3.3 Kommuneforvaltningens økonomi

3.3.1 Sentrale utviklingstrekk

Kommuneforvaltningen yter viktige tjenester til den norske befolkningen og sysselsetter om lag en femdel av alle yrkesaktive. De siste årene har sektorens inntekter økt forholdsvis raskt. For seksårsperioden fra 2005 til 2011 anslås realveksten i kommunesektorens samlede inntekter til 49 mrd. kroner, som tilsvarer en gjennomsnittlige årlig vekst på om lag 2¾ pst. Det er ½ prosentenhet høyere enn den gjennomsnittlige årlige veksten i realinntektene fra 1990 til 2005, jf. figur 3.11A. Om lag halvparten av veksten i inntektene etter 2005 har kommet i form av frie inntekter. Den forholdsvis sterke realveksten i inntektene de siste årene må ses i sammenheng med høy befolkningsvekst og satsing for å bedre tjenestetilbudet.

Figur 3.11 Utviklingen i kommuneøkonomien

Figur 3.11 Utviklingen i kommuneøkonomien

1 I tillegg fikk kommunesektoren i 2009 et midlertidig vedlikeholdstilskudd på 4 mrd. kroner i forbindelse med den finanspolitiske tiltakspakken.

2 Aktivitetsveksten i 2010 er korrigert for at fylkeskommunene overtok ansvaret for om lag 17 000 km offentlig veg.

3 Tallene for 2002 og 2004 er korrigert for overføring av henholdsvis spesialisthelsetjenesten og barnevern, familievern og rusomsorg fra fylkeskommunene til staten. For 2011 vises vekst fra første halvår 2010 til første halvår 2011.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Høy inntektsvekt har bidratt til sterk vekst i aktiviteten i kommunesektoren. Fra 2005 til 2010 økte aktiviteten i sektoren med i gjennomsnitt 3,4 pst. per år, mot en gjennomsnittlig årlig vekst på 2,2 pst. i perioden fra 1990 til 2005, jf. figur 3.11B. Blant annet har sysselsettingen i kommuneforvaltningen økt betydelig de siste årene. Sysselsettingen har økt noe mindre målt i antall årsverk, som følge av en relativ høy andel deltidsansatte i kommunesektoren.

Sesongjusterte tall fra kvartalsvis nasjonalregnskap viser at veksten i sysselsettingen i kommunesektoren har fortsatt også inn i inneværende år, men veksttakten ser ut til bli lavere enn den svært sterke veksten i 2008 og 2009. I første halvår var det i gjennomsnitt sysselsatt om lag 525 000 personer i kommuneforvaltningen. Det er i underkant av 10 000 flere enn i samme periode i fjor, jf. figur 3.11C.

Kommunesektorens investeringer i bygg og anlegg har også gått mye opp de siste årene. Målt som andel av inntektene ligger investeringene på et historisk sett høyt nivå, jf. figur 3.11D. I 2010 økte investeringene i kommuneforvaltningen med 11 pst. reelt. Disse tallene er imidlertid påvirket av at fylkeskommunene i 2010 overtok ansvaret for om lag 17 000 km offentlig veg fra staten. Dersom det justeres for dette, var investeringsnivået om lag uendret fra 2009 til 2010. I første halvår i år har investeringene holdt seg på om lag samme høye nivå som i første halvår i fjor.

Boks 3.4 Aktiviteten i kommunesektoren

Aktiviteten i kommunesektoren styres i hovedsak gjennom de inntektsrammene Stortinget fastsetter i de årlige statsbudsjettene. Kommuner og fylkeskommuner har selv ansvar for å tilpasse sin ressursbruk og tjenesteproduksjon til de fastsatte inntektsrammene, gitt gjeldende lover og regelverk. Det innebærer at kommunene og fylkeskommunene må prioritere mellom de ulike oppgavene og utnytte ressursene effektivt. Samtidig har staten et ansvar for at det er samsvar mellom de oppgaver kommunesektoren pålegges og de ressurser som gjøres tilgjengelige.

