3 Den økonomiske politikken

3.1 Budsjettpolitikken

3.1.1 Retningslinjene for budsjettpolitikken

Regjeringen legger handlingsregelen til grunn for budsjettpolitikken. Handlingsregelen er en plan for gradvis å øke det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet, om lag i takt med veksten i forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland. Samtidig skal bruken av petroleumsinntekter det enkelte år tilpasses konjunkturene. Rammeverket legger således til rette for å bruke budsjettet til å stabilisere utviklingen i norsk økonomi, jf. boks 3.1.

Boks 3.1 Retningslinjer for budsjettpolitikken – handlingsregelen

Regjeringen Stoltenberg I la i St.meld. nr. 29 (2000–2001) fram følgende retningslinjer for budsjettpolitikken (handlingsregelen), som et flertall i Stortinget sluttet seg til:

  • Petroleumsinntektene fases gradvis inn i økonomien, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland anslått til 4 pst. av fondskapitalen.

  • Det legges vekt på å jevne ut svingninger i økonomien, for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet.

Handlingsregelen legger til rette for en stabil utvikling i norsk økonomi både på kort og lang sikt:

  • Statsbudsjettet skjermes fra virkningene av svingninger i petroleumspriser . Innbetalingene fra petroleumsvirksomheten til staten plasseres i Statens pensjonsfond utland, mens det over tid er den forventede realavkastningen som skal brukes. Dermed får kortsiktige endringer i olje- og gasspriser lite å si for budsjettpolitikken, samtidig som petroleumsformuen også kommer framtidige generasjoner til gode.

  • Handlingsregelen legger til rette for en gradvis innfasing av petroleumsinntekter, i takt med veksten i fondet . Ved store endringer i fondskapitalen, eller i forhold som påvirker det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet, skal konsekvensene for bruken av petroleumsinntekter jevnes ut over flere år. En jevn innfasing av petroleumsinntektene bidrar til å redusere faren for brå og store omstillinger mellom konkurranseutsatte og skjermede næringer.

  • De automatiske stabilisatorene i budsjettet får virke . Den løpende bruken av petroleumsinntekter måles ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet, og ikke det oljekorrigerte underskuddet. Dette innebærer at overføringene fra fondet til budsjettet tillates å øke når skatteinntektene faller i en lavkonjunktur, mens det er omvendt i en høykonjunktur. På den måten skjermes budsjettets utgiftsside fra konjunkturelle svingninger i skatteinntektene.

  • Handlingsregelen åpner for at budsjettpolitikken kan benyttes til å stabilisere produksjon og sysselsetting . I perioder med høy ledighet kan en bruke mer enn forventet realavkastning av fondskapitalen for å stimulere produksjon og sysselsetting. Motsatt kan det være behov for å holde igjen i finanspolitikken i perioder med høy aktivitet i økonomien.

  • Handlingsregelen og fondskonstruksjonen bidrar til å stabilisere markedet for norske kroner. Gjennom oljefondet blir en stor del av statens inntekter fra olje og gass investert i utlandet. Ved at valutainntektene plasseres i utlandet, legges det til rette for bedre balanse i markedet for norske kroner. Virkningen på kronekursen av svingninger i oljeprisen dempes.

  • Handlingsregelen bidrar til forutsigbarhet om bruken av petroleumsinntekter i norsk økonomi . På den måten støtter rammeverket for finanspolitikken opp under pengepolitikken og legger et grunnlag for stabile forventninger, bl.a. i valutamarkedet.

Dagens høye inntekter fra petroleumsvirksomheten har et motstykke i en tilsvarende reduksjon av gjenværende petroleumsressurser. Skal vi ha glede av petroleumsinntektene på varig basis, må bruken av dem frikobles fra de årlige innbetalingene til staten. De budsjettpolitiske retningslinjene ivaretar dette hensynet. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten overføres i sin helhet til Statens pensjonsfond utland, mens det over tid er realavkastningen av fondet som skal brukes. På denne måten skjermes utviklingen i offentlige utgifter fra virkningene av svingende oljepriser, samtidig som staten akkumulerer en betydelig finansformue i fondet.

Handlingsregelen bestemmer uttaket fra fondet over tid, men fastlegger ikke nivået på statsbudsjettets utgifter eller øvrige inntekter. Regjeringen vil holde det samlede skatte- og avgiftsnivået uendret, i tråd med sin politiske plattform. Sammen med handlingsregelen setter skattenivået en ramme for budsjettets utgifter som Regjeringen prioriterer innenfor.

Hvis det finanspolitiske rammeverket skal kunne oppfylle sine formål, kan det ikke etableres ordninger der ordinære statlige utgifter finansieres på annen måte enn ved bevilgninger som inngår i det oljekorrigerte underskuddet. Et helhetlig budsjett gir dessuten det beste grunnlaget for å prioritere mellom ulike formål, innenfor rammer som ivaretar hensynet til en balansert utvikling i økonomien og bærekraften i offentlige finanser.

Regjeringen legger vekt på hensynet til en balansert økonomisk utvikling i den løpende utformingen av budsjettpolitikken. For å dempe virkningene på norsk økonomi av finanskrisen og det internasjonale økonomiske tilbakeslaget ble finanspolitikken lagt om i kraftig ekspansiv retning i 2009. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet ble brakt opp på et nivå over forventet realavkastning av fondet. I 2011 og 2012 er dette underskuddet igjen kommet klart under forventet fondsavkastning, samtidig som aktiviteten i norsk økonomi har tatt seg opp igjen. For 2013 legges det opp til en om lag nøytral budsjettpolitikk, dvs. at det strukturelle budsjettunderskuddet øker om lag i takt med veksten i verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Hensynet til kronekursen og konkurranseutsatte næringer taler for tilbakeholdenhet i bruken av petroleumsinntekter.

De siste tiårene har befolkningsutviklingen i Norge vært forholdsvis gunstig for offentlige finanser, med en viss nedgang i andelen eldre. Denne utviklingen har nå snudd. Etter å ha falt jevnt siden tidlig på 1990-tallet begynte andelen i befolkningen som er eldre enn 67 år å vokse i 2010. Denne utviklingen vil fortsette i tiårene framover og gi økte utgifter til bl.a. pensjoner, helse og omsorg. Sparingen i Statens pensjonsfond vil bidra til å finansiere disse utgiftene. Langsiktige budsjettframskrivinger viser likevel at vi etter hvert vil stå overfor store utfordringer i finanspolitikken.

3.1.2 Gjennomføringen av budsjettpolitikken i 2012

I statsbudsjettet for 2012 ble det i fjor høst lagt opp til en svak ekspansiv budsjettimpuls på om lag ¼ prosentenhet, målt ved endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge. Det ga et underskudd på statsbudsjettet på 122 mrd. kroner, korrigert for statens petroleumsinntekter og virkningen av konjunkturer.

Endringene i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2012 brakte det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2012 ned til 116 mrd. kroner, jf. tabell 3.1. Anslaget for strukturelle skatter og avgifter ble satt opp med 5½ mrd. kroner, mens øvrige bevilgningsendringer bidro til å styrke budsjettet med ½ mrd. kroner.

Tabell 3.1 Nøkkeltall for budsjettets stilling. Anslag for 2012 gitt på ulike tidspunkter. 1 Mrd. kroner

NB12

Endring

RNB12

Endring

NB13

Oljekorrigert underskudd

120,2

-8,6

111,7

-0,3

111,3

Strukturelt, oljekorrigert underskudd

122,2

-6,0

116,2

0,0

116,2

Forventet realavkastning (4-prosentbanen)

124,6

7,7

132,3

0,0

132,3

Avstand til 4-prosentbanen

-2,4

-13,7

-16,1

0,0

-16,1

Memo (prosentpoeng):

Budsjettimpuls 2

0,3

0,5

0,8

0,0

0,8

Reell, underliggende utgiftsvekst 3

2,1

1,0

3,1

-0,1

3,0

1 Nasjonalbudsjettet 2012 (NB12), Revidert nasjonalbudsjett 2012 (RNB12), Nasjonalbudsjettet 2013 (NB13).

2 Endring i strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge. Positivt tall indikerer at budsjettet virker ekspansivt.

3 Realveksten anslås litt lavere enn i Revidert nasjonalbudsjett som følge av høyere anslått lønnsvekst i 2012.

Kilde: Finansdepartementet.

Skatte- og avgiftsinngangen til staten har utviklet seg om lag som forutsatt i Revidert nasjonalbudsjett 2012. Veksten i skatt på lønnsinntekter har vært noe høyere enn antatt, men dette motsvares av lavere avgifter enn tidligere lagt til grunn. Målt som andel av BNP for Fastlands-Norge ventes nivået på påløpte skatter og avgifter utenom petroleumsvirksomhet å holde seg om lag uendret både i 2012 og i 2013, jf. figur 3.1.

Figur 3.1 Påløpte skatter og avgifter utenom petroleumsvirksomhet. Prosent av BNP for Fastlands-Norge

Figur 3.1 Påløpte skatter og avgifter utenom petroleumsvirksomhet. Prosent av BNP for Fastlands-Norge

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Den nye informasjon som er kommet etter Revidert nasjonalbudsjett tilsier samlet sett ingen endring i anslaget for det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2012, på 116 mrd. kroner. Anslaget ligger 16 mrd. kroner lavere enn forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland. Det oljekorrigerte underskuddet anslås å bli 0,3 mrd. kroner mindre enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2012.

Målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge øker det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet med 0,8 prosentenheter fra 2011 til 2012. At denne budsjettimpulsen er større enn anslått i Nasjonalbudsjettet for 2012, skyldes at anslaget for det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet er justert mer ned for 2011 enn for 2012. For de to årene sett under ett anslås budsjettimpulsen om lag som i Nasjonalbudsjettet 2012.

Tabell 3.2 Hovedtall på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond. Mrd. kroner

Regnskap

Anslag

2010

2011

2012

2013

Totale inntekter

1 064,8

1 223,5

1 278,0

1 314,4

1 Inntekter fra petroleumsvirksomhet

296,1

372,2

412,8

401,2

1.1 Skatter og avgifter

159,2

209,7

229,0

229,9

1.2 Andre petroleumsinntekter

136,9

162,6

183,8

171,3

2 Inntekter utenom petroleumsinntekter

768,7

851,3

865,2

913,2

2.1 Skatter og avgifter fra Fastlands-Norge

713,5

777,5

807,9

855,9

2.2 Andre inntekter

55,1

73,7

57,3

57,3

Totale utgifter

892,9

952,1

1 002,6

1 064,9

1 Utgifter til petroleumsvirksomhet

20,1

21,4

26,0

28,0

2 Utgifter utenom petroleumsvirksomhet

872,7

930,7

976,6

1 036,9

Overskudd på statsbudsjettet før overføring til Statens pensjonsfond utland

171,9

271,4

275,4

249,5

- Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten

276,0

350,8

386,8

373,2

= Oljekorrigert overskudd

-104,1

-79,4

-111,3

-123,7

+ Overført fra Statens pensjonsfond utland

109,4

84,2

111,3

123,7

= Overskudd på statsbudsjettet

5,3

4,8

0,0

0,0

+ Netto avsatt i Statens pensjonsfond utland

166,6

266,6

275,4

249,5

+ Rente- og utbytteinntekter mv. i Statens pensjonsfond

90,5

103,0

108,8

130,6

= Samlet overskudd på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond

262,4

374,4

384,2

380,1

Memo:

Markedsverdien av Statens pensjonsfond utland 1

3 081

3 308

3 793

4 281

Markedsverdien av Statens pensjonsfond 1

3 216

3 437

3 931

4 426

Folketrygdens forpliktelser til alderspensjoner 1

4 881

5 181

5 474

5 797

1 Ved utgangen av året.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond i 2012 er lite endret sammenliknet med anslaget i Revidert nasjonalbudsjett 2012, jf. tabell 3.2. Avkastningen i Statens pensjonsfond utland ligger an til å bli litt lavere enn tidligere antatt, mens noe høyere netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten trekker i motsatt retning.

Markedsverdien av Statens pensjonsfond utland ved utgangen av 2012 anslås nå til i overkant av 3 790 mrd. kroner, jf. tabell 3.3. Dette er 250 mrd. kroner mer enn lagt til grunn i fjor høst. Oppjusteringen illustrerer usikkerheten ved fondsanslaget.

Tabell 3.3 Statsbudsjettets inntekter og utgifter i 2012. Endringer i forhold til saldert budsjett. Mill. kroner

1 Saldert budsjett for 2012

2 Endring

3

Revidert

nasjonal-

budsjett 2012

4

Endring

5 Nasjonal-budsjettet 2013

6=5–1 Memo: Endring fra saldert budsjett

A Inntekter utenom petroleumsinntekter

860 808

3 783

864 591

636

865 227

4 419

Skatter og avgifter fra Fastlands-Norge

800 457

6 977

807 434

453

807 887

7 429

Renteinntekter

19 722

-2 807

16 915

183

17 098

-2 624

Andre inntekter

40 628

-386

40 242

0

40 242

-386

B Utgifter utenom petroleumsvirksomhet

981 055

-4 791

976 264

308

976 572

-4 483

Renteutgifter

14 939

-2 879

12 061

512

12 572

-2 367

Dagpenger

11 584

-1 036

10 548

-204

10 344

-1 240

Andre utgifter

954 532

-876

953 656

0

953 656

-876

C Oljekorrigert overskudd (A-B)

-120 247

8 574

-111 674

328

-111 346

8 902

D Kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten

351 691

26 034

377 725

9 065

386 790

35 099

E Avsetning til Statens pensjonsfond utland (C+D)

231 443

34 608

266 051

9 393

275 444

44 001

F Rente- og utbytteinntekter mv. i Statens pensjonsfond

114 300

900

115 200

-6 400

108 800

-5 500

G Samlet overskudd på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond (E+F)

345 743

35 508

381 251

2 993

384 244

38 501

Kilde: Finansdepartementet.

3.1.3 Statsbudsjettet og Statens pensjonsfond i 2013

Regjeringen foreslår et om lag nøytralt budsjett for 2013, dvs. at det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet vokser om lag i takt med trend-BNP for Fastlands-Norge. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet anslås til 125 mrd. kroner. Dette er 26 mrd. kroner under forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland, beregnet som 4 pst. av anslått kapital i fondet ved inngangen til året, jf. figur 3.2A.

Figur 3.2 Hovedtrekk i budsjettpolitikken

Figur 3.2 Hovedtrekk i budsjettpolitikken

Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 3.4 Statsbudsjettets underliggende utgiftsvekst fra 2012 til 2013. Anslag på regnskap. Mill. kroner og prosentvis endring

2012

2013

Statsbudsjettets utgifter

1 002 574

1 064 870

Statlig petroleumsvirksomhet

26 002

28 002

Dagpenger til arbeidsledige

10 344

11 365

Renteutgifter

12 572

12 883

=

Utgifter utenom petroleumsvirksomhet, dagpenger til arbeidsledige og renteutgifter

953 656

1 012 620

Flyktninger i Norge finansiert over bistandsrammen

1 425

1 271

Økte utgifter som følge av avvikling av momsfritak på veg mv

-

4 723

=

Underliggende utgifter

952 231

1 006 626

Verdiendring i pst.

5,7

Prisendring i pst.

3,3

Volumendring i pst.

2,4

Kilde: Finansdepartementet.

Endringen i den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen brukes som en summarisk indikator for budsjettets virkning på økonomien. Denne budsjettindikatoren tar imidlertid ikke hensyn til at de enkelte inntekter og utgifter kan ha ulik virkning på norsk økonomi. For å belyse hvordan budsjettet for 2013 samlet sett påvirker økonomien, er det gjort beregninger med den makroøkonomiske modellen MODAG. Beregningene omfatter også det økonomiske opplegget for kommunene. Som sammenlikningsgrunnlag brukes et forløp der alle utgifts- og inntektsposter for offentlig forvaltning vokser i takt med trenden i nominelt BNP for Fastlands-Norge. Beregningene tyder på at det foreslåtte budsjettopplegget for 2013 virker om lag nøytralt på økonomien, også når det tas hensyn til sammensetningen av inntekter og utgifter, jf. tabell 3.4.

Tabell 3.5 Virkninger av det finanspolitiske opplegget for 2013 på enkelte makroøkonomiske hovedstørrelser. Endring i prosent fra et konjunkturnøytralt forløp 1

BNP Fastlands-Norge

Privat konsum

Sysselsetting

Samlet virkning 2

0,1

0,2

0,1

1 Det konjunkturnøytrale forløpet er definert som et budsjett der ulike utgifts- og inntektsposter for offentlig forvaltning vokser i takt med trenden i nominelt BNP for Fastlands-Norge.

2 Positivt tall indikerer at budsjettet virker ekspansivt.

Kilde: Finansdepartementet.

Regjeringens budsjettforslag er basert på et uendret skatte- og avgiftsnivå fra 2012 til 2013.

Realveksten i statsbudsjettets underliggende utgifter fra 2012 til 2013 er anslått til om lag 23 mrd. 2013-kroner, eller 2,4 pst. Dette er litt i overkant av gjennomsnittet for den perioden som handlingsregelen har ligget til grunn for budsjettpolitikken, jf. figur 3.2B. I løpende kroner er veksten anslått til 5,7 pst., mens statsbudsjettets prisdeflator er anslått til 3,3 pst., jf. tabell 3.5. Ved beregning av den underliggende utgiftsveksten holdes statsbudsjettets utgifter til statlig petroleumsvirksomhet, renter og dagpenger til arbeidsledige utenfor. For å gjøre utgiftene sammenliknbare over tid er det på vanlig måte korrigert for ekstraordinære endringer og enkelte regnskapsmessige forhold. For 2013 er det korrigert for økte offentlige utgifter som følge av fjerning av momsfritak på veg mv.

Den forholdsvis høye veksten i utgiftene er finansiert innenfor et om lag nøytralt budsjett. Dette må ses i sammenheng med den betydelige underliggende realveksten i skatter og avgifter fra fastlandsøkonomien. Denne veksten er anslått til 18 mrd. kroner i 2013, basert på en forutsetning om en økonomisk vekst i årene framover om lag på linje med det historiske gjennomsnittet. Erfaringene fra andre land illustrerer at slike forutsetninger er usikre, jf. boks 3.2.

Boks 3.2 Om usikkerheten i anslag for strukturell budsjettbalanse

Indikatorer for strukturell budsjettbalanse står sentralt i finanspolitikken både i Norge og andre land. En felles erfaring er at slike anslag ofte blir betydelig endret, selv lenge etter årets utløp. Disse revisjonene må ses i sammenheng med at det i nåtid er vanskelig å skille virkningen av konjunkturer på skatteinntektene fra den underliggende trendutviklingen. Flere land har opplevd at det de trodde var stabile, strukturelle skatte- og avgiftsinntekter sviktet da konjunkturene snudde.

