig forstand, og at den ikke bør endres uten at motytelsen gjennom folketrygden øker. Finansdepartementet vil her vise til at skatteinntektene, inkludert trygdeavgiften, går til å finansiere alle offentlige utgifter, herunder trygdeutbetalinger og kostnader relatert til helse- og omsorgstjenester. Over tid har det offentliges kostnader knyttet til overføringer og tjenester som pensjonister nyter godt av, økt i omfang. Det er derfor ikke urimelig at pensjonister i større grad enn tidligere bidrar til finansieringen av disse offentlige godene.

Det er heller ikke slik at en økning i trygdeavgiften vil ramme dem med lave inntekter hardest, jf. høringsuttalelsen fra FFO. Pensjonister som skattlegges etter skattebegrensningsregelen, betaler ikke trygdeavgift, og det nye skattefradraget vil kompensere for økt trygdeavgift for dem med lav pensjon.

Enkelte høringsinstanser går også imot forslaget om å fjerne særfradraget for alder. Departementet holder fast ved at fradraget er lite treffsikkert, og at det bør fjernes. Departementet anser egenandelstak og TT-kort mv. som mer egnede virkemidler til å dekke eventuelle økte utgifter som følge av alder.

Unio og Norsk Pensjonistforbund argumenterer for å øke satsen i minstefradraget for pensjonsinntekt til 36 pst., som for lønnsinntekt. En økning i satsen i minstefradraget for pensjonsinntekt til 36 pst. vil være svært kostbart og i hovedsak gi lettelser til pensjonister som allerede får en lettelse med forslaget. De aller fleste høringsinstansene har uttrykt bekymring for eventuelle skatteøkninger for dem med middels til relativt høy pensjon, og har i liten grad uttrykt ønske om ytterligere lettelser til lavinntektspensjonistene. Departementet vil ut fra samme hensyn ikke foreslå å øke satsen i minstefradraget for pensjonsinntekt. Departementet finner det heller ikke rimelig at pensjonister skal ha et høyere minstefradrag enn lønnstakere, slik Pensjonistpartiet ber om en vurdering av.

Pensjonskasseforeningen og Akademikerne påpeker at det nye skattefradraget ikke vil virke nøytralt med hensyn til uttakstidspunkt for pensjon. Med fleksibel alderspensjon blir uttak av pensjon i større grad en økonomisk beslutning. Ved å ta ut pensjon tidligere vil årlig beløp reduseres, og man kan oppnå et større skattefradrag. Man vil dessuten oppnå skattefradrag i flere år. Dette er en tilpasningsmulighet som departementet har vært klar over, og som det er vanskelig å unngå med et progressivt skattesystem. Lønnsomheten ved å ta ut full pensjon fra 62 år for å få et større skattefradrag og samtidig være i full jobb, vil likevel være begrenset ettersom man fort vil komme i toppskatteposisjon.

Unio trekker fram at delpensjon er vanlig i offentlig sektor og uttaler:

”Skattemessig vil delvis AFP kombinert med delvis jobb gi særlige ugunstige utslag for de som har de laveste pensjonene, mens middels og høyere pensjoner kommer ut med mindre endringer. Dette illustrerer en betydelig svakhet ved regjeringens forslag.”

Det er riktig at noen personer med delvis AFP og lav opptjening kan få økt skatt med forslaget. Det skyldes at det i dag kan oppnås full skattebegrensning for hele inntekten kun med én krone i pensjonsinntekt. Dette er en svakhet ved gjeldende regler. Mange av dagens AFP-pensjonister kan få redusert skatt på lønnsinntekt fordi de tar ut pensjon. I noen tilfeller kan nettoinntekten også øke ved å ta ut pensjon og arbeide mindre. Kombinasjonen av redusert gjennomsnittsskatt og høy marginalskatt på lønnsinntekt virker negativt på arbeidstilbudet for mange AFP-pensjonister som omfattes av gjeldende skattebegrensningsregel. Det nye skattefradraget fastsettes derimot på grunnlag av pensjonsinntekt og reduseres tilsvarende pensjonsgraden, og en styrker med dette incentivene til å arbeide for denne gruppen.

Flere av fagorganisasjonene argumenterer med at forslaget virker spesielt negativt for pensjonister fra offentlig sektor. Departementet vil understreke at den økte trygdeavgiften og avviklingen av særfradraget virker likt for pensjonister fra privat og offentlig sektor, og at marginalskatten på arbeid reduseres for dem med lave og middels pensjoner, uavhengig av hvilken sektor de har sin pensjon fra. Mange lavinntektspensjonister fra offentlig sektor som kombinerer arbeid og pensjon, vil derfor også få lavere skatt på ekstra inntekt. Men pensjonssystemet i offentlig sektor vil ikke legge til rette for å kombinere arbeid og pensjon ettersom pensjonen fortsatt skal avkortes mot arbeidsinntekt. Det er derfor riktig at pensjonister i offentlig sektor ikke i like stor grad vil ha mulighet til å kompensere for en eventuell skatteøkning ved å jobbe mer. Utgangspunktet for å endre skattereglene for pensjon er imidlertid å tilpasse disse til pensjonsreformen, som innebærer at en fritt kan kombinere arbeid og pensjon uten avkorting av pensjonen.

Enkelte av høringsinstansene er kritiske til at progressiviteten i beskatningen for pensjonister forsterkes, og begrunner dette med svekkede incentiver til å opparbeide pensjonsrettigheter. Departementet vil her vise til at selv om forslaget gir høyere marginalskatt på pensjon for enkelte, vil marginalskatten bli lavere for andre. Det er uansett departementets standpunkt at forslaget i seg selv, og i kombinasjon med det nye pensjonssystemet, samlet sett vil ha positive virkninger på arbeidstilbudet.

3.1.5 Departementets forslag

Selv om utfordringene for offentlige finanser tilsier at skattefordelen for pensjonister ikke økes ytterligere, har departementet forståelse for sentrale høringsinstansers bekymring over at skatteskjerpelsen kan inntre på et lavt inntektsnivå. Departementet foreslår derfor enkelte endringer i forhold til høringsforslaget som hever inntektsnivået der lettelse går over til skjerpelse.

Forslaget vil sikre at en enslig alderspensjonist med kun pensjon og standardfradrag får en skattelette eller uendret skatt opp til en pensjonsinntekt på 318 000 kroner. Det vil si en økning på i underkant av 30 000 kroner sammenlignet med forslaget i høringsnotatet. Figur 3.2 viser skatten for en enslig alderspensjonist for ulike pensjonsinntektsnivå med forslaget sammenlignet med gjeldende regler og høringsforslaget. Det er forutsatt at pensjonisten kun har pensjon og standardfradrag, og at nettoformuen er under 200 000 kroner. Denne gruppen utgjør om lag 7 pst. av alle AFP- og alderspensjonister. Forslaget gir uendret eller lavere skatt sammenlignet med høringsforslaget opp til en pensjonsinntekt på om lag 441 000 kroner. Ved en pensjonsinntekt utover 441 000 kroner er skatten noe høyere enn med forslaget i høringsnotatet fordi minstefradraget holdes uendret. I denne inntektsgruppen er det imidlertid svært få skattytere. Med pensjon i Statens pensjonskasse må en ha en sluttlønn på om lag 640 000 kroner ved full opptjening for å oppnå en pensjon på dette nivået.

For en enslig AFP-pensjonist vil forslaget medføre at skatteskjerpelsen først slår inn ved pensjonsinntekt på 388 500 kroner. Pensjonistektepar kan også få en lettelse opp til et høyere inntektsnivå enn enslige. Dette skyldes både at skattefradraget kun fastsettes på grunnlag av egen inntekt, og at den samlede verdien av to fradrag er større enn verdien av skattebegrensningsregelen for ektepar i dag. Forslaget til nye regler retter derfor opp den nåværende forskjellsbehandlingen mellom samboere og enslige på den ene siden og ektepar på den andre. Avsnitt 3.1.6 presenterer de samlede fordelingsvirkningene når vi betrakter den faktiske pensjonistpopulasjonen.

Figur 3.2 Skatt på pensjon for enslig alderspensjonist med forslaget
sammenlignet med gjeldende regler og høringsforslaget. Kroner

Figur 3.2 Skatt på pensjon for enslig alderspensjonist med forslaget sammenlignet med gjeldende regler og høringsforslaget. Kroner

Kilde: Finansdepartementet.

Hevingen av inntektsnivået der skjerpelsen inntreffer, oppnås ved å trappe ned skattefradraget i to trinn. I høringsforslaget ble det kun benyttet én nedtrappingssats for skattefradraget på 17 pst. Det foreslås nå å gjøre skattefradraget mer gunstig for middels til høye pensjonsinntekter, ved å nedtrappe med to ulike satser for ulike inntektsintervaller, først med en sats på 15,3 pst. og deretter med en sats på 6,0 pst. En lavere nedtrappingssats gir rom for å redusere maksimalt skattefradrag noe uten at pensjonister med minstepensjon eller litt høyere pensjonsinntekt får en skatteskjerpelse. Nedtrappingen går over fra høy sats til lav sats ved 242 000 kroner.

I høringsnotatet ble det foreslått å øke den øvre beløpsgrensen i minstefradraget for pensjonsinntekt til samme nivå som for lønnsinntekt. For å finansiere det økte skattefradraget foreslår departementet at øvre grense i minstefradraget for pensjonsinntekt holdes uendret på dagens nivå (justert for lønnsvekst fra 2010 til 2011). Som følge av den foreslåtte endringen i nedtrappingen av skattefradraget, vil dette ikke føre til noen skatteskjerpelse for fulltidspensjonister med lave til middels inntekter.

Departementets forslag innebærer følgende:

  • Skattebegrensningsregelen erstattes av et skattefradrag for pensjonsinntekt for AFP- og alderspensjonister.

  • Skattefradraget utgjør maksimalt 28 150 kroner i 2011 og nedtrappes med en sats på 15,3 pst. av pensjonsinntekt mellom 158 650 og 242 000 kroner (2011), og med en sats på 6 pst. av pensjonsinntekt på 242 000 kroner eller høyere.

  • Øvre grense i minstefradraget for pensjonsinntekt holdes reelt uendret.

  • Trygdeavgiften på pensjonsinntekt økes til 4,7 pst.

  • Særfradraget for alder fjernes.

Det vises til forslag til Stortingets skattevedtak § 6-5 og forslag til vedtak om trygdeavgift § 6.

Figur 3.3 illustrerer at marginalskatten på arbeidsinntekt reduseres til dels betydelig for pensjonister med lav og middels inntekt. Figuren viser marginalskatt på arbeidsinntekt for en enslig alderspensjonist med 170 000 kroner i pensjonsinntekt med gjeldende regler og forslaget. Det er forutsatt at pensjonisten kun har pensjon og lønnsinntekt, ingen fradrag utenom standardfradrag og at nettoformuen er under 200 000 kroner. Ved en ekstra arbeidsinntekt på opp til snaut 140 000 kroner gir gjeldende skattebegrensningsregel en marginalskatt som er 10-20 pst. høyere enn med forslaget.

Figur 3.3 Marginalskatt på arbeid for enslig alderspensjonist
med forslaget og gjeldende regler. 
2011. Prosent

Figur 3.3 Marginalskatt på arbeid for enslig alderspensjonist med forslaget og gjeldende regler. 2011. Prosent

Kilde: Finansdepartementet.

Endringer for uføre og mottakere av enkelte behovsprøvde ytelser

For uførepensjonister foreslås det, som i høringsnotatet, å videreføre den gjeldende skattebegrensningsregelen med visse justeringer, først og fremst ved at regelen individbaseres, slik at kun den enkelte skattyters inntekt og formue inngår i beregningen. Forslaget om å videreføre skattebegrensningsregelen for uføre må ses i sammenheng med at uføreordningen er under utredning, jf. NOU 2007: 4 Ny uførestønad og ny alderspensjon til uføre. Uførepensjonister vil omfattes av det nye skattefradraget når de går over på alderspensjon. For øvrig vil forslaget om å øke trygdeavgiften også omfatte uførepensjon.

Også for mottakere av behovsprøvde ytelser fra folketrygden videreføres en justert skattebegrensningsregel. Dette gjelder blant annet mottakere av overgangsstønad, pensjon til gjenlevende ektefelle og pensjon til tidligere familiepleier.

Den øvre grensen i minstefradraget for pensjonsinntekt holdes reelt uendret fra 2010 til 2011. Sammenlignet med forslaget i høringsnotatet blir minstefradraget opp mot 12 000 kroner lavere. Dette vil påvirke uførepensjonistene, som beholder gjeldende skattebegrensningsregel med visse justeringer. Mange gifte uføre får en lettelse på grunn av individualiseringen av skattebegrensningsreglen. Enslige uføre som omfattes av skattebegrensningsregelen, vil ikke få endringer i skatt. Men enslige uførepensjonister som har for høy inntekt til å skattlegges etter skattebegrensningsregelen, vil kun berøres av forslaget om økt trygdeavgift. Dette kunne ha gitt en til dels betydelig skatteøkning for denne gruppen. Forslaget kunne også ha gitt en betydelig skjerpelse for gifte uføre med middels til høye inntekter. For å begrense skjerpelsen for enkelte uføre som ikke skattlegges etter skattebegrensningsregelen, foreslår departementet å øke særfradraget for uførhet med 12 000 kroner utover lønnsjustering, til 32 000 kroner i året.

Ektepar hvor kun én er pensjonist

For de fleste gifte pensjonister vil forslaget til endringer i skattereglene være en fordel. Dette skyldes at både det nye skattefradraget og den videreførte skattebegrensningsregelen skal fastsettes individuelt. For en liten gruppe pensjonister vil dette likevel være en ulempe. Dette gjelder ektepar der kun den ene er pensjonist, og den andre har liten eller ingen annen inntekt.

Dersom ektefellens inntekt er under 1 G, anses pensjonisten som forsørger og kan ha rett til et ektefelletillegg fra folketrygden på 0,5 G. Ektefelletillegget nedtrappes mot forsørgerens inntekt, og faller bort ved en inntekt på om lag 324 000 kroner (i 2010). Ettersom det kun er forsørgeren som vil oppfylle vilkårene for det nye skattefradraget eller den justerte skattebegrensningsregelen, vil samlet skattereduksjon bli vesentlig lavere enn med gjeldende regler.

Dette er en gruppe som i utgangspunktet har lav inntekt, og hvor den forsørgede ektefellen i de fleste tilfeller er over 60 år og ikke har noen tilknytning til arbeidsmarkedet. På bakgrunn av dette mener departementet det er ønskelig å begrense skatteskjerpelsen for denne gruppen. Departementet foreslår derfor en lovendring slik at ektefelletillegg som utbetales til AFP- og alderspensjonister, skal utbetales skattefritt for eksisterende mottakere (per 31.12.2010). Ektefelletillegget skal heller ikke inngå i samlet pensjonsinntekt ved nedtrapping av skattefradraget. Dette vil redusere skatteskjerpelsen. For uførepensjonister som mottar ektefelletillegg, foreslår departementet å videreføre gjeldende skattebegrensningsregel for ektepar. Dette vil gi uendret skatt for denne gruppen.

I tillegg vil departementet åpne for at ektepar mv. hvor kun den ene er pensjonist (med og uten ektefelletillegg) og den andre har liten eller ingen annen inntekt, kan innvilges skattebegrensning etter skatteloven § 17-4 dersom de får en betydelig skatteskjerpelse som følge av de nye reglene. Den generelle praksis for skattebegrensning etter denne regelen er imidlertid streng, og forutsetter at skattyter har liten skatteevne. Departementet vil derfor gi anvisning på at skatteetaten i en overgangsperiode skal praktisere en lempeligere skattebegrensning overfor en nærmere angitt gruppe ektepar mv.