Utviklingen i den samlede aktiviteten i kommuneforvaltningen måles ved en indikator utarbeidet av Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU). Indikatoren veier sammen endringer i sysselsetting (timeverk), produktinnsats (i faste priser) og brutto realinvesteringer (i faste priser). Som vekter brukes de andelene som lønnskostnader (inkludert pensjonsutgifter), produktinnsats og brutto realinvesteringer utgjør av de samlede utgiftene til de tre kostnadsartene. Indikatoren fanger ikke opp endringer i andre utgiftsarter, f.eks. overføringer til private og renteutgifter. Indikatoren er et mål på hva som settes inn i produksjonen, ikke hva som faktisk produseres. Den fanger dermed ikke opp forbedringer i tjenestetilbudet som følge av en mer effektiv bruk av ressurser.

Netto driftsresultatet i kommunesektoren utgjorde i fjor 3,2 pst. av inntektene, mot 3,0 pst. i 2009, jf. figur 3.12A. Endringen i fordelingen av ansvaret for veger mellom stat og kommune bidro til et særlig høyt nivå for netto driftsresultatet i fylkeskommunene i fjor. Ved ansvarsoverføringen fikk fylkeskommunene kompensasjon for nye oppgaver i form av rammetilskudd, som inntektsføres i driftsregnskapet. En betydelig del av utgiftene er imidlertid knyttet til veginvesteringer, som utgiftsføres i investeringsregnskapet. Disse utgiftene påvirker ikke netto driftsresultatet. Dersom de økte rammeoverføringene til veginvesteringer holdes utenom, kan netto driftsresultatet for kommunesektoren samlet sett anslås til 2¾ pst. i 2010. For årene 2006 til 2010 har netto driftresultatet i sektoren i gjennomsnitt vært 2,9 pst. Dette er om lag på linje med det nivået som Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) anbefaler at netto driftsresultatet over tid bør ligge på.

Boks 3.5 Netto driftsresultat og nettofinansinvesteringer

Netto driftsresultat viser hva kommunene sitter igjen med av driftsinntekter etter at driftsutgifter, netto renter og avdrag er betalt. Målt i prosent av driftsinntektene uttrykker netto driftsresultatet hvor stor andel av de tilgjengelige inntektene kommunene kan disponere til avsetninger og investeringer. Ifølge Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) bør netto driftsresultatet for kommunesektoren som helhet tilsvare om lag 3 pst. av driftsinntektene som gjennomsnitt over tid, for at sektoren skal sitte igjen med tilstrekkelige midler til avsetninger og investeringer.

Nettofinansinvesteringer viser samlede inntekter fratrukket samlede utgifter, der utgifter til bruttorealinvesteringer er medregnet, mens avdrag og realiserte og urealiserte gevinster/tap på finansformuen er holdt utenom. Med tillegg for eventuelle omvurderinger av fordringer og gjeld bestemmer nettofinansinvesteringene utviklingen i kommunesektorens netto fordringsposisjon. Negative nettofinansinvesteringer betyr isolert sett at kommunenes nettofordringer går ned (eller at nettogjelden øker).

Figur 3.12 Perspektiver på kommuneøkonomien

Figur 3.12 Perspektiver på kommuneøkonomien

1 Nettofinansinvesteringene er målt i bokført verdi.

Kilde: Finansdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Ifølge foreløpige regnskapstall var nettofinansinvesteringene i kommunesektoren -24 mrd. kroner i 2010. Underskuddet tilsvarer knapt 7 pst. av inntektene, som er det samme som i 2009, jf. figur 3.12B. De store negative nettofinansinvesteringene må ses i sammenheng med høye bruttoinvesteringer i kommuneforvaltningen som i betydelig grad lånefinansieres.