Figur 3.3 illustrerer denne usikkerheten på to ulike måter:

  • Figur 3.3A viser revisjonene i anslagene for strukturell budsjettbalanse for året 2007 for et utvalg land. OECDs anslag som ble gitt i juni 2008 er sammenliknet med de siste anslagene gitt i juni 2012. Revisjonene er betydelige, og størst for de landene som har hatt de kraftigste økonomiske tilbakeslagene. Norge er et av tre land der underskuddet i 2007 anslås som mindre nå enn i 2008.

  • Figur 3.3B viser trendutviklingen i skatt på arbeid for Norge under ulike forutsetninger om utviklingen i sysselsettingen framover. Avgifter og skatt på kapital, som står for om lag 43 pst. av de samlede skatteinntektene fra fastlandsøkonomien, er ikke regnet med i figuren. Utviklingen i sysselsettingen er avgjørende for realveksten i personskatter og arbeidsgiveravgift. I denne meldingen er det lagt til grunn en gjennomsnittlig årlig vekst i sysselsettingen på 1¼ pst. fra 2012 til 2015 og 1 pst. fra 2015 til 2020, mot et gjennomsnitt på 1 pst. de siste 40 årene. I et lavalternativ er det rent teknisk lagt til grunn samme forløp som under nedgangskonjunkturen fra slutten av 1980-tallet, da det var nullvekst i antall normalårsverk fra 1987 til 1995. I et høyalternativ er det forutsatt en årlig vekst på 2 pst., som er på linje med den sterkeste veksten vi har observert i sysselsettingen i noen 8-års-periode de siste 40 årene. For 2013 tilsvarer forskjellen mellom høy- og lavalternativet om lag 1 pst. av BNP for Fastlands-Norge.

Figurene illustrerer at vi må være forberedt på revisjoner av tallene for strukturell budsjettbalanse. Erfaringer viser at revisjoner i størrelsesorden én prosent av BNP ikke er uvanlig, men også at utslagene i de faktiske underskuddene er mye større.

Figur 3.3 Usikkerheten i anslag for strukturell budsjettbalanse

Figur 3.3 Usikkerheten i anslag for strukturell budsjettbalanse

1 Finansdepartementets anslag for Norge.

Kilde: Finansdepartementet og OECD.

Kommunenes samlede inntekter anslås å øke reelt med 1,8 pst. (6,8 mrd. 2013-kroner) fra 2012 til 2013, regnet i forhold til inntektsnivået i 2012 slik det ble anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2012.

Netto avsetningen til Statens pensjonsfond utland økte betydelig fra 2010 til 2011 og 2012, jf. tabell 3.3. For 2013 år anslås en overføring litt i underkant av resultatet for de to foregående årene, men nivået er fortsatt høyt, om lag 250 mrd. kroner.

Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond, der også renter og utbytte på kapitalen i fondet er medregnet, anslås til 380 mrd. kroner i 2013.

På grunn av de høye petroleumsinntektene øker den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond raskt, og anslås til om lag 4 425 mrd. kroner ved utgangen av 2013, hvorav om lag 4 280 mrd. kroner i Statens pensjonsfond utland.

Verdien av allerede opparbeidede rettigheter til framtidige utbetalinger av alderspensjoner fra folketrygden anslås til nær 5 800 mrd. kroner ved utgangen av 2013. Statens forpliktelser til uføre- og etterlattepensjoner i folketrygden kommer i tillegg og er beregnet å utgjøre 1 100 mrd. kroner ved utgangen av 2013. Videre har staten forpliktelser til opptjente rettigheter i Statens pensjonskasse som ved utgangen av første halvår i år utgjorde 520 mrd. kroner. Sett under ett er disse pensjonsforpliktelsene nærmere 70 pst. større enn anslaget for den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond utland ved utgangen av 2013.

Størrelsen på statens pensjonsforpliktelser avhenger av utviklingen i rentenivå og lønnsvekst i årene framover. Høyere lønnsvekst gir høyere framtidige pensjonsutbetalinger og dermed høyere pensjonsforpliktelser. Tilsvarende vil også lavere rentesats øke den neddiskonterte verdien av framtidige pensjonsutbetalinger. Anslagene ovenfor er basert på en nettorente, som om lag tilsvarer forskjellen mellom rentesats og lønnsvekst, på 2 pst.

3.1.4 Budsjettpolitikken på mellomlang sikt

Over tid bestemmes handlingsrommet i budsjettpolitikken av utviklingen i skattegrunnlagene i fastlandsøkonomien, utviklingen i forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond utland og bindinger på utgifts- og inntektssiden fra tidligere vedtak, herunder veksten i folketrygdens utgifter. I tillegg påvirkes handlingsrommet av om det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i utgangsåret avviker fra anslaget for forventet fondsavkastning.

For de nærmeste årene anslås den underliggende realveksten i skatte- og avgiftsinntektene til om lag 18 mrd. 2013-kroner per år. Samtidig anslås det at bindingene i folketrygden vil bidra til å øke utgiftene med om lag 11 mrd. 2013-kroner per år, regnet som gjennomsnitt for treårsperioden 2014–2016. Det er særlig utgiftene til alderspensjon som ventes å øke sterkt fordi andelen eldre i befolkningen nå øker raskt, jf. figur 3.4A. Denne veksten vil fortsette i mange år framover.

Samtidig vil veksten i forventet realavkastning av fondet gradvis avta i forhold til verdiskapingen i fastlandsøkonomien framover. Dersom uttaket fra fondet følger forventet realavkastning, vil fondets bidrag til finansiering av statsbudsjettet øke fra 5,3 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2013 til i underkant av 8 pst. i 2025. Dette er mindre enn økningen i finansieringsbidraget fra 2001 til 2013, jf. figur 3.4B.

Figur 3.4 Handlingsrommet i budsjettpolitikken

Figur 3.4 Handlingsrommet i budsjettpolitikken

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Tabell 3.6 Statens pensjonsfond utland, forventet realavkastning og strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd. Mrd. kroner og prosent

Løpende priser

Faste 2013-priser

Strukturelt underskudd

Statens pensjonsfond utland ved inngangen til året 1

Forventet avkastning (4 pst. av fondskapitalen)

Strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd

Forventet avkastning (4 pst. av fondskapitalen)

Strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd

Avvik fra 4 pst. banen

I pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge

I pst. av fondskapitalen

2001

386,6

-

21,7

-

34,1

-

1,9

-

2002

619,3

24,8

36,7

37,3

55,3

17,9

3,0

5,9

2003

604,6

24,2

43,2

35,0

62,5

27,5

3,3

7,1

2004

847,1

33,9

47,1

47,7

66,3

18,7

3,4

5,6

2005

1 011,5

40,5

49,3

55,2

67,3

12,1

3,3

4,9

2006

1 390,1

55,6

45,7

73,2

60,2

-13,0

2,9

3,3

2007

1 782,8

71,3

46,9

89,6

59,0

-30,7

2,8

2,6

2008

2 018,5

80,7

57,3

95,7

67,9

-27,7

3,2

2,8

2009

2 279,6

91,2

96,1

104,1

109,7

5,6

5,1

4,2

2010

2 642,0

105,7

102,4

116,6

113,0

-3,6

5,1

3,9

2011

3 080,9

123,2

92,6

131,2

98,6

-32,6

4,4

3,0

2012

3 307,9

132,3

116,2

136,6

120,0

-16,6

5,2

3,5

2013

3 793,1

151,7

125,3

151,7

125,3

-26,4

5,3

3,3

2014

4 280,7

171,2

-

165,8

-

-

-

2015

4 641,4

185,7

-

174,1

-

-

-

-

2016

4 954,6

198,2

-

179,9

-

-

-

-

2017

5 275,2

211,0

-

185,4

-

-

-

-

2018

5 600,2

224,0

-

190,5

-

-

-

-

2019

5 926,9

237,1

-

195,2

-

-

-

-

2020

6 262,3

250,5

-

199,6

-

-

-

-

1 I framskrivingen av fondskapitalen er det for årene fra og med 2014 beregningsteknisk forutsatt et årlig uttak fra fondet svarende til 4 pst. av fondskapitalen ved inngangen til året.

Kilde: Finansdepartementet.

Det er betydelig usikkerhet om utviklingen i det framtidige finansieringsbidraget fra Statens pensjonsfond utland i årene framover. Denne usikkerheten kan bl.a. illustreres ved å sammenlikne anslag gitt på ulike tidspunkt. I Revidert nasjonalbudsjett 2001 ble det anslått at utviklingen i fondskapitalen ville gi grunnlag for en gradvis økning i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet fra 2¼ pst. av trend-BNP i 2002 til om lag 5 pst. i 2010, jf. figur 3.5. Også i Nasjonalbudsjettet 2005 ble finansieringsbidraget fra fondet i 2010 anslått å ligge nær 5 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Dette var om lag på linje med det anslaget en da hadde for det strukturelle underskuddet i 2005. For 2010 anslås det strukturelle underskuddet nå fortsatt til om lag 5 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Dette tilsvarer 4 pst. av kapitalen i Statens pensjonsfond utland ved inngangen til 2010.

Selv om det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2010 ble om lag som forutsatt målt i pst. av verdiskapingen, har økningen målt i faste priser blitt noe større enn forutsatt. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten har blitt høyere enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2001. Det har bidratt til at fondskapitalen har økt mer enn lagt til grunn, til tross for noe lavere fondsavkastning gjennom perioden. Samtidig har også fastlands-BNP blitt høyere enn ventet i 2001. Den høyere verdiskapingen har gitt høyere skatter og avgifter til statsbudsjettet enn tidligere anslått.

Figur 3.5 Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2001, Nasjonalbudsjettet 2005 og Nasjonalbudsjettet 2013. Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

Figur 3.5 Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2001, Nasjonalbudsjettet 2005 og Nasjonalbudsjettet 2013. Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

Kilde: Finansdepartementet.

3.1.5 Nærmere om strukturell, oljekorrigert budsjettbalanse

Det samlede overskuddet på offentlige budsjetter kan endre seg betydelig fra år til år uten at dette er uttrykk for endringer i budsjettpolitikken. For å få et best mulig bilde av den underliggende innretningen av budsjettpolitikken er det hensiktsmessig å se på utviklingen i budsjettbalansen utenom inntekter og utgifter fra petroleumsvirksomheten, dvs. den oljekorrigerte budsjettbalansen. I tillegg er det hensiktsmessig å korrigere for bl.a. konjunkturelle svingninger i skatter og avgifter og i ledighetstrygden.

Fra og med Nasjonalbudsjettet 1987 har Finansdepartementet benyttet en indikator for endring i strukturell, oljekorrigert budsjettbalanse for å vurdere innretningen av statsbudsjettet. Etter at handlingsregelen ble innført i 2001, har i tillegg nivået på det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet blitt brukt som mål på den underliggende bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet. Ved å styre etter dette målet sikter en mot at den faktiske overføringen fra Statens pensjonsfond utland til budsjettet i gjennomsnitt over tid skal følge den forventede realavkastningen av fondet. Også i en rekke andre land, herunder landene i EU, står indikatorer for strukturell budsjettbalanse sentralt i de finanspolitiske rammeverkene.

For å komme fra den oljekorrigerte til den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen gjøres følgende korreksjoner:

  • For å justere den oljekorrigerte budsjettbalansen for virkninger av at konjunkturene avviker fra en normalsituasjon, beregnes budsjettvirkningene av at ulike skatte- og avgiftsinntekter avviker fra sine trendverdier. Videre tas det hensyn til at også utbetalingene av ledighetstrygd avhenger av konjunktursituasjonen. De beregnede korreksjonene for 2012 og 2013 i tabell 3.7 reflekterer at skatteinntektene fra fastlandsøkonomien (fratrukket ledighetstrygd) anslås å ligge nær trenden. Den beregnede korreksjonen for 2011 må ses i sammenheng med et rekordhøyt nivå på innbetalte skatter fra fastlandsforetakene som ikke er videreført i framskrivingene.

  • Det korrigeres for forskjellen mellom de faktiske nivåene og de anslåtte normalnivåene på statens renteinntekter og renteutgifter og overføringene fra Norges Bank. For å bygge opp Norges Banks egenkapital blir det fra og med 2002 og i en periode framover ikke overført midler fra banken til statsbudsjettet. Dette trekker størrelsen på korreksjonen opp. En korreksjon for avviklingen av Folketrygdfondets beholdning av kontolån til staten fra og med 2007 trekker i motsatt retning.

  • Det korrigeres for regnskapsmessige omlegginger og for endringer i funksjonsfordelingen mellom stat og kommune som ikke påvirker den underliggende utviklingen i budsjettbalansen. I 2013 er det en korreksjon knyttet til forslag om oppheving av fritak for merverdiavgift ved omsetning av tjenester for bygging og vedlikehold av offentlige veganlegg. Omleggingen medfører økte inntekter til staten fra merverdiavgiften. Samtidig fører omleggingen til økte merverdiavgiftkostnader for bygging og drift av veg, som foreslås kompensert ved økte bevilgninger til Statens vegvesen og gjennom bevilgningen for merverdiavgiftskompenasjon for kommuner og fylkeskommuner. På statens hånd vil økte bevilgninger motsvares av økte inntekter fra merverdiavgiften i 2013 og 2014, men på grunn av et visst tidsetterslep i innbetalingen av merverdiavgift oppstår det et periodiseringsavvik anslått til om lag 0,4 mrd. kroner i 2013. I den strukturelle budsjettbalansen er det korrigert for dette periodiseringsavviket.

Tabell 3.7 Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettoverskuddet. Mill. kroner

2010

2011

2012

2013

Oljekorrigert overskudd på statsbudsjettet

-104 070

-79 399

-111 346

-123 663

– Netto renter og overføringer fra Norges Bank. Avvik fra trend

-402

3 544

2 283

1 220

– Særskilte regnskapsforhold

-1 364

3 480

0

-400

– Skatter og ledighetstrygd. Avvik fra trend

70

6 202

2 597

813

= Strukturelt, oljekorrigert budsjettoverskudd

-102 374

-92 625

-116 226

-125 297

Målt i prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

-5,1

-4,4

-5,2

-5,3

Endring fra året før i prosentpoeng 1

0,0

0,7

-0,8

-0,1

1 Endringen i det strukturelle, oljekorrigerte overskuddet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge brukes som en summarisk indikator på budsjettets virkning på økonomien. Negative tall indikerer at budsjettet virker ekspansivt. I motsetning til de modellberegningene som presenteres i nasjonalbudsjettene, tar denne indikatoren ikke hensyn til at ulike inntekts- og utgiftsposter kan ha ulik betydning for aktiviteten i økonomien.

Kilde: Finansdepartementet.

Oppdelingen av offentlige inntekter og utgifter i en konjunkturell og en strukturell del kan ikke baseres på direkte observasjoner, men må anslås med utgangspunkt i analyser av regnskapstall, økonomisk statistikk og prognoser for årene framover. Vanligvis trekkes skillet mellom konjunkturelle og strukturelle endringer med utgangspunkt i beregnede trendnivåer for de størrelsene som inngår. Resultatene vil kunne påvirkes av nye tall for den økonomiske utviklingen, også etter at statsregnskapet for det enkelte år foreligger.

Beregningen av strukturelle skatter og avgifter tar utgangspunkt i data for faktiske, inntektsførte tall i statsregnskapet, samt anslag for prognoseperioden. Beregningene omfatter også skatt på inntekt og formue til kommuneforvaltningen og dekker perioden 1960–2020. For framskrivingsperioden er det tatt utgangspunkt i Finansdepartementets mellomlangsiktige framskrivinger, jf. boks 3.3. Usikkerheten i slike framskrivinger er omtalt i boks 3.2.

Boks 3.3 Framskrivinger av skatter og avgifter

For årene framover tar framskrivingene av skatter og avgifter utgangspunkt i en videreføring av det foreslåtte skatte- og avgiftsopplegget for 2013. Med utgangspunkt i Finansdepartementets makroøkonomiske framskrivinger er det lagt til grunn følgende forutsetninger:

  • Skatt på arbeid . Kategorien omfatter arbeidsgiveravgift til folketrygden og personskatter, inklusive formuesskatt på personer. Utviklingen i antall sysselsatte normalårsverk er en viktig indikator for utviklingen i arbeidsgiveravgift til folketrygden og samlede personskatter. I framskrivingene er det lagt til grunn en gjennomsnittlig årlig vekst i antall normalårsverk på 1¼ pst. fra 2012 til 2015 og 1 pst. fra 2015–2020. Anslagene bygger på befolkningsframskrivingene fra Statistisk sentralbyrå, der det blant annet legges til grunn høy innvandring fra EØS-området. For formuesskatt på personer er det lagt til grunn en gjennomsnittlig nominell vekst på om lag 5 pst. per år gjennom framskrivingsperioden.

  • Skatt på kapital . Kategorien omfatter etterskuddsskatter fra selskaper og andre ikke-personlige skattytere utenom petroleumsvirksomhet, kildeskatt og arveavgift. Det er lagt til grunn at skatter fra foretak utenom petroleumsvirksomheten vil holde seg om lag uendret som andel av BNP for Fastlands-Norge etter 2012. Det tilsvarer en gjennomsnittlig nominell vekst i underkant av 6 pst. per år. For arveavgiften er det lagt til grunn en gjennomsnittlig nominell vekst på om lag 8 pst. per år til 2020.

  • Avgifter . Kategorien omfatter merverdiavgift, engangsavgift på motorkjøretøyer og øvrige særavgifter, herunder dokumentavgift og diverse sektoravgifter. I tillegg inngår investeringsavgiften fram til den ble fjernet i 2002. Utviklingen i privat konsum er viktig for utviklingen i avgiftene, og det er lagt til grunn en gjennomsnittlig konsumvekst på 3¾ pst. per år fra 2012 til 2015 og 3 pst. per år deretter.

På budsjettets utgiftsside aktivitetskorrigeres utgiftene til arbeidsledighetstrygd. Konjunkturkorreksjonen for denne budsjettposten tar utgangspunkt i beregnede trendavvik for antall dagpengemottakere. Utviklingen i de tre hovedgruppene av skatter og avgifter, samt i antall dagpengemottakere, er vist i figur 3.6A-3.6D.

Figur 3.6 Underliggende trender i skatter, avgifter og antall dagpengemottakere

Figur 3.6 Underliggende trender i skatter, avgifter og antall dagpengemottakere

1 For årene fram til og med 2011 vises faktiske skatter ifølge statsregnskapet justert for endringer i skattesatser og skattegrunnlag og omregnet til faste 2010-kroner.

2 Det korrigeres for at dagpengemottakere kan være delvis ledige ved å regne om antall mottakere til heltidsekvivalenter.