3.1.6 Fordelingsvirkninger

Figur 3.4 viser fordelingsvirkningene for AFP- og alderspensjonister av forslaget til endringer i pensjonsskattereglene sammenlignet med 2010-regler justert til 2011. Fordelingsvirkningene av forslaget i høringsnotatet (oppjustert til 2011-kroner) er også gjengitt i figuren. Beregningen er gjort med Statistisk sentralbyrås skattemodell, LOTTE-Skatt. Datagrunnlaget for modellen er et utvalg fra Statistisk sentralbyrås inntektsstatistikk for husholdninger for 2008. Denne statistikken gir informasjon om sammensetningen av inntekt og formue for hele befolkningen. Datagrunnlaget er framskrevet til 2011.

Endring i inntekt etter skatt er gitt ved den venstre vertikale aksen, mens den høyre vertikale aksen viser antall personer i hvert inntektsintervall. I LOTTE-Skatt finnes det ikke informasjon om pensjonsgraden til skattyterne. Forslaget om å gradere skattefradraget etter pensjonsgraden er derfor forsøkt ivaretatt ved å begrense skattefradraget forholdsmessig etter bruttopensjonens andel av samlet bruttoinntekt. Dette er imidlertid en svært grov tilnærming.

Forslaget gir en lettelse i gjennomsnitt for AFP- og alderspensjonister med under 350 000 kroner i bruttoinntekt. Den store lettelsen til pensjonister med inntekt under 150 000 kroner er en følge av at skattefradraget fastsettes individuelt. I denne gruppen er det hovedsakelig gifte minstepensjonister. Lettelsen i de høyere inntektsintervallene er delvis en følge av likebehandlingen av gifte og enslige og delvis en følge av at marginalskatten på ekstra inntekt reduseres.

Figur 3.4 Endring i inntekt etter skatt for AFP- og alderspensjonister
med forslag til endringer i pensjonsskattereglene sammenlignet med
gjeldende regler og forslaget i høringsnotatet. Etter samlet bruttoinntekt.
2011. Kroner

Figur 3.4 Endring i inntekt etter skatt for AFP- og alderspensjonister med forslag til endringer i pensjonsskattereglene sammenlignet med gjeldende regler og forslaget i høringsnotatet. Etter samlet bruttoinntekt. 2011. Kroner

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Figur 3.5 viser endring i inntekt etter skatt for uførepensjonister. Det endelige forslaget er noe gunstigere enn høringsforslaget. De med pensjon under 250 000 kroner får en gjennomsnittlig lettelse. Årsaken til dette er at skattebegrensningen skal fastsettes individuelt. Uførepensjonister med inntekt mellom 250 000 kroner og 300 000 kroner får om lag uendret skatt i gjennomsnitt. Uførepensjonister med høyere inntekt får en skjerpelse, men skjerpelsen er mindre enn med høringsforslaget. Dette tyder på at mange uførepensjonister allerede har øvre grense i minstefradraget for lønnsinntekt og dermed får en større fordel av at særfradraget for uførhet økes. Forslaget om at uførepensjonister som mottar ektefelletillegg, skal beholde gjeldende skattebegrensningsregel for ektepar, gjør også de nye reglene noe gunstigere enn høringsforslaget.

Figur 3.5 Endring i inntekt etter skatt for uførepensjonister
med forslaget sammenlignet med gjeldende regler og forslaget i høringsnotatet.
Etter samlet bruttoinntekt. 2011. Kroner

Figur 3.5 Endring i inntekt etter skatt for uførepensjonister med forslaget sammenlignet med gjeldende regler og forslaget i høringsnotatet. Etter samlet bruttoinntekt. 2011. Kroner

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Om lag 59 pst. av AFP- og alderspensjonistene får en skattelette med forslaget, om lag 11 pst. får uendret skatt, og om lag 30 pst. får en skjerpelse. AFP- og alderspensjonistene som får økt skatt, har generelt god skatteevne og relativt stor formue og kapitalinntekt. Et høyt utdanningsnivå gir gode muligheter i arbeidsmarkedet for en del av disse. Figur 3.6 viser AFP- og alderspensjonisters inntektssammensetning fordelt etter bruttoinntektsintervall (den horisontale aksen). Stolpene i diagrammet angir gjennomsnittlig samlet inntekt i hvert intervall (gitt ved den vertikale aksen). Figur 3.7 viser formuesfordelingen, og figur 3.8 viser utdanningsnivå etter de samme bruttoinntektsintervallene.

Gjennomsnittsinntekten blant dem som får skatteskjerpelser, er relativt høy (403 900 kroner), og inntekten er høyere jo større skjerpelsen er. Blant de 43 000 pensjonistene (7 pst.) som får en skatteskjerpelse på over 10 000 kroner, er gjennomsnittsinntekten om lag 604 000 kroner. Gjennomsnittlig bruttoinntekt er relativt lav blant dem som får skattelettelse og uendret skatt (238 900 kroner). Blant de 113 500 AFP- og alderspensjonistene som får en lettelse på over 10 000 kroner (17 pst. av alle AFP- og alderspensjonister), er den gjennomsnittlige bruttoinntekten om lag 202 900 kroner.

I gjennomsnitt får AFP-pensjonister 4 100 kroner mindre i skatt, mens alderspensjonister får en lettelse på 2 300 kroner. Uførepensjonister får en gjennomsnittlig lettelse på 1 150 kroner. Skatten øker noe for personer som før ble omfattet av skattebegrensningsregelen fordi de er gift med en pensjonist, men som selv ikke har krav på det nye skattefradraget eller den justerte skattebegrensningsregelen. Et stort flertall av enslige forsørgere med overgangsstønad, etterlatte, tidligere familiepleiere mv. omfattes av den videreførte skattebegrensningsregelen. Forslaget vil ikke ha særlig betydning for disse siden de fleste er enslige og skattebegrensningsregelen er uendret for disse. De få som har såpass høy inntekt og formue at de ikke får fordel av skattebegrensningsregelen, vil få økt trygdeavgift.

Figur 3.6 Sammensetning av inntekt for AFP- og alderspensjonister
fordelt etter bruttoinntektsintervall. Annen inntekt består hovedsakelig
av næringsinntekt. Tusen kroner. 2008

Figur 3.6 Sammensetning av inntekt for AFP- og alderspensjonister fordelt etter bruttoinntektsintervall. Annen inntekt består hovedsakelig av næringsinntekt. Tusen kroner. 2008

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Figur 3.7 Nettoformue for AFP- og alderspensjonister fordelt etter
bruttoinntektsintervall. 
Tusen kroner. 2008

Figur 3.7 Nettoformue for AFP- og alderspensjonister fordelt etter bruttoinntektsintervall. Tusen kroner. 2008

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Figur 3.8 Andel av AFP- og alderspensjonister med utdanning på
ulike nivå, fordelt etter bruttoinntektsintervaller. 2008.
Prosent

Figur 3.8 Andel av AFP- og alderspensjonister med utdanning på ulike nivå, fordelt etter bruttoinntektsintervaller. 2008. Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Selv om noen pensjonister får en skjerpelse, vil de fortsatt betale mindre skatt enn lønnstakere med tilsvarende inntekt. Figur 3.9 viser beregnet skattefordel for en enslig alderspensjonist på ulike pensjonsnivå både med gjeldende regler og forslaget. I beregningen er det antatt at pensjonsinntekten er den eneste inntekten, og at kun standardfradrag benyttes. Av en pensjonsinntekt på 150 000 kroner (om lag minstepensjon) betales det ingen skatt verken med gjeldende regler eller med forslaget. Av en lønnsinntekt på dette nivået betales det i overkant av 28 200 kroner i skatt. Med en videreføring (lønnsjustering) av gjeldende skatteregler ville en pensjonist med 350 000 kroner i pensjonsinntekt ha betalt over 23 800 kroner mindre i inntektsskatt i 2011 enn en lønnstaker med tilsvarende inntekt. Med forslaget vil han fortsatt betale i underkant av 21 400 kroner mindre i skatt enn lønnstakeren. Arbeidsføre pensjonister vil også ha mulighet til å kompensere for skatteøkningen ved å arbeide litt mer eller lenger.

Figur 3.9 Beregnet skattefordel for enslig alderspensjonist sammenlignet
med enslig lønnstaker. Med gjeldende regler og forslag. 2011. Kroner

Figur 3.9 Beregnet skattefordel for enslig alderspensjonist sammenlignet med enslig lønnstaker. Med gjeldende regler og forslag. 2011. Kroner

Kilde: Finansdepartementet.

Enkelte pensjonister, særlig i de yngste alderskullene, kan ha mulighet til å motvirke en eventuell skjerpelse i skatten ved å arbeide litt ekstra. Figur 3.10 viser hvor mye pensjonister (alderspensjonister og AFP-pensjonister i ny ordning) må ha i arbeidsinntekt på ulike inntektsnivå for at nettoinntekten skal være like høy som før endringene i pensjonsskattereglene. For en pensjonsinntekt under 340 000 kroner skal det nesten ingen arbeidsinntekt til for å komme uendret ut.

Selv om AFP-pensjonister i offentlig sektor beholder bruttoordningen og avkorting av pensjon mot arbeidsinntekt, vil de fleste likevel ikke behøve å tjene mer enn AFP-pensjonister i privat sektor for å kompensere for skatteøkningen. Dette kommer av at arbeidsinntekten som behøves for å komme uendret ut, er lavere enn toleransebeløpet på 15 000 kroner, slik at AFP ikke blir avkortet. Dette vil gjelde opp til en pensjonsinntekt på i overkant av 560 000 kroner. Deretter vil pensjonister i offentlig sektor måtte ha en betydelig høyere arbeidsinntekt for å kompensere for skatteøkningen. Dette vil altså berøre en svært liten andel AFP-pensjonister i offentlig sektor.

Figur 3.10  Nødvendig arbeidsinntekt for pensjonister på ulike
pensjonsinntektsnivå for å kompensere fullt ut for skatteendringene.
2011. Kroner

Figur 3.10 Nødvendig arbeidsinntekt for pensjonister på ulike pensjonsinntektsnivå for å kompensere fullt ut for skatteendringene. 2011. Kroner

Kilde: Finansdepartementet.

Partene i arbeidslivet i privat sektor inngikk i lønnsoppgjøret 2008 avtale om en ny avtalefestet pensjon tilpasset ny alderspensjon i folketrygden. Gjennom lov 19. februar 2010 nr. 5 (AFP-tilskuddsloven) er avtalen om AFP i privat sektor fra lønnsoppgjøret 2008 lovfestet.

Tabell 3.2 viser virkningene av de foreslåtte endringene i skattereglene for det pensjonsnivå som var sentralt ved oppgjøret i 2008 (pensjonsuttak for en enslig ved 62 år etter jevn inntekt på 5 G i 40 år). Tabellen viser skatt og inntekt etter skatt på brutto pensjon på hhv. 200 000 kroner og 220 000 kroner. Forslaget til nye skatteregler vil, som tabellen viser, i svært liten grad påvirke pensjon etter skatt for en som ikke har annen inntekt enn pensjon. For personer med arbeidsinntekt i tillegg til pensjonen vil endringen gi økt inntekt etter skatt.

Tabell 3.2 Skatt og disponibel inntekt med gjeldende regler og forslag til nye skatteregler for pensonsnivå som var sentralt ved oppgjøret i 2008. 1 Kroner

Brutto pensjon

Skatt

Inntekt etter skatt

Gjeldende skatteregler

200 000 kroner

12 460

187 540

220 000 kroner

20 600

199 400

Forslag til nye skatteregler

200 000 kroner

12 436

187 564

220 000 kroner

20 580

199 420

1 Pensjonsuttak for en enslig ved 62 år etter jevn inntekt på 5 G i 40 år.

Kilde: Arbeidsdepartementet og Finansdepartementet.

3.1.7 Enkelte beregningseksempler

Nedenfor følger enkelte eksempler som viser endringer i skatt for ulike pensjonister med forslaget til endringer i pensjonsskattereglene. Skatteendringen med høringsforslaget er også gjengitt i eksemplene.

Eksempel 1

Arne er en enkemann på 80 år. Han har en alderspensjon på 300 000 kroner, en bolig med en ligningsverdi på 300 000 kroner, 100 000 kroner i bankinnskudd og 2 200 kroner i kapitalinntekt. Han har for høy inntekt til å få skattebegrensning etter gjeldende regler. Formuen og kapitalinntekten vil derfor ikke påvirke skatteendringen med forslaget til nye regler.

Tabell 3.3 viser endring i skatt med forslaget til endringer i pensjonsskattereglene. I tillegg vises endringen med høringsforslaget. Arne får med forslaget en skattelettelse på om lag 1 400 kroner. Med høringsforslaget ville han fått en skatteskjerpelse på over 2 000 kroner.

Tabell 3.3 Endring i skatt for Arne med nye pensjonsskatteregler. 2011. Kroner

Skatt med gjeldende regler

Endring i skatt med forslaget

Endring i skatt med høringsforslaget

58 359

-1 394

2 037

Kilde: Finansdepartementet.

Eksempel 2

Tor er 62 år, enslig og jobber som bussjåfør. Han tjener 385 000 kroner. Han har verken kapitalinntekt eller formue.

Tor ønsker å gå av med pensjon, noe som gir ham en skattepliktig pensjonsinntekt på 210 000 kroner. I tillegg får han et skattepliktig kompensasjonstillegg på 10 000 kroner. Han vurderer likevel å fortsette i 20 pst. stilling. Tabell 3.4 viser skatteendringen med forslaget til endringer i pensjonsskattereglene. Forslaget til nye regler er svært gunstig for Tor dersom han ønsker å fortsette i 20 pst. stilling. Hans inntekt etter skatt vil være 9 255 kroner høyere enn med gjeldende regler. Dette skyldes hovedsakelig at det nye skattefradraget ikke reduseres som følge av arbeidsinntekt. Eksemplet undervurderer fordelen av å jobbe siden lønn også kan gi økt pensjonsopptjening (se tabell 3.4 neste side).

Eksempel 3

Bjørg er 62 år, enslig, jobber som lege og har en lønnsinntekt på 800 000 kroner. Bjørg er gjeldfri og har opparbeidet seg en skattemessig nettoformue på 700 000 kroner, hvorav 400 000 kroner er ligningsverdi av egen bolig og 300 000 kroner er i aksjefond. Dette gir henne 10 000 kroner i skattepliktige kapitalinntekter. Bjørg vurderer å gå av med pensjon og kan få en full pensjonsinntekt på 440 000 kroner. Hun vil da ha for høy inntekt til å skattlegges etter skattebegrensningsregelen med gjeldende regler, og formue og kapitalinntekt vil ikke påvirke skatteendringen med forslag til nye regler.

Tabell 3.5 viser skatteendringen for Bjørg med forslaget til endringer i pensjonsskattereglene sammenlignet med gjeldende regler. Med forslaget får Bjørg en skatteskjerpelse på i underkant av 4 000 kroner. Tabell 3.6 viser hvor mye Bjørg må ha i arbeidsinntekt for å komme likt ut etter omleggingen. En arbeidsinntekt på om lag 4 400 kroner gir henne en like høy nettoinntekt som før omleggingen. Dette tilsvarer 10 arbeidstimer i året, gitt hennes tidligere lønnsinntekt. I beregningen antas det at pensjonen ikke avkortes mot arbeidsinntekt.

Tabell 3.4  Endring i skatt for Tor med nye pensjonsskatteregler, både dersom han kun tar ut full pensjon og dersom han i tillegg jobber 20 pst. 2011. Kroner

Skatt med gjeldende regler

Endring i skatt med forslaget

Endring i skatt med høringsforslaget

Kun pensjon

20 900

-19

-96

Jobber 20 pst. i tillegg til full pensjon (gir 77 000 kroner i lønnsinntekt)

51 948

-9 255

-9 322

Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 3.5 Endring i skatt for Bjørg med forslaget til nye pensjonsskatteregler dersom hun tar ut full pensjon. 2011.

Skatt med gjeldende regler

Endring i skatt med forslaget

Endring i skatt med høringsforslaget

109 366

3 963

4 064

Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 3.6 Hvor mye Bjørg må tjene/jobbe for å ha like høy nettoinntekt som før omleggingen. 2011. Kroner

  Kroner i året   Antall timer i året (gitt hennes tidligere lønnsinntekt)
 

Forslaget

Høringsforslaget

  Forslaget

Høringsforslaget

4 428

6 330

10

15

Kilde: Finansdepartementet.

Eksempel 4

Ola, 65 år, og Kari, 62 år, er gift. Ola er industriarbeider og tjener 400 000 kroner i året. Kari jobber som sykepleier i offentlig sektor, men skal gå av med AFP, noe som gir henne 200 000 kroner i pensjonsinntekt. De har en nedbetalt bolig med en ligningsverdi på 300 000 kroner, 80 000 kroner i bankinnskudd og 2 000 kroner i kapitalinntekt. Formue og kapitalinntekt er fordelt likt mellom ektefellene.

Ola og Kari har til sammen for stor inntekt til at de vil få skattebegrensning etter gjeldende regler. Kari har likevel så lav pensjon at hun får det nye skattefradraget i forslaget. Med forslaget til nye regler får hun en skattelette på om lag 18 400 kroner, jf. tabell 3.7.

Tabell 3.7 Endring i skatt for ekteparet Ola og Kari. Forslag til nye pensjonsskatteregler sammenlignet med gjeldende regler. 2011. Kroner

 

Skatt med gjeldende regler

Endring i skatt med forslaget

Endring i skatt med høringsforslaget

Ola

110 230

0

0

Kari

35 512

-18 423

-18 670

Kilde: Finansdepartementet.

3.1.8 Økonomiske konsekvenser

Forslaget er ventet å gi en samlet skattelette på 1,35 mrd. kroner påløpt og om lag 1,1 mrd. kroner bokført i 2011. Provenyanslaget inkluderer anslått virkning på arbeidstilbudet i 2011 på om lag 80 mill. kroner. Provenytapet er dermed nær 1 mrd. kroner større enn i høringsforslaget. Over tid antas det at arbeidstilbudsvirkningene vil øke gradvis etter hvert som nye alderskull når en alder hvor de kan ta ut alderspensjon fra folketrygden.

3.2 Øvrige skatteregler for lønnstakere og pensjonister

3.2.1 Toppskatt og standardfradrag

Toppskatt

I 2010 betales det 9 pst. toppskatt på personinntekter (arbeids- og pensjonsinntekter) i intervallet 456 400 til 741 700 kroner (trinn 1) og 12 pst. toppskatt på personinntekter over 741 700 kroner (trinn 2).

Satsene i toppskatten ble redusert i 2006 som et ledd i skattereformen. Et mål med skattereformen var å få en mer lik skatt på aksjeinntekter og arbeidsinntekter, slik at det ikke lenger skulle være like lønnsomt å drive skattetilpasning med sikte på å få arbeidsinntekter skattlagt som aksjeinntekter. Etter at delingsmodellen er erstattet med skjermingsmetoden, er det ingen formelle begrensninger når det gjelder å ta arbeidsinntekt ut som aksjeinntekt. For å unngå endringer som øker den skattemessige forskjellsbehandlingen av arbeids- og kapitalinntekter, og dermed incentivene til å drive skattetilpasning, foreslår Regjeringen å holde satsene og innslagspunktene i toppskatten reelt uendret. Det innebærer at innslagspunktene justeres med anslått lønnsvekst til 471 200 kroner i trinn 1 og 765 800 kroner i trinn 2.

Det vises til forslag til § 3-1 i Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2011.

Minstefradrag

Minstefradraget fastsettes som en andel av inntekten med en øvre og nedre grense. Det skilles mellom minstefradrag for lønnsinntekt og minstefradrag for pensjonsinntekt. For lønnsinntekt er satsen 36 pst. og øvre grense 72 800 kroner i 2010. Den nedre grensen er det såkalte lønnsfradraget, som er 31 800 kroner i 2010.

Minstefradraget for pensjonsinntekt er noe lavere enn minstefradraget for lønnsinntekt. I 2010 er satsen 26 pst., nedre grense 4 000 kroner og øvre grense 60 950 kroner.

Minstefradraget for lønnsinntekter og minstefradraget for pensjonsinntekter samordnes for skattytere som har både lønns- og pensjonsinntekter, slik at samlet fradrag ikke kan overstige øvre grense i minstefradraget for lønnsinntekter, dvs. 72 800 kroner i 2010.

Regjeringen foreslår at satsene i minstefradraget holdes uendret, og at de øvre grensene i minstefradraget oppjusteres med anslått lønnsvekst, til henholdsvis 75 150 kroner for lønnsinntekt og 62 950 kroner for pensjonsinntekt. Det foreslås å holde lønnsfradraget på 31 800 kroner nominelt uendret fra 2010 til 2011.

Det vises til forslag til § 6-1 i Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2011.

Personfradrag

Personfradraget er et generelt bunnfradrag i alminnelig inntekt, det vil si at det gis i alle inntekter (lønns-, pensjons-, kapital- og næringsinntekter). Enslige forsørgere og ektepar der den ene ektefellen har lav eller ingen arbeidsinntekt, skattlegges i klasse 2 og får dermed dobbelt personfradrag. Regjeringen foreslår at personfradragene oppjusteres med anslått lønnsvekst til 43 600 kroner i klasse 1 og 87 200 kroner i klasse 2.

Det vises til forslag til § 6-3 i Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2011.

3.2.2 Fradrag for gaver til frivillige organisasjoner – utvidelse til EØS-området

Det gis i dag fradrag i alminnelig inntekt på inntil 12 000 kroner per år for pengegaver til visse frivillige organisasjoner, jf. skatteloven § 6-50. Det stilles blant annet som vilkår at organisasjonen som mottar gaven, er et selskap, stiftelse, tros- eller livssynssamfunn eller sammenslutning med sete her i landet, dvs. er en norsk organisasjon, og oppfyller visse krav til aktivitet. EFTAs overvåkningsorgan (ESA) har i en grunngitt uttalelse fra desember 2009 uttalt at den norske gavefradragsordningen er i strid med EØS-avtalen artikkel 40, fordi det ikke gis fradrag for gaver til tilsvarende organisasjoner med sete i de øvrige EØS-statene. På denne bakgrunn foreslår Regjeringen å endre skatteloven § 6-50 slik at personer som skatter til Norge, også kan få fradrag for gaver til organisasjoner med sete i øvrige EØS-stater. Finansdepartementet orienterte ESA om denne beslutningen i brev 25. juni 2010.

EØS-retten krever at en likebehandler norske og tilsvarende utenlandske organisasjoner ved utvidelsen. Etter gjeldende regler må selskaper og sammenslutninger ha nasjonalt omfang for å kunne omfattes av gavefradragsordningen. Kravet er stilt for å sikre at organisasjonene holder en viss størrelse. Det er imidlertid gjort unntak fra kravet til nasjonalt omfang for visse tros- og livssynssamfunn som er tilknyttet en registreringsenhet. EØS-rettens krav til likebehandling betyr at dette unntaket i tilfelle også må gjelde mindre tros- og livssynssamfunn fra det øvrige EØS-området. Dette vil etter departementets vurdering by på for store administrative og kontrollmessige utfordringer, og det er derfor ikke grunnlag for å la ordningen omfatte de mindre tros- og livssynssamfunnene når gavefradragsordningen utvides til å omfatte organisasjoner i hele EØS-området. Kun om lag tre prosent av gavene til tros- og livssynsformål går til mindre tros- og livssynssamfunn uten nasjonalt omfang, og kun drøyt én prosent av det totale gavebeløpet.

Departementet har ingen opplysninger om hvor mange skattepliktige i Norge som gir gaver til utenlandske frivillige organisasjoner, men antar at omfanget er relativt beskjedent. Når gavefradragsordningen utvides, vil det også kunne ta noe tid før endringen blir godt innarbeidet og kjent både i Norge og i Europa. På skjønnsmessig grunnlag anslås utvidelsen av fradragsordningen å redusere skatteinntektene med om lag 15 mill. kroner, som påløper med 5 mill. kroner i 2010 og 10 mill. kroner i 2011. Endringen antas å redusere bokførte skatteinntekter først i 2011, og provenytapet anslås til 8 mill. kroner. Forslaget om å utelukke mindre tros- og livssynssamfunn anslås å øke provenyet med om lag 7 mill. kroner påløpt og 2 mill. kroner bokført i 2011. Samlet blir provenytapet i 2011 om lag 3 mill. kroner påløpt og 6 mill. kroner bokført i 2011, jf. tabell 1.2.

Etter gjeldende regler gis det fradragsrett for gaver til organisasjoner med kulturvern som formål. Kulturbegrepene i Europa er mangfoldige og uoversiktlige, og det kan derfor være behov for å få en klar og stram nok avgrensning av hva som ligger i begrepet. Det foreslås derfor at Finansdepartementet får fullmakt til å fastsette bestemmelser i forskrift om hvilke organisasjoner innenfor området kulturvern som kan omfattes av gavefradragsordningen. Det vises til kapittel 9 for en nærmere omtale av forslaget til lovendringer.

3.2.3 Utgiftsgodtgjørelser for tjenestereiser – teknisk frikobling av skattereglene fra statens regulativer

Godtgjørelse som arbeidstaker mottar fra arbeidsgiver knyttet til blant annet kost, losji og bruk av egen bil mv. på tjenestereiser, har lenge vært skattefrie innenfor vilkår og rammer i statens særavtaler (statens satser). Skattereglene bygger dels på henvisninger til statens regler for utgiftsgodtgjørelser, slik at skattefriheten automatisk tilsvarer nivået på disse godtgjørelsene. Dels er statens satser og vilkår innarbeidet i skattereglene uten at det er vurdert om godtgjørelsene bør være skattefrie eller ikke. På frivillig grunnlag legger også størstedelen av det private næringsliv statens satser til grunn for reisedekning mv. til ansatte, slik at denne koblingen mellom statsregulativ og skatteregler får virkning langt utover det offentlige.

Departementet har lenge arbeidet med å sikre nøytrale skatteregler, basert på at reelle inntekter bør skattlegges. Ved å oppheve særlige skattefritaksordninger, og ved en omfattende teknisk revisjon av skattelovgivningen med tilhørende forskrifter, er skattesystemet forbedret på mange områder. Gjeldende regler for den skattemessige behandlingen av utgiftsgodtgjørelser for tjenestereiser har imidlertid ikke vært revidert på tilsvarende måte. Koblingen mellom særavtalene (statens satser) og skattereglene er prinsipielt uheldig fordi et vesentlig innhold i skattereglene på dette området i realiteten fastsettes av noen av partene i arbeidslivet. Skattereglene på dette området unntas dermed fra de normale prosedyrene for fastsetting av skatter. Partene i arbeidslivet utenfor det statlige tariffområdet har ikke tilsvarende mulighet til å påvirke utfallet, og forskjellsbehandles dermed i forhold til partene i offentlig sektor. Det er Stortinget som skal fastsette skattene, og det er prinsipielt uheldig at nivået for skattefritak på dette området i realiteten er lagt utenfor stortingets myndighet.

Koblingen har også andre uheldige sider, fordi skattemessige hensyn vil kunne inngå i fastsettingsprosessen, i tillegg til de øvrige, grunnleggende hensynene bak slike godtgjørelser. Det er dessuten upraktisk at brukerne må forholde seg både til skattereglene og særavtalene for å finne svar på hvordan godtgjørelser skal behandles skattemessig.

På denne bakgrunn har Regjeringen bestemt at skattereglene for reisegodtgjørelse mv. frikobles fra statens særavtaler fra 2011. Skattereglene må dermed angi de skattefrie nivågrensene for de ulike godtgjørelsene. Disse grensene vil bli fastsatt i et samarbeid mellom departementet og Skattedirektoratet. De gjeldende, skattefrie nivågrensene videreføres i 2011 som selvstendige skatteregler, gjennom et rent teknisk grep. Frikoblingen krever ingen lovendring, men vil kreve tilpasninger i Skattedirektoratets årlige takseringsregler.

3.2.4 Andre grenser og fradrag

Det legges opp til å lønnsjustere viktige grenser i personskattesystemet med 3¼ pst., herunder personfradraget, øvre grense i minstefradraget i lønnsinntekt og innslagspunktene i toppskatten.

Enkelte beløpsgrenser holdes nominelt uendret. Det gjelder blant annet innslagspunktene i formuesskatten og arveavgiften, det særskilte fradraget i lønnsinntekt, nedre grense for betaling av trygdeavgift, særskilt fradrag i Finnmark og Nord-Troms, fisker- og sjømannsfradraget, det særskilte fradraget for landbruk mv., nedre grense i særfradraget for store sykdomsutgifter, fradraget for fagforeningskontingent og maksimal sparing i BSU.

Det er en fordel for skattyter at nedre grense i særfradraget for store sykdomsutgifter holdes nominelt uendret. De øvrige grensene som videreføres nominelt, medfører en innstramming. Samlet sett øker nominell videreføring og samspillsvirkninger mv. provenyet med 387 mill. kroner påløpt. Av dette utgjør nominell videreføring av beløpsgrensene i formuesskatten og arveavgiften henholdsvis 205 mill. kroner og 52 mill. kroner. I fradraget for reiser mellom hjem og arbeid videreføres kilometersatsene nominelt, mens nedre grense i fradraget prisjusteres fra 13 700 kroner til 13 950 kroner. Innstrammingen utgjør om lag 60 mill. kroner påløpt. Samlet bokført provenyøkning av å videreføre beløpsgenser nominelt mv. anslås til 281 mill. kroner i 2011.

3.3 Næringsbeskatning

3.3.1 Endringer i grunnlaget for eiendomsskatt

Kommunene kan i dag velge å skrive ut eiendomsskatt på i) faste eiendommer i hele kommunen, ii) bare i områder som er utbygget på bymessig vis og/eller iii) bare på ”verk og bruk”, jf. eigedomsskattelova § 3.

Kommunene kan med dagens regler skrive ut eiendomsskatt på all næringseiendom kun dersom de ilegger eiendomsskatt i hele kommunen. Ulike typer næringseiendom blir dermed forskjellsbehandlet i kommuner som skriver ut eiendomsskatt bare på ”verk og bruk” eller på ”verk og bruk og bymessig strøk”. I praksis går skillet mellom tradisjonell industrivirksomhet (for eksempel fabrikker, skipsverft og kraftverk) og tjenesteytende virksomhet (for eksempel forretninger, kontorbygg, hoteller og serveringssteder). Av de 299 kommunene som skrev ut eiendomsskatt i 2009, skrev 133 ut eiendomsskatt kun på ”verk og bruk”, og 53 skrev ut eiendomsskatt på ”verk og bruk og i bymessig strøk”. Mer enn 60 pst. av kommunene som skriver ut eiendomsskatt, forskjellsbehandler med andre ord næringseiendom brukt i tradisjonell industrivirksomhet og næringseiendom brukt i tjenesteytende virksomhet.

For å gi kommunene mulighet til å likebehandle ulike typer næringseiendom i eiendomsskatten, samt å tilpasse eiendomsskatten til lokale forhold, foreslår Regjeringen å innføre to nye utskrivingsalternativer knyttet til ”næringseiendom”. Det foreslås en adgang til å skrive ut eiendomsskatt på “verk og bruk og annan næringseigedom i heile kommunen”. I tillegg foreslås det at kommunene kan skrive ut eiendomsskatt på “all eigedom i bymessige strøk samt på verk og bruk og annan næringseigedom i heile kommunen”. Det er fortsatt ikke anledning til å skrive ut eiendomsskatt på næringseiendom som er spesielt fritatt i eigedomsskattelova (for eksempel landbrukseiendom utenom våningshus).

Det vil fortsatt være anledning til å skrive ut eiendomsskatt etter gjeldende definisjon av ”verk og bruk”. De kommunene som i dag skriver ut eiendomsskatt på ”verk og bruk”, men ønsker å skrive ut eiendomsskatt etter de nye utskrivingsalternativene, må først taksere annen næringseiendom. For at kommunene skal rekke å taksere annen næringseiendom før skatteutskrivingen våren 2011, legges det opp til særlige frister for utskriving av eiendomsskatt etter de nye utskrivingsalternativene i innføringsåret, jf. nærmere omtale av forslaget i kapittel 14.

3.3.2 Fritaksmetoden – eierandeler i borettslag og boligaksjeselskap

Fritaksmetoden ble innført som en del av skattereformen 2006. Den innebærer at selskap i utgangspunktet fritas for beskatning av utbytte og gevinst på aksjer mv., samtidig som retten til fradrag for tilsvarende tap bortfaller. Formålet med fritaksmetoden er å unngå kjedebeskatning i selskapssektoren, slik at utbytter og gevinster ikke skattlegges flere ganger for aksjer eid av selskap.

Regjeringen foreslår en innstramming i fritaksmetoden. Gevinster ved realisasjon av eierandeler i borettslag og boligaksjeselskap unntas fra inntektene som er gjort skattefrie under fritaksmetoden. Tilsvarende vil tap ved realisasjon av slike eierandeler gi rett til fradrag etter de alminnelige reglene.

Skattefriheten for gevinster ved slik realisasjon må ses på som et utilsiktet utslag av at fritaksmetoden er generelt utformet. Gevinst ved realisasjon eller uttak av eierandel i borettslag og boligaksjeselskap skyldes verdiøkning som ikke tidligere har blitt skattlagt i selskapet eller hos eieren. Formålet med fritaksmetoden om å hindre kjedebeskatning passer derfor ikke på inntekt som skriver seg fra slik verdiøkning.

Forslaget har vært på høring, og ingen av høringsinstansene som har uttalt seg, med unntak av NHO, har innvendinger. A/L Norske Boligbyggelags Landsforbund støtter forslaget, og mener at det er velbegrunnet. NHO mener at det er viktig at det ikke foretas ytterligere begrensninger i fritaksmetoden, og at det ikke foreligger en tilstrekkelig begrunnelse for å stramme inn slik det er foreslått.

Den foreslåtte endringen vil ikke medføre endringer i reglene om beskatning av fysiske personer som realiserer boligeiendom.

For å unngå uønskede tilpasninger i perioden fram til ikrafttredelse foreslår departementet at endringen skal gjelde fra 11. juni 2010, som er tidspunktet da forslaget ble gjort offentlig gjennom høringsnotatet.

På usikkert grunnlag er det beregnet at innstrammingen øker provenyet med 3 mill. kroner påløpt i 2010 og 2 mill. kroner påløpt i 2011. Beløpet bokføres med 3 mill. kroner i 2011 og 2 mill. kroner i 2012.

Det vises til nærmere omtale av forslaget i kapittel 10.

3.3.3 Produktavgift (kap. 5700 post 71)

Av næringsinntekt skal det normalt svares 11 pst. trygdeavgift, mens satsen er 7,8 pst. for lønnsinntekt. Næringsdrivende i primærnæringene betaler også 7,8 pst. trygdeavgift. I fiskerinæringen blir mellomlegget opp til 11 pst. dekt av en særskilt produktavgift, som ilegges all fangst fra norskregistrerte fartøy. Produktavgiften skal dessuten dekke kollektiv medlemspremie til yrkesskadetrygd, kollektiv forsikring for tilleggssykepenger for manntallsførte fiskere og utgifter i forbindelse med stønad til arbeidsledige i næringen. I brev av 1. september 2010 tilrår Fiskeri- og kystdepartementet at satsen settes til 2,9 pst. for 2011. I brevet fra Fiskeri- og kystdepartementet heter det blant annet:

”Fiskeri- og kystdepartementet har innhentet prognose på førstehåndsverdi og pensjonsgivende inntekt fra Fiskeridirektoratet. NAV har kommet med opplysninger om utviklingen i kostnadene ved kollektiv tilleggstrygd til sykepenger for fiskere, mens Garantikassen for fiskere har opplyst om utviklingen i utbetalingene av arbeidsledighetstrygd for fiskere så langt i år, og gitt prognose for 2011.
Følgende størrelser ligger til grunn ved fastsetting av nivået på produktavgiften for 2011:
mill. kr.

2010
2011

Førstehåndsverdi som det skal betales produktavgift av:

12 200,0

12 100,0

Dette gir en pensjonsgivende inntekt på:

4 701,0

4 663,0

Fiskeri- og kystdepartementet legger til grunn følgende prognoser for ytelser produktavgiften skal dekke i 2011. […]
mill. kr.

2010

2011

Differanse trygdeavgift (3,2 % pst. av inntekt)

150,4

149,2

Yrkesskadetrygd (0,2 % pst. av inntekt)

9,4

9,3

Dagpenger ved arbeidsløshet

29,0

27,0

Kollektiv tilleggstrygd for sykepenger

166,6

160,6

Totalt

355,4

346,1

Avgiftssatsen for 2010 ble fastsatt av Stortinget til 2,9 pst. Satsen ble videre justert i revidert nasjonalbudsjett (RNB). Bakgrunnen for dette var at den reviderte prognosen i kombinasjon med underskudd i balansen mellom inn- og utbetalingene de siste år ga grunnlag for å øke satsen til 3,1 pst. for andre halvår. Foreløpige regnskapstall viser at satsen for hele 2010 skulle vært 3,0 pst., og dermed kan vurderingene i fm RNB anses som gode.
Beregning ut fra innhentede prognoser tilsier at riktig sats på produktavgiften vil være 2,9 pst. for 2011.”

Det vises til forslag til Stortingets vedtak om produktavgift til folketrygden for fiskere-, hval- og selfangstnæringen for 2011.

3.3.4 Skattefradrag for kostnader til forskning og utvikling

Innledning

Skattefradrag for næringslivets kostnader til forskning og utvikling (Skattefunn) ble innført for små og mellomstore foretak fra 1. januar 2002, og for alle foretak fra 1. januar 2003. Skattefunn er en rettighetsbasert støtteordning, hvor foretakene selv velger ut prosjekter. Alle prosjekter som tilfredsstiller kravene i lov og forskrift, gir rett til skattefradrag etter de samme kriteriene. Formålet er å stimulere næringslivets egen FoU-innsats. Regjeringen vil videreføre ordningen.

Skattefradragets størrelse beregnes og avgrenses etter nærmere regler i skatteloven § 16-40 med tilhørende forskrift. Fra 1. januar 2009 er fradragsgrunnlaget per foretak maksimalt 5,5 mill. kroner for egenutført FoU, og maksimalt 11 mill. kroner for summen av egenutført FoU og innkjøp fra godkjente FoU-institusjoner. Norges forskningsråd godkjenner innholdet i prosjektene ut fra forskriftens FoU-definisjon, men stiller ikke nærmere krav til tema eller formål. Det er et vilkår at kostnadene som medtas i fradragsgrunnlaget, er attestert av revisor. Ligningsmyndighetene kontrollerer oppgitte kostnader og fradrag opp mot regelverket for Skattefunn og samlet offentlig støtte til foretaket etter statsstøtteregelverket. Dersom skattefradraget er høyere enn utlignet skatt for skattyteren, blir det overskytende beløpet utbetalt fra staten ifm. skatteoppgjøret.

Anvendelse og omfang

Mange foretak gjennomfører FoU-prosjekter som gir skattefradrag. Tabell 3.8 viser antall foretak som har benyttet ordningen. I 2008 var det i underkant av 2 400 foretak som fikk fradrag eller utbetaling. Antall foretak er redusert for hvert år siden 2004. Samtidig har det vært en vekst i gjennomsnittlig støttebeløp per foretak fra 379 000 kroner i 2004 til 435 000 kroner i 2008.

Tabellen viser også utviklingen i faktiske fradrag (skatteutgiften). Det har vært en nedgang i bruken av Skattefunn fra 2004 til 2007, som flatet ut i 2008. I 2009 var det en svak vekst i antall nye prosjekter som ble godkjent, mens skatteutgiften anslås å øke med om lag 15 pst. til 1,2 mrd. kroner fra 2008 til 2009. Økningen skyldes i hovedsak at beløpsgrensene i ordningen ble hevet fra inntektsåret 2009. * Dette indikerer økt statlig finansiering uten at det nødvendigvis er utløst mer FoU i 2009.

Videre framkommer det i tabell 3.8 hvor stor del av støtten som er utbetalt utover utlignet skatt. Utbetalinger utgjorde 76 pst. av det samlede støttebeløpet for inntektsåret 2008. Det viser at ordningen i hovedsak benyttes av foretak som ikke er i skatteposisjon. Skattefunn fungerer dermed i det vesentlige som en tilskuddsordning.

Tabell 3.8 Skattefradrag for FoU-kostnader, hovedtall

Inntektsår

Antall foretak

Skattefradrag (skatteutgift) Mill. kroner

Herav utbetalt utover utlignet skatt. Pst.

2002 1

1 884

696

82

2003

3 394

1 282

78

2004

3 651

1 384

77

2005

3 180

1 215

75

2006

2 804

1 141

74

2007 2

2 426

988

75

2008

2 362

1 028

76

2009 3

-

1 200

-

1 Ordningen omfattet bare små og mellomstore foretak.

2 Det ble innført et tak på timesatsen og antall timer for egne ansatte fra 1.1.2007.

3 Anslag. Maksimalt fradragsgrunnlag hevet fra 1.1.2009.

Kilde: Norges forskningsråd, Skattedirektoratet og Finansdepartementet.

Anslaget for skatteutgiften for Skattefunn i 2010 baseres på budsjetterte kostnader i godkjente prosjekter. Tilgangen av nye søknader var per 1. september 2010 noe høyere enn året før. I tillegg ser prosjektene ut til å være større. På denne bakgrunn anslås skatteutgiften til om lag 1,3 mrd. kroner påløpt i 2010 (bokført i 2011).

Finansdepartementets vurdering

Skattefunn ble grundig evaluert av Statistisk sentralbyrå (SSB) med sluttrapport i 2008. I tillegg gjennomførte Senter for statlig økonomistyring (SSØ) en mer avgrenset evaluering av økonomistyring og administrering i 2006. Blant annet på grunnlag av SSØ-evalueringen innførte departementet fra 2007 en maksimal timesats for personal- og indirekte kostnader og et maksimalt antall timer til fradrag per ansatt. Et forslag fra SSB var å heve grensene for maksimalt fradragsgrunnlag. Beløpsgrensene ble hevet fra 2009. En vurdering av flere endringer ble varslet i statsbudsjettet for 2009: ”Finansdepartementet er enig [med SSB] i at det kan være grunnlag for å vurdere en oppdatering av FoU-definisjonen, blant annet fordi det har skjedd enkelte endringer i EØS-avtalens regelverk for statsstøtte som kan være relevante.”

Den 24. september 2010 sendte departementet et notat med forslag om endringer i Skattefunn på høring med frist 26.11.2010. Forslagene har bakgrunn i de to evalueringene, samt tilbakemeldinger fra Norges forskningsråd og Skattedirektoratet. I tillegg er forslagene vurdert i lys av utviklingen i statsstøtteregelverket etter innføringen av Skattefunn. Forslagene i høringsnotatet er i hovedsak presiseringer og oppdateringer av regelverket, blant annet av FoU- og SMB-definisjonene. Videre foreslås det enkelte justeringer i beregningen for personal- og indirekte kostnader, samt at bestemmelsene om kostnadsberegningen skal samles i forskriften etter skatteloven. Det foreslås også nye hjemler i skatteloven for sanksjoner ved brudd på vilkår for godkjenning av FoU-prosjekt og for informasjonsutveksling mellom Norges forskningsråd og Skatteetaten. Forslag til nye lovbestemmelser vil eventuelt bli fremmet i en proposisjon til Stortinget etter at departementet har vurdert høringsuttalelsene.

Forslagene vil gjøre det enklere å bruke ordningen, og kan etter hvert bidra til å øke interessen for Skattefunn. Forslagene vil også lette skattemyndighetens kontroll og bidra til bedre økonomistyring i ordningen. Departementet anslår at den samlede virkningen av forslagene er om lag provenynøytral.

3.3.5 Kraftverksbeskatning

Fallrettigheter i grunnrenteskatten på kraftverk

Produksjon av vannkraft gir potensielt en særskilt høy avkastning (grunnrente). Dette skyldes at produksjon av vannkraft er basert på utnytting av en knapp naturressurs. En riktig utformet skatt på grunnrente vil i teorien ikke påvirke kraftforetakenes investeringsbeslutninger. Dette tilsier at en i størst mulig grad bør beskatte grunnrente. For et gitt skattenivå vil det redusere behovet for vridende skatter.

Det beregnes 30 pst. skatt til staten på grunnrenten i vannkraftverk. Grunnrenten skal normalt fastsettes med utgangspunkt i en normert markedsverdi av det enkelte kraftverks produksjon i inntektsåret fratrukket driftsutgifter, konsesjonsavgift samt eiendomsskatt og avskrivninger. I tillegg gis det fradrag for en friinntekt som skal hindre at risikofri avkastning blir beskattet med grunnrenteskatt. Friinntekten fastsettes som gjennomsnittet av de skattemessig bokførte verdiene per 1.1 og 31.12 multiplisert med en normrente som skal avspeile risikofri avkastning. Det beregnes ikke grunnrenteskatt av produksjon i kraftverk med generatorer som har en samlet påstemplet merkeytelse under 5 500 kVA.

Grunnrenteskatten på kraftanlegg er i all hovedsak uavhengig av hvordan skattyter velger å organisere virksomheten og påvirker ikke investeringene i sektoren. For å sikre en nøytral grunnrenteskatt og at hele grunnrenten kommer til beskatning bør kraftverkseier verken gis fradrag for leiekostnader eller fradrag i form av friinntekt og avskrivninger tilknyttet eide fallrettigheter.

Departementet har tidligere uttalt at kraftverkseier ikke kan kreve fradrag for eventuelle utgifter til leie av fallrettigheter, jf. Ot.prp. nr. 23 (1995-96) side 193 og Ot.prp. nr. 1 (2008-2009) side 78. Inntekter fra utleie av fallrettigheter beskattes ikke med grunnrenteskatt på grunneiers hånd. Dersom en hadde åpnet for å gi fradrag for leie av fallrettigheter på kraftverkeiers hånd, ville dette derfor føre til at deler av grunnrenten ikke kom til beskatning. For å klargjøre reglene, sørge for at hele grunnrenten skattlegges og unngå skattemotivert uthuling av grunnrenteskatten foreslår departementet en lovendring som presiserer at leie av fallrettigheter ikke er fradragsberettiget i grunnlaget for grunnrenteskatt.

I gjeldende regler inngår anskaffelsesverdier på fallrettigheter i friinntektsgrunnlaget. Friinntekten skal generelt hindre at risikofri avkastning av investeringen blir beskattet med grunnrenteskatt. Imidlertid er vannfallet selve opphavet til grunnrenten. Verdien av fallrettigheter burde følgelig ikke inngå i friinntektsgrunnlaget. Det er nødvendig å fjerne fallrettigheter i friinntektsgrunnlaget for å unngå skattemotivert uthuling av grunnrenteskatten på kraftverk. Tilsvarende må gjelde for avskrivninger på fall underlagt vilkår om hjemfall. Uten en slik justering vil kraftprodusenter som eier fallrettigheter komme skattemessig gunstigere ut enn kraftprodusenter som leier vannfall.

I praksis er det mye som taler for at vridningen mellom eide og leide vannfall som følge av skattereglene, er avgrenset. Dette skyldes at lov om erverv av vannfall mv. har begrensninger på framtidig leieadgang for større fall (over 4 000 naturhestekrefter). Det finnes eksempler på kraftverk som er mindre enn lovens grense på 4 000 naturhestekrefter, men samtidig har generator med påstemplet merkeytelse over 5 500 kVA og dermed er grunnrenteskattepliktige. For kraftverk som utnytter vannfall som ikke omfattes av lov om erverv av vannfall mv., er det større rom for å utforme leieavtaler, og en kan dermed få eksempler der det konstrueres avtaler som reduserer grunnrenten. Selv om det ikke gis fradag for leiekostnader, kan eier i stedet selge fallet til eget kraftproduksjonsselskap. Selskapet får i så fall fradrag i form av friinntekt, og en kan få tilfeller der grunnrenten ikke kommer til beskatning fordi fradraget for friinntekt blir stort. Fallverdien bør følgelig ikke inngå i friinntektsgrunnlaget.

Når det gjelder friinntektsgrunnlaget for eide fallrettigheter, antas andelen av det samlede friinntektsgrunnlaget som skyldes erverv av vannfall å være lav. På usikkert grunnlag anslås bortfall av friinntekt for fallrettigheter å øke inntektene fra grunnrenteskatten med om lag 5 mill. kroner påløpt i 2011. Beløpet bokføres i 2012.

Det antas videre at forslaget om å nekte fradrag for avskrivninger i grunnrenteinntekten for fall underlagt vilkår om hjemfall vil ha begrenset provenyeffekt.

Eiendomsskatten kan reduseres som følge av noe høyere fradrag for betalt grunnrenteskatt, men virkningen må anses å være marginal. Det vises til avsnitt 13.2 for en nærmere omtale av forslaget til lovendringer.

Inntekter fra elsertifikater inn i grunnrenteinntekten

I en overenskomst fra september 2009 ble Norge og Sverige enige om prinsipper for det videre arbeidet med å etablere et felles svensk-norsk elsertifikatmarked. Det tas sikte på å etablere et felles elsertifikatmarked fra 1. januar 2012. En rekke elementer, herunder norsk lov, bindende avtale mellom Sverige og Norge og Norges tilpasning til EUs fornybardirektiv, må være på plass før oppstart av det felles markedet. I overenskomsten med Sverige er det lagt til grunn teknologinøytralitet som innebærer at produsenter av ny fornybar elektrisitet kan få elsertifikater uavhengig av hvilken teknologi som benyttes for å produsere kraften.

Elsertifikatordningen fungerer slik at de som etablerer ny produksjon av fornybar energi får utstedt et visst antall elsertifikater i henhold til faktisk produksjon. Samtidig pålegges etterspørselssiden i kraftmarkedet en plikt til å kjøpe elsertifikater. Dette håndteres i hovedsak ved at leverandør til sluttbruker blir pålagt å kjøpe et antall elsertifikater i henhold til hvor mye elektrisk kraft som er levert. Leverandørene kan overføre kostnadene ved kjøp av elsertifikater til kundene gjennom et påslag i strømprisen.

Med et elsertifikatmarked får produsentene derfor inntekter fra salg av elsertifikater i tillegg til inntekt fra salg av elektrisitet. Over tid vil summen av kraftprisen og elsertifikatprisen om lag tilsvare marginalkostnaden ved å bygge ut fornybar kraftproduksjon. Det er derfor utbyggingskostnadene og kraftprisen som vil bestemme hvor store inntektene fra elsertifikatene blir.

En del av den sertifikatberettigede produksjonen av ny fornybar kraft i Norge vil komme fra vannkraft. Vannkraftverk vil normalt ha betydelig lavere utbyggingskostnad enn vindkraftverk, og mange vannkraftprosjekter vil være lønnsomme også uten inntekter fra elsertifikatene. Elsertifikatmarkedet vil stimulere til vindkraftutbygging, og dette vil være avgjørende for prissettingen av elsertifikater. Inntektene fra elsertifikatene vil inngå i alminnelig inntekt og bli beskattet med 28 pst. I dagens regelverk inngår imidlertid ikke elsertifikatinntektene i grunnrenteinntekten for vannkraftverk. Det er nødvendig å inkludere inntekter fra elsertifikater i grunnrenteinntekten for at grunnrenteskatten skal være basert på det faktiske økonomiske resultatet. Departementet foreslår derfor at inntekter fra elsertifikater i den framtidige ordningen skal inngå i grunnrenteinntekten. På den måten sikrer en også at samfunnet får tilbake noe av inntektene fra de mest lønnsomme vannkraftverkene. Det vises til avsnitt 13.3 for en nærmere omtale av lovforslaget.

Maksimums- og minimumsreglene i eiendomsskatten for kraftverk

Kommunene kan velge å skrive ut eiendomsskatt på kraftproduksjonsanlegg på tilsvarende måte som for annen næringseiendom. Eiendomsskatt kan skrives ut på inntil 0,7 pst. av eiendomsskattegrunnlaget. For vannkraftanlegg skal anleggenes formuesverdi (ligningsverdi) legges til grunn ved eiendomsskatteutskrivingen.

For kraftverk med påstemplet merkeytelse over 10 000 kVA kan skattegrunnlaget imidlertid ikke være lavere eller høyere enn henholdsvis 0,95 kroner per kWh og 2,35 kroner per kWh av anleggets gjennomsnittlige produksjon over en bestemt periode (minimums- og maksimumsreglene). Over 80 pst. av kraftverkene blir i dag ilagt eiendomsskatt etter maksimumsregelen, mens i underkant av 5 pst. blir skattlagt etter minimumsregelen. Minimums- og maksimumsreglene gjelder ikke småkraftverk (kraftverk under 10 000 kVA) som verdsettes etter forenklede takseringsregler.

Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar (LVK) har i henvendelser til Finansdepartementet foreslått å fjerne maksimumsgrensen i eiendomsskatten for kraftverk. I brev av 28.03.2008 skriver LVK:

”LVK ber departementet ta initiativ for å oppheve § 8 fjerde ledd i eigedomsskattelova fordi regelen har utspilt sin rolle.”

LVK peker blant annet på følgende:

”Fordi de fleste kraftverk allerede har nådd, eller om kort tid kommer til å nå maksimumsverdien, svares det snart samme eiendomsskatt for alle produksjonsanlegg uavhengig av hva den reelle verdien av eiendommen er. I praksis betyr det at eiendomsskatt på kraftproduksjonsanlegg er i ferd med å bli en ren avgift. Slik var ikke fjerde ledd ment å virke, og det bryter med sentrale prinsipper bak eiendomsskatten som objektskatt. Målsetningen ved å la § 8 tre i kraft for kraftverk i 2001 var å treffe markedsverdien bedre, samt gjøre regelverket enklere. Slik kraftprisen har vært de siste årene og kommer til å bli framover, vil virkningene av å opprettholde maksimumsverdien bli den motsatte av det som var lovgivers motiv.”

Tabell 3.9 viser skatteinntekter fra kraftforetak til kommunene og staten. Tabellen viser at inntektsskatten og grunnrenteskatten, som tilfaller staten, har vokst betydelig siden 1997. Også verdien av konsesjonskraften og inntektene fra eiendomsskatten som tilfaller kraftkommunene, har vokst betydelig fra 1997 og fram til i dag.

Tabell 3.9 Skatteinntekter fra kraftforetak (nominelle størrelser). 1 Uthevede tall viser skatteinntekter til kommunene. Mill. kroner

1997

2001

2005

2006

2007

2008

Inntektsskatt 2

3031

8096

3 424

5 823

4 325

5 000

Grunnrenteskatt

335

887

2 234

3 757

2 635

5 623

Naturressursskatt

1 324

1 577

1 551

1 551

1 499

1 557

Formuesskatt

:

7

2

5

3

3

Skattefradrag 3

-1706

-6289

-1 706

-1 314

-1 127

-2809

Sum utlignet skatt

2 984

4 278

5 505

9 822

7 335

9 374

Eiendomsskatt (grunnlagsår)

1 010

900

1 700

1 900

1 950

2 030

Konsesjonsavgift

570

634

640

640

650

660

Verdien av konsesjonskraft

40

530

1 220

2 590

1 150

2 330

Sum skatter

4 604

6 342

9 065

14 952

11 085

14 394

1 Tabellen er basert på inntektsåret da skatten beregnes, men skatten betales året etter, med unntak av eiendomsskatten som betales to år etter. Eiendomsskattegrunnlaget på 2 030 mill. kroner i 2008 kommer derfor til betaling i 2010.

2 Beløpet inkluderer samlet inntektsskatt for foretak som driver produksjon, overføring eller distribuering av kraft. Beløpet overvurderer derfor inntektsskatten knyttet til kraftproduksjon. Beløpet er brutto inntektsskatt, dvs. før skattefradrag.

3 Godtgjørelsesfradrag, kreditfradag og naturressursskatt.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Skattedirektoratet og Finansdepartementet.

Eiendomsskatten holdes utenfor inntektssystemet for kommunene. Å oppheve maksimums- og minimumsreglene vil øke eiendomsskatteinntektene til kraftkommunene med om lag 840 mill. kroner, fra om lag 2 030 mill. kroner til om lag 2 870 mill. kroner i eiendomsskatteåret 2010.

Eiendomsskatten er fradragsberettiget ved beregning av ordinær inntektsskatt og grunnrenteskatt, slik at staten vil få et direkte provenytap på om lag 490 mill. kroner. For kraftverkseierne øker netto skattebelastning med 350 mill. kroner dersom maksimums- og minimumsreglene oppheves. Ettersom staten også eier betydelige deler av norsk kraftproduksjon gjennom Statkraft, kan samlet provenytap for staten anslås til i størrelsesorden 640 mill. kroner.

I 2010 var det over 220 kommuner som mottok inntekter fra kraftvirksomhet. Tabell 3.10 viser hvordan økningen i eiendomsskattegrunnlaget fordeles på kommuner med ulik andel frie inntekter dersom maksimums- og minimumsreglene fjernes. Tabellen viser at om lag 87 pst. av økningen i eiendomskattegrunnlaget tilfaller kommuner med korrigerte frie inntekter (inkludert konsesjonskraft og eiendomsskatt) på eller over landsgjennomsnittet.

Tabell 3.10 Anslått økning i eiendomsskattegrunnlaget i 2010 ved en eventuell fjerning av maksimums- og minimumsreglene i eiendomsskatten fordelt på kommuner etter korrigerte frie inntekter (inkludert konsesjonskraft og eiendomsskatt) som andel av landsgjennomsnittet

Frie inntekter

Andel av økningen

Over 140 pst.

33

110-140 pst.

37

100-110 pst.

17

90-100 pst.

12

Under 90 pst.

1

Sum

100

Kilde: Finansdepartementet, Skattedirektoratet og Kommuneproposisjonen 2010.

Tabell 3.11 viser kommunene med den største økningen i inntekter fra eiendomsskatten dersom maksimums- og minimumsreglene fjernes, og disse kommunenes frie inntekter (inkludert eiendomsskatt og konsesjonskraft) som andel av landsgjennomsnittet. Tabellen viser at 294 mill. kroner (om lag 3,5 pst.) av den anslåtte samlede økningen på 840 mill. kroner tilfaller disse ti kommunene.

Tabell 3.11 De ti kommunene med den anslått største økningen i inntekter fra eiendomsskatten på kraftverk ved en eventuell fjerning av maksimums- og minimumsgrensene i 2010

Kommune

Økning i eiendomsskatt (mill. kroner)

Frie inntekter 2008 m/ eiendomsskatt og konsesjonskraft (pst. av lands-gjennomsnittet)

Suldal

58

183

Tinn

36

132

Sirdal

31

252

Luster

29

138

Rana

27

103

Hemnes

26

136

Aurland

24

213

Eidfjord

22

308

Vinje

21

155

Meløy

20

132

Sum

294,0

Kilde: Finansdepartementet, Skattedirektoratet og Kommuneproposisjonen 2010.

Figur 3.11 viser samlet eiendomsskatt (boliger, kraft mv.) per innbygger i 2009 og samlet eiendomsskatt per innbygger i 2009 inkludert økningen i 2010 dersom en fjerner maksimums- og minimumsreglene. Figuren viser at eiendomsskatten er skjevt fordelt mellom kommunene, og at fjerning av maksimums- og minimumsreglene vil gi økte eiendomsskatteinntekter til mange av de kommunene som har de største inntektene fra eiendomsskatt fra før.

Figur 3.11  Samlet eiendomsskatt i 2009 og økning i 2010 ved fjerning
av maksimums- og minimumsreglene for kraftverk. Inntekter per
innbygger

Figur 3.11 Samlet eiendomsskatt i 2009 og økning i 2010 ved fjerning av maksimums- og minimumsreglene for kraftverk. Inntekter per innbygger

Kilde: Skattedirektoratet, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

LVK ber om at maksimums- og minimumsgrensene oppheves fordi de mener grensene gir utilsiktede reduksjoner i kommunenes eiendomsskatteinntekter, skaper ny asymmetri og fører til en utilsiktet skattelette for de store kraftprodusentene. Videre mener LVK at en opphevelse av maksimums- og minimumsreglene vil bedre kommuneøkonomien og føre til mer rettferdige skatteregler. LVK viser også til at de aller fleste av kommunene som har inntekter fra kraftproduksjon er såkalte minsteinntektskommuner. Vertskommunene har også vist til at reglene gir et sterkt disincentiv for vertskommunenes tilslutning til ny vannkraftutbygging.

På den annen side kan eiendomsskatten føre til at marginalt lønnsomme kraftverk ikke blir bygd ut. I Revidert nasjonalbudsjett 2008 ble det påpekt at de ikke lønnsomhetsbaserte fiskale ordningene (konsesjonskraft, konsesjonsavgift og eiendomsskatt) kan ha vesentlig negativ effekt på selskapenes incentiver til investeringer i samfunnsøkonomisk lønnsomme vannkraftprosjekter. Minimumsregelen i eiendomskatten har en slik uheldig virkning på investeringsincentivene. Maksimumsregelen kan derimot føre til at de negative investeringsincentivene av eiendomsskatten blir mindre enn de ellers ville ha vært.

Inntektssystemet for kommunene har blitt endret flere ganger de siste årene. De siste endringene var for inntektsåret 2009 og 2011. Behandlingen av de særskilte kraftinntektene til kommunene har imidlertid vært holdt uendret. Etter gjeldende regler er det bare naturressursskatten som inngår i grunnlaget for fordelingen av rammetilskudd i inntektssystemet for kommunene. Inntekter fra eiendomsskatten, konsesjonskraft og konsesjonsavgifter holdes utenfor.

Departementet mener at disse spørsmålene må vurderes nærmere, og legger opp til en høring der ulike parter, først og fremst vertskommuner, eierkommuner og kraftprodusenter, vil bli trukket inn. Regjeringen vil gjennomføre høringen og legger til rette arbeidet slik at saken kan legges fram i statsbudsjettet for 2012.

3.4 Arbeid mot skatteunndragelse

3.4.1 Oppfølgingen av saker i NOU 2009:4 Tiltak mot skatteunndragelser

Innledning

Som ledd i kampen mot skatteunndragelser opprettet Regjeringen 1. juni 2007 Skatteunndragelsesutvalget, som la fram en rekke forslag til tiltak, jf. NOU 2009:4 Tiltak mot skatteunndragelser . Utredningen ble sendt på ordinær høring våren 2009. Flere av forslagene fra Skatteunndragelsesutvalget er fulgt opp ved lovendringer. Dette gjelder blant annet tiltak som retter seg mot bruken av kontante betalingsmidler, herunder forslag om å nekte næringsdrivende fradragsrett for kostnader som ikke er betalt via bank, og forslag om å gjøre kjøper av tjenester (og varer sammen med tjenester) medansvarlig for skatt og merverdiavgift som den som leverer tjenesten har unndratt, dersom kjøpesummen overstiger 10 000 kroner, og kjøperen ikke har betalt via bank. Det er videre vedtatt

  • en hjemmel for tollmyndighetene til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på plikten til å deklarere valuta og andre betalingsmidler over 25 000 kroner

  • utvidet adgang for Økokrim til å gi informasjon mottatt etter hvitvaskingsloven til skatteetaten og toll- og avgiftsetaten

  • at revisor skal sende kopi til skatteetaten av brev til den revisjonspliktige som begrunner hvorfor revisor unnlater å skrive under på næringsoppgaven og kontrolloppstillingen

  • at skatte- og avgiftsmyndighetene kan gi opplysninger til bruk for tilsynsformål til Tilsynsrådet for advokatvirksomhet

  • å lovfeste en utvidet frist for endring av ligning der skattyter har unnlatt å opplyse om feil i ligningen

  • bestemmelser om alminnelig opplysningsplikt i skatte- og avgiftslovgivningen

Det vises til nærmere omtale av forslagene i Prop. 1 L (2009-2010) Skatte- og avgiftsopplegget 2010 mv. – lovendringer kapittel 5.

Noen av forslagene som er vedtatt, forutsetter videre oppfølging. Dette arbeidet består blant annet i å lage utfyllende forskrifter og retningslinjer til lovforslag fremmet i Prop. 1 L (2009-2010).

I Prop. 1 L (2009-2010) er det forutsatt at de av utvalgets forslag som ikke er fremmet i proposisjonen, vil bli vurdert senere.

Arbeid med å følge opp flere av disse forslagene fra utvalget er igangsatt. Dette gjelder blant annet utvalgets forslag om nye og mer robuste hjemler for innhenting av kontrollopplysninger om toll, skatt og avgift, forslag om å pålegge virksomheter innen enkelte bransjer å føre en ajourført oversikt over personale og forslag om en godkjennelsesordning for kassasystemer. Det er også igangsatt arbeid med oppfølging av utvalgets forslag om tiltak for bedre kontroll med norskregistrerte utenlandske foretak.

Enkelte forslag anbefaler departementet at det ikke arbeides videre med. Dette gjelder tre av utvalgets forslag til endringer i merverdiavgiftsregelverket for å motvirke avgiftsunndragelser, utvalgets forslag om å endre reglene om oppgaveplikt for utbetalinger til næringsdrivende oppdragstakere, forslag om offentlighet ved ilagt tilleggsskatt og forslag om å lovfeste plikt for styrebehandling av skatt og avgift i AS og ASA.

Forslagene omtales nærmere nedenfor.

Nye kontrollhjemler

Skatte- og avgiftspliktige og en rekke tredjeparter, for eksempel arbeidsgivere, banker mv., har en omfattende plikt til ukrevet å gi opplysninger til skatte- og avgiftsmyndighetene. Plikten til å gi slike opplysninger ukrevet suppleres av regler om plikt til å gi opplysninger etter krav.

Skatteunndragelsesutvalget har gjennomgått plikten til å gi kontrollopplysninger om egne og andres forhold etter krav fra skatte- og avgiftsmyndighetene. Utvalget foreslår at hjemlene for innhenting av kontrollopplysninger for toll, skatt og avgift samordnes og moderniseres. Videre foreslår utvalget at rekkevidden av kontrollhjemlene, særlig ved innhenting av opplysninger fra tredjepart, endres slik at kontrollmyndighetene blir bedre rustet til å imøtekomme de særlige utfordringene og utviklingstrekkene som kontrolletatene står overfor i dag. Utvalgets forslag medfører i korte trekk at bestemmelser om plikt for tredjepart til å gi opplysninger ukrevet flyttes ut av ligningsloven kapittel 6 og samordnes i ligningsloven nytt kapittel 5, mens de gjenstående bestemmelser om opplysningsplikt for tredjepart etter krav erstattes av noen færre og mer vidtgående hjemler for innhenting av kontrollopplysninger fra tredjepart. Disse nye og mer vidtgående hjemlene for innhenting av kontrollopplysninger i ligningsloven kapittel 6 foreslås inkorporert i og tilpasset øvrig regelverk på skatte- og avgiftsområdet.

Høringsinstansene er i hovedtrekk positive til forslagene, men flere peker på enkeltheter ved forslagene som bør utredes nærmere, herunder at det må vurderes en negativ avgrensning av opplysningspliktens rekkevidde.

Arbeidet med å følge opp utvalgets forslag om nye kontrollhjemler for toll, skatt og avgift er høyt prioritert i departementet. Nye og utvidede kontrollhjemler, særlig overfor tredjepart, er viktig for å fastslå om den skatte- og avgiftspliktige har gitt korrekte og fullstendige opplysninger, og dermed også for å avdekke skatteunndragelser. Arbeidet med nye kontrollhjemler for toll, skatt og avgift er imidlertid omfattende. Utvalgets forslag til nye kontrollhjemler for toll, skatt og avgift gjør det nødvendig å vurdere grundig rekkevidden av bestemmelsene. Ved denne vurderingen må kontrollhensyn veies opp mot andre viktige hensyn slik som personvern og næringslivets arbeidsbyrde. Forslaget medfører videre behov for å gjennomgå ligningslovens bestemmelser, hvor det i tillegg til materielle endringer er foreslått til dels store systematiske endringer.

Personaljournal

Skatteunndragelsesutvalget foreslår å pålegge virksomheter innen bransjene restaurant, frisør/skjønnhetspleie og bilpleie/bilverksteder å føre en ajourført oversikt over personale. Utvalget mener det vil bidra til at skatte- og avgiftsmyndighetene ved kontroll på arbeidsplassen lettere kan identifisere svart arbeid. Bokføringsstandardstyret i Norsk Regnskapsstiftelse avga 24. april 2009 en delrapport til Finansdepartementet (delrapport III). I delrapporten fremmes tilsvarende forslag, og det foreslås stilt krav til personaljournalen. Delrapport III har vært på separat høring. Både utvalgets og Bokføringsstandardstyrets forslag er fremmet på bakgrunn av en ordning med personaljournal som ble innført i Sverige i 2007.

Høringsinstansene er i hovedsak positive til forslaget om å innføre en ordning med personaljournal. Datatilsynet og Fornyings- og administrasjonsdepartementet har imidlertid i høringen av Skatteunndragelsesutvalgets utredning gitt uttrykk for at de stiller seg tvilende til hvilken effekt en slik journalføring vil ha. Enkelte næringslivsorganisasjoner tar til orde for at det bør kunne gis unntak fra kravet til personaljournal i virksomheter hvor det er etablert betryggende systemer for registrering av personalet, herunder arbeidsplaner etter arbeidsmiljøloven. Nærings- og handelsdepartementet mener arbeidet med en plikt til å føre personaljournal bør utstå i påvente at arbeidet som blir gjort for å utvide bruken av id-kort til flere bransjer.

Skattedirektoratet avga 30. juni 2010, på oppdrag fra Finansdepartementet, en rapport om oppfølgingen av forslaget om å innføre en ordning med personaljournal. I rapporten foreslår direktoratet at ordningen i første omgang innføres for virksomheter i bransjene som er foreslått av Skatteunndragelsesutvalget. Skattedirektoratet mener det er av sentral betydning at en ordning med personaljournal følges opp med en omfattende og effektiv kontrollinnsats, og at det blant annet som følge av dette er hensiktsmessig å innføre et krav om personaljournal for et begrenset antall bransjer, selv om en slik ordning kunne vært aktuell også for andre bransjer enn restaurant, frisør/skjønnhetspleie og bilpleie/bilverksteder.

I Sverige er ordningen innført for virksomheter i restaurantbransjen og frisørbransjen, men det vurderes å utvide ordningen til å omfatte også andre bransjer. Skattedirektoratet viser til erfaringene fra Sverige, hvor ordningen med personaljournal, kombinert med kontroll hos virksomhetene, har ført til en merkbar økning i antall registrerte virksomheter og en betydelig økning i innrapportert lønn.

Skattedirektoratet har vurdert ordningen med personaljournal opp mot identitetskort (id-kort). Id-kort er innført i bygg- og anleggsbransjen, og ordningen er foreslått utvidet til også å omfatte renholdsbransjen. Det er etter direktoratets oppfatning betydelige praktiske forskjeller mellom bransjene som er foreslått omfattet av ordningen med id-kort, og bransjene som er foreslått tatt inn i en ordning med personaljournal. Den mest åpenbare forskjellen knytter seg til arbeidsstedet og arbeidsgivers kontroll over arbeidstakerne. Fra direktoratets rapport siteres:

”For bygg og anlegg er det typisk at arbeidet utføres på en byggeplass som ikke nødvendigvis ligger direkte under arbeidsgivers kontroll. Det vil kunne være arbeidstakere spredt over store områder på samme byggeplass, og det vil kunne være arbeidstakere fra en rekke forskjellige arbeidsgivere på samme sted. For renholdsbransjen vil det typiske være at arbeidstakerne utfører arbeidet på forskjellige oppdragssteder, gjerne flere steder hver dag.
I de bransjene som er foreslått omfattet av ordningen med personaljournal vil arbeidet normalt utføres på ett sted, og det typiske vil være at det på hvert arbeidssted kun er arbeidstakere knyttet til én arbeidsgiver. Under slike forhold er det etter Skattedirektoratets oppfatning hensiktsmessig å benytte et system med personaljournal for å sikre den ønskede kontrollen av arbeidstakernes tilknytning til arbeidsgiver, og gjennom dette at de formelle forholdene er i orden. Det legges til grunn at det normalt vil være mindre krevende å etablere slik journalføring, særlig for mindre arbeidsgivere, enn å gå inn i en ordning med id-kort. Det må i denne sammenheng også legges vekt på at det er skatteformål som ligger bak forslaget om journalføring. En personaljournal, som også kan fremlegges i ettertid, må anses som et betydelig bedre egnet virkemiddel for å sikre, og etterkontrollere, fullstendighet i lønnsrapporteringen enn id-kort.”

Skattedirektoratet foreslår at nærmere bestemmelser om utformingen av en ordning med personaljournal tas inn i forskrift til bokføringsloven. Videre foreslår direktoratet å innta en bestemmelse om gebyr ved manglende føring av personaljournal i ligningsloven.

Etter departementets oppfatning bør det arbeides videre med forslaget om en ordning med personaljournal for virksomheter i bransjene restaurant, frisør/skjønnhetspleie og bilpleie/bilverksteder. En slik ordning vil kunne være et godt virkemiddel for de norske skattemyndighetenes arbeid med kontroll på lønnsområdet.

Godkjennelsesordning for kassasystemer

Bokføringsstandardstyret i Norsk Regnskapsstiftelse har på oppdrag fra Finansdepartementet avgitt en delrapport om en godkjennelsesordning for kassasystemer (delrapport I). Av delrapporten framgår det at det er forholdsvis enkelt å manipulere mange av kassasystemene som er på markedet, og at skatteetaten i flere tilfeller har avdekket at dette blir gjort. Sverige har av samme grunn innført en godkjennelses- og kontrollordning for kassaapparater. Bokføringsstandardstyret mener at det også i Norge bør innføres regelverk som kan bidra til å vanskeliggjøre manipulasjon av kassaapparater og foreslår at dagens regelverk om bruk av kassaapparat endres slik at reglene bedre sikrer hensynet til fullstendig registrering og dokumentasjon av kontantsalg. Hvordan reglene bør utformes, foreslås utredet nærmere i samarbeid med fagpersoner med teknisk kompetanse.

Skatteunndragelsesutvalget anser det som positivt at det er satt i gang et slikt arbeid og støtter opp om at en slik ordning utredes nærmere. Bokføringsstandardstyrets delrapport I har ikke vært gjenstand for høring. Høringsinstansene som har avgitt uttalelse til Skatteunndragelsesutvalgets omtale av forslaget, har i hovedsak vært positive til forslaget selv om flere viser til at de avventer at ordningen utredes nærmere. Noen peker på at det er viktig at en ny ordning gjennomføres på en enkel og effektiv måte, og med så lave kostnader som mulig.

Finansdepartementet har bedt Skattedirektoratet i samråd med Bokføringsstandardstyret om å oppnevne en arbeidsgruppe som med utgangspunkt i det svenske regelverket skal utrede mulighetene for å etablere en godkjennelsesordning for kassasystemer i Norge. Skattedirektoratet skal oversende gruppens utredning til Finansdepartementet innen 31. desember 2010.

Norskregistrerte utenlandske foretak (NUF)

Skatteunndragelsesutvalget peker på at norskregistrerte utenlandske foretak (NUF) skaper forvaltningsmessige utfordringer for en rekke etater, herunder også for skattemyndighetene. Utvalget har foreslått fem konkrete tiltak som utvalget mener kan legge til rette for bedre kontroll med virksomhet som drives gjennom NUF.

For det første foreslår utvalget å bedre informasjonen om og kontrollen med at NUF overholder sine skattemessige plikter. Videre anbefaler utvalget at det igangsettes arbeid med sikte på å etablere en mulighet for å utveksle opplysninger mellom selskapsregistrene over landegrensene. Utvalget foreslår også at det bør stilles som vilkår for registreringen av et utenlandsk selskap i Norge at selskapet driver reell virksomhet i et etableringsland utenfor EØS-området, og at selskapet må ha sitt reelle hovedsete utenfor Norge. Utvalget foreslår også å utrede nærmere om det kan stilles krav om reell etablering og reell økonomisk aktivitet for selskap etablert i et land innenfor EØS-området. Videre foreslår utvalget at det ved en endring i foretaksregisterloven gjøres klart at en norskregistrert avdeling av et utenlandsk foretak skal anses å ha den samme heftelsesformen som hovedselskapet. Endelig viser utvalget til Finansdepartementets oppfølging av NOU 2008:12 Revisjonsplikten for små foretak, og uttaler at et forslag om å pålegge NUF revisjonsplikt bør følges opp videre av Finansdepartementet dersom mindretallet i Revisjonspliktutvalget skulle få gjennomslag for sitt forslag om å oppheve revisjonsplikten for små aksjeselskap.

Samtlige av de 18 høringsinstansene som har uttalt seg om utvalgets tiltak for å bedre kontrollen med NUF, støtter ett eller flere av forslagene. Flere av høringsinstansene påpeker imidlertid at forslagene må utredes nærmere før de eventuelt fremmes for Stortinget. Når det gjelder forslaget om å innføre krav om reell etablering og reell økonomisk aktivitet, uttaler imidlertid Justisdepartementet at det anser det helt klart etter EF-domstolens praksis at det ikke kan oppstilles noe generelt krav om reell etablering og reell økonomisk aktivitet i opprinnelseslandet for selskap innenfor EØS-området.

Finansdepartementet er enig med Skatteunndragelsesutvalget i at det er viktig med informasjon som kan bidra til at flere NUF overholder plikten til å levere selvangivelse m.m. Undersøkelser gjort av Statistisk sentralbyrå viser at en betydelig andel NUF ikke har ført skatt som kostnad i regnskapet. Dette kan tyde på at mange NUF ikke har ansett seg som skattepliktige, eller bevisst har forsøkt å unndra seg skatt. I brev fra Finansdepartementet til Skattedirektoratet 16. juni 2010 forutsetter departementet at Skattedirektoratet følger opp utvalgets forslag, og herunder arbeider mot å bedre informasjonen om og kontrollen med at NUF overholder sine skattemessige plikter. Direktoratet har senere opplyst at det vil nedsette en arbeidsgruppe som blant annet vil ha som mål å lage informasjon om NUF og skatt på skatteetatens nettsider. Arbeidsgruppen vil også vurdere å be Enhetsregisteret vedlegge informasjon om skatt når det sender bekreftelse på registrering av nye NUF. Departementet ser at det også er viktig at skatteetaten utnytter de ressurser og virkemidler den har til å avdekke NUF som ikke overholder sine forpliktelser. Dette vil departementet ta opp i styringsdialogen med Skattedirektoratet.

Når det gjelder forslaget om å utveksle opplysninger mellom selskapsregistrene over landegrensene, så har Finansdepartementet vært i kontakt med Nærings- og handelsdepartementet, som viser til at Brønnøysundregistrene allerede er med i European Business Register (EBR) – et samarbeid mellom foretaksregistre i 25 europeiske land. Gjennom EBRs nettjeneste kan man hente ut oppdaterte og offisielle opplysninger om mer enn 20 millioner europeiske foretak. Norge benytter i likhet med Sverige, Irland og England et system kalt ”the Branch Disclosure Service (BDS)”. Dette er et automatisert varslingssystem som drives av EBR, hvor man mottar statusrapporter om utenlandske foretak med NUF i Norge. BDS fungerer i følge Brønnøysundsregistrene bra som verktøy for å finne foretak som har avvikende status i hjemlandets register. Med bakgrunn i informasjon fra BDS ble det i oktober 2009 slettet rundt 100 svenske NUF i Foretaksregisteret, og våren 2010 ble det slettet litt over 1 600 norskregistrerte engelske foretak. Disse norskregistrerte utenlandske foretakene ble slettet etter at de først skriftlig ble varslet om at Brønnøysundregistrene hadde informasjon om at foretaket i hjemlandet var slettet, og deretter varslet ved kunngjøring i Brønnøysundregistrenes elektroniske kunngjøringsportal og i en avis alminnelig lest der foretakets virksomhet i Norge hadde sin forretningsadresse.

Det arbeides for tiden med å utvide samarbeidet mellom foretaksregistrene i Europa fra tilgjengeliggjøring av informasjon til elektronisk kommunikasjon mellom foretaksregistrene. Dette vil blant annet gi enda bedre tilgang på informasjon om selskap registrert i andre land. Både gjennom arbeidsgrupper og prosjekter arbeides det nå i EU og innenfor sammenslutninger av europeiske foretaksregistre med disse problemstillingene. Også Brønnøysundregistrene deltar i dette arbeidet. Nærings- og handelsdepartementet viser til at Skatteunndragelsesutvalgets forslag om å igangsette arbeid med sikte på å etablere samarbeidsrutiner mellom selskapsregistrene innenfor EØS-området blir ivaretatt gjennom dette arbeidet. Departementet anbefaler på denne bakgrunn at det ikke startes opp en egen utredning av forslaget om å utveksle opplysninger mellom selskapsregistrene over landegrensene.

For så vidt gjelder Skatteunndragelsesutvalgets forslag om å innføre krav om reell virksomhet i etableringslandet, samt forslaget om å innføre en bestemmelse om at en norskregistrert avdeling av et utenlandsk foretak skal anses å ha den samme heftelsesformen som det utenlandske hovedselskapet, så ser departementet at det er behov for å utrede dette forslaget nærmere. Departementet har derfor bedt Skattedirektoratet om å gjøre nærmere rede for forslagenes antatte positive virkning for bekjempelsen av skatteunndragelser og svart økonomi.

Skatteunndragelsesutvalgets forslag om å innføre revisjonsplikt for små NUF må ses i sammenheng med NOU 2008:12 Revisjonsplikten for små foretak, som fortsatt er til behandling i Finansdepartementet.

Tiltak mot merverdiavgiftsunndragelser

I tillegg til forslaget om å nekte fradragsrett for inngående merverdiavgift ved kontantbetalinger på 10 000 kroner eller mer, jf. oppfølgning i Prop. 1 L (2009-2010) Skatte- og avgiftsopplegget 2010, fremmet Skatteunndragelsesutvalget flere forslag til endringer i merverdiavgiftsregelverket som tiltak mot avgiftsunndragelser.

For det første foreslår utvalget å nekte fradrag for inngående merverdiavgift dersom det er formfeil i salgsdokumentasjonen. Utvalget foreslår også å ta inn en henvisning til bokføringsregelverket i merverdiavgiftsloven § 15-10, slik at det kommer klarere fram hvilke formelle krav som stilles til et bilag for at fradragsretten skal være i behold.

Det er i dag et krav om at salgsdokumentet må oppfylle formkravene som følger av bokføringsregelverket for at det skal foreligge fradragsrett. Kravet praktiseres imidlertid slik at det ved formfeil er åpnet for en konkret vurdering av om det foreligger fradragsrett, for eksempel dersom det foreligger annen tilstrekkelig dokumentasjon. Forslaget som er fremmet av Skatteunndragelsesutvalget, vil innebære en innstramning ved at alle typer formfeil fører til at fradragsretten er avskåret inntil kjøperen kan framlegge bilag som tilfredsstiller formkravene. Utvalget foreslår at dette skal gjelde selv om selgeren har innbetalt avgiftsbeløpet til staten.

Forslaget om å nekte fradragsrett for inngående merverdiavgift dersom det er formelle feil i salgsdokumentasjonen, ble møtt med stor motstand under høringsrunden. Det ble vist til at forslaget anviser en ufravikelig regel som lett vil føre til urimelige utfall for de næringsdrivende. Skattedirektoratet, som har vurdert forslaget nærmere, peker på at det dessuten bryter med et grunnleggende prinsipp i merverdiavgiftssystemet, og at det kan føre til avgiftsbelastning i strid med de reelle forholdene. Forslaget er egnet til å skape avgiftskumulasjon og kan ramme ubetydelige formfeil, slik at konsekvensene blir uforholdsmessige i forhold til feilen som er gjort.

Departementet er enig i innvendingene mot forslaget som kom fram under høringsrunden, samt i Skattedirektoratets vurderinger. Departementet ser derfor ikke grunnlag for å arbeide videre med forslaget om å nekte fradragsrett for inngående merverdiavgift dersom det er formelle feil i salgsdokumentasjonen. Når det gjelder forslaget om å innta en henvisning til bokføringsregelverket i merverdiavgiftsloven § 15-10, ser departementet behov for å vurdere dette forslaget nærmere før det tas stilling til videre oppfølging.

Et flertall i utvalget foreslo også å nekte fradrag for inngående merverdiavgift dersom selger ikke er registrert i Merverdiavgiftsregisteret. Forslaget innebærer at kjøper må undersøke i Merverdiavgiftsregisteret om selger er registrert der. Opplysninger om hvilke virksomheter som er registrert i Merverdiavgiftsregisteret, framgår av Enhetsregisteret, som er en del av Brønnøysundregistrene. I dag legges det til grunn at et salgsdokument som tilfredsstiller vilkårene i bokføringsforskriften vil være tilfredsstillende dokumentasjon for inngående merverdiavgift etter § 15-10 første ledd ved innenlandske kjøp.

Også dette forslaget møtte stor motstand under høringsrunden. Det ble pekt på at en slik regel vil være ressurskrevende for kjøper, samt at Brønnøysundregistrene ikke er fullt ut oppdatert til enhver tid. Departementet slutter seg til disse innvendingene og finner derfor ikke grunnlag for å arbeide videre med dette forslaget.

Til sist foreslo utvalget å nekte fradrag ved selgers manglende innbetaling av avgift. Etter dagens regler er det staten som bærer risikoen ved at selger ikke innbetaler oppkrevd merverdiavgift. Utvalget foreslår imidlertid at denne risikoen overføres til kjøperen i tilfeller hvor han vet at selgeren ikke kommer til å innbetale avgiften, eller utviser grov uaktsomhet i relasjon til dette.

Høringsinstansene som kommenterte forslaget, var kritiske til å innføre en slik bestemmelse. Skattedirektoratet har vurdert forslaget nærmere og peker på at det strider mot det grunnleggende prinsippet i merverdiavgiftssystemet om at risikoen for selgers manglende innebetaling påligger staten og ikke kjøper. Direktoratet finner videre at bestemmelsen kan føre til avgiftskumulasjon samt by på en rekke utfordringer med hensyn til å påvise sikker kunnskap eller grov uaktsomhet hos kjøper. Regelen er også egnet til å ramme lojale næringsdrivende som har kunnskap om at selgeren har betalingsvansker, men som likevel velger å opprettholde forretningsforholdet til selger. Skattedirektoratet anser derfor at forslaget er lite treffsikkert for å motvirke avgiftsunndragelser.

Departementet er enig i vurderingene som er gjort av Skattedirektoratet. Departementet vil derfor ikke å gå videre med dette forslaget.

Oppgaveplikt for utbetalinger til næringsdrivende oppdragsgivere

Ligningsloven § 6-2 nr. 1 bokstav f oppstiller i utgangspunktet en generell oppgaveplikt for ”vederlag for tjenester av teknisk, håndverkmessig, juridisk, regnskapsmessig eller annen art”. Etter ordlyden er enhver utbetaling av slikt vederlag oppgavepliktig, uavhengig av hvem som yter vederlaget, og hvem det utbetales til. Enkelte begrensninger gjelder likevel. Blant annet er det i praksis lagt til grunn at vederlag til aksjeselskap og andre lignende selskapsformer ikke skal omfattes av oppgaveplikten. Av forskrift 30. desember 1983 nr. 1974 om begrensning av lønnsoppgaveplikten § 6 følger det videre at utbetalinger ikke kreves innberettet når godtgjørelsen ikke er fradragsberettiget direkte eller gjennom avskrivninger for betaleren. Dette unntaket gjelder imidlertid ikke for godtgjørelse utbetalt av boligselskap, skattefrie selskap, foreninger og institusjoner og offentlige og kommunale myndigheter. Videre følger det av samme forskrift § 7 at det ikke foreligger plikt til å levere oppgave når mottakeren driver selvstendig næringsvirksomhet fra ”fast forretningssted” i Norge.

Skatteunndragelsesutvalget uttaler at ”fast forretningssted” i praksis har vist seg å være et lite egnet kriterium for å avgrense oppgaveplikten. Utvalget foreslår derfor at ordningen med unntak fra oppgaveplikt dersom oppdragsgiver driver virksomhet fra et fast forretningssted, ikke videreføres. Et flertall i utvalget foreslår at oppgaveplikten for utbetalinger til næringsdrivende oppdragsgivere i stedet avgrenses til å gjelde utbetalinger til virksomheter som ikke er revisjonspliktige.

Advokatforeningen mener flertallets forslag til avgrensning kan være hensiktsmessig, men at det i tillegg må legges opp til et system hvor det vil være relativt enkelt å fastslå hvorvidt en oppdragsgiver er revisjonspliktig eller ikke. Også Revisorforeningen er positiv til forslaget. Flere andre høringsinstanser er negative til forslaget og uttaler blant annet at forslaget er lite treffsikkert, gir usikker provenyvirkning og fører til økt belastning for næringslivet. Videre har noen instanser uttalt at forslaget bør ses i sammenheng med øvrige forslag om kontrollgrunnlag for næringsdrivende, slik at det ikke legges unødige administrative byrder på næringsdrivende.

Departementet er enig i at forslaget må ses i sammenheng med øvrige forslag om kontrollgrunnlag for næringsdrivende, herunder nye hjemler om betaling via bank som vilkår for fradrag. Reglene om betaling via bank trer i kraft fra og med 2011, og det vil ta noe tid før en får erfaring med virkningene av disse reglene. Departementet vil derfor ikke nå fremme forslag om endringer i oppgaveplikten.

Offentlighet ved ilagt tilleggsskatt

I dag har pressen tilgang til dommer og andre straffeavgjørelser om skatte- og avgiftsunndragelser, men vedtak om administrative sanksjoner i form av tilleggsskatt, tilleggsavgift eller tilleggstoll er underlagt taushetsplikt og dermed unntatt offentlighet.

Et flertall i Skatteunndragelsesutvalget mener det bør være større grad av offentlighet ved ileggelse av tilleggsskatt mv. Flertallet foreslår derfor å lempe på taushetspliktbestemmelsene på skatte- og avgiftsområdet slik at pressen som hovedregel får tilgang til vedtak om slike sanksjoner dersom den skatte- og avgiftspliktige har opptrådt uaktsomt eller forsettlig.

Høringsinstansenes merknader har vært blandede. Flere instanser, herunder Skattedirektoratet, er svært negative til forslaget. Skattedirektoratet stiller i likhet med flere andre høringsinstanser spørsmål ved om en slik offentliggjøring vil virke utelukkende positivt på etterlevelsen av regelverket, og om hvordan det vil påvirke den generelle holdningen og dialogen i forholdet mellom publikum og skatteetaten. Skattedirektoratet uttaler også at den foreslåtte ordningen vil bli administrativt ressurskrevende for etaten og mener at det samlet sett er mer hensiktsmessig å bruke ressursene på andre oppgaver. Departementet er enig i dette og foreslår ikke endringer i skatte- og avgiftslovgivningen som tilrettelegger for økt offentlighet ved ilagt tilleggsskatt.

Lovfesting av plikt for styrebehandling av skatt og avgift i AS og ASA

Etter aksjeloven § 6-12 og allmennaksjeloven § 6-12 tilligger forvaltningen av et aksjeselskap styret. Styret skal holde seg orientert om selskapets økonomiske stilling og plikter å påse at dets virksomhet, regnskap og formuesforvaltning er gjenstand for betryggende kontroll. Styret bærer dermed det overordnede ansvaret for at selskapets regnskaper gir korrekt uttrykk for den økonomiske situasjonen, at selskapets selvangivelse er korrekt, og at selskapets skattemessige forpliktelser blir etterlevd. Paragraf 6-13 i begge lover fastsetter at styret skal føre tilsyn med den daglige ledelsen og selskapets virksomhet for øvrig. Styret vil kunne bli personlig ansvarlig for skatter og avgifter som blir unndratt av selskapet, jf. aksjeloven § 17-1 og allmennaksjeloven § 17-1.

Et flertall i Skatteunndragelsesutvalget mener det er viktig at styrets ansvar for selskapets skattemessige forhold tydeliggjøres ved at styret pålegges å behandle selskapets skatte- og avgiftsmessige forhold minst en gang hvert regnskapsår, og forslår at det i aksjeloven og allmennaksjeloven inntas en bestemmelse om dette. Et mindretall mener styrets ansvar er klart etter dagens regler, og at lovendring derfor er unødvendig.

Flere av høringsinstansene, herunder Justisdepartementet, støtter mindretallet i at en lovendring er unødvendig. Justisdepartementet legger til at bestemmelsen utvalgets flertall foreslår, også kan tenkes å svekke ansvaret styret føler for skattemessige forhold i noen tilfeller. En slik konkret bestemmelse kan være egnet til å bli oppfattet som en slags ”minimumsstandard”, slik at man antar at styret vil ha oppfylt sine plikter ved at det behandler selskapets skattemessige forhold i ett møte i året. Finansdepartementet er enig i dette og vil derfor ikke gå videre med forslaget.

3.4.2 Oppfølgingen av forslag om å innføre et solidaransvar for skatter og avgifter i bygg- og anleggsbransjen

Innledning

Bygg- og anleggsbransjen kjennetegnes ved at det ofte er lange entreprisekjeder som involverer flere ledd av underleverandører i det enkelte oppdrag. Kontrollerfaringer viser at det forekommer relativt mye skatte- og avgiftsunndragelser i denne bransjen. For å se på mulige tiltak for å bedre etterlevelsen av skatte- og avgiftsregelverket har Skattedirektoratet på oppdrag fra Finansdepartementet utredet ulike modeller for innføring av regler om solidaransvar for oppdragstakeres skatter og avgifter for ansatte i bygg- og anleggsbransjen. På bakgrunn av direktoratets utredning har departementet vurdert spørsmålet om solidaransvar nærmere.

Dette temaet handler om å gjøre oppdragsgiver ansvarlig for en oppdragstakers mulige framtidige svikt når det gjelder betaling av skattetrekk og arbeidsgiveravgift knyttet til oppdraget, altså en ansvarsrisiko for oppdragsgiver. Det ville imidlertid bli altfor strengt dersom oppdragsgiver skulle ha et ubetinget ansvar for (misligholdte) skatte- og avgiftskrav som påligger oppdragstakere nedover i kontraktskjeden. En slik ansvarsrisiko vil omfatte ikke bare mislighold som følge av rene unndragelser, men også mislighold som følge av insolvens og betalingsproblemer, for eksempel på grunn av svake konjunkturer eller uforutsette hendelser hos oppdragstakeren. En eventuell ordning med solidaransvar må derfor ha en mekanisme som gjør det mulig for aktsomme og lojale oppdragsgivere å bli fritatt for ansvaret. På denne bakgrunn er det i hovedsak utredet og vurdert to ordninger med solidaransvar, med ulike modeller for hvordan oppdragsgiver skal kunne fri seg fra dette ansvaret.

I den ene modellen består fritaksmekanismen av en avsetningsordning, dvs. at oppdragsgiveren holder tilbake en del av sitt vederlag til oppdragstakeren, og i stedet setter dette beløpet inn på en skattekonto hos myndighetene, inntil det er klarlagt om det oppstår noe mislighold som avsetningen bør kunne brukes til å dekke opp. Dette er kalt skattekontomodellen. I den andre modellen består fritaksmekanismen av en registerordning. I denne bortfaller ansvarsrisikoen når oppdragsgiveren benytter en oppdragstaker som er godkjent innført i et skatteregister for ”lojale næringsdrivende”. Dette er kalt registermodellen.

Departementet har etter grundige vurderinger kommet til at det ikke bør innføres denne typen solidaransvarsregler med fritaksmekanisme. Det er imidlertid behov for å skape mer ryddige forhold i bygg- og anleggsbransjen. Skattedirektoratet og Finansdepartementet vil derfor arbeide videre for å finne andre hensiktsmessige tiltak for å begrense de useriøse forholdene i denne bransjen. Herunder vil det bli vurdert om en utvidet ordning med id-kort kan ivareta noen av de samme hensynene som en ordning med solidaransvar var ment å ivareta.

Vurdering

De økonomiske og administrative kostnadene ved en solidaransvarsordning med ulike fritaksmekanismer synes å bli altfor store i forhold til nytten av en slik ansvarsordning. Dette er mest påtakelig i skattekontomodellen. Både AGENDA Utredning & Utvikling, som har vurdert de økonomiske og administrative konsekvensene av begge modellene, og Skattedirektoratet har kommet til at man ikke bør gå videre med skattekontomodellen. Dette er basert på en klart negativ nytte-/kostnadsvurdering av modellen. Den vil føre til så store økonomiske og administrative konsekvenser, både for bygg- og anleggsbransjen og skatteetaten, at det synes helt urealistisk å arbeide videre med sikte på å innføre slike regler. Næringen vil dessuten bli påført en stor likviditetsbelastning som følge av at oppdragstakerne ikke har tilgang til de midlene som til enhver tid er bundet opp på skattekontoene. Departementet slutter seg til denne begrunnelsen for å forkaste skattekontomodellen.

Registermodellen er basert på at det enkelte foretak må oppfylle bestemte kriterier for å bli registrert i et såkalt fritaksregister. Kriteriene skal sikre at foretaket har ordnede forhold både overfor skattemyndighetene og på andre tilknyttede områder. For det første må det stilles krav om at foretaket/oppdragstaker er registrert i ulike andre offentlige registre. Det kreves videre at foretaket de siste tolv månedene har oppfylt sine oppgaveplikter til skattemyndighetene. Foretaket kan dessuten ikke være ilagt tilleggsskatt, straff mv. for brudd på skatteregelverket eller ha restanser på betaling av forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift. Som en siste gruppe med registreringsvilkår, må foretaket/oppdragstakeren ha oppfylt ulike forpliktelser etter annet regelverk det siste året, herunder plikten til å levere årsregnskap til Regnskapsregisteret i Brønnøysund samt overholdelse av arbeidsmiljølovens regler om id-kort. Registermodellen vil ikke være like kostnadskrevende å innføre og administrere som skattekontomodellen, og Skattedirektoratet har derfor anbefalt at det arbeides videre med registermodellen. Finansdepartementet er imidlertid av den oppfatning at heller ikke kostnadene knyttet til administrasjonen av denne løsningen står i forhold til nytten av den.

For å kunne begrense de administrative utfordringene ved registermodellen må den i stor grad baseres på at registrerings- og utelukkelsesprosessen skal skje maskinelt, der det å fatte vedtak om avslag på registrering, eksklusjon fra registeret, klagebehandling, osv. ikke vil kreve særlig mye ressurser. Forutsetningene for at et slikt system skal fungere, er at registreringsvilkårene er objektive og ikke etterlater behov for manuell saksbehandling og vurdering fra skatteetatens side. En nærmere analyse av dette viser imidlertid at flere av disse forutsetningene ikke lar seg oppfylle for alle oppdragstakere i bygg- og anleggsbransjen. For eksempel er det slik at ikke alle virksomheter skal registreres i Merverdiavgiftsregisteret eller levere offentlig årsregnskap. Det er også vanskelig å tilpasse utenlandske oppdragstakere til ordningen med registrering i et fritaksregister. Utenlandske foretak kan som hovedregel ikke oppfylle registreringsvilkårene før avtale om oppdrag i Norge er inngått, noe som i praksis innebærer at det blir vanskelig for disse å konkurrere på like vilkår som norske oppdragstakere. Slik departementet vurderer det, er det således fare for at registermodellen ikke er forenlig med EØS-retten. Heller ikke for nyetablerte virksomheter, som er avhengig av å inngå oppdragsavtaler før de ansetter personer som skal registreres i arbeidstakerregisteret, er det mulig å oppnå registrering i fritaksregisteret før avtale er inngått. Den foreslåtte modellen vil derfor ha behov for et betydelig innslag av saksbehandling ved vurdering av inn- og utregistrering i fritaksregisteret.

Det vil også påløpe betydelige kostnader ved å drive fritaksregisteret, herunder kostnader ved behandling av klager på vedtak om avslått registrering og vedtak om ekskludering fra registeret. Av hensyn til registerordningens troverdighet må det også påregnes kostnader til mer skattekontroll av foretakene som står oppført i registeret. Videre vil skattemyndighetene pådra seg kostnader ved å gjøre ansvarskrav gjeldende overfor oppdragsgiveren i de tilfellene hvor oppdragstakeren ikke sto i leverandørregisteret da avtale ble inngått, og så misligholder sine skatte- og avgiftsforpliktelser. I denne sammenheng vil det, basert på dagens regelverk for innberetning av forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift, bli særlig krevende å klarlegge hvilken skattesvikt som kan knyttes til oppdragsavtalen de to partene imellom.

Departementet er også sterkt i tvil om virkningen av registermodellen vil være positiv. Blant annet vil det være en fare for at mange oppdragstakere med brukbar oppgavelevering, men med lett synlig betalingssvikt på grunn av pengeproblemer ved forfall, sjaltes ut av registeret, mens andre som systematisk og velforberedt unndrar sine skatte- og avgiftsforpliktelser, tilfredsstiller registreringskravene fordi deres unndragelser forblir uoppdaget. Videre vil en påregnelig virkning av registermodellen være at oppdragstakere som per i dag ikke vil fylle registreringsvilkårene, vil gjøre kunstige tilpasninger for formelt å oppfylle disse vilkårene. Dette gir ikke noen god utskilling av hvilke oppdragstakere som ansvarsbevisste oppdragsgivere bør styre unna. Videre vil modellen ikke gi oppdragsgiver incentiver til å forsikre seg om at oppdragstaker faktisk overholder forpliktelsene sine etter at avtalen er inngått, og mens arbeidet utføres. Vilkåret er bare at oppdragstaker skal stå i registeret på avtaletidspunktet. Skatte- og avgiftsunndragelser som oppdages etter dette, vil da ikke bli fanget opp av solidaransvaret.

Registermodellen forutsetter at hver oppdragsgiver i kjeden bare kan bli ansvarlig for unndratte skatter og avgifter hos oppdragstakeren han eller hun inngår avtale med, men ikke hos leverandører lenger nede i kjeden. Denne begrensningen bidrar til å redusere virkningen av en ordning med solidaransvar. I tillegg vil det være mulig å omgå regelverket ved å skyte inn et stråselskap i kjeden dersom man bevisst ønsker å unngå ansvar. I praksis vil det være vanskelig å forhindre en slik tilpasning.

Det er et vilkår i registermodellen at oppdragstakeren ikke skal være ilagt tilleggsskatt eller være straffet for skatteunndragelser. Departementet vil peke på at slike reaksjoner først vil være endelig fastsatt etter at klage- og eventuell domstolsbehandling er avsluttet, i mange tilfeller flere år etter at overtredelsen fant sted. Rettssikkerhetshensyn, samt hensynet til at ingen skal behandles som skyldig før saken om slik skyld er endelig avgjort, tilsier at verserende sak om sanksjon ikke kan gi grunn til utestenging fra fritaksregisteret før sanksjon er endelig fastsatt. Praksis vil derfor måtte bli at enkle, lett konstaterbare feil, som oppdragstakeren ikke kan bortforklare (typisk oversittelse av betalings- eller oppgavefrister) vil gi rask utestenging. Kompliserte, alvorlige feil med lang behandlingstid vil derimot få meget sen virkning i registerordningen, om noen.

Konklusjon

Kostnadene knyttet til etableringen og driften av en ordning med solidaransvar etter skattekontomodellen vil være så høye at det av den grunn er urealistisk å arbeide videre med en slik løsning. Etableringskostnadene for en ordning med solidaransvar etter registermodellen vil relativt sett ikke være så høye. Imidlertid vil kostnadene knyttet til administreringen av ordningen bli betydelige. Etter departementets vurdering er det videre svært usikkert i hvilken grad registermodellen vil føre til reduserte skatteunndragelser og høyere skatteinnbetalinger. På denne bakgrunn er departementet kommet til at det ikke bør arbeides videre med sikte på å innføre denne typen regler. Det vil imidlertid bli arbeidet videre med å finne andre tiltak som kan begrense de useriøse forholdene i bygg- og anleggsbransjen.

3.5 Endringer i kommunale og fylkeskommunale skattører og fellesskatt for 2011

Fastsettingen av skattørene skjer innenfor et samlet opplegg for kommuneøkonomien, og må ses i sammenheng med utviklingen i skattegrunnlagene, endringer i personbeskatningen og fordelingen av inntektene til kommunene og fylkeskommunene mellom overføringer og skatter.

Skatteinntektene anslås å utgjøre 44 pst. av de samlede inntektene i kommueforvaltningen i 2010. De tilsvarende andelene for kommunene og fylkeskommunene anslås til henholdsvis om lag 45 pst. og om lag 38 pst. I Kommuneproposisjonen 2011 ble det signalisert at skattørene for 2011 vil bli fastsatt slik at skattens andel av kommunenes samlede inntekter reduseres fra 45 til 40 pst. Formålet er å bidra til en jevnere fordeling av inntekter mellom landets kommuner og utjevne forskjeller i tjenestetilbudet mellom kommunene.

De kommunale skattørene for personlig skattytere foreslås redusert fra 12,80 pst. i 2010 til 11,30 pst. i 2011, dvs. med 1,5 prosentpoeng. De fylkeskommunale skattørene foreslås holdt uendret på 2,65 pst., jf. tabell 3.12. Satsen for fellesskatt til staten foreslås økt fra 12,55 pst. i 2010 til 14,05 pst. i 2011, dvs. en økning med 1,5 prosentpoeng. Samlet skatt på alminnelig inntekt fra personlig skattytere utgjør dermed 28 pst.

Tabell 3.12 Maksimalskattøren for personlige skattytere i 2010 og 2011. Prosent

2010

2011

Endring

Kommuner

12,80

11,30

-1,50

Fylkeskommuner

2,65

2,65

0,00

Fellesskatt til staten

12,55

14,05

+1,50

Alminnelig inntekt

28,00

28,00

0,00

Kilde: Finansdepartementet.

Forslaget til reduksjon i de kommunale og fylkeskommunale skattørene innebærer at skattens andel av kommunenes samlede inntekter reduseres fra om lag 45 pst. i 2010 til om lag 40 pst. i 2011. For fylkeskommunene anslås skatteandelen til om lag 38 pst. i 2011, som er uendret fra 2010.

Reduksjonen i de kommunale og fylkeskommunale skattørene innebærer isolert sett at skatteinntektene til kommunesektoren reduseres med om lag 10,5 mrd. kroner i 2011. Dette motsvares av en tilsvarende økning i rammetilskuddene. Endringer i skattereglene for pensjon bidrar isolert sett også til å redusere skatteinntektene. For AFP- og alderspensjonister erstattes den tidligere skattebegrensningsregelen med et nytt skattefradrag i pensjonsinntekt. Det legges til grunn at det nye fradraget, på samme måte som den tidligere skattebegrensningen, belastes forholdsmessig mellom skattekreditorene.

3.6 Flere skatteoppgjørspuljer og nye frist- og rentebestemmelser

Departementet foreslår å åpne for at skattemyndighetene kan sende ut skatteoppgjøret for personlige skattytere i flere puljer enn de to man har i dag. Personlige skattytere får i dag skatteoppgjøret enten i juni eller oktober. De aller fleste lønnstakere og pensjonister får skatteoppgjøret i juni. De øvrige lønnstakerne og pensjonistene samt personlige næringsdrivende og deres ektefeller får skatteoppgjøret i oktober.

Utsendelse av skatteoppgjøret i flere puljer vil innebære økt service overfor skattyterne og øke fleksibiliteten i skattemyndighetenes arbeid. Betalingstidspunktene for restskatt og tilgodebeløp forskyves tilsvarende. Restskatt vil forfalle med samme betalingsfrister som i dag, regnet fra skatteoppgjøret er sendt skattyter. 20. august vil fortsatt være tidligst mulig forfallstidspunkt for restskatt. Tilgodebeløp skal utbetales skattyter så snart som mulig, og senest tre uker etter at skatteoppgjøret er sendt ut.

Samtidig foreslås det å legge om gjeldende regler om rentetillegg og rentegodtgjørelse ved skatteavregningen. I dag må det foretas en forskriftsendring for å endre de aktuelle rentesatsene, som varierer avhengig av hvor lang periode det skal kompenseres rente for. De gjeldende faste, nominelle rentesatsene, som ble basert på Norges Banks styringsrente etter skatt, ble sist justert ved årsskiftet 2007/2008. Ved overgang til flere skatteoppgjør vil det være behov for en mer fleksibel rentefastsetting. Departementet foreslår derfor at renter på restskatt og tilgodebeløp fra 2011 skal beregnes med utgangspunkt i Norges Banks styringsrente per 1. januar det aktuelle ligningsåret. Denne rentesatsen reduseres med 28 pst. for å ta hensyn til at renter på tilgodebeløp ikke er skattepliktige ved ligningen, og at renter på restskatt ikke er fradragsberettigete.

Departementet foreslår også å oppheve kravet om at skatteoppgjøret skal kunngjøres. Slik kunngjøring skjer i dag ved annonser i en rekke av landets aviser. Etter departementets vurdering har denne kunngjøringsformen mistet sin praktiske betydning.

I dag har kunngjøringen blant annet betydning for beregningen av klage- og søksmålsfristene og fristene for beregning av forfall for restskatt. Den er også utgangspunktet for rentegodtgjørelse ved tilbakebetaling av skatt. Som følge av forslaget om å oppheve kravet om kunngjøring foreslår departementet at beregningene i stedet knyttes til tidspunktet for når skatteoppgjøret er sendt skattyter. Departementet foreslår videre å utvide klagefristen til seks uker samt å videreføre 10. august som klagefrist for junioppgjøret.

Ordningen med flere skatteoppgjør for lønnstakere og pensjonister får virkning fra skatteoppgjøret som skattyterne mottar i 2011, dvs. for inntektsåret 2010.

De foreslåtte endringene anslås samlet sett å ha begrensede økonomiske konsekvenser for det offentlige og for skattyterne.

Det vises til nærmere omtale i kapittel 15.

3.7 Endring i Stortingets skattevedtak § 1-1

Teksten i forslaget til stortingsvedtak om skatt av inntekt og formue mv. for inntektsåret 2011 § 1-1 første ledd er endret i forhold til vedtaket for 2010. Endringen skyldes iverksettelsen av ny skattebetalingslov. Endringen er kun en lovteknisk justering som følge av endret begrepsbruk og systematikk i skattebetalingsloven, og skal ikke innebære noen realitetsendring.