Nettogjelden i kommunesektoren har økt sterkt de siste ti årene. Ved utgangen av 2010 tilsvarte nettogjelden i underkant av 40 pst. av sektorens inntekter. Imidlertid er ikke alle kommunenes lån belastende for kommuneøkonomien. En del lån er knyttet til gebyrbelagte tjenester, der økte avdrag og renteutgifter kan finansieres gjennom økte kommunale gebyrer. Dette gjelder i hovedsak investeringer knyttet til vann, avløp og renovasjon. I tillegg dekker staten rentekostnader og noen avdrag på lån til investeringer i skole, kirke og sykehjem samt til transporttiltak i fylkene.

Antall kommuner som er registrert i ROBEK (Register for betinget godkjenning og kontroll) og som må ha godkjenning fra fylkesmannen for å kunne foreta gyldige vedtak om låneopptak og langsiktige leieavtaler, avtok fra en topp på knapt 120 registrerte kommuner i andre halvår 2004 til 42 i andre halvår 2007. Antall registrerte kommuner har siden holdt seg på et relativt lavt nivå, og i begynnelsen av september 2011 var det 50 kommuner i ROBEK, jf. figur 3.12C. De siste endringene i ROBEK er gjort i etterkant av at kommunestyrene og fylkestingene har vedtatt årsregnskapet for 2010. Det er for tiden ikke registrert noen fylkeskommuner i ROBEK.

3.3.2 Nærmere om kommuneøkonomien i 2011

I Nasjonalbudsjettet 2011 ble realveksten i kommunesektorens samlede inntekter anslått til 5,1 mrd. kroner regnet fra daværende anslag på regnskap for 2010. Veksten i kommunesektorens frie inntekter i 2011 ble anslått til 1,9 mrd. kroner, jf. tabell 3.9.

I Revidert nasjonalbudsjett ble anslagene for realvekst i både frie og samlede inntekter i 2011 noe nedjustert. Nedjusteringene skyldes bl.a. at anslaget for den kommunale deflatoren i 2011 ble oppjustert fra 2,8 pst. til 3,4 pst., i hovedsak som følge av høyere anslått lønnsvekst.

Tabell 3.8 Nettofinansinvesteringer i offentlig forvaltning. Mill. kroner og prosent av BNP

2010

2011

2012

A Nettofinansinvesteringer i statsforvaltningen, påløpt verdi

297 654

397 651

350 166

Samlet overskudd i statsbudsjettet og statens pensjonsfond

262 433

339 365

345 743

Oljekorrigert overskudd på statsbudsjettet

-104 070

-106 117

-120 247

Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten

275 957

341 282

351 691

Rente- og utbytteinntekter i Statens pensjonsfond

90 546

104 200

114 300

Overskudd i andre stats- og trygderegnskap

-2 840

519

538

Definisjonsforskjell statsregnskapet/nasjonalregnskapet 1

38 061

57 767

3 885

B Nettofinansinvesteringer i kommuneforvaltningen, påløpt verdi

-28 524

-29 745

-27 031

Kommuneforvaltningens overskudd, bokført verdi

-24 291

-23 269

-23 164

Avvik mellom påløpte og bokførte skatter mv

-4 233

-6 475

-3 867

C Offentlig forvaltnings nettofinansinvesteringer (A+B)

269 130

367 907

323 136

Målt som andel av BNP

10,8

13,6

11,5

1 Inkluderer statsforvaltningens påløpte, men ikke bokførte skatter, bl.a. knyttet til petroleumsvirksomhet. Det er videre korrigert for at kapitalinnskudd i forretningsdrift, herunder statlig petroleumsvirksomhet, regnes som finansinvesteringer i nasjonalregnskapet.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Etter Revidert nasjonalbudsjett har det kommet ny informasjon om skatteinngangen, som trekker i retning av at kommunesektorens skatteinntekter i 2011 vil bli om lag 1 mrd. kroner høyere enn tidligere lagt til grunn. Kostnadsveksten i kommunesektoren i 2011 anslås til 3,4 pst., som er uendret fra Revidert nasjonalbudsjett 2011. Den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 2010 til 2011 anslås etter dette til 5,5 mrd. kroner eller 1,7 pst. Realveksten i de frie inntektene anslås til 1,6 mrd. kroner.

3.3.3 Det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2012

I Kommuneproposisjonen 2012 ble det signalisert en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter fra 2011 til 2012 på mellom 5 og 6 mrd. kroner. Det ble lagt opp til at mellom 3¾ og 4¼ mrd. kroner av denne veksten skulle komme som frie inntekter. Det ble understreket at veksten i inntektene etter vanlig praksis skal regnes fra det nivået på kommunesektorens inntekter i 2011 som ble anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2011.

Regjeringens budsjettforslag for 2012 innebærer en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på 5 mrd. kroner eller 1,4 pst., regnet i forhold til anslaget for kommunesektorens inntekter i 2011 i Revidert nasjonalbudsjett 2011, jf. tabell 3.10.

Tabell 3.9 Realvekst i kommunesektorens inntekter. Mrd. 2011-kroner og prosent

Samlede inntekter

 

Frie inntekter

Mrd. kr

Pst.

 

Mrd. kr

Pst.

2006

16,0

5,6

12,5

6,2

2007

4,3

1,4

-1,6

-0,7

2008

3,2

1,1

0,0

0,0

2009 1

12,2

4,0

6,5

3,0

2010

8,1

2,5

5,5

2,4

2011 2

5,5

1,7

1,6

0,6

Samlet vekst 2005 – 2011

49,3

17,4

24,4

11,8

Memo: Anslag for 2011 på ulike tidspunkt:

Nasjonalbudsjettet 2011

5,1

1,5

1,9

0,7

Revidert nasjonalbudsjett 2011

4,5

1,4

0,6

0,2

1 I tillegg fikk kommunesektoren i 2009 et midlertidig vedlikeholdstilskudd på 4 mrd. kroner i forbindelse med den finanspolitiske tiltakspakken.

2 I forhold til oppdatert anslag på regnskap for 2010.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Tabell 3.10 Vekst i kommunesektorens inntekter i 2012 regnet i forhold til anslått inntektsnivå i 2011 i henholdsvis Revidert nasjonalbudsjett 2011 og Nasjonalbudsjettet 2012. Mrd. kroner

Målt ift. anslag på regnskap for 2011 i RNB11

Målt ift. anslag på regnskap for 2011 i NB12

Samlede inntekter

5,0

4,0

Herav:

– Frie midler

3,75

2,7

– Frie midler til nye oppgaver 1

0,8

0,8

– Øremerkede tilskudd mv.

0,2

0,2

– Gebyrer mv.

0,3

0,3

1 Omfatter bl.a. økte midler til barnehager og valgfag på ungdomstrinnet. Regnes ikke med i veksten i frie inntekter siden bevilgningene er knyttet til nye oppgaver.

Kilde: Finansdepartementet.

Realveksten i kommunesektorens frie inntekter fra 2011 til 2012 anslås til 3¾ mrd. kroner, regnet i forhold til inntektsanslaget for 2011 i Revidert nasjonalbudsjett 2011. Skjønnstilskuddet til kommunene foreslås økt med 50 mill. kroner i 2012 til dekning av ekstraordinære utgifter til psykososial oppfølging i kommunene som følge av angrepene 22. juli 2011. Dette er ikke regnet med i den anslåtte veksten i frie inntekter.

I tillegg til den anslåtte veksten i frie inntekter får kommunesektoren økte midler bl.a. knyttet til nominell videreføring av maksimalprisen i barnehager, videre opptrapping av minimumstilskuddet til ikke-kommunale barnehager, valgfag på ungdomstrinnet, samt økte midler til barnehager i forbindelse med foreslått omlegging av kontantstøtteordningen. Disse midlene bevilges som frie inntekter, men regnes ikke med i den oppgitte veksten i frie inntekter siden midlene er knyttet til nye oppgaver. Midlene regnes imidlertid med i veksten i de samlede inntektene.

Regjeringen foreslår også et øremerket stimuleringstilskudd til dagaktivitetsplasser for personer med demens, økte bevilgninger til barnevern og til omsorgsboliger og sykehjemsplasser. Regjeringen foreslår også at det innenfor rentekompensasjonsordningene for både skole- og svømmeanlegg og transporttiltak i fylkene kan gis tilsagn om kompensasjon for renteutgifter knyttet til investeringer på til sammen 2 mrd. kroner i 2012. Gebyrinntektene anslås reelt å øke med knapt 0,3 mrd. kroner fra 2011 til 2012.

I forbindelse med samhandlingsreformen får kommunene fra 1. januar 2012 ansvar for pasienter som er klare for utskriving fra sykehusene og 20 pst. medfinansieringsansvar for spesialisthelsetjenester. Kommunene får samtidig overført om lag 5,6 mrd. kroner fra staten. Disse midlene regnes ikke med i anslagene for vekst i frie og samlede inntekter siden det er en overføring av oppgaver. I tillegg foreslås det å opprette et eget tilskudd over Helse- og omsorgsdepartementets budsjett til oppbygging av et kommunalt tilbud om øyeblikkelig hjelp.

Regjeringens forslag til kommuneopplegg innebærer en realvekst i både frie og samlede inntekter i nedre del av de intervallene som ble signalisert i Kommuneproposisjonen 2012. Ved beregning av realveksten i kommunesektorens inntekter er det lagt til grunn en prisvekst på kommunal tjenesteyting (deflator) på 3¼ pst. fra 2011 til 2012.

Regnet i forhold til anslag på regnskap for 2011 innebærer Regjeringens budsjettforslag en reell økning i kommunesektorens samlede inntekter på om lag 4 mrd. kroner, tilsvarende 1,1 pst. Det er da tatt hensyn til at skatteanslaget for 2011 er oppjustert. Målt i verdi kan veksten anslås til 4,4 pst. Realveksten i de frie inntektene anslås til 2¾ mrd. kroner, regnet i forhold til anslag på regnskap for 2011.

Kommunesektorens samlede inntekter i 2012 anslås til 374 mrd. kroner. Av dette utgjør de frie inntektene, som består av rammetilskudd fra staten og skatteinntekter, om lag tre fjerdedeler. Kommunesektoren har i tillegg inntekter fra bl.a. øremerkede tilskudd fra staten, gebyrer og momskompensasjonsordningen. Ved beregning av inntektsveksten holdes tilskudd fra momskompensasjonsordningen utenom.

Maksimalskattørene og kommunesektorens skatteinntekter

Skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere deles mellom staten, kommuner og fylkeskommuner. Fordelingen bestemmes ved at det fastsettes maksimalsatser på skattørene for kommuner og fylkeskommuner.

I Kommuneproposisjonen ble det signalisert at skattørene for 2012 skal fastsettes ut fra et mål om at skatteinntektene for kommunesektoren skal utgjøre 40 pst. av de samlede inntektene. Som følge av samhandlingsreformen får kommunene overført om lag 5,6 mrd. kroner fra de regionale helseforetakene i form av økt rammetilskudd. Overføringen av midler i forbindelse med samhandlingsreformen er holdt utenom beregningsgrunnlaget ved fastsettelsen av skattørene.

For å oppnå en skatteandel på 40 pst. når overføringene knyttet til samhandlingsreformen holdes utenom, foreslås de kommunale skattørene for personlig skattytere økt fra 11,3 pst. i 2011 til 11,6 pst. i 2012, dvs. en økning med 0,3 prosentenheter. De fylkeskommunale skattørene foreslås holdt uendret på 2,65 pst.

Økningen i de kommunale skattørene fra 2011 til 2012 må ses i sammenheng med at skatteandelen ble redusert fra over 44 pst. i 2010 til 40 pst. i 2011. For å oppnå dette ble de kommunale skattørene redusert med 1,5 prosentenheter fra 2010 til 2011. Siden deler av skattene blir innbetalt året etter at de påløper, medfører den lavere skattøren i 2011 isolert sett en nedgang i de innbetalte kommuneskattene også i 2012. For å motvirke denne nedgangen er det behov for en viss økning i den kommunale skattøren i 2012.