Kilde: Finansdepartementet og NAV.

Utviklingen i det oljekorrigerte og det strukturelle, oljekorrigerte overskuddet på statsbudsjettet er vist i figur 3.7A. Siden midten av 1970-tallet har statsbudsjettet stort sett vist et faktisk underskudd når inntekter og utgifter knyttet til petroleumsvirksomheten holdes utenfor, men med store svingninger gjennom perioden. Dette har sammenheng med at bruken av oljeinntekter ble trappet raskt opp på midten av av 1970-tallet. Deretter har både det oljekorrigerte og det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet svingt rundt et nivå tilsvarende om lag 4 pst. av BNP for Fastlands-Norge. Svingningene i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet må ses i sammenheng med at budsjettet i perioder er blitt brukt aktivt til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting. Figuren viser at svingningene i det oljekorrigerte underskuddet er klart større enn svingningene i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet. Dette skyldes at en har søkt å unngå at konjunkturelle svinginger i skatter og avgifter fra fastlandsøkonomien skal slå ut i svingninger på budsjettets utgiftsside. De beregnede aktivitetskorreksjonene er vist i figur 3.7B.

I tråd med handlingsregelen har bruken av oljeinntekter økt siden 2001. Opptrappingen var særlig kraftig i 2009 på grunn av de særskilte tiltakene for å dempe virkningene av den internasjonale finanskrisen. Beregningene av det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet viser en økning i den underliggende bruken av oljeinntekter med 91 mrd. 2013-kroner fra 2001 til 2013, til 125 mrd. kroner.

Figur 3.7 Oljekorrigert og strukturell, oljekorrigert budsjettbalanse

Figur 3.7 Oljekorrigert og strukturell, oljekorrigert budsjettbalanse

Kilde: Finansdepartementet.

3.2 Utviklingstrekk i offentlige finanser

3.2.1 Innledning

Store underskudd i offentlige budsjetter etter konjunkturtilbakeslaget i 2009 har ført til at statsgjelden nå øker raskt i mange industriland. Flere land har imidlertid tatt viktige skritt for å redusere underskuddene i 2011 og 2012. Det er også gjennomført reformer som bidrar til å dempe den framtidige utgiftsveksten som følger av aldringen av befolkningen. De statsfinansielle utfordringene framstår likevel fortsatt som svært store. Beregninger fra IMF og OECD indikerer at industrilandene må stramme betydelig til i budsjettene for å stabilisere offentlig gjeld, jf. avsnitt 2.1.

I Norge gir oljeinntektene et solid tilskudd til statens finanser, og Norge er ett av de få landene i Europa som har overskudd i offentlige budsjetter. Også hos oss vil imidlerid aldringen av befolkningen bidra til økt press på offentlige finanser framover. Utfordringene kommer bl.a. til syne i statens pensjonsforpliktelser. Nåverdien av allerede opptjente rettigheter bare til alderspensjoner i folketrygden kan anslås til 249 pst. av BNP Fastlands-Norge ved utgangen av 2012. Til sammenlikning tilsvarer anslaget for kapitalen i Statens pensjonsfond ved utgangen av året 174 pst. av BNP Fastlands-Norge.

Utviklingen i offentlige finanser de siste årene omtales nærmere i avsnitt 3.2.2, og de langsiktige utfordringer i avsnitt 3.2.3.

3.2.2 Utviklingen i offentlige finanser de siste årene

Nettofinansinvesteringer, som er nasjonalregnskapets overskuddsmål, gir et grunlag for å sammenlikne overskuddet i offentlig forvaltning mellom land. Siden midten av 1990-tallet har høye petroleumsinntekter bidratt til store overskudd og voksende nettofordringer i offentlig forvaltning i Norge. I samme periode har OECD-landene gjennomgående hatt underskudd i offentlige budsjetter, jf. figur 3.8A. Underskuddene økte kraftig etter finanskrisen i 2008, men er deretter brakt noe ned igjen. For gjennomsnittet av OECD-landene og landene i euroområdet er nettogjelden for offentlig forvaltning betydelig, jf. figur 3.8B.

Figur 3.8 Perspektiver på budsjettpolitikken

Figur 3.8 Perspektiver på budsjettpolitikken

1 Fastlands-Norge: Offentlig forvaltnings netto finansinvesteringer utenom statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten og avkastningen i Statens pensjonsfond utland i pst. av BNP Fastlands-Norge.

Kilde: Finansdepartementet, OECD og Statistisk sentralbyrå.

For Norge anslås nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning til 358 mrd. kroner i 2013, som tilsvarer 12,0 pst. av BNP. Dette er noe lavere enn anslått for 2012. Overskuddene i offentlig forvaltning skyldes store overskudd i statsforvaltningen, jf. tabell 3.8. Reduksjonen i nettofinaninvesteringene fra 2012 til 2013 har sammenheng med lavere påløpte skatteinntekter fra petroleumsvirksomheten, jf. at det legges til grunn en lavere gjennomsnittlig oljepris for 2013 enn for 2012.

Høy sysselsettingsvekst i kommunal tjenesteyting og et høyt nivå på bruttorealinvesteringene har de siste årene bidratt til negative nettofinansinvesteringer i kommuneforvaltningen. Målt i bokført verdi anslås nettofinansinvesteringene i kommuneforvaltningen til -22 mrd. kroner både i 2012 og 2013.

Tabell 3.8 Netto finansinvesteringer i offentlig forvaltning. Mill. kroner og prosent av BNP

2011

2012

2013

A. Netto finansinvesteringer i statsforvaltningen, påløpt verdi

408 830

423 363

381 172

Samlet overskudd i statsbudsjettets og statens pensjonsfond

374 408

384 244

380 122

Oljekorrigert overskudd på statsbudsjettet

-79 399

-111 346

-123 663

Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten

350 804

386 790

373 185

Rente- og utbytteinntekter i Statens pensjonsfond

103 004

108 800

130 600

Overskudd i andre stats- og trygderegnskap

-866

-1 080

-29

Definisjonsforskjell statsregnskapet/nasjonalregnskapet 1 )

35 287

40 199

1 079

B. Netto finansinvesteringer i kommuneforvaltningen, påløpt verdi

-22 196

-24 309

-23 522

Kommuneforvaltningens overskudd, bokført verdi

-18 193

-22 125

-21 678

Avvik mellom påløpte og bokførte skatter mv

-4 003

-2 184

-1 844

C. Offentlig forvaltnings netto finansinvesteringer (A+B)

386 634

399 054

357 650

Målt som andel av BNP

14,2

13,9

12,0

1) Inkluderer statsforvaltningens påløpte, men ikke bokførte skatter, bl.a. knyttet til petroleumsvirksomhet. Det er videre korrigert for at kapitalinnskudd i forretningsdrift, herunder statlig petroleumsvirksomhet, regnes som finansinvesteringer i nasjonalregnskapet.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Som følge av høye inntekter fra petroleumsvirksomheten og store avsetninger i Statens pensjonsfond utland, har offentlig forvaltnings nettofordringer gjennomgående økt kraftig de siste årene. Utviklingen i nettofordringene påvirkes også av utviklingen i markedsverdien på fordringer og gjeld. I 2008 bidro det sterke fallet i finansmarkedene til at markedsverdien av fordringene gikk ned selv om avsetningene til pensjonsfondet var betydelige også dette året. Medregnet kapitalen i Statens pensjonsfond og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift anslås offentlig forvaltnings nettofordringer til 5 200 mrd. kroner ved utgangen av 2013. Dette tilsvarer 174 pst. av BNP. Blant OECD-landene er det foruten i Norge bare i Estland, Finland, Luxemburg, Sverige og Sveits at offentlig forvaltning har positive nettofordringer.

Offentlige utgifter som andel av BNP benyttes som en indikator for størrelsen på offentlig forvaltning. Offentlige utgifter økte som andel av fastlands-BNP under tilbakeslaget i 2009, men har deretter ligget nokså stabilt nær gjennomsnittet for de siste 25 årene. Nivået er imidlertid lavere enn under nedgangskonjunkturene tidlig på 1990-tallet og i 2003, jf. figur 3.8C.

Målt som andel av fastlands-BNP framstår de offentlige utgiftene som forholdsvis høye i Norge sammenliknet med nivået i andre land. Målt i forhold til samlet BNP er de offentlige utgiftene noe lavere enn gjennomsnittet for euroområdet. Dette må ses i sammenheng med at petroleumsinntektene gir et ekstraordinært bidrag til BNP i Norge, og en tilsvarende lav utgiftsandel. Dagens høye petroleumsinntekter er basert på uttapping av en ikke-fornybar ressurs, samtidig som prisene er høye i et historisk perspektiv. Over tid vil statens inntekter fra petroleumsvirksomheten avta. Offentlige utgifter i forhold til samlet BNP undervurderer derfor finansieringsbyrden på lang sikt. På den annen side vil offentlige utgifter som andel av BNP for Fastlands-Norge overvurdere finansieringsbyrden. Dette skyldes dels at en da ikke tar med finansieringsbidraget fra pensjonsfondet og dels at en ser bort fra muligheten for alternativ anvendelse av de ressursene som nå brukes i petroleumsvirksomheten.

Forskjeller i offentlige utgiftsandeler mellom land gjenspeiler også ulik arbeidsdeling mellom offentlig og privat sektor. Blant annet har offentlig forvaltning ikke det samme ansvar for alderspensjoner i alle land. I tillegg beskatter ulike land pensjoner og andre overføringer ulikt. De enkelte land baserer seg også i ulik grad på bruk av skattefradrag (skatteutgifter) som et alternativ til offentlige overføringer. Slike forskjeller påvirker bruttotallene for både offentlige utgifter og inntekter. I tillegg til problemene med å sammenlikne utgiftsandeler mellom land, får en beskrivelse av dagens situasjon heller ikke fram at aldringen av befolkningen vil gi vekst i utgiftene i flere tiår framover.

3.2.3 Langsiktige utfordringer for finanspolitikken

Lik tilgang til grunnleggende velferdsordninger står sentralt i den norske velferdsmodellen. Velferdsordningene omfatter finansiering og produksjon av tjenester innen bl.a. utdanning, helse og omsorg og et overføringssystem som sikrer den enkelte inntekt i alderdommen og ved sykdom, uførhet eller arbeidsledighet. Ordningene finansieres i hovedsak av skatter og avgifter fra befolkningen i yrkesaktiv alder, mens barn, ungdom og eldre er netto mottakere av offentlig finansierte ytelser, jf. figur 3.9A.

Det er først og fremst skatter og avgifter på aktiviteten i fastlandsøkonomien som finansierer velferdsordningene. Vår velferdsmodell er dermed avhengig av høy sysselsetting og verdiskaping. Gjennom flere tiår har stigende yrkesdeltaking blant kvinner og en fallende andel eldre i befolkningen bidratt til å gjøre det lettere å finansiere velferdsordningene. I tillegg har økningen i bruken av oljeinntekter gitt grunnlag for å finansiere utvidelser av velferdsordningene uten en tilsvarende oppgang i skattenivået.

Ifølge middelalternativet i siste befolkningsframskriving fra Statistisk sentralbyrå er nedgangen i andelen eldre gjennom de siste to tiårene i ferd med å bli avløst av en vedvarende oppgang. Andelen eldre (67 år og over) anslås å øke fra i overkant av 20 per 100 personer i yrkesaktiv alder i dag til i overkant av 25 i 2020 og videre til i overkant av 40 i 2060, jf. figur 3.9B.

Mens de store fødselskullene fra årene etter krigen vil bidra til en betydelig vekst i antall personer over 67 år de nærmeste årene, er det over tid økt forventet levealder som er den viktigste drivkraften bak oppgangen i eldreandelen. Siden Folketrygdloven ble vedtatt i 1967, har forventet levealder ved fødsel økt med mer enn 7 år i Norge. I samme periode er både den formelle og den reelle pensjonsalderen redusert. I middelalternativet er det lagt til grunn at forventet levealder for nyfødte vil øke med om lag 6½ år fra i dag og fram til 2060.

Figur 3.9 Langsiktige utfordringer

Figur 3.9 Langsiktige utfordringer

Kilde: Eurostat, Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Med samme gruppevise arbeidsmarkedstilknytning som i dag vil endringene i befolkningens sammensetning gi nedgang i samlet arbeidsinnsats per innbygger framover, jf. figur 3.9C. Nedgangen forsterkes dersom den observerte reduksjonen i gjennomsnittlig arbeidstid de siste 40 årene ikke stopper opp. Samtidig må arbeidsinnsatsen i offentlig forvaltning øke betydelig framover for å dekke det økte behovet for helse- og omsorgstjenester som følger av aldringen.

I tiårene framover vil aldringen av befolkningen bidra til at veksten i offentlige utgifter blir høyere enn veksten skatte- og avgiftsinntektene fra fastlandsøkonomien. Selv om avkastningen av Statens pensjonsfond vil gi et viktig bidrag til finansieringen av utgiftene i offentlig forvaltning framover, vil den ikke kunne dekke det økende gapet jf. figur 3.10. En fortsatt utbygging av offentlige velferdsordninger i takt med den generelle inntektsveksten vil ytterligere forsterke de statsfinansielle utfordringene.

Figur 3.10 Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten, strukturelt, oljekorrigert underskudd og forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland

Figur 3.10 Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten, strukturelt, oljekorrigert underskudd og forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

I Nasjonalbudsjettet 2011 ble det lagt fram beregninger for det langsiktige inndekningsbehovet i offentlige finanser. Beregningene anslo hvilke løpende justeringer av skatte- og avgiftsnivået som kreves for å finansiere utgiftene knyttet til en videreføring av dagens velferdsordninger innenfor den grensen for overføringer fra Statens pensjonsfond til statsbudsjettet som handlingsregelen gir. For 2060 viste beregningene et inndekningsbehov som tilsvarte 7¼ pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien. De direkte virkningene fra pensjonsreformen på budsjettets utgifter var da medregnet.

Beregninger av det langsiktige inndekningsbehovet i offentlige finanser er usikre. Siden Nasjonalbudsjettet 2011 er anslaget for strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd nedjustert med 1 pst. av fastlands-BNP, mens utgangsnivået for Statens pensjonsfond utland er oppjustert. Begge endringene trekker isolert sett i retning av et lavere langsiktig inndekningsbehov. Regjeringen vil legge fram nye langsiktige framskrivinger i Perspektivmeldingen 2013.

De langsiktige utfordringene i finanspolitikken kan også illustreres ved hjelp av beregninger på generasjonsregnskapet, jf. boks 3.4. Oppdaterte beregninger med utgangspunkt i det foreslåtte budsjettopplegget for 2013 viser et inndekningsbehov tilsvarende 8½ pst. av BNP for Fastlands-Norge, som er litt lavere enn resultatet av tilsvarende beregninger i Nasjonalbudsjettet 2011 og Nasjonalbudsjettet 2012. Nedjusteringen skyldes et litt gunstigere utgangsnivå for offentlige finanser enn lagt til grunn høsten 2010 og høsten 2011. Generasjonsregnskapet bygger på enklere beregningsmessige forutsetninger enn de langsiktige økonomiske framskrivingene i Nasjonalbudsjettet 2011. Dette bidrar til å trekke opp det beregnede inndekningsbehovet sammenliknet med mer fullstendige framskrivinger av offentlige finanser.

Høy arbeidsinnsats er helt avgjørende for å sikre bærekraften i de offentlige velferdsordningene. Dersom arbeidsinnsatsen per innbygger øker, vil skatteinntektene gå opp. I tillegg vil utgiftene til stønader reduseres dersom antall personer som står utenfor arbeidsstyrken samtidig går ned. Her er pensjonsreformen svært viktig, fordi den både bidrar til noe lavere utgifter til pensjon og fordi den gir insentiver til økt arbeidsinnsats.

Boks 3.4 Generasjonsregnskapet

Langsiktige utfordringer i finanspolitikken kan illustreres ved hjelp av beregninger på generasjonsregnskapet. Generasjonsregnskapet tar utgangspunkt i at dagens verdi av offentlige netto formue og framtidige inntekter må være like stor som dagens verdi av framtidige offentlige utgifter. Inndekningsbehovet framkommer som et anslag på hvor mye budsjettpolitikken må strammes inn i dag, for at skattenivået deretter skal kunne holdes konstant i all framtid. Generasjonsregnskapet fanger opp virkningen av aldringen av befolkningen på utviklingen i offentlige inntekter og utgifter framover.

Beregningene på generasjonsregnskapet viser et større inndekningsbehov enn de langsiktige budsjettframskrivingene. Dette må ses i sammenheng med at generasjonsregnskapet bygger på enklere beregningsmessige forutsetninger enn de langsiktige økonomiske framskrivingene. Blant annet overvurderer generasjonsregnskapet systematisk prisveksten på en del utgiftsposter på offentlige budsjetter. Beregninger på generasjonsregnskapet fanger heller ikke opp virkningene av pensjonsreformen eller modningen av pensjonssystemet. På den annen side er metoden bedre tilrettelagt for internasjonale sammenlikninger.

3.3 Kommuneforvaltningens økonomi

3.3.1 Sentrale utviklingstrekk

Kommuneforvaltningen yter viktige tjenester til den norske befolkningen og sysselsetter om lag en femdel av alle yrkesaktive. For sjuårsperioden fra 2005 til 2012 anslås realveksten i kommunesektorens samlede inntekter til 61 mrd. kroner, som tilsvarer en gjennomsnittlige årlig vekst på 2,7 pst., jf. figur 3.11A. Det er 0,5 prosentenheter høyere enn den gjennomsnittlige årlige realveksten i inntektene fra 1990 til 2005. Om lag halvparten av veksten i inntektene etter 2005 har kommet i form av økte frie inntekter. Den forholdsvis sterke realveksten i inntektene de siste årene har gitt rom for å bedre tjenestetilbudet selv om veksten i befolkingen har vært klart høyere enn gjennom det foregående tiåret.

Figur 3.11 Utviklingen i kommuneøkonomien

Figur 3.11 Utviklingen i kommuneøkonomien

1 Tallene er korrigert for større oppgaveoverføringer. Tallene for veksten i aktiviteten i 2009 og 2010 er påvirket av den finanspolitiske tiltakspakken i 2009.

2 Tallene for 2002 og 2004 er korrigert for overføring av henholdsvis spesialisthelsetjenesten og barnevern, familievern og rusomsorg fra fylkeskommunene til staten.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Høy inntektsvekt har bidratt til sterk vekst i aktiviteten i kommunesektoren. Fra 2005 til 2011 økte aktiviteten i sektoren med i gjennomsnitt 2,8 pst. per år, mot en gjennomsnittlig årlig vekst på 2,2 pst. i perioden fra 1990 til 2005, jf. figur 3.11B. De to siste årene har imidlertid aktiviteten i kommunesektoren vokst noe langsommere enn i de foregående årene. Det er særlig veksten i investeringene som har utviklet seg svakt. Dette må ses i sammenheng med at nivået på investeringene i 2009 ble trukket opp av satsingen på kommunene i Regjeringens finanspolitiske tiltakspakke.

Sysselsettingen i kommuneforvaltningen har også økt betydelig de siste årene. I første halvår i år var det sysselsatt om lag 516 000 personer i kommuneforvaltningen. Det er om lag 9 000 flere enn i samme periode i fjor. Veksten har vært nokså stabil de siste årene, jf. figur 3.11C.

Boks 3.5 Aktiviteten i kommunesektoren

Aktiviteten i kommunesektoren styres i hovedsak gjennom de inntektsrammene Stortinget fastsetter i de årlige statsbudsjettene. Kommuner og fylkeskommuner har selv ansvar for å tilpasse sin ressursbruk og tjenesteproduksjon til de fastsatte inntektsrammene, gitt gjeldende lover og regelverk. Det innebærer at kommunene og fylkeskommunene må prioritere mellom de ulike oppgavene og utnytte ressursene effektivt. Samtidig har staten et ansvar for at det er samsvar mellom de oppgaver kommunesektoren pålegges og de ressurser som gjøres tilgjengelige.

Netto driftsresultatet i kommunesektoren utgjorde i fjor 2,5 pst. av inntektene, mot 3,2 pst. i 2010. Gjennomsnittet for perioden 2006–2011 var 2,9 pst., jf. figur 3.12A. Netto driftsresultat uttrykker hvor mye kommunene og fylkeskommunene sitter igjen med av driftsinntekter etter at driftsutgifter, renter og avdrag er betalt. Størrelsen betraktes bl.a. av Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) som hovedindikatoren for økonomisk balanse i kommunesektoren, jf. boks 3.6.

Figur 3.12 Perspektiver på kommuneøkonomien

Figur 3.12 Perspektiver på kommuneøkonomien

Kilde: Finansdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og Statistisk sentralbyrå.

For kommunene var netto driftsresultatet på om lag samme nivå i 2011 som i 2010, til tross for en betydelig reduksjon i gevinster på finansielle plasseringer. Dette indikerer at den underliggende økonomiske balansen er noe styrket fra 2010 til 2011, ved at driftsinntektene har økt mer enn driftsutgiftene.

Netto driftsresultatet i fylkeskommunene utenom Oslo gikk ned fra 8,8 pst. i 2010 til 5,5 pst. i 2011. For fylkeskommunene må utviklingen i netto driftsresultatet ses i sammenheng med forvaltningsreformen. Fylkeskommunene overtok i 2010 ansvaret for 17 000 km veg og fikk samtidig kompensasjon for nye oppgaver i form av økt rammetilskudd. Kompensasjonen bidro til et løft i driftsresultatet. Det må ses i sammenheng med at kompensasjonene inntektsføres i driftsregnskapet. En betydelig del av utgiftene er imidlertid knyttet til veginvesteringer, som utgiftsføres i investeringsregnskapet, og disse utgiftene påvirker ikke netto driftsresultatet.

Boks 3.6 Netto driftsresultat og nettofinansinvesteringer

Netto driftsresultat viser hva kommunene sitter igjen med av driftsinntekter etter at driftsutgifter, netto renter og avdrag er betalt. Målt i prosent av driftsinntektene uttrykker netto driftsresultatet hvor stor andel av de tilgjengelige inntektene kommunene kan disponere til avsetninger og investeringer. Ifølge Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) bør netto driftsresultatet for kommunesektoren som helhet tilsvare om lag 3 pst. av driftsinntektene som gjennomsnitt over tid, for at sektoren skal sitte igjen med tilstrekkelige midler til avsetninger og investeringer.

Nettofinansinvesteringer viser samlede inntekter fratrukket samlede utgifter, der utgifter til bruttorealinvesteringer er medregnet, mens avdrag og realiserte og urealiserte gevinster/tap på finansformuen er holdt utenom. Med tillegg for eventuelle omvurderinger av fordringer og gjeld bestemmer nettofinansinvesteringene utviklingen i kommunesektorens netto fordringsposisjon. Negative nettofinansinvesteringer betyr isolert sett at kommunenes nettofordringer går ned (eller at nettogjelden øker).

Ut fra foreløpige regnskapstall kan nettofinansinvesteringene i kommunesektoren anslås til -18 mrd. kroner i 2011. Underskuddet tilsvarer knapt 5 pst. av inntektene, men er mindre enn i 2010, jf. figur 3.12B. De store negative nettofinansinvesteringene må ses i sammenheng med høye bruttoinvesteringer i kommuneforvaltningen som i betydelig grad lånefinansieres.

Et høyt investeringsnivå de siste årene har bidratt til at nettogjelden i kommunesektoren har økt til om lag 43 pst. av inntektene i sektoren. Som det framgår av figur 3.12B er dette historisk sett høyt. Imidlertid belaster ikke alle kommunenes lån kommuneøkonomien. En del lån er knyttet til gebyrbelagte investeringer, der økte renteutgifter kan finansieres gjennom økte kommunale gebyrer. I tillegg dekker staten rentekostnader og noen avdrag på kommunale skole-, kirke- og sykehjemsinvesteringer og på transporttiltak i fylkene, jf. boks 3.7.

Boks 3.7 Kommunesektorens rentebærende gjeld

Ifølge KOSTRA (Kommune-Stat-Rapportering), som publiseres av SSB, hadde kommunesektoren inklusive kommunale foretak og interkommunale foretak, en samlet langsiktig bruttogjeld eksklusive pensjonsforpliktelser på 349 mrd. kroner i 2011. Dette inkluderer også lån som er benyttet til utlån og ubrukte lånemidler. Dersom en korrigerer for dette kan gjelden anslås til 259 mrd. kroner.

En del av disse lånene er knyttet til tjenester der avdrag og rente finansieres gjennom kommunale gebyrer. Kommunesektorens anleggsmidler til vann, avløp og renovasjon (selvkostanlegg) kan anslås til 47 mrd. kroner. Det er denne størrelsen kommunene tar utgangpunkt i ved beregning av gebyrer til vann, avløp og renovasjon.

I tillegg dekker staten rentekostnader og noen avdrag på kommunale skole-, kirke- og sykehjemsinvesteringer og på transporttiltak i fylkene. Gjeld knyttet til slike rentekompensasjoner kan anslås til om lag 43 mrd. kroner. Samlet sett kan dermed kommunesektorens rentebelastende gjeld anslås til 169 mrd. kroner.

Kommunesektoren har diverse bankinnskudd og plasseringer. Dersom en tar hensyn til dette, kan den samlede netto rentebelastende gjelden for kommunesektoren ved utgangen av 2011 anslås til om lag 111 mrd. kroner, som svarer til om lag 30 pst. av inntektene.

Basert på anslaget ovenfor vil en endring i det generelle rentenivået på 1 prosentenhet endre kommunesektorens årlige netto renteutgifter med vel 1 mrd. kroner. På kort sikt er imidlertid størrelsen på endringen usikker fordi deler av kommunesektorens gjeld har langsiktig rentebinding. I 2. kvartal 2012 hadde 23 pst. av sektorens gjeld rentebinding på mellom 1 og 5 år, mens knapt 35 pst. av gjelden var uten rentebinding.

Kommuner og fylkeskommuner har også garantert for lån til for eksempel private barnehager, kulturaktiviteter og bompengeselskaper. Slike garantier framkommer som noter i kommunenes regnskaper. Gjelden vil først belaste kommuneøkonomien dersom låntaker får betalingsproblemer.

Kommunesektoren har også betydelige pensjonsmidler plassert i fond (livselskaper) som motsvarer av tilsvarende pensjonsforpliktelser. I 2011 utgjorde pensjonsforpliktelsene 398 mrd. kroner. Høyere rente vil isolert sett redusere sektorens pensjonsforpliktelser og dermed også gi lavere pensjonspremier. Sektoren har i denne sammenheng fordeler av en høyere rente.

Figur 3.13 Rentebærende gjeld i kommunesektoren. Mrd. kroner

Figur 3.13 Rentebærende gjeld i kommunesektoren. Mrd. kroner

Kilde: Kommunal- og regionaldepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Antall kommuner som er registrert i ROBEK (Register for betinget godkjenning og kontroll) og som må ha godkjenning fra fylkesmannen for å kunne foreta gyldige vedtak om låneopptak og langsiktige leieavtaler, har holdt seg relativt stabilt de siste fem årene. Per 6. august 2012 gjaldt det 48 kommuner, en nedgang fra 53 i mai i år. De siste endringene i ROBEK er gjort i etterkant av at kommunestyrene og fylkestingene har vedtatt årsregnskapet for 2011. Det er for tiden ikke registrert noen fylkeskommuner i ROBEK.

3.3.2 Nærmere om kommuneøkonomien i 2012

I Nasjonalbudsjettet 2012 ble realveksten i kommunesektorens samlede inntekter anslått til 4,0 mrd. kroner regnet fra daværende anslag på regnskap for 2011. Veksten i kommunesektorens frie inntekter i 2012 ble anslått til 2,7 mrd. kroner, jf. tabell 3.9.

I Revidert nasjonalbudsjett 2012 ble anslagene for realvekst i både frie og samlede inntekter i 2012 oppjustert. Oppjusteringene skyldes i hovedsak høyere anslått skatteinngang.

Tabell 3.9 Realvekst i kommunesektorens inntekter. Mrd. 2012-kroner og prosent

Samlede inntekter

Frie inntekter

Mrd. kr

Pst.

Mrd. kr

Pst.

2006

16,6

5,6

13,0

6,2

2007

3,8

1,2

-1,6

-0,7

2008

4,0

1,3

0,0

0,0

2009 1

12,6

4,0

6,7

3,0

2010

8,3

2,5

5,5

2,3

2011

8,4

2,4

3,1

1,1

2012

6,9

1,9

5,4

1,9

Samlet vekst 2005–2011

60,6

20,5

32,1

14,4

Memo: Anslag for 2012 på ulike tidspunkt:

Nasjonalbudsjettet 2012

4,0

1,1

2,7

1,0

Revidert nasjonalbudsjett 2012

5,1

1,4

3,5

1,2

1 I tillegg fikk kommunesektoren i 2009 et midlertidig vedlikeholdstilskudd på 4 mrd. kroner i forbindelse med den finanspolitiske tiltakspakken.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Etter Revidert nasjonalbudsjett har det kommet ny informasjon om skatteinngangen, som trekker i retning av at kommunesektorens skatteinntekter i 2012 vil bli om lag 2,6 mrd. kroner høyere enn tidligere lagt til grunn. Kostnadsveksten i kommunesektoren anslås til 3,2 pst. i 2012, som er 0,2 prosentenheter høyere enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett. Oppjusteringen for 2012 skyldes høyere anslag for lønnsveksten. De økte skatteinntektene mer enn oppveier at anslaget for veksten i kostnadene er satt opp. Den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 2011 til 2012 anslås til 6,9 mrd. kroner (1,9 pst.), mens de frie inntektene anslås å øke reelt med 5,4 mrd. kroner (1,9 pst.). Sammenliknet med Revidert nasjonalbudsjett 2012 er anslagene for veksten i samlede og frie inntekter oppjustert med henholdsvis 1,8 og 1,9 mrd. kroner.

3.3.3 Det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2013

I Kommuneproposisjonen 2013 ble det signalisert en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter fra 2012 til 2013 på mellom 5¼ og 6 mrd. kroner. Det ble lagt opp til at mellom 4¾ og 5 mrd. kroner av denne veksten skulle komme som frie inntekter. Det ble understreket at veksten i inntektene etter vanlig praksis skal regnes fra det nivået på kommunesektorens inntekter i 2012 som ble anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2012.

Regjeringens budsjettforslag for 2013 innebærer en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på 6,8 mrd. kroner eller 1,8 pst., regnet i forhold til anslaget for kommunesektorens inntekter i 2012 i Revidert nasjonalbudsjett 2012, jf. tabell 3.10.

Tabell 3.10 Vekst i kommunesektorens inntekter i 2013 regnet i forhold til anslått inntektsnivå i 2012 i henholdsvis Revidert nasjonalbudsjett 2012 og Nasjonalbudsjettet 2013. Mrd. kroner

Målt ift. anslag for 2012 i

Revidert nasjonalbudsjett 2012

Nasjonalbudsjettet 2013

Samlede inntekter

6,8

4,1

Herav:

– Frie midler

5,0

2,3

– Frie midler til nye oppgaver 1

0,9

0,9

– Øremerkede tilskudd mv.

0,6

0,6

– Gebyrer mv.

0,3

0,3

1 Omfatter bl.a. økte midler til barnehager, som ikke regnes med i veksten i frie inntekter siden bevilgningen er knyttet til nye eller utvidede oppgaver.

Kilde: Finansdepartementet.

Realveksten i kommunesektorens frie inntekter fra 2012 til 2013 anslås til 5 mrd. kroner, regnet i forhold til inntektsanslaget for 2012 i Revidert nasjonalbudsjett 2012.

I tillegg til den anslåtte veksten i frie inntekter får kommunesektoren økte midler knyttet til nominell videreføring av maksimalprisen i barnehager, videre opptrapping av minimumstilskuddet til ikke-kommunale barnehager, valgfag på ungdomstrinnet, midler til kulturskoletilbud i skole- og fritidsordningen (SFO), samt til bedret sikkerhet i skoleskyss. Disse midlene bevilges som frie inntekter, men regnes ikke med i den oppgitte veksten i frie inntekter siden midlene er knyttet til nye eller utvidede oppgaver. Midlene regnes imidlertid med i veksten i de samlede inntektene.

Regjeringen foreslår også et øremerket tilskudd til en fireårig forsøksordning som skal brukes til å skaffe erfaring og kunnskap om effekten av økte lærerressurser. Videre foreslår Regjeringen å øke belønningsordningen for bedre kollektivtransport i byene. I tillegg foreslås det økte midler til barnevern og dagaktivitetsplasser for personer med demens, samt økt investeringstilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser. Kommunene tilføres også midler til å følge opp fastlegeforskriften. Regjeringen foreslår videre at det innenfor rentekompensasjonsordningene for skole- og svømmeanlegg og transporttiltak i fylkene kan gis tilsagn om kompensasjon for renteutgifter knyttet til investeringer på henholdsvis 1 og 2 mrd. kroner i 2013.

Regjeringens forslag til kommuneopplegg innebærer en realvekst i samlede inntekter som ligger over øvre grense i det inntektsintervallet som ble signalisert i Kommuneproposisjonen 2013. Veksten i kommunesektorens frie inntekter tilsvarer øvre grense i det signaliserte intervallet. Ved beregning av realveksten i kommunesektorens inntekter er det lagt til grunn en prisvekst på kommunal tjenesteyting (deflator) på 3,3 pst. fra 2012 til 2013. Gebyrinntektene anslås reelt å øke med 0,3 mrd. kroner fra 2012 til 2013.

Regnet i forhold til anslag på regnskap for 2012 innebærer Regjeringens budsjettforslag en reell økning i kommunesektorens samlede inntekter på om lag 4,1 mrd. kroner, tilsvarende 1,1 pst. Det er da tatt hensyn til at skatteanslaget for 2012 er oppjustert med 2,6 mrd. kroner. Målt i løpende kroner kan veksten anslås til 4,4 pst. Realveksten i de frie inntektene anslås til 2,3 mrd. kroner, regnet i forhold til anslag på regnskap for 2012. Ved beregning av inntektsveksten holdes tilskudd fra momskompensasjonsordningen utenom.

Kommunesektorens samlede inntekter i 2013 anslås til om lag 401 mrd. kroner. Av dette utgjør de frie inntektene, som består av rammetilskudd fra staten og skatteinntekter, vel tre fjerdedeler. Kommunesektoren har i tillegg inntekter fra bl.a. øremerkede tilskudd fra staten, avgifter, gebyrer og momskompensasjonsordningen.

Maksimalskattørene og kommunesektorens skatteinntekter

Skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere deles mellom staten, kommuner og fylkeskommuner. Fordelingen bestemmes ved at det fastsettes maksimalsatser på skattørene for kommuner og fylkeskommuner.

I Kommuneproposisjonen ble det signalisert at skattørene for 2013 skal fastsettes ut fra et mål om at skatteinntektene for kommunesektoren skal utgjøre 40 pst. av de samlede inntektene. For å oppnå en skatteandel på 40 pst. foreslås det å videreføre de kommunale og fylkeskommunale skattørene for personlig skattytere på samme nivå i 2013 som i 2012. Det innebærer at de kommunale og fylkeskommunale skattørene foreslås holdt uendret på henholdsvis 11,60 og 2,65 pst.

3.4 Pengepolitikk

Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. På kort og mellomlang sikt skal pengepolitikken veie hensynet til lav og stabil inflasjon mot hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting. Retningslinjene for pengepolitikken er gjengitt i boks 3.8. Norges Banks uttøvelse av pengepolitikken blir omtalt i de årlige finansmarkedsmeldingene.

Boks 3.8 Retningslinjer for pengepolitikken

Pengepolitikkens langsiktige oppgave er å gi økonomien et nominelt ankerfeste. Retningslinjene for pengepolitikken fra 2001 etablerer fleksibel inflasjonsstyring som rettesnor for Norges Banks rentesetting. På kort og mellomlang sikt skal pengepolitikken veie hensynet til lav og stabil inflasjon mot hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting.

I tråd med forskriften for pengepolitikken av 29. mars 2001 skal pengepolitikken sikte mot stabilitet i den norske krones nasjonale og internasjonale verdi. Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. Av forskriften følger det at pengepolitikken skal bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting og til stabile forventninger om valutakursutviklingen. Det forventes at konsumprisveksten som en hovedregel vil ligge innenfor et intervall på +/- 1 prosentpoeng rundt målet for prisstigningen. I St.meld. nr. 29 (2000–2001) står det at Norges Banks rentesetting skal være framoverskuende og ta tilbørlig hensyn til usikkerheten rundt makroøkonomiske anslag og vurderinger. Den skal videre ta hensyn til at det kan ta tid før politikkendringer får effekt, og den bør se bort fra forstyrrelser av midlertidig karakter som ikke vurderes å påvirke den underliggende pris- og kostnadsveksten.

Forskrift om pengepolitikken

Fastsatt ved kronprinsregentens resolusjon 29. mars 2001 med hjemmel i sentralbankloven § 2 tredje ledd og § 4 annet ledd

I

§ 1.

Pengepolitikken skal sikte mot stabilitet i den norske krones nasjonale og internasjonale verdi, herunder også bidra til stabile forventninger om valutakursutviklingen. Pengepolitikken skal samtidig understøtte finanspolitikken ved å bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting.

Norges Bank forestår den operative gjennomføringen av pengepolitikken.

Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal i samsvar med første ledd rettes inn mot lav og stabil inflasjon. Det operative målet for pengepolitikken skal være en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst.

Det skal i utgangspunktet ikke tas hensyn til direkte effekter på konsumprisene som skyldes endringer i rentenivået, skatter, avgifter og særskilte, midlertidige forstyrrelser.

§ 2.

Norges Bank skal jevnlig offentliggjøre de vurderingene som ligger til grunn for den operative gjennomføringen av pengepolitikken.

§ 3.

Den norske krones internasjonale verdi fastlegges på grunnlag av kursene i valutamarkedet.

§ 4.

Norges Bank gir på statens vegne de meddelelser om kursordningen som følger av deltagelse i Det internasjonale valutafond, jf. lov om Norges Bank og pengevesenet § 25 første ledd.

II

Denne forskrift trer i kraft straks. Samtidig oppheves forskrift av 6. mai 1994 nr. 0331 om den norske krones kursordning.

Norges Bank reduserte styringsrenten med 0,5 prosentenheter på rentemøtet i desember i fjor og med ytterligere 0,25 prosentenheter på rentemøtet i mars i år. Rentenedsettelsene ble begrunnet med utsikter til svakere vekst hos våre handelspartnere, lavere rente ute enn tidligere lagt til grunn, en sterk krone og lavere inflasjon i Norge. Styringsrenten er deretter blitt holdt uendret på 1,5 pst. I Pengepolitisk rapport 2/12, som Norges Bank la fram i juni, står det at « Skulle usikkerheten avta og utsiktene for vekst og inflasjon i norsk økonomi ta seg opp, kan renten bli satt opp. Hvis uroen internasjonalt tiltar og utsiktene for vekst og inflasjon i norsk økonomi svekkes, kan styringsrenten bli satt ned ». Norges Banks prognose for renten fra juni er at styringsrenten vil holdes uendret på 1,5 pst. fram mot årsskiftet, for deretter å bli satt gradvis opp til 3¼ pst. mot slutten av 2015.

Forskjellen mellom tremåneders pengemarkedsrente og markedets forventninger til styringsrentene i samme periode gir et bilde av hvilke risikopåslag bankene ville kreve for å gi usikrede lån til hverandre. Økt uro i de internasjonale finansmarkedene som følge av usikkerhet rundt statsfinansene i flere europeiske land bidro til at risikopåslagene i pengemarkedene steg høsten 2011. I desember i fjor hadde påslaget i den norske tremåneders pengemarkededsrenten steget til 1¼ prosentenheter, opp fra rundt ½ prosentenhet i første halvår 2011. Påslaget har siden falt, til rundt 0,4 prosentenheter mot slutten av september.

Norges Banks reduksjon av styringsrenten og nedgang i risikopåslag har bidratt til nedgang i pengemarkedsrentene. Norsk tremåneders pengemarkedsrente har den siste tiden ligget på knapt 2 pst., ned fra over 3 pst. i desember i fjor. Prisingen i rentemarkedet tyder på forventninger blant markedsaktørene om at renten vil holde seg lavere enn 2 pst. til våren 2014.

Styringsrentene hos mange av våre handelspartnere forventes å holde seg lave i lang tid framover. På sitt rentemøte i begynnelsen av september reduserte Sverige styringsrenten til 1,25 pst. Styringsrentene i USA, euroområdet og Storbritannia er nær null. Sentralbanken i USA har varslet at renten trolig vil bli holdt på et svært lavt nivå til midten av 2015. Det ventes heller ikke renteøkninger fra sentralbankene i euroområdet eller Storbritannia på en god stund framover. Renteutviklingen ute påvirker Norges Banks avveiinger i rentesettingen, ettersom en høyere rente i Norge enn i andre land kan slå ut i sterkere krone. Kronen er nå om lag 2¼ pst. sterkere enn gjennomsnittlig nivå i fjor og 6½ pst. sterkere enn gjennomsnittet for de siste ti årene, jf. figur 3.14.

Det er i denne meldingen teknisk lagt til grunn at pengemarkedsrentene vil utvikle seg i tråd med markedsaktørenes forventninger, slik disse kom til uttrykk i terminrentene i midten av september. Dette innebærer en gjennomsnittlig tremåneders pengemarkedsrente på 2,2 pst. i år. Tilsvarende er det lagt til grunn at kronekursen vil utvikle seg i tråd med prisingen i terminvalutamarkedet i midten av september. Målt ved konkurransekursindeksen innebærer dette en styrking på 1,2 pst. i 2012. Kronekursen påvirkes av en rekke forhold, og det knytter seg erfaringsmessig betydelig usikkerhet til anslag for kursutviklingen framover i tid.

Figur 3.14 Utvikling i styringsrente og kronekurs

Figur 3.14 Utvikling i styringsrente og kronekurs

1 Konkurransekursindeksen. Fallende kurve angir sterkere kronekurs.

Kilde: Norges Bank.

Renten på norske ti års statsobligasjoner var i slutten av september på 2,1 pst., noe som er svært lavt sett i et historisk perspektiv. Den lave renten må ses i sammenheng med at norske statsobligasjoner anses som en sikker investering, i en situasjon der det fortsatt er stor uro knyttet til statsgjeldsproblemer i enkelte land i Europa.

3.5 Finansiell stabilitet

3.5.1 Generelt

Finansinstitusjoner og finansielle markeder utfører viktige samfunnsfunksjoner. Banker yter kreditt, tar i mot innskudd og formidler betalinger. Forsikringsselskaper avdekker risiko og legger til rette for langsiktig sparing. Fremmed- og egenkapitalmarkedene legger til rette for lånetransaksjoner og innhenting av egenkapital samt verdsetting av finansielle instrumenter. Svikt i finanssektoren svekker produksjon og sysselsetting, og lavere aktivitet i realøkonomien har negative konsekvenser for finanssektoren.

Finansiell stabilitet innebærer at det finansielle systemet er solid nok til å formidle finansiering, utføre betalinger og omfordele risiko på en tilfredsstillende måte, både i oppgangs- og nedgangstider.

For å redusere risikoen for problemer i finanssektoren legges det stor vekt på å fremme soliditet, likviditet og god atferd gjennom offentlig regulering og myndighetstilsyn. Ansvaret for finansiell stabilitet ligger primært på nasjonal myndighet, og kostnadene ved finansiell ustabilitet rammer i særlig grad eget lands økonomi. Det er derfor viktig at hvert enkelt land har de virkemidlene som trengs for å sikre stabilitet i sine finansielle markeder.

Vi har i Norge lagt vekt på en enhetlig finansmarkedsregulering som dekker hele finanssektoren, og som regulerer ulike deler av finansmarkedet på en konsistent og helhetlig måte. Lik risiko skal som hovedregel reguleres likt, uavhengig av hva slags type finansinstitusjon som har risikoen. Dette bidrar til solide institusjoner, og motvirker at risiko plasseres der den er minst regulert. Konsernregler skal bidra til at både konsernene samlet sett og de enkelte foretakene som inngår i konsernet, skal være solide og likvide. Norske myndigheter har videre lagt vekt på at reglene skal være konsistente over tid for å unngå at reglene gjøres mer lempelige i gode tider og må strammes inn i dårlige tider. Vi har også ett felles tilsyn for hele finansnæringen. Dette bidrar til konsistens i tilsynet på tvers av bransjer, bedre samlet oversikt over utviklingen i finansnæringen og et bedre grunnlag for å vurdere risikoen i finansnæringen samlet sett. Ved utforming av regelverket legges det også vekt på hensynet til konkurransen mellom norske og utenlandske banker.

3.5.2 Utviklingen i finansinstitusjonene

Det har i de siste årene vært skiftende forhold og betydelig usikkerhet i de internasjonale penge- og kapitalmarkedene. Situasjonen i de internasjonale finansmarkedene har bedret seg noe etter årsskiftet. Langsiktige lån og andre tiltak fra den europeiske sentralbanken til europeiske banker, og tiltak fra myndighetene i flere EU-land, har bidratt til å øke likviditeten og redusere risikopremiene i det europeiske bankmarkedet og statsgjeldsmarkedet. EU-kommisjonen har i tillegg foreslått regelverksendringer som skal bidra til å sikre finansiell stabilitet i Europa, herunder blant annet forslag til et krisehåndteringsregelverk og forslag til ett av elementene til en fremtidig bankunion. Markedene internasjonalt preges imidlertid fortsatt av usikkerhet omkring den framtidige utviklingen i verdensøkonomien og den anstrengte situasjonen for statsfinansene i noen europeiske land. De økonomiske utfordringene og usikkerheten er fortsatt stor i mange europeiske land.

Norske banker er mindre påvirket av uroen i Europa enn andre europeiske banker, både som følge av at situasjonen i norsk økonomi generelt er god, og på grunn av helhetlig og konsistent regulering av tilsyn med finansmarkedet. Norske banker har ikke lånt mye til foretak og stater i gjeldsutsatte euroland. Norske banker hadde gode resultater i første halvår 2012 og har fått litt bedre soliditet og noe mer robust finansiering de siste par årene. Resultatutviklingen og utsiktene fremover tyder på at bankene vil ha gode muligheter til å styrke soliditeten enda mer. Norske banker har imidlertid lånt mye i utlandet, og det gjør dem sårbare. Bankene skal være rustet for å møte uro. Førstelinjeforsvaret som skal sikre dette, er bankenes egen soliditet og likviditet.

Gode norske konjunkturer og lavt rentenivå etter skatt har bidratt til at boligprisene og husholdningenes gjeld har økt mye de senere årene. Vedvarende lave renter kan påvirke husholdningenes forventninger til den fremtidige utviklingen og bidra til videre økning i boligpriser og husholdningenes gjeld. Historisk sett høye boligpriser og høy gjeld er en utfordring for det finansielle systemet i Norge. Et tilbakeslag i boligmarkedet kan ramme bankene på ulike måter. Økt mislighold og reduserte panteverdier vil gi økte tap og forsterke nedgangen i økonomien. I tillegg kan et slikt tilbakeslag føre til en generell nedgang i husholdningenes etterspørsel. Bedriftenes produksjon, lønnsomhet og evne til å betjene sine lån i bankene vil i så fall bli svekket, og arbeidsledigheten kan øke. Bankenes evne til å finansiere nye prosjekter svekkes. Det er dette som nå skjer i mange andre land. Vi erfarte det samme under bankkrisen i Norge, i overgangen mellom 1980- og 1990-tallet.

Finansdepartementet vurderer utsiktene for finansiell stabilitet i de årlige finansmarkedsmeldingene. I Meld. St. 24 (2011 – 2012) Finansmarknadsmeldinga 2011, som ble lagt fram i mai 2012, viste Finansdepartementet bl.a. til at mange europeiske stater er i en uoversiktlig økonomisk situasjon, og at faren for at europeiske banker skal stramme kraftig inn på tilbudet av kreditt ikke er over. Om den innenlandske situasjonen skrev departementet bl.a.

«I Noreg har korkje bustadprisane eller gjelda i hushalda nokon gong vore så høge som no, og rentenivået er svært lågt. Vi har ikkje røynsler med denne stoda. Om bustadprisane fell, kan tapa i bankane auka monaleg, både på bustadlån og lån til føretak. Det kan tala for særleg varsemd, og for at bankane og kredittføretaka held meir kapital bak kvart lån i båe segment.»

Bankenes resultater var høyere i første halvår 2012 enn i samme periode i fjor. Samlet resultat før skatt var 17,8 mrd. kroner, en økning på 13 pst., eller i underkant av 2 mrd. kroner fra første halvår 2011. Bankenes samlede netto renteinntekter var om lag 9 pst. høyere i første halvår i år enn i samme periode i fjor målt i kroner. Som andel av gjennomsnittlig forvaltningskapital falt imidlertid netto renteinntekter, som følge av økning i andre balanseposter enn utlån til og innskudd fra kunder, bl.a. innskudd i den europeiske sentralbanken. Bankenes rentemargin, som er forskjellen mellom gjennomsnittlig utlåns- og innskuddsrente, var ved utgangen av første halvår 2012 på 2,05 prosentenheter mot 1,97 prosentenheter på samme tidspunkt i 2012. Bankenes utlånstap økte markert mot slutten av 2008. Fra slutten av 2009 har tapene gått ned over tid. I første halvår 2012 utgjorde tapene 0,19 pst. av utlånsmassen, om lag uendret fra samme tidsrom året før.

For alle bankene (morbank) sett under ett var den rene kjernekapitaldekningen 11 pst. ved utgangen av første halvår 2012. På konsernnivå var den rene kjernekapitaldekningen 9,9 pst. Det er de største bankene som har lavest ren kjernekapitaldekning. Som understreket i Finansmarknadsmeldinga 2011, er det viktig at bankene fortsetter å styrke soliditeten. Bankene har selv et ansvar for å ha tilstrekkelig kapital og likviditet til å møte ulike utfordringer. Bankenes resultater avhenger i stor grad av utviklingen i norsk realøkonomi, og vil derfor kunne bli preget av usikkerhet også de nærmeste årene.

Regelverket for obligasjoner med fortrinnrett (OMF) trådte i kraft 1. juni 2007 og har virket i noen år. Myndighetene etablerte høsten 2008 en midlertidig bytteordning der bankene fikk adgang til å bytte OMF mot statspapirer. Norske banker har i stor grad utnyttet adgangen til å overføre boliglån til kredittforetak. Ved utgangen av andre kvartal 2012 var totalt utestående OMF-volum 780 mrd. kroner (pålydende). Av dette er om lag 145 mrd. kroner fremdeles i bytteordningen, som i stor grad forfaller sent i 2013 og tidlig i 2014. Overføring av boliglån til kredittforetak legger til rette for at banken kan gi nye lån uten å øke sin ansvarlige kapital. Hvis de overførte lånene ikke erstattes med nye utlån, vil balansen i bankene kunne reduseres og innskuddsdekningen kunne øke. Samtidig kan den gjennomsnittlige kredittrisikoen ved bankenes gjenværende lån øke hvis det er lånene med best sikkerhet som overføres til kredittforetakene. Myndighetene legger vekt på at overføring av boliglån til kredittforetak ikke fører til en vesentlig svekkelse av låneporteføljen i den enkelte bank, eller at risikoen ved en mer utsatt portefølje motsvares av høyere egenkapital.

Et robust regelverk for OMF er viktig for finansiell stabilitet. Robustheten avhenger særlig av kvaliteten i sikkerhetsmassen og finansieringsstrukturen til kredittforetakene. Det er hensiktsmessig å evaluere det norske OMF-regelverket etter at vi nå har vunnet noe erfaring. Situasjonen i de internasjonale finansmarkedene og refinansieringsrisikoen til kredittforetakene kan tilsi at en særlig bør vurdere bedre samsvar mellom løpetiden på kredittforetakets finansiering og løpetiden på de underliggende sikkerhetene i sikkerhetsmassen. Det kan også være grunn til å se nærmere på om og i hvilken grad overføring av lån til boligkredittforetak har ført til en svekkelse av bankenes balanse. Finansdepartementet har i brev 29. juni 2012 bedt om at Finanstilsynet på generelt grunnlag vurderer om OMF regelverket virker etter hensikten, samt vurderer om det er behov for å styrke robustheten gjennom justeringer i regelverket. OMF utstedes av egne kredittforetak som eies enten av én bank eller av flere banker i fellesskap. Regelverket bygger på at kredittforetaket isolert sett er solid. Det kan være grunn til å se nærmere på utviklingen i de økonomiske forbindelsene mellom kredittforetak, som utsteder OMF, og eierbankene.

Livsforsikringsselskapene hadde samlet sett et resultat før skatt på 2,5 mrd. kroner i første halvår i år, mot 2,9 mrd. kroner i samme periode i fjor. Det verdijusterte resultatet før skatt og tildeling til kunder, som inkluderer endringer i selskapenes kursreguleringsfond, var 7,5 mrd. kroner i første halvår i år, mot minus 2 mrd. kroner i første halvår i fjor. Livsforsikringsselskapene er mer utsatt for markedsrisiko enn bankene, ettersom en stor andel av forvaltningskapitalen er plassert i aksjer og obligasjoner. Livsforsikringsselskapenes samlede forsikringsforpliktelser utgjorde om lag 907 mrd. kroner. Det er knyttet en avkastningsgaranti til om lag 89 pst. av aktiva som skal dekke de samlede forsikringsforpliktelsene. Livsforsikringsselskapene og pensjonskassene skal ta betalt for avkastningsgaranti i kollektive kontrakter. Livselskapene og pensjonskassene må tilpasse risikoen i forvaltningen til sin risikobærende evne og den avkastning de har garantert.

Ved utgangen av første halvår 2012 er livsforsikringsselskapenes gjennomsnittlige årlige avkastningsgaranti om lag 3,25 pst. ifølge anslag fra Finanstilsynet. Livsforsikringsselskapene hadde en annualisert verdijustert avkastning på kollektivporteføljen i første halvår 2012 på 2,9 pst., mot 2,3 pst. første halvår 2011. Pensjonskassene, hadde en annualisert verdijustert avkastning på 3,9 pst., opp fra 0,9 pst. i første halvår i fjor. Forskjeller i verdijustert avkastning mellom livsforsikringsselskaper og pensjonskasser skyldes i hovedsak forskjellig sammensetning av aktiva. Pensjonskasser som gruppe har typisk en høyere aksjeandel enn livsforsikringsselskapene. Et lavt rentenivå gir utfordringer for livselskapenes og pensjonskassenes evne til å levere den avkastningen de har garantert i ytelsesbaserte produkter. Myndighetene setter et tak for hvor høy avkastning livselskapene og pensjonskassene kan garantere. Finanstilsynet forela 26. juni 2012 for Finansdepartementet en beslutning om reduksjon av grunnlagsrenten, også kalt beregningsrenten, fra 2,5 pst. til 2,0 pst. fra 1. januar 2013. Finansdepartementet sa seg i svarbrev 28. juni til Finanstilsynet enig i at det er viktig å styrke soliditeten i livsforsikringsselskapene, og at reduksjon av maksimal beregningsrente isolert sett vil bidra til økte premieinntekter og styrket soliditet. Departementet la imidlertid avgjørende vekt på overgangsfasen vi nå er i, med betydelige forestående endringer i regelverket, og stor usikkerhet om og i hvilken grad premieøkninger som følge av en reduksjon av den maksimale beregningsrenten ville forsterke overgangen fra foretakspensjonsordninger til innskuddspensjonsordninger. Finansdepartementet kom på dette grunnlag til at den maksimale beregningsrenten ikke skal endres med virkning fra 1. januar 2012.

Ved utgangen av 2. kvartal 2012 hadde livsforsikringsselskapene samlet en kapitaldekning etter det såkalte Basel I-regelverket på 15,7 pst., og samtlige selskaper oppfylte lovkravet om 8 pst. kapitaldekning. Livsforsikringsselskapenes bufferkapital er definert som kapital ut over lovpålagte soliditets- og sikkerhetskrav og består av summen av kjernekapital ut over den kjernekapital som medgår til å oppfylle det lovpålagte kravet til ansvarlig kapital, tilleggsavsetninger begrenset oppad til årets renteforpliktelse, delårsresultat, kursreguleringsfond og risikoutjevningsfond. Bufferkapitalen økte med 9 mrd. kroner i første halvår 2012 til 53 mrd. kroner og utgjorde 5,6 pst. av forvaltningskapitalen ved utgangen av halvåret. Som understreket både i Finansmarknadsmeldinga 2011 og i tidligere meldinger, skal livsforsikringsselskapene og pensjonskassene selv sørge for at det er godt samsvar mellom risiko og soliditet for det enkelte selskap, og at de har tilstrekkelige sikkerhetsmarginer. Banklovkommisjonen har foreslått flere regelendringer som adresserer noen av problemstillingene som er nevnt over, herunder et nytt pensjonsprodukt. Banklovkommisjonen vil i sin neste utredning blant annet foreslå regler om overgang fra eksisterende til nye pensjonsprodukter.

3.5.3 Finansmarkedsregulering

Kapital- og likviditetskrav

Regelverket for kapitalkrav for banker er under endring. Baselkomiteen introduserte en harmonisert internasjonal standard for kapitalkravsregler for banker i 1988 (Basel I). Denne er revidert to ganger (Basel II i juni 2004 og Basel III i desember 2010). EØS-regler, som bygger på Basel II ble gjennomført i Norge med virkning fra 1. januar 2007. Vi er, som de andre nordiske landene, fortsatt i en overgangsfase fra Basel I- til Basel II-regler.

Baselkomiteen har anbefalt et nytt og strengere regelverk for kapital og likviditet for banker, de såkalte Basel III-standardene. Basel III-standardene innebærer blant annet strengere krav til omfang av og kvalitet på kjernekapital, hvor ren kjernekapital skal utgjøre 4,5 pst. (i dag 2 pst.), og kjernekapitalen skal utgjøre 6 pst. (i dag 4 pst.). Kravet til ansvarlig kapital holdes etter standardene uendret på 8 pst. av beregningsgrunnlaget som er en risikovektet balanse. Videre foreslår Baselkomiteen å innføre et nytt krav til uvektet egenkapitalandel (såkalt belåningsgrad), krav til bevaringsbuffer, krav til motsyklisk kapitalbuffer, og kvantitative likviditetskrav. Kravet til bevaringsbuffer innebærer at bankene skal holde ren kjernekapital på 2,5 pst. av beregningsgrunnlaget i tillegg til minstekravet. For å beskytte banksystemet mot følgene av sterk kredittvekst skal bankene holde en motsyklisk kapitalbuffer i samme størrelsesorden i perioder med sterk kredittvekst.

Europa-kommisjonen (EU-kommisjonen) la 20. juli 2011 fram sitt forslag til gjennomføring av Basel III-standardene for banker i EU-området, den tredje revisjonen av kapitalkravsdirektivene til EU, også kalt CRR/CRD IV-regelverket. Forslaget innebærer at EUs gjeldende kapitalkravsdirektiver erstattes av en forordning med krav til institusjonenes soliditet og likviditetsstyring mv., og et nytt direktiv som regulerer adgangen til å drive virksomhet som kredittinstitusjon og verdipapirforetak.

I kommisjonens forslag til forordning gis det et visst nasjonalt handlingsrom til raskere innføring av EUs nye fellesregler, høyere risikovekter for lån med pant i bolig- og næringseiendom, og strengere krav til egenkapitalandel på slike lån.

EU-kommisjonen har i vedlegg til sin pressemelding om CRD IV-forslaget 20. juli 2011 lagt opp til at både eventuelle egne krav til systemviktige banker og ekstra krav ut fra tilsynsmyndighetenes pilar II-vurdering skal komme på toppen av de nye minstekravene og bufferkravene, jf. figur 3.15. Pilar II omhandler tilsynets egen, supplerende vurdering av en enkeltinstitusjons samlede risiko.

Figur 3.15 Oversikt over kapitalstruktur i Basel III og CRD IV1

Figur 3.15 Oversikt over kapitalstruktur i Basel III og CRD IV 1

1 Med «SIFI» menes systemviktige finansinstitusjoner («systemically important financial institutions»). «SIFI-tillegg» er et eventuelt ekstra kapitalkrav til slike institusjoner.

Kilde: EU-kommisjonen (CRD IV – Frequently Asked Questions, MEMO/11/527, 20. juli 2011).

Etter forslaget skal direktivet gjennomføres i nasjonal rett senest 31. desember 2012, og de nasjonale reglene skal tre i kraft 1. januar 2013. Forordningen er også foreslått anvendt fra 1. januar 2013. EUs Råd vedtok et forslag til det såkalte CRR/CRD IV 14. mai 2012, og Europaparlamentet vedtok sitt forslag 15. mai 2012. Det pågår nå forhandlinger mellom Europaparlamentet, Rådet og Kommisjonen med sikte på å komme fram til et regelverk som både Rådet og Parlamentet kan vedta. Den 21. november 2012 er satt opp som en tentativ møtedato i Europaparlamentet for å stemme over et mulig kompromissforslag om den nye kapital- og likviditetsregelverket CRR/CRD IV i EU. Departementet antar at gjennomføringsfristen for direktivet og forordningen vil kunne utsettes noe som følge av at arbeidet har tatt noe lengre tid enn opprinnelig planlagt.

CRR/CRD IV anses som EØS-relevant, og nye EØS-regler som svarer til CRR/CRD IV, må forventes å kreve at Norge innfører kapitalkrav for blant annet banker i tråd med de nye Basel-standardene og EUs nye CRD IV-regelverk. Handlingsrommet for norske myndigheter vil avhenge av hvordan EUs rettsakter blir endelig utformet og av beslutningen i EØS-komiteen. Det vises til Nasjonalbudsjettet 2012 og Finansmarknadsmeldinga 2011 for en nærmere omtale av EUs nye kapitaldekningsregelverk.

Den europeiske banktilsynsmyndigheten (EBA) anbefalte 8. desember 2011 midlertidig å kreve oppkapitalisering til ren kjernekapitaldekning på 9 pst. fra 1. juli 2012 for de 71 største bankene i EØS-området som var med i EBAs stresstest. Én norsk bank, DNB, er med i denne gruppen. Finanstilsynet har lagt til grunn at alle norske banker bør ha minst 9 pst. ren kjernekapital fra og med 2. halvår 2012. Svenske myndigheter krever dette bare av de fire største svenske bankene, som alle er med i EBAs gruppe. Etter EBAs anbefaling har landene handlefrihet til å velge beregningsgrunnlaget for et slikt krav til kapitaldekning. Den nærmere beregningen av et felles krav om 9 pst. ren kjernekapital kan derfor bli forskjellig fra land til land avhengig av beregningsmetode. I en pressemelding 11. juli 2012 har EBA anbefalt at 9 pst.-kravet bør gjelde inntil videre og til det nye CRR/CRD IV-regelverket er på plass.

Det er ikke fullt ut avklart hvordan forholdet blir mellom EBAs anbefaling om et krav om minst 9 pst. ren kjernekapital for store banker og de nye kravene i forslaget til CRR/CRD IV-regelverk.

Norske myndigheter vil fortsatt legge vekt på å utnytte det nasjonale handlingsrommet for å ha et regelverk som bidrar til solide banker. Ut fra hensynet til finansiell stabilitet er det gode grunner til å styrke kapitalkrav for banker og innføre de nye kapital- og likviditetskravene fra EU og Baselkomiteen raskere enn tidplanen i Basel III og i EU-kommisjonens forslag til regler. Tidlig gjennomføring ble også varslet i Finansmarknadsmeldinga 2011. Også enkelte andre land, deriblant Sverige, har valgt tidligere innføring. Departementet tar sikte på å fremme forslag til lovregler som gjennomfører forventede EØS-regler som svarer til de nye EU-reglene, i det såkalte CRR/CRD IV-regelverket om kapital og likviditet for banker, andre kredittinstitusjoner og verdipapirforetak tidlig i 2013. Dersom Stortinget vedtar nye lovregler våren 2013, og CRR/CRD IV blir vedtatt i EU, er det aktuelt å sette i kraft nye regler om blant annet strengere krav til omfang av og kvalitet på kjernekapital, bufferkrav og krav til rapportering av uvektet egenkapitalandel i andre halvår 2013.

Kapitalkrav og risikovekter for boliglån

Kapitalkravet og kapitaldekningen er uttrykt som en brøk. Telleren består av egenkapital og tilleggskapital. Nevneren i brøken (beregningsgrunnlaget) utgjør eiendelene i balansen samt forpliktelser utenom balansen, justert ut fra en risikovekting som skal gjenspeile beregnet risiko knyttet til den enkelte type eiendel eller forpliktelse. Høyere risiko på utlån innebærer høyere risikovekt, og dermed høyere beregningsgrunnlag. Risikovektene har derfor betydning for hvor mye en bank kan låne ut per (ansvarlig) kapitalkrone. En finansinstitusjons ansvarlige kapital skal etter gjeldende rett til enhver tid være på minst 8 pst. av beregningsgrunnlaget. Finanstilsynet legger fra 1. juli 2012 til grunn minst 9 pst. ren kjernekapital.

Effekten av kapitalkrav vil avhenge av hvilken nevner som brukes ved beregningen av kapitaldekningen. Ved bruk av interne beregningsmodeller kan beregningsgrunnlaget, nevneren i kapitalbrøken, reduseres betraktelig. Lavere risikovekter vil gi lavere beregningsgrunnlag eller nevner. Jo mindre nevneren er, jo høyere blir kapitaldekningen. Slik regelverket er utformet i dag, kan bankene blant annet øke den beregnede kapitaldekningen ved å redusere risikovektet balanse.

Bankene kan etter Basel II enten benytte en standardmetode eller egne interne beregningsmodeller (IRB-metode) for å tallfeste et beregningsgrunnlag. Store banker benytter i stor grad interne metoder for å beregne kapitalkravet. Disse modellene bygger på historiske observasjoner. Risikoen framover vil imidlertid kunne være vesensforskjellig fra den historisk observerte risikoen, slik at relevansen av historiske observasjoner kan være begrenset. For banker som beregner kapitalkrav etter interne modeller (IRB-banker), er det som en overgangsordning et krav om at nevneren i beregningen av kapitaldekningen minst skal tilsvare 80 pst. av nevneren for beregning av minstekravet til kapital under de mer sjablongmessige Basel I-reglene. Denne overgangsregelen («Basel I-gulvet») gjaldt opprinnelig fram til 31. desember 2011, men ble i desember 2011 forlenget inntil videre. Overgangsregelen hindrer at beregninger basert på interne modeller reduserer nevneren for mye.

Mange undersøkelser har vist at risikovektene basert på IRB-metoder er veldig lave. Dette er blant annet omtalt i en rapport fra en nordisk arbeidsgruppe om Basel III/CRD IV, jf. kap. 4.3 om risikovekter i interne beregningsmodeller, hvor det er pekt på at dette særlig gjelder boliglån i Norden.

I Norge har vi særlige utfordringer med høy gjeldsbelastning i husholdningene, høy kredittvekst og høy boligpriser. Ut fra systemrisikohensyn er det derfor gode grunner til å skjerpe kravene til de beregningsmodellene bankene bruker for å beregne kapitalkravet for boliglån, jf. også omtale av dette i Nasjonalbudsjettet 2012 og Finansmarknadsmeldinga 2011. Et systemrisikopåslag på risikovektene for boliglån kan gjennomføres på forskjellige måter, enten ved å innføre gulv på én eller flere av parametrene som benyttes for å beregne kapitalkrav etter IRB-metoden, ved å bruke multiplikator eller ved å innføre et risikovektgulv som i standardmetoden. Innføring av slike minstekrav vil kunne være et alternativ til å videreføre det såkalte Basel I-gulvet. Departementet tar sikte på å sende på høring forslag til skjerpede krav til de beregningsmodellene bankene bruker i løpet av våren 2013.

Forskjellige beregningsmetoder for banker i ulike land gjør det vanskelig å sammenligne soliditeten. Det er fordeler med forholdsvis lik praktisering av regelverk for kapitaldekning landene imellom. Samtidig er det viktig at kapitaldekningen er tilstrekkelig høy til at bankene kan stå støtt også i nedgangstider. Bankene kan også bidra til økt åpenhet om beregningsmetoder og kapitalbehov ved å publisere hva deres kapitalprosent ville ha vært under ulike regelverk. Det vil gjøre det enklere å sammenligne banker.

Likviditetsregler

Baselkomiteen har foreslått nye regler som skal styrke bankenes likviditetsstyring. De nye Basel III-standardene inneholder, i tillegg til strengere kapitalkrav, også to kvantitative likviditetskrav, et krav til likviditetsbuffer (Liquidity Coverage Ratio, «LCR»), og et krav om stabil finansiering (Net Stable Funding Ratio, «NSFR»). Det første er et krav til hvor mye likvide eiendeler en bank må ha for å kunne klare perioder med svikt i markedene for finansiering. Det andre er et krav til sammensetningen av finansieringskilder eller hvor stabil finansieringen må være. De nye kravene vil kunne dempe bankenes mulighet til rask ekspansjon gjennom bruk av kortsiktig markedsfinansiering.

De nye kravene skal i henhold til Basel III-standardene fases inn over en lang periode, og vil først få full virkning fra 1. januar 2019. Det er ikke fremmet konkrete forslag til slikt likviditetsregelverk i EU-kommisjonens forslag til strengere kapital- og likviditetskrav (CRR/CRD IV), men kommisjonen har varslet at de vil komme tilbake til dette. En nordisk arbeidsgruppe om Basel III/CRD IV har blant annet anbefalt å se på en felles forståelse av de kommende EU- og EØS-reglene om likviditetskrav.

Et godt likviditetsregelverk er svært viktig for finansiell stabilitet. Bankenes finansieringsstruktur kan også være en kilde til systemrisiko i banksystemet. I oppgangstider vil bankene ofte benytte økende grad av kortsiktig markedsfinansiering for å ekspandere raskt. Dette så vi blant annet i forkant av den internasjonale finanskrisen. En slik utvikling fører til at det finansielle systemet blir stadig mer sårbart for forstyrrelser i finansieringsmarkedene utover i oppgangen. Det er mange tiltak som kan benyttes for å dempe oppbyggingen av slik risiko, blant annet kvantitative krav til likviditet. Finanskriseutvalget foreslo at norske finansinstitusjoner skulle ilegges en avgift på sin markedsfinansiering. En arbeidsgruppe som har utredet hvordan arbeidet med bufferkrav og makroovervåking bør innrettes i Norge, peker i sin rapport på at det kan være aktuelt med tidsvarierende makrotiltak i regelverket for finansinstitusjoners likviditet og likviditetsstyring.

Finanstilsynet har innført krav om rapportering av de kommende likviditetskravene i Basel III. Departementet vil se nærmere på utformingen av likviditetskravene som er foreslått i det såkalte CRR/CRD IV i løpet av våren 2013.

Nordisk arbeidsgruppe

Finansmarkedene i Norden er i betydelig grad integrerte. En arbeidsgruppe med representanter fra de nordiske finansdepartementene mener at det både er mulig og ønskelig at nordiske myndigheter samarbeider om nye kapital- og likviditetskrav, med særlig vekt på større grad av vertslandsregulering. På bakgrunn av arbeidsgruppens rapport 13. juni 2012 besluttet ministerne på nordisk finansministermøte i Oslo 2. juli 2012 å invitere de nordiske tilsynssjefene til å se på muligheten for:

  • (1) en felles forståelse av de nye kommende EU- og EØS-reglene om likviditetskrav,

  • (2) å etablere et system for gjensidig anerkjennelse av kapitalkrav i Norden, såkalt resiprositet og vertslandsregulering, og

  • (3) et samarbeid om felles kriterier og lik praktisering når tilsynsmyndighetene godkjenner de modellene bankene bruker for å beregne kapitalkravet, både standard- og IRB-metode.

De nordiske finansministerne har også i brev 11. september 2012 invitert de nordiske finanstilsynene til å vurdere muligheten for å gjennomføre gruppens anbefalinger på bakgrunn av et endelig kapital- og likviditetsregelverk fra EU.

Makroovervåking

Basel-anbefalingene og EU-kommisjonens forslag til såkalt CRR/CRD IV-regelverk vil kreve innføring av enkelte nye virkemidler basert på makroovervåking. I EU-kommisjonens forslag til CRR/CRD IV-regelverk foreslås det et krav til en såkalt motsyklisk kapitalbuffer. En motsyklisk kapitalbuffer innebærer etter forslaget at myndighetene kan sette et tilleggskrav på inntil 2,5 pst. ren kjernekapital i tillegg til minstekrav til bankenes kjernekapital, når kredittveksten er høy. Kravet skal fastsettes fire ganger i året. Økning av bufferkravet skal normalt fastsettes minst 12 måneder før økningen trer i kraft. En reduksjon av kravet skal imidlertid kunne tre i kraft umiddelbart. Ved en reduksjon av bufferkravet skal myndighetene også anslå en periode der kravet med stor sannsynlighet ikke vil økes. Det skal utpekes et myndighetsorgan som utarbeider beslutningsgrunnlag, og som tar beslutning. Nivået på bufferen skal som hovedregel være basert på avvik fra den langsiktige trenden i forholdet mellom kreditt og BNP. Målet med det nye bufferkravet er først og fremst å gjøre bankene mer solide i en kommende lavkonjunktur, men en motsyklisk kapitalbuffer vil i tillegg i noen grad kunne dempe høy kredittvekst. Etter forslaget til CRD IV vil kravet også få virkning på utenlandske bankers utlån i Norge. Innføring av en motsyklisk kapitalbuffer vil innebære at det samlede kapitalkravet justeres opp i gode tider og kan være lavere i nedgangskonjunkturer. Finansdepartementet uttalte i Finansmarknadsmeldinga 2011 avsnitt 3.8 at

«Finansdepartementet meiner det trengst eit motsyklisk tilleggskrav til kapital, som kan verka i gode tider når kredittveksten er høg. Eit slikt krav vil gjera bankane meir motstandsføre i ein nedgangskonjunktur.
Departementet legg opp til å gje Noregs Bank hovudansvaret for å utarbeida grunnlaget for avgjerd om motsyklisk kapitalbuffer. Ved utarbeidinga av avgjerdsgrunnlaget er det viktig at Finanstilsynet og Noregs Bank samarbeider og utvekslar relevant informasjon.
(…) Finansdepartementet vil ha myndigheita til å fastsetja det motsykliske bufferkravet fram til ein har vunne noko røynsle med kravet.»

Bakgrunnen for departementets vurdering var tilrådningene fra en arbeidsgruppe med medlemmer fra Norges Bank, Finanstilsynet og Norges Bank som utredet hvordan arbeidet med bufferkrav og makroovervåking bør innrettes i Norge, herunder bl.a. spørsmål om utforming av en motsyklisk kapitalbuffer. Stortingets finanskomite sluttet seg i Innst. 360 S (2011–2012) til departementets vurderinger i Finansmarknadsmeldinga 2011. Når CRD IV-regelverket er endelig vedtatt i EU og gjennomført i norsk rett, legger departementet opp til å innføre et system for motsyklisk kapitalbuffer så snart som mulig i løpet av 2013.

EUs forslag til etablering av en bankunion

EU-kommisjonen la 12. september 2012 forslag til forordning om etablering av en enhetlig tilsynsmyndighet for banker i eurosonen («single supervisory mechanism»). Forordningen innebærer at Den europeiske sentralbanken (ESB) blir tilsynsmyndighet for alle banker («kredittinstitusjoner») i eurosonen. Dette innebærer at ESB blir den eneste myndigheten i disse landene som kan gi tillatelser til å drive bankvirksomhet, trekke tilbake slike tillatelser, føre tilsyn med bankene, sanksjonere banker for å bryte regelverket mv. Nasjonale tilsynsmyndigheter skal etter forslaget bistå ESB i den daglige utførelsen av tilsynsoppgavene. EU-land utenfor eurosonen kan slutte seg til ordningen etter eget ønske.

Kommisjonen foreslår at forordningen skal tre i kraft 1. januar 2013. Det ventes at banker som har mottatt støtte, da vil komme under tilsyn av ESB. Forslaget innebærer videre at ESB overtar tilsynet over systemviktige banker fra 1. juli 2013 og for alle banker fra 1. januar 2014. European Banking Authority (EBA) vil som i dag fortsatt ha en viktig rolle med å sikre enhetlig tilsynspraksis og regelverk i hele EU. ESB vil – som tilsynsorgan for alle eurolandene – være underlagt EBAs beslutningskompetanse på samme måte som nasjonale tilsynsmyndigheter.

Forslaget fra kommisjonen er en del av det samlede arbeidet for etablering av en felles bankunion i EU. Kommisjonen har varslet at neste steg i arbeidet med en bankunion er etablering av en felles kriseløsningsmekanisme og et felles sikringsfond. Arbeidet med etablering av en felles tilsynsmyndighet og arbeidet med en bankunion er omfattende og reiser mange viktige spørsmål, blant annet om forholdet mellom nasjonal og overnasjonal myndighet. Finansdepartementet følger arbeidet nøye og vil vurdere betydningen for Norge.

Rammeverk for krisehåndtering

EU-kommisjonen la i juni 2012 fram et forslag til direktiv om rammeverk for krisehåndtering i kredittinstitusjoner og verdipapirforetak, jf. pressemelding 6. juni 2012 og kommunikasjon KOM(2012) 280/3. Forslaget inneholder overordnede prinsipper og en rekke forslag for bankkrisehåndtering.

Målet er å legge til rette for at alle typer av finansinstitusjoner, uavhengig av aktivitet og størrelse, kan avvikles uten at det skaper finansiell ustabilitet, og uten å belaste offentlige budsjetter.

Det norske rammeverket for håndtering av finansinstitusjoner i økonomiske vanskeligheter er nedfelt i banksikringsloven. I brev 26. juni 2009 ga departementet Banklovkommisjonen mandat til å utrede en revisjon av gjeldende banksikringslov med forskrifter. Arbeidet skal tilpasses eventuelle endringer i relevante EU-direktiver.

Som følge av at verdien på banksikringsfondet noen år har vært høyere enn banksikringslovens minstekrav (taket), har det for flere år ikke blitt innkrevd ordinær avgift fra medlemmene, senest i 2011 og 2012. Departementet har hatt på høring et forslag om å oppheve taket for sikringsfondets størrelse. Forslaget vil bl.a. bidra til at banksikringsfondet kan bygges opp til å være bedre i stand til å håndtere problemer i større banker og problemer i flere banker samtidig. Departementet har omtalt dette arbeidet i Finansmarknadsmeldinga 2011. Departementet tar sikte på å legge fram et lovforslag for Stortinget basert på høringen i løpet av høsten 2012.

Innskuddsgaranti

I 2009 ble det vedtatt endringer i EUs innskuddsgarantidirektiv, som bl.a. innebar at dekningsbeløpet skulle fullharmoniseres på 100 000 euro fra 2011. Dette endringsdirektivet er ikke tatt inn i EØS-avtalen. EU-kommisjonen la i juli 2010 fram et forslag til en mer omfattende revisjon av innskuddsgarantidirektivet. Dersom EU-kommisjonens forslag til nytt innskuddsgarantidirektiv blir vedtatt og tatt inn i EØS-avtalen, vil fullharmonisering av dekningsbeløpet få stor betydning for den norske innskuddsgarantiordningen. Den norske ordningen dekker i dag inntil 2 mill. kroner per innskyter per bank. Finansdepartementet har lenge arbeidet for å få til en tilpasning av EU-reglene slik at dagens norske dekningsnivå kan videreføres. I komitéinnstillingen fra ECON-komiteen til Europaparlamentet 24. mai 2011 er det tatt inn en bestemmelse som ivaretar Norges posisjon. Europaparlamentet vedtok i plenumsavstemming 16. februar 2012 ECON-komiteens forslag. Det pågår nå forhandlinger mellom Europaparlamentet, Rådet og Kommisjonen med sikte på å komme fram til en felles direktivtekst. Rådet har i den senere tid lagt opp til å se innskuddsgarantidirektivet i sammenheng med Kommisjonens forslag 6. juni 2012 til et nytt direktiv om krisehåndtering av grensekryssende banker (jf. ovenfor). Regjeringen og Finansdepartementet vil fortsette å arbeide aktivt med denne saken.

3.6 Sysselsettings- og inntektspolitikken

Arbeidskraften er vår viktigste ressurs. Sysselsettingspolitikken skal bidra til høy yrkesdeltaking og god utnyttelse av arbeidskraften. Grunnlaget for velferden legges gjennom befolkningens arbeid. Arbeid gir den enkelte økonomisk selvstendighet, motvirker fattigdom, utjevner sosiale forskjeller og bidrar til likestilling mellom kvinner og menn.

Sammenliknet med andre land har Norge høy yrkesaktivitet og lav ledighet. Sysselsettingen har økt markert det siste året, og AKU-ledigheten har falt til et nivå rundt én prosentenhet under gjennomsnittet for de siste 25 årene. Når ledigheten er lav og det er stort behov for arbeidskraft, må arbeidsmarkedspolitikken legge særlig vekt på aktiv jobbsøking og formidling til arbeid for ledige. Samtidig er det en utfordring å begrense overgangen fra arbeidslivet til ulike trygdeordninger og å gi innpass i arbeidsmarkedet for utsatte grupper. Langvarig sykefravær kan gjøre det vanskelig å vende tilbake til jobb. Riktige insentiver til å opprettholde tilknytning til arbeidslivet, også i perioder som mottaker av trygd, kan få flere tilbake til arbeid. Bærekraften i de fellesfinansierte velferdsordningene avhenger av at vi lykkes med arbeidslinjen. Det vil bli enda viktigere etter hvert som befolkningen eldes.

I årene framover vil aldringen av befolkningen bidra til at det blir færre personer i yrkesaktiv alder i forhold til antallet eldre. I tillegg må en vente at økonomisk velstandsvekst i noen grad vil bli tatt ut i form av mer fritid, slik vi har sett de siste tiårene. I en slik situasjon blir det krevende, men samtidig viktig, å opprettholde høy arbeidsinnsats. Dette kan oppnås ved at flere står lenger i arbeid og ved at flere deltar i arbeidslivet, bl.a. gjennom god integrering av innvandrere i arbeidsmarkedet.

For å støtte opp om arbeidslinjen har Regjeringen gjennomført flere reformer og tiltak de siste årene. Det nye alderspensjonssystemet i folketrygden er nylig iverksatt. Opprettelsen av NAV har lagt til rette for en styrket innsats for å få flere i arbeid. Etaten har bl.a. tatt i bruk nye metoder for arbeidsevnevurderinger. Inntektssikringssystemet er forenklet med innføringen av arbeidsavklaringspenger. Uførereformen, som Stortinget vedtok i fjor høst, gjør det enklere å kombinere uføretrygd og arbeid. Kvalifiseringsprogrammet og Jobbstrategien for personer med nedsatt funksjonsevne skal bidra til lettere innpass i arbeidslivet. I 2013 settes det i gang et nytt forsøk med arbeidsavklaringspenger som lønnstilskudd. Regjeringen foreslår også å styrke innsatsen knyttet til ungdom utenfor arbeid og utdanning og å etablere Jobbsjansen som er spesielt rettet mot hjemmeværende kvinner med minoritetsbakgrunn. Flere av reformene og tiltakene har bare virket i kort tid. Regjeringen følger nøye med på utviklingen for å bidra til at den samlede virkemiddelbruken gir resultater. Et godt samarbeid med partene i arbeidslivet er også viktig for å sikre arbeidslinjen. Avtalen om et inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) er et av virkemidlene i denne sammenhengen.

3.6.1 Potensialet for økt tilbud av arbeidskraft

Samlet sett er yrkesaktiviteten høy i Norge. I OECD-området var det bare Island og Sveits som hadde en høyere andel av befolkningen sysselsatt enn Norge i 2011. Sammenliknet med andre OECD-land har Norge særlig høy yrkesdeltakelse blant kvinner og eldre. Yrkesdeltakelsen blant menn og kvinner i alderen 25–54 år har vært ganske stabil de siste ti årene, med en tendens til at deltakelsen blant kvinner fortsatt nærmer seg nivået for menn, jf. figur 3.16A. Blant eldre har yrkesdeltakelsen økt noe igjen etter at den avtok fram til midten av 1990-tallet. De yngste aldersgruppene har vist store endringer i sin yrkesdeltakelse de siste årene. Dette er et trekk vi også har sett i tidligere perioder med konjunktursvingninger. Ungdom kombinerer gjerne utdanning med deltidsjobb og tilpasser i stor grad sin arbeidsinnsats til etterspørselen. Da sysselsettingen falt fra høsten 2008, trakk mange unge seg ut av arbeidsstyrken til fordel for utdanning. Utviklingen det siste året viser at ungdom nå er i ferd med å vende tilbake til arbeidsstyrken.

Figur 3.16 Yrkesaktivitet

Figur 3.16 Yrkesaktivitet

1 Gjennomsnittlig arbeidstid målt som utførte timeverk i forhold til antall sysselsatte.

Kilde: OECD og Statistisk sentralbyrå.

Selv om yrkesdeltakelsen er høy, er den gjennomsnittlige arbeidstiden i Norge lav sett i forhold til mange andre land, jf. figur 3.16B. Godt utbygde permisjonsordninger trekker gjennomsnittlig arbeidstid ned. Et høyt sykefravær bidrar i samme retning. Lavere arbeidstid må også ses i sammenheng med den høye yrkesdeltakelsen blant kvinner.

Pensjonsreformen legger til rette for at vi kan møte lengre levealder med å stå lenger i arbeid. Insentivene til økt arbeidsinnsats er bl.a. styrket gjennom innføringen av fleksibel pensjon. Fra 1. januar 2011 kunne personer i aldersgruppen 62–66 år motta alderspensjon og samtidig fortsette å jobbe uten avkorting i pensjonen. Ved utgangen av første halvår 2012 var det om lag 50 000 personer under 67 år som hadde tatt ut alderspensjon ifølge registertall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet. Dette tilsvarte i underkant av 40 pst. av de som hadde muligheten til det. Både for 2011 og 2012 har flere enn opprinnelig lagt til grunn benyttet seg av muligheten til tidlig uttak av alderspensjon. Det har bidratt til å øke utgiftene i folketrygden disse årene. Utformingen av den fleksible alderspensjonen innebærer at den enkelte i hovedsak selv betaler for tidliguttak. Sett over noen år vil derfor ikke de samlede utgiftene til alderspensjon i særlig grad bli påvirket av tidspunktet for uttak.

Det avgjørende for statens inntekter er om flere enn tidligere forlater arbeidslivet når de begynner å ta ut pensjon. Så langt har vi ikke indikasjoner på det. Data fra Arbeids- og velferdsdirektoratet viser at de fleste som har tatt ut fleksibel alderspensjon fortsetter i arbeid. Av de som tok ut alderspensjon før 67 år i 1. kvartal 2011, og som var i arbeid kvartalet før uttaket, var nesten 90 pst. fortsatt i arbeid ett år senere. Stillingsandelen hadde heller ikke gått nevneverdig ned. Beregninger fra Statistisk sentralbyrå indikerer at pensjonsreformen vil kunne gi betydelige, positive sysselsettingseffekter på lang sikt. Andre forhold, som bl.a. utformingen av tjenestepensjoner, andre trygdeordninger og arbeidet i IA-sammenheng vil imidlertid også kunne påvirke utviklingen i sysselsettingen blant eldre.

Tabell 3.11 viser andelen personer i yrkesaktiv alder fordelt på sysselsatte, arbeidsledige og personer utenfor arbeidsstyrken. Selv om yrkesaktiviteten i Norge er høy, er det også en betydelig andel som står helt eller delvis utenfor arbeidslivet som følge av helseproblemer og sykdom.

Tabell 3.11 Personer i og utenfor arbeidsstyrken. Andel av befolkningen i alderen 15–74 år

1990

1995

2000

2005

2011

Personer i alt

100

100

100

100

100

Sysselsatte i alt

65,6

66,2

70,9

69,1

69,1

herav:

Sysselsatte på heltid

47,6

48,4

52,6

50,6

50,7

Sysselsatte på deltid

17,2

17,5

18,1

18,3

18,2

Arbeidsledige

3,6

3,4

2,5

3,4

2,3

Personer utenfor arbeidsstyrken

30,8

30,4

26,6

27,6

28,6

herav:

Førtidspensjonister og uføre

7,1

7,5

8,5

9,2

10,2

Alderspensjonister

8,1

8,1

7,2

6,6

6,9

Personer under utdanning

7,9

8,5

6,5

7,3

8,2

Hjemmearbeidende mv.

7,6

6,3

4,3

4,4

3,3

Kilde: Statistisk sentralbyrå. Arbeidskraftundersøkelsen (AKU).

I overkant av 600 000 personer var registrert som mottakere av uføretrygd, sykepenger eller arbeidsavklaringspenger ved utgangen av 2011. Noen av disse mottar flere ytelser samtidig. I 2011 mottok vel 18 pst. en helserelatert trygdeytelse. Figur 3.17A viser at antallet mottakere av helserelaterte trygder økte betydelig fra midten av 1990-tallet og fram til 2003. Målt som andel av befolkningen i yrkesaktiv alder har imidlertid nivået ikke økt de siste årene. Korrigert for endringer i alderssammensettingen har det siden 2001 vært en svak nedgang i antall mottakere av helserelaterte trygdeytelser.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har beregnet at tapte årsverk knyttet til mottak av helserelaterte trygdeytelser utgjorde om lag 17 pst. av befolkningen i alderen 18–66 år i 2011. Tallene gir et mål på teoretisk arbeidskraftreserve og må ikke tolkes som at det er realistisk at alle skal i arbeid eller arbeide mer enn det de gjør i dag. I tillegg til å redusere vår samlede arbeidsinnsats, begrenser den høye andelen av befolkningen på helserelaterte trygdeordninger handlingsrommet i budsjettpolitikken. Tall fra OECD for 2009 viser at utgifter til sykefravær og uføretrygd som andel av BNP er høyere i Norge enn i noe annet land i OECD-området.

Ved utgangen av første halvår i år var det registrert 310 000 personer med uføretrygd og i overkant av 170 000 personer på arbeidsavklaringspenger. Samlet er antallet om lag som på samme tid i fjor. Arbeidsavklaringspenger er den viktigste inngangsporten til uføretrygd, særlig for personer i alderen 30–59 år. Figur 3.17B viser innstrømmingen i første halvår 2012. Av nye uføre over 60 år kom om lag en tredel direkte fra sykepenger, mens de fleste nye uføre under 30 år ikke kom fra andre trygde- eller stønadsordninger. Bildet påvirkes noe av at tidligere mottakere av tidsbegrenset uførestønad i hovedsak får innvilget varig uføretrygd etter at perioden på arbeidsavklaringspenger fases ut i løpet av 2012. Det har også medvirket til at antallet uføre har økt det siste året, mens antallet mottakere av arbeidsavklaringspenger har avtatt.

Figur 3.17 Utvikling i trygdeordninger og arbeidsmarkedstiltak

Figur 3.17 Utvikling i trygdeordninger og arbeidsmarkedstiltak

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet, Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Tiltak som kan begrense langvarig sykefravær er avgjørende for å snu tilstrømmingen til arbeidsavklaringspenger og uføretrygd. Et av hovedmålene i IA-avtalen er å redusere sykefraværet med 20 pst. sammenliknet med 2. kvartal 2001. Sykefraværet tilsvarte 6,0 pst. av alle avtalte dagsverk i 2. kvartal 2012. Dette er 14 pst. under nivået i tilsvarende kvartal i 2001. Kortsiktige svingninger i sykefraværet er vanskelig å tolke. Utviklingen de siste årene er delvis påvirket av svineinfluensaen i 2009. Sesong- og influensajusterte tall viser en nedgang i sykefraværet de siste seks kvartalene, jf. figur 3.17C. Fra 1. juli i fjor ble det innført enkelte endringer i sykepengeregelverket, bl.a. knyttet til tettere oppfølging av sykmeldte. Den gjeldende IA-avtalen legger vekt på bruk av gradert sykmelding. Noe av nedgangen i det legemeldte fraværet må ses i sammenheng med at andelen sykmeldte med gradert sykmelding fortsetter å øke. I denne meldingen er det lagt til grunn at fraværet som er finansiert av folketrygden vil holde seg relativt stabilt ut 2013.

3.6.2 Arbeidsmarkedstiltak

Regjeringen fører en aktiv arbeidsmarkedspolitikk, med vekt på tett oppfølging, aktivisering og bruk av arbeidsmarkedstiltak for å lette overgangen til jobb. Arbeidsmarkedstiltak omfatter både tiltak rettet mot ledige med behov for arbeidsrettet bistand og tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne. Omfanget og innretningen av tiltakene må ses opp mot den aktuelle konjunktursituasjonen.

Da arbeidsledigheten begynte å stige i 2008, ble nivået på arbeidsmarkedstiltakene raskt trappet opp. I inneværende år gir den vedtatte rammen rom for 17 000 plasser for ledige. Det er 6 000 flere plasser enn i 2008, jf. figur 3.17D. Utviklingen i arbeidsmarkedet har vært mer positiv enn forventet så langt i år. Det legges til grunn at sysselsettingen kan øke med hele 90 000 personer i år og neste år sett under ett, mens ledigheten anslås å holde seg litt i overkant av 3 pst. av arbeidsstyrken, jf. omtalen i avsnitt 2.3.

Når etterspørselen etter arbeidskraft nå øker, er det særlig viktig å legge til rette for jobbsøking og formidling til jobb. Deltakelse på tiltak kan begrense jobbsøkingen blant arbeidsledige. Tiltakene må derfor innrettes slik at arbeidsledige raskt kan gå over i det ordinære arbeidsmarkedet. Da kan vi unngå at arbeidskraft unødig blir stående i lange tiltak. Regjeringen legger opp til 16 000 tiltaksplasser for ledige i 2013.

Grupper som står i fare for å falle ut av arbeidsmarkedet, må gis ekstra bistand. Dette gjelder i særlig grad personer som har nedsatt arbeidsevne. Definisjonen av hvem som har nedsatt arbeidsevne, ble endret og betydelig utvidet i forbindelse med innføringen av arbeidsevnevurderinger i 2008 og arbeidsavklaringspenger i 2010. Gruppen omfatter nå også personer som for øyeblikket ikke har behov for arbeidsrettet bistand, men for eksempel er under medisinsk behandling og rehabilitering. Ved utgangen av august 2012 var det registrert vel 210 000 personer med nedsatt arbeidsevne. Dette er om lag 5 000 færre enn på samme tidspunkt i fjor. Arbeids- og velferdsdirektoratet har anslått at rundt 60 pst. av antall personer med nedsatt arbeidsevne kan ha behov for arbeidsrettet bistand i 2013. Regjeringen ønsker å styrke innsatsen overfor denne gruppen. Det legges opp til 54 700 plasser i 2013, dvs. 500 flere enn inneværende år.

Samlet sett gir Regjeringens forslag rom for 70 700 tiltaksplasser i 2013. Det settes i tillegg i gang et nytt forsøk med tilskudd til arbeidsgivere for å ansette personer som mottar arbeidsavklaringspenger. Forsøket starter 1. januar 2013 og vil gå over fem år. Det er lagt opp til 150 plasser i gjennomsnitt i 2013. Forsøksordningen skal utformes slik at deler av arbeidsavklaringspengene skal brukes som tilskudd til arbeidsgivere for å dekke deler av lønnsutgiftene. Både arbeidsgivere og deltakere på forsøksordningen vil følges tett opp av Arbeids- og velferdsetaten. Deltakerne på ordningen kan bli ansatt midlertidig i inntil tre år, på heltid eller deltid. Ungdom skal prioriteres.

Regjeringen vil samtidig styrke innsatsen overfor unge som står utenfor arbeid og utdanning. Ungdomsgarantiene for ungdom i alderen 20–24 år skal forbedres og målrettes. Ved de største NAV-kontorene skal det i tillegg etableres egne kontaktpersoner for arbeidet med oppfølging av ungdom. Det er særlig alvorlig hvis unge ikke klarer å etablere seg i arbeidslivet. Selv om ledigheten blant ungdom er lav i Norge sammenliknet med i andre land, er den høyere enn for andre aldersgrupper også hos oss. Det er bekymringsfullt at ungdom faller ut av skole og utdanning og at flere står utenfor arbeidslivet og mottar arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd. Ungdomsledigheten har nådd svært høye nivåer i flere OECD-land. I boks 3.9 beskrives arbeidsmarkedssituasjonen for ungdom nærmere. Regjeringens forsterkede innsats overfor ungdom omtales nærmere i Prop. 1 S (2012–2013) for Arbeidsdepartementet.

Boks 3.9 Ungdoms tilknytning til arbeidsmarkedet

Ungdom har blitt hardt rammet av den økonomiske nedgangen de siste årene. Langtidsledigheten blant de yngste har økt i mange OECD-land. Denne utviklingen er særlig bekymringsfull fordi den øker sannsynligheten for at ungdom støtes permanent ut av arbeidsmarkedet. Situasjonen er aller mest alvorlig i Spania, Hellas, Irland og Italia, jf. figur 18A.

Mange unge er under utdanning. Arbeidsledighetsprosenten kan derfor overdrive problemene for aldersgruppen. En alternativ indikator for situasjonen i arbeidsmarkedet for ungdom er andelen som verken har jobb eller er i utdanning eller i opplæring. I overkant av 15 pst. av ungdomsgruppen var uten arbeid og utenfor utdanning/opplæring i OECD-området i 2011, jf. figur 3.18B.

Noen land er i en mer gunstig situasjon enn andre. Både i Tyskland, Nederland og de nordiske landene har andelen som er uten arbeid og heller ikke er i utdanning/opplæring, holdt seg lavere enn 10 pst. I Tyskland har ungdomsledigheten til og med avtatt fra 2007 til 2011. Den forholdsvis gunstige situasjonen i Tyskland må ses i sammenheng med omfattende satsing på lærlingordninger i utdanningssystemet.

OECD understreker at de enkelte landene må føre en politikk som opprettholder ungdoms tilknytning til arbeidsmarkedet. Da er tiltak og ordninger som kombinerer arbeid og utdanning viktige. Organisasjonen trekker særlig fram lærlingordninger som et sentralt virkemiddel. Videre viser undersøkelser fra OECD at personer som ikke har fullført videregående skole har vesentlig høyere sannsynlighet for å bli arbeidsledig enn ungdom som har fullført denne typen utdanning. Ifølge OECD bør derfor tiltak som bidrar til at ungdom fullfører sin utdanning tillegges stor vekt.

Regjeringen legger stor vekt på å redusere frafallet i videregående opplæring, bl.a. gjennom prosjektet Ny Giv som ble igangsatt i 2010. Arbeids- og velferdsetaten har et nært samarbeid med utdanningsmyndighetene for å sikre at ungdom i målgruppen tilbys hensiktsmessig oppfølging og bistand. Ungdomsgarantien for personer under 20 år sikrer at unge i denne aldersgruppen tilbys enten arbeidsmarkedstiltak, skoleplass eller jobb. For arbeidsledige personer mellom 20–24 år ble det for noen år siden innført en garanti om tettere oppfølging og en egen garanti for å sikre at de som hadde vært lenge ledige, skulle få tilbud om å delta på arbeidsmarkedstiltak. Regjeringen foreslår nå å justere garantiordningene for aldersgruppen 20–24 år slik at den blir mer målrettet, jf. nærmere omtale i Prop. 1 S (2012–2013) Arbeidsdepartementet.

Figur 3.18 Arbeidsmarkedet for ungdom

Figur 3.18 Arbeidsmarkedet for ungdom

Kilde: OECD.

3.6.3 Inntektspolitikken

Det inntektspolitiske samarbeidet er en sentral del av den økonomiske politikken i Norge. Regjeringens kontaktutvalg bidrar til en samordnet innsats, sammen med drøftinger og analyser i Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) legger dette til rette for en felles forståelse av situasjonen i norsk økonomi og hvilke utfordringer vi står overfor framover.

Den norske lønnsforhandlingsmodellen bygger på at lønnsveksten over tid skal holdes innenfor de rammer konkurranseutsatt sektor kan leve med. Det vil understøtte en utvikling med høy sysselsetting, lav arbeidsledighet og balanse i utenriksøkonomien, også når oljevirksomheten etter hvert avtar i betydning. Koordinerte oppgjør kan også bidra til en jevnere inntektsfordeling. Det er lang tradisjon for at sentrale tariffområder i konkurranseutsatt sektor forhandler først og at resultatene derfra er retningsgivende for lønnsutviklingen i øvrige sektorer. Over de siste 20 årene har lønnsveksten i ulike forhandlingsområder fulgt hverandre relativt tett, jf. figur 3.19. Gjennomføringen av lønnsoppgjørene er partenes eget ansvar.

Figur 3.19 Utviklingen i reallønn1 for økonomien samlet, statsansatte og industrien. Indeks, 1990=100

Figur 3.19 Utviklingen i reallønn 1 for økonomien samlet, statsansatte og industrien. Indeks, 1990=100

1 Årslønn justert for vekst i KPI

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene og Finansdepartementet.

Flere år med høyere lønnsvekst i Norge enn hos våre handelspartnere har bidratt til et høyt kostnadsnivå. I tillegg har kronen gjennomgående styrket seg de siste årene. Målt som gjennomsnitt for alle ansatte i industrien var timelønnskostnadene i 2011 over 50 pst. høyere i Norge enn for et vektet gjennomsnitt av våre handelspartnere i EU, omregnet til felles valuta, jf. figur 3.20. En gunstig utvikling i prisene på viktige norske eksportprodukter de senere årene har dempet presset på lønnsomheten. Mange virksomheter har dessuten nytt godt av høy aktivitet i oljevirksomheten. Slik sett har det vært en økende todeling i industrien og flere andre konkurranseutsatte næringer. Det høye kostnadsnivået gjør eksportrettede bedrifter svært sårbare for fall i prisene og en sterk krone.

Figur 3.20 Lønnskostnader per timeverk i industrien i felles valuta i 2011. Norges handelspartnere i EU=100

Figur 3.20 Lønnskostnader per timeverk i industrien i felles valuta i 2011. Norges handelspartnere i EU=100

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene, Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene anslår veksten i gjennomsnittlig årslønn til 4,2 pst. i 2011, opp fra 3,7 pst. i 2010. På bakgrunn av årets lønnsoppgjør og utsiktene for den økonomiske utviklingen framover, anslås det nå en gjennomsnittlig vekst i årslønnen på 4,1 pst. i 2012 og 4 pst. i 2013. Prisene anslås å stige med henholdsvis 0,8 og 1,9 pst. i disse årene. Anslagene for i år innebærer dermed en reallønnsvekst på over 3 pst., som er høyt i et historisk perspektiv. I 2013 anslås reallønnen å øke med over 2 pst. Anslagene gir en langt høyere lønnsvekst i Norge enn hos våre handelspartnere.

Årets inntektsoppgjør var et hovedoppgjør der det ble forhandlet om både lønn og andre arbeidsvilkår. I staten og kommunene og enkelte forhandlingsområder i privat sektor ble det streik. Som en del av det inntektspolitiske samarbeidet ble det den 11. september avholdt møte mellom Regjeringen og partene i arbeidslivet for å drøfte erfaringer fra lønnsoppgjørene de senere årene. Etter møtet varslet statsministeren at Regjeringen vil sette ned et offentlig utvalg for å se nærmere på hvordan lønnsdannelsen i Norge fungerer. Utvalget skal vurdere erfaringene med lønnsdannelsen gjennom de 12 årene som er gått siden handlingsregelen for bruken av oljeinntekter og inflasjonsmålet for pengepolitikken ble innført. Utvalget skal videre drøfte makroøkonomiske utviklingstrekk som kan skape utfordringer for norsk økonomi og lønnsdannelse framover. Professor Steinar Holden ved Universitetet i Oslo vil lede utvalget. Finansdepartementet vil komme tilbake med en beskrivelse av mandat og sammensetning av utvalget i nærmeste framtid.

Regulering av pensjon i folketrygden er hjemlet i folketrygdeloven. Pensjon under opptjening, uførepensjon, pensjon til gjenlevende ektefelle og grunnbeløpet skal reguleres med lønnsveksten, mens alderpensjon under utbetaling skal reguleres med lønnsveksten og deretter fratrekkes 0,75 pst. Til grunn for reguleringen legges forventet lønnsvekst i reguleringsåret slik den anslås i revidert nasjonalbudsjett, justert for avvik mellom forventet og faktisk lønnsvekst foregående år.

I årets reguleringer ble det lagt til grunn en årslønnsvekst på 3¾ pst., som anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2012. Videre ble det justert for at anslått lønnsvekst i 2011 var 0,3 prosentenheter lavere enn TBUs foreløpige anslag for faktisk lønnsvekst dette året. Grunnbeløpet i folketrygden ble på denne bakgrunn økt fra 79 216 kroner til 82 122 kroner fra 1. mai 2012. Endringer i folketrygdeloven og reguleringer av pensjoner i 2012 er nærmere omtalt i egne proposisjoner fra Arbeidsdepartementet.

3.7 Klimapolitikken

3.7.1 Innledning

Den globale gjennomsnittstemperaturen stiger. Konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren har økt sterkt gjennom flere tiår og ligger nå nærmere 60 pst. over førindustrielt nivå. Det er særlig industrilandene som har bidratt til denne oppgangen. Som følge av sterk økonomisk vekst står imidlertid utviklingsland og framvoksende økonomier i dag for over 60 pst. av de globale utslippene og mesteparten av utslippsveksten framover forventes å komme i disse landene.

Målet for den globale innsatsen gjennom FNs Klimakonvensjon er å stabilisere konsentrasjonen av klimagasser på et nivå som er lavt nok til å hindre farlig, menneskeskapt påvirkning av jordens klima. I tråd med dette er det enighet mellom partene i klimaforhandlingene om å begrense økningen i den globale middeltemperaturen til under 2 °C sammenliknet med førindustrielt nivå. Det vil ifølge FNs klimapanel kreve at verdens samlede utslipp av klimagasser reduseres med 50–85 pst. fram mot 2050 sammenliknet med nivået i 2000. En ambisiøs og bred internasjonal avtale vil være det beste midlet for å oppnå så store utslippsreduksjoner. For at kostnadene skal bli så lave som mulige, må en avtale omfatte de fleste land og sektorer.

3.7.2 Internasjonalt arbeid

Regjeringen arbeider for en bred og ambisiøs klimaavtale i tråd med togradersmålet med konkrete forpliktelser om utslippsreduksjoner for både industriland og utviklingsland.

Etter klimakonferansen i Durban, Sør-Afrika, i 2011 ligger det an til at det internasjonale avtaleverket vil ha to elementer fram til 2020. Det ene er en politisk avtale, Cancún-avtalen, om utslippsreduksjoner og klimatiltak for de landene som ikke vil påta seg forpliktelser i en ny avtaleperiode under Kyotoprotokollen. Avtalen bygger på innmeldte mål for utslippsreduksjoner fram til 2020 fra over 80 land. I tillegg inneholder Cancún-avtalen vedtak om bl.a. bedre rammeverk for måling, rapportering og verifisering av utslipp og utslippsreduksjoner, og om å sette Det grønne klimafondet i drift. Gjennomføring av disse vedtakene vil bidra til at det gradvis bygges et helhetlig internasjonalt rammeverk. Det andre elementet er en ny forpliktelsesperiode under Kyotoprotokollen. Denne skal formaliseres på klimatoppmøtet i Doha, Qatar, i 2012, og den vil fastsette bindende forpliktelser om utslippsreduksjoner for deltakerne. Foreløpig er det bare EU, Sveits, Norge og enkelte andre land som har signalisert at de vil påta seg utslippsforpliktelser i den neste perioden. En ny avtale vil dermed antakelig bare dekke 10–15 pst. av de globale utslippene. Til sammenlikning ble det under forhandlingene på midten av 1990-tallet om någjeldende forpliktelser anslått at avtalen ville omfatte om lag halvparten av de globale utslippene.

I Durban ble det også enighet om å framforhandle en ny bred klimaavtale som skal tre i kraft i 2020. Målet er å framforhandle en avtale av juridisk bindende karakter innen 2015 som skal omfatte alle land.

Skal verden lykkes med å redusere utslippene i tråd med togradersmålet, må det i årene framover etableres omfattende og effektive karbonmarkeder der en størst mulig del av de globale utslippene av klimagasser får en pris. Karbonprising vil være det viktigste virkemiddelet i arbeidet mot de globale klimaendringene. Slike priser stimulerer til reduserte utslipp og til utvikling og spredning av klimavennlig teknologi. Regjeringen vil derfor fortsette arbeidet med å videreutvikle internasjonale karbonmarkeder.

Avskoging og skogforringelse kan anslås å svare til rundt en tidel * av de årlige globale utslippene av klimagasser. Avskoging er permanent omdisponering av skogareal og skjer i all hovedsak i utviklingsland. Ifølge FNs klimapanel er reduksjon av utslipp fra avskoging og skogforringelse et viktig og hensiktsmessig klimatiltak. Norge arbeider internasjonalt for at et nytt helhetlig regelverk for skog skal inkludere alle utslipp fra og opptak i skog og andre landarealer. Dette innebærer at skogsatsing både ute og hjemme vil telle med og bidra til mer konsistens i klimapolitikken.

En internasjonal pris på utslipp av klimagasser kan utvikles ved at flernasjonale, nasjonale og regionale kvotesystemer gradvis kobles sammen. Flere land og regioner har eller er i ferd med å etablere karbonmarkeder. Det største eksisterende karbonmarkedet er EUs system for handel med utslippskvoter (EU-ETS) der også norske bedrifter deltar. Flere stater i USA og New Zealand har allerede kvotesystemer som omfatter store utslippskilder. Australia har etablert et system med karbonprising som fram til 2015 skal videreutvikles slik at kvoteprisen fastsettes i markedet. EU og Australia har nylig annonsert at de vil gjennomføre en stegvis kobling mellom det europeiske og det australske kvotesystemet, ved at kvotepliktige bedrifter i Australia kan kjøpe kvoter i EUs kvotehandelssystem fra 2015 og at det fra 2018 vil være en gjensidig tilkobling. Sør-Korea har vedtatt å innføre et kvotesystem fra 2015. I Kina arbeides det også med å etablere kvotemarkeder.

3.7.3 Mål og tiltak for å redusere utslippene av klimagasser

I tråd med klimaforliket er den norske klimapolitikken innrettet mot følgende overordnede mål:

  • Innenfor Kyotoprotokollens første forpliktelsesperiode vil Norge overoppfylle Kyotoforpliktelsen med 10 pst.

  • Norge skal fram til 2020 påta seg en forpliktelse om å kutte de globale utslippene av klimagasser tilsvarende 30 pst. av Norges utslipp i 1990.

  • Norge skal være karbonnøytralt innen 2050.

  • Som del av en global og ambisiøs klimaavtale der også andre industriland tar på seg store forpliktelser, skal Norge ha et forpliktende mål om karbonnøytralitet senest i 2030. Det innebærer at Norge skal sørge for utslippsreduksjoner i andre land tilsvarende norske utslipp i 2030.

Norges utslipp av klimagasser i 2011 var 52,7 mill. tonn CO 2 -ekvivalenter når opptak i skog holdