3.8 Sysselsettings- og inntektspolitikken

Sysselsettingspolitikken skal legge til rette for å utnytte arbeidskraften i befolkningen best mulig. Som omtalt i avsnitt 3.2 er det avgjørende for utviklingen i levestandarden i Norge framover, og ikke minst i en situasjon der befolkningen gradvis eldes.

Den norske velferdsstaten er basert på universelle inntektssikringsordninger, og et omfattende offentlig tilbud av tjenester innenfor bl.a. helse, barnehage og utdanning, samt samarbeid mellom arbeidstakere, arbeidsgivere og myndigheter. Regjeringen legger stor vekt på å videreføre de sentrale trekkene i den norske velferdsmodellen med jevn inntektsfordeling, solid økonomisk vekst, høy yrkesaktivitet og makroøkonomisk stabilitet. Det innebærer en satsing på arbeidslinjen.

Et sentralt mål for Regjeringen er å legge til rette for et inkluderende arbeidsliv der alle kan delta. Arbeid gir den enkelte økonomisk selvstendighet og er viktig for å unngå fattigdom, utjevne sosiale forskjeller og oppnå likestilling mellom kvinner og menn. Arbeidslivet er dessuten en arena for sosial inkludering.

Etterspørselen etter arbeidskraft er på vei opp. Enkelte som har stått ledige lenge, kan likevel ha problemer med å komme i jobb fordi de mangler kvalifikasjonene som etterspørres. For å hindre at langtidsledige mister fotfestet i arbeidsmarkedet må det ytes særskilt bistand gjennom målrettede og kvalifiserende tiltak. Tidligere erfaringer viser at langtidsledighet kan medføre økt sannsynlighet for å permanent bli stående utenfor arbeidsmarkedet. Andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder som mottar uførepensjon, sykepenger eller arbeidsavklaringspenger har økt fra 13 pst. i 1995 til 19 pst. i 2005, men har deretter ligget relativt stabilt, jf. figur 3.16A. Nye tall fra NAV viser at også tapte årsverk knyttet til mottak av helserelaterte ytelser har ligget stabilt etter 2005. Det er viktig å begrense innstrømmingen til helserelaterte trygdeytelser. Langvarig sykefravær øker risikoen for varig utstøting fra arbeidslivet. Det er derfor viktig med aktiv satsing på forebyggende sykefraværsarbeid. Det er videre viktig å øke tilknytningen til arbeidslivet for utsatte grupper. Blant mottakere av helserelaterte ytelser er det mange som ønsker og er i stand til å arbeide, eller å jobbe mer enn de gjør, dersom det blir lagt til rette for det.

Figur 3.16 Utviklingen i trygdeordninger og arbeidsmarkedstiltak

Figur 3.16 Utviklingen i trygdeordninger og arbeidsmarkedstiltak

1 Tall ved utgangen av året.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

3.8.1 Potensialet for økt tilbud av arbeidskraft

Yrkesaktiviteten er høy i Norge sammenliknet med i andre land. Det skyldes særlig høy yrkesdeltaking blant kvinner og eldre. Menn i alderen 25 – 54 år har derimot lavere yrkesaktivitet enn gjennomsnittet for OECD-området. Yrkesaktive er enten sysselsatte eller ledige. Som følge av lavere ledighet i Norge er andelen sysselsatte menn i alderen 25 – 54 år likevel høyere hos oss enn OECD-gjennomsnittet.

Det er viktig, men utfordrende, å opprettholde en stor arbeidsstyrke. Som vist i avsnitt 3.2, vil den gunstige befolkningsutviklingen vi har bak oss bli avløst av vekst i andelen eldre i tiårene framover. Eldre har gjennomgående lavere yrkesaktivitet enn kjernegruppene i arbeidsmarkedet. Det økte arbeidstilbudet de siste tiårene, særlig fra kvinnene, vil derfor trolig etterfølges av lavere yrkesaktivitet i befolkningen i årene som kommer. Pensjonsreformen sikter mot å begrense en slik nedgang gjennom å stimulere til arbeid.

Tabell 3.15 viser utviklingen i tilgang og etterspørsel av arbeidskraft. Mer enn en firedel av befolkningen i yrkesaktiv alder er utenfor arbeidsstyrken. Sammensetningen av denne gruppen har endret seg betydelig over tid. Andelen hjemmeværende har falt, mens andelen pensjonister, i hovedsak uføretrygdede og førtidspensjonister, har økt.

Tabell 3.15 Hovedtall for arbeidsmarkedet

Årlig vekst i pst.

 

Nivå

1980 – 1989

1990 – 1999

2000 – 2006

2007–2010  

1980

1990 2000 2010

Nasjonalregnskapet:

Utførte timeverk

0,4

0,8 0,2 1,6 3 079 3 094 3 375 3 675

Gjennomsnittlig arbeidstid, timer per år

-0,4

-0,2 -0,6 0,0 1 580 1 503 1 455 1 414

Sysselsetting, i 1 000 personer

0,9

1,1 0,8 1,6 1 949 2 059 2 320 2 600

Arbeidskraftundersøkelsen 1 :

Befolkning 15 – 74 år, i 1 000 personer

0,7

0,3

0,7 1,6 2 887 3 094 3 201 3 618

Arbeidsstyrken, i 1 000 personer

1,2

0,8 0,6 1,6 1 940 2 142 2 350 2 602

Sysselsatte, i 1 000 personer

0,9 1,0 0,6 1,5 1 908 2 030 2 269 2 508

Andel deltid

26,6 25,6 26,8

Andel med sykefravær 2

3,1 4,0 3,7

Arbeidsledige, i 1 000 personer

32 112 81 94

Utenfor arbeidsstyrken, i 1 000 personer

-0,4 -0,9 1,0 1,7 947 952 851 1 016

Herav:

Andel pensjonister (uføre og alder)

49,5 59,2 59,5

Andel under utdanning

25,7 24,6 28,4

Andel hjemmearbeidende

19,3 11,2 4,8

Memo:

Yrkesfrekvens. Pst. (15 – 74 år) 3

67,2 69,2 73,4 71,9

Ledighet. Pst. av arbeidsstyrken 3

1,7 5,2 3,4 3,6
1 Brudd i serien i 2006.

2 Sykefravær av minst én ukes varighet.

3 Ifølge Arbeidskraftundersøkelsen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Potensialet for ytterligere vekst i arbeidstilbudet fra kvinner er nå trolig først og fremst knyttet til en økning i gjennomsnittlig arbeidstid. Deltid er klart vanligere blant kvinner enn menn, og deltidsandelen er høy i Norge sammenliknet med mange andre OECD-land. Det er del av forklaringen på at den gjennomsnittlige arbeidstiden for sysselsatte i Norge er lav når vi sammenlikner med andre land. I tillegg har vi fått kortere normalarbeidsdag og utvidete permisjons- og ferieordninger. Også i årene framover vil økte inntekter isolert sett trekke i retning av en nedgang i gjennomsnittlig arbeidstid. Samtidig bidrar et relativt høyt sykefravær til å redusere den gjennomsnittlige arbeidstiden.

I 2010 tilsvarte det samlede sykefraværet om lag 140 000 årsverk. Med unntak av store svingninger i sykefraværet i 2009 og 2010, i hovedsak som følge av svineinfluensaen i 2009, har nivået på sykefraværet holdt seg relativt stabilt de siste årene, jf. figur 3.16B. Sykefraværet varierer gjennom året. Justert for slike variasjoner ser det ut til at sykefraværet har endret seg lite det siste halvåret. Nivået på sykefraværet er imidlertid fortsatt noe høyere enn på samme tid i fjor. I første halvår 2011 utgjorde det totale sykefraværet 6,9 pst. av alle avtalte dagsverk. Dette er om lag 5 pst. lavere enn i tilsvarende periode i 2001. IA-avtalen har som mål å redusere sykefraværet med 20 pst. i forhold til nivået i 2001.

Fra 1. juli 2011 er det iverksatt endringer i folketrygdloven og arbeidsmiljøloven som skal sørge for en tidligere og tettere oppfølging av sykmeldte. Det er også iverksatt endringer som sørger for sanksjoner overfor arbeidstaker, arbeidsgiver og lege ved manglende oppfølging.Behovet for tidligere og tettere oppfølging av sykmeldte er viktig ettersom langtidssykefravær ofte er første steg på veien til uføretrygd. Av de vel 28 000 nye personene som har blitt uføretrygdetdet siste året, kom to av tre fra arbeidsavklaringspenger og nærmere hver femte fra sykepenger. Over 70 pst. av de nye uføretilfellene fikk innvilget full uføretrygd.

Uføretilbøyeligheten, målt som andelen uføre i befolkningen i alderen 18 – 66 år, har holdt seg rimelig stabil på om lag 9,5 pst. de siste årene. Samtidig har det vært vekst i uføreandelen blant unge under 30 år. Dette betyr at en økende andel ungdom ikke deltar i arbeidslivet. Både for den enkelte og for samfunnet er dette et stort tap. Ved utgangen av første halvår i år var om lag 303 000 personer uføretrygdet, mens 178 000 mottok arbeidsavklaringspenger. Med en økende andel eldre i arbeidsstyrken ligger det an til at antallet vil fortsette å øke.

Velferds- og migrasjonsutvalget påviste at det er et betydelig gap mellom innvandreres og den øvrige befolkningens deltakelse i arbeidsmarkedet. Det er imidlertid også store forskjeller mellom ulike innvandrergrupper, bl.a. avhengig av landbakgrunn, innvandringsårsak, utdanningsnivå og norskkunnskaper. Høyest sysselsetting finner vi blant innvandrere fra vestlige land, mens innvandrere fra land i Afrika og Asia har lavest sysselsetting, jf. figur 3.17. Kvinner fra enkelte av disse landområdene har særlig lav yrkesdeltakelse og utgjør derfor et klart arbeidskraftpotensial. Fordelt etter innvandringsårsak finner vi lavest sysselsetting blant familieinnvandrere og flyktninger. Studier viser at sysselsettingen for en rekke innvandrergrupper særlig fra afrikanske og asiatiske land først øker, for deretter å avta igjen etter om lag ti års botid. Dette mønsteret viser at det er viktig å innrette insentivene i stønadsordninger og skattesystemet med sikte på å støtte opp under arbeidslinjen.

Figur 3.17 Sysselsetting blant innvandrere etter alder. Prosent

Figur 3.17 Sysselsetting blant innvandrere etter alder. Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Regjeringen har de siste årene iverksatt en rekke tiltak for å holde utsatte grupper i arbeidsmarkedet, herunder arbeidsevnevurderinger og aktivitetsplan, arbeidsavklaringspenger, forsøk med tidsubestemt lønnstilskudd og kvalifiseringsprogram. Forslag til nye regler for uføretrygd og alderspensjon til uføre ble lagt fram i mai i år, jf. Prop. 130 L (2010 – 2011). I budsjettet for 2012 presenteres en jobbstrategi for personer med nedsatt funksjonsevne. Det er for tidlig å konkludere om de langsiktige effektene av tiltak som er gjennomført de senere årene. Derfor er det nødvendig å vurdere den samlede virkemiddelbruken som skal støtte opp under arbeidslinjen.

3.8.2 Arbeidsmarkedstiltak

Arbeidsmarkedstiltakene omfatter både tiltak rettet mot ledige og tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne. Regjeringen fører en aktiv arbeidsmarkedspolitikk, med vekt på tett oppfølging, aktivisering og bruk av tiltak for å lette overgangen til jobb. Nivået på tiltakene bør i stor grad tilpasses situasjonen i arbeidsmarkedet.

Da ledigheten begynte å stige i 2008, ble tiltakene rettet mot ledige økt betydelig. For inneværende år legges det til rette for 18 250 tiltaksplasser for ledige, jf. figur 3.16C. Dette er mer enn 7 000 flere plasser enn i 2008. Sysselsettingen er nå på vei opp, og ledigheten har så langt i år stabilisert seg på et lavere nivå enn i 2010. Anslagene i denne meldingen peker i retning av en ytterligere bedring på arbeidsmarkedet, jf. nærmere omtale i avsnitt 2.4. I en situasjon der etterspørselen etter arbeidskraft øker, må arbeidsmarkedspolitikken legge til rette for jobbsøking og formidling til jobb. Deltakelse på tiltak kan redusere jobbsøkingen blant arbeidsledige. Dette tilsier at tiltakene må innrettes slik at arbeidsledige raskt kan gå over i det ordinære arbeidsmarkedet, og at arbeidskraft ikke unødig bindes opp i tiltak. Samtidig må tiltaksnivået gi tilstrekkelig støtte til langtidsledige.

Grupper som står i fare for å falle ut av arbeidsmarkedet må gis ekstra bistand. Dette gjelder i særlig grad personer med nedsatt arbeidsevne, jf. nærmere omtale i boks 3.7. For inneværende år legges det til rette for 53 200 tiltaksplasser for personer med nedsatt arbeidsevne. Antallet personer i denne gruppen har økt klart de siste årene, bl.a. som følge av endringer i klassifiseringen. Oppgangen har imidlertid stoppet opp, og etter å ha ligget relativt flatt noen måneder, har det vært en viss nedgang de siste månedene.

Boks 3.7 Personer registrert med nedsatt arbeidsevne

Det har vært en betydelig økning i antall personer registrert med nedsatt arbeidsevne de siste årene, jf. figur 3.18A. Dette er personer som på grunn av fysisk, psykisk eller sosial funksjonshemming har vansker med å få arbeid. De har dermed behov for helsemessig rehabilitering eller annen type bistand.

Ved utgangen av august 2011 var det registrert 215 000 personer med nedsatt arbeidsevne, som er 130 000 flere enn i begynnelsen av 2009. Økningen må ses i sammenheng med innføringen av vurderinger av arbeidsevnen fra slutten av 2008 og arbeidsavklaringspenger i mars 2010. Personer som på grunn av funksjonshemming hadde vansker med å komme i jobb, ble før 2009 klassifisert som yrkeshemmet. De yrkeshemmede deltok enten på tiltak eller ble vurdert å kunne ha snarlig behov for arbeidsrettet bistand. Fra 1. januar 2009 endret man definisjonen fra yrkeshemmet til nedsatt arbeidsevne. Personer som nå defineres under kategorien med nedsatt arbeidsevne, omfatter også personer som ikke har behov for arbeidsrettet bistand. Gruppen med nedsatt arbeidsevne er derfor klart større enn den tidligere gruppen av yrkeshemmede.

Arbeidsevnevurderinger er innført for at personer skal få kartlagt sitt behov for bistand på en systematisk måte. Det er ingen betingelse at personer har et umiddelbart behov for arbeidsrettet bistand. Alle som mottar arbeidsavklaringspenger, regnes med i gruppen med nedsatt arbeidsevne. Det gjelder for eksempel også personer som kan ha behov for helsemessig rehabilitering før de eventuelt deltar på et arbeidsmarkedstiltak.

For å kunne delta i kvalifiseringsprogrammet må en person ha fått vurdert sin arbeidsevne. Dette har også bidratt til at antallet personer med nedsatt arbeidsevne økte gjennom 2009. Innføringen av arbeidsavklaringspenger i mars 2010 innebar at antallet personer med nedsatt arbeidsevne ble fordoblet. Av figur 3.18B ser vi at de fleste med nedsatt arbeidsevne mottar arbeidsavklaringspenger.

Hoveddelen av arbeidsmarkedstiltakene rettes inn mot personer med nedsatt arbeidsevne. I 2012 legges det opp til å ta i bruk 54 200 plasser for denne gruppen, noe som tilsvarer om lag ¾ av det totale omfanget av tiltak.

Figur 3.18 Antall personer med nedsatt arbeidsevne

Figur 3.18 Antall personer med nedsatt arbeidsevne

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

I 2011 gir bevilgningen rom for 71 450 tiltaksplasser i alt. Regjeringen foreslår å videreføre det høye nivået i 2012. Samlet sett gir forslaget rom for å tilby 71 200 tiltaksplasser, fordelt på 17 000 plasser for ledige og 54 200 plasser for personer med nedsatt arbeidsevne. Dette innebærer flere plasser til personer med nedsatt arbeidsevne. Bedringen i arbeidsmarkedet gir grunn til å redusere tiltaksnivået for ledige noe. For ungdom og personer med særlig lange ledighetsperioder er det etablert garantiordninger som skal sikre tilbud om utvidet oppfølging eller deltakelse på arbeidsmarkedstiltak. Regjeringen viderefører garantiordningene i 2012.

Fra 2012 vil Regjeringen iverksette en jobbstrategi for personer med nedsatt funksjonsevne for at flere skal komme i ordinært lønnet arbeid. Målgruppen for jobbstrategien er i hovedsak personer under 30 år. Strategien omtales nærmere i Prop. 1 S (2011 – 2012) for Arbeidsdepartementet.

3.8.3 Andre sysselsettingspolitiske tiltak

Som del av Regjeringens tiltakspakke i 2009 ble permitteringsregelverket endret. Permitteringsperioden ble forlenget fra 30 til 52 uker fra 1. februar 2009, og antall lønnspliktdager ved permitteringer ble redusert fra 10 til 5 dager fra 1. april. Fra 1. juli samme år fikk dessuten flere permitterte rett til dagpenger ved at kravet om permitteringsgrad ble redusert fra 50 til 40 pst. Endringene gjorde det lettere for arbeidsgiver å holde på kvalifisert arbeidskraft i en periode med lavere aktivitet.

Også flere andre land innførte eller utvidet tilsvarende ordninger i kjølvannet av finanskrisen i 2008 og 2009. Ifølge OECD gikk sysselsettingen mindre ned i disse landene enn i andre land. Organisasjonen understreker likevel at ordningene kan hindre nødvendige omstillinger og bør reverseres når arbeidsmarkedet bedrer seg. I Norge bedret situasjonen seg i bygge- og anleggssektoren og industrien, som er de sektorene som i størst grad benytter seg av permitteringer, i 2010. Sysselsettingen har tatt seg opp, og ledigheten har avtatt i disse næringene. Figur 3.16D viser at antall permitterte falt i 2010 og 2011, etter en kraftig økning i 2009. Så langt i år er det i gjennomsnitt registrert vel 9 000 permitterte, en nedgang på vel 5 000 sammenliknet med samme periode i fjor.

Siden permitterte er i et arbeidsforhold, kan de ha lav søkeaktivitet. En lang permitteringsperiode kan bidra til passivisering og redusere sjansene for gjeninntreden i jobb. Regjeringen foreslår derfor at den maksimale dagpengeperioden ved permittering reduseres til 30 uker fra 1. januar 2012. For å unngå at folketrygden finansierer normale lønnskostnader foreslår Regjeringen også at antall lønnspliktdager økes til 10 dager igjen. Samtidig foreslås det at kravet til arbeidstidsreduksjon for å kunne motta dagpenger ved permittering igjen settes til 50 pst., tilsvarende som for andre dagpengemottakere. Ved endringer i situasjonen i arbeidsmarkedet skal det gjøres en ny vurdering av permitteringsregelverket.

Arbeidsdepartementet la i august fram en melding for Stortinget om arbeidsforhold, arbeidsmiljø og sikkerhet. Meldingen dokumenterer at arbeidsforholdene er gode for det store flertallet. Enkelte bransjer har imidlertid høyt sykefravær og mange blir uføretrygdet. I meldingen varsles tiltak mot useriøse virksomheter og sosial dumping, som samtidig også skal sikre den norske arbeidslivsmodellen. Det er viktig å ha gode og fleksible arbeidstidsordninger, både for arbeidsgivere og arbeidstakere. Etter Regjeringens vurdering balanserer dagens regler viktige hensyn godt, og det er derfor ikke foreslått endringer i arbeidstidsreglene i arbeidsmiljøloven.

3.8.4 Inntektspolitikken

Det inntektspolitiske samarbeidet er en sentral del av den økonomiske politikken i Norge. Regelmessige møter mellom regjeringen og partene i arbeidslivet i Kontaktutvalget er en viktig del av dette samarbeidet. Gjennom Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) legges det til rette for en felles forståelse av tallgrunnlaget for inntektsoppgjørene.

Den norske lønnsforhandlingsmodellen bygger på at lønnsveksten over tid må holdes innenfor rammer som konkurranseutsatt sektor kan leve med. Dette er nødvendig for å sikre disse næringenes konkurranseevne og for å opprettholde balanse i utenriksøkonomien på lang sikt, når oljevirksomheten gradvis avtar i betydning. På denne bakgrunn er det lang tradisjon for at konkurranseutsatt sektor forhandler først og at resultatene derfra er retningsgivende for lønnsutviklingen i øvrige sektorer. Gjennomføringen av lønnsoppgjørene er partenes eget ansvar.

Norge har et høyt kostnadsnivå sammenliknet med nivået hos våre handelspartnere. Som omtalt i avsnitt 2.3 har Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) anslått at timelønnskostnadene i industrien i 2010 var vel 50 pst. høyere i Norge enn hos våre handelspartnere i EU, regnet i felles valuta, jf. figur 3.19A. I lys av svake vekstutsikter og store statsfinansielle utfordringer er det grunn til å forvente at lønnsveksten hos våre handelspartnere vil bli lav de kommende årene. Samtidig ser det ut til at en styrking av kronen vil bidra til en ytterligere forverring av den kostnadsmessige konkurranseevnen fra 2010 til 2011. Dette motsvares i noen grad av en gunstig utvikling i prisene på viktige eksportprodukter. Det høye kostnadsnivået gjør imidlertid bedrifter sårbare dersom prisene skulle falle og lønnsveksten skulle stige enda mer. Det er på denne bakgrunn viktig at partene støtter opp under den norske lønnsforhandlingsmodellen, slik at ikke lønnsveksten i Norge kommer for mye ut av takt med lønnsveksten i konkurrerende bedrifter i andre land.

Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene anslår veksten i gjennomsnittlig årslønn til 3,7 pst. i 2010, ned fra 4,2 pst. i 2009. På bakgrunn av årets lønnsoppgjør og informasjon som er kommet i ettertid samt utsiktene for den økonomiske utviklingen framover, anslås den gjennomsnittlige lønnsveksten til 4 pst. både for inneværende og neste år, jf. figur 3.19B. Dette er høyere enn forventet lønnsvekst hos handelspartnerne, og vil gi en vekst i reallønningene på opp mot 2½ pst. i begge årene.

Regulering av pensjoner i folketrygden er fra 1. januar 2011 tilpasset nytt pensjonssystem og hjemlet i folketrygdloven. Pensjon under opptjening, uførepensjon, pensjon til gjenlevende ektefelle og grunnbeløpet skal reguleres med lønnsveksten, mens alderpensjon under utbetaling skal reguleres med lønnsveksten og deretter fratrekkes 0,75 pst. Til grunn for reguleringen legges forventet lønnsvekst i reguleringsåret slik den anslås i revidert nasjonalbudsjett, justert for avvik mellom forventet og faktisk lønnsvekst foregående år.

I årets reguleringer ble det lagt til grunn en årslønnsvekst i 2011 på 3,9 pst., som anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2011. Videre ble det justert for at anslått lønnsvekst i 2010 var ½ prosentenhet lavere enn TBUs foreløpige anslag for faktisk lønnsvekst dette året. Grunnbeløpet i folketrygden ble dermed økt fra 75 641 kroner til 79 216 kroner fra 1. mai 2011. Endringene i folketrygdloven og reguleringene av pensjoner i 2011 er nærmere omtalt i egne proposisjoner fra Arbeids- departementet.

Figur 3.19 Lønn og ledighet

Figur 3.19 Lønn og ledighet

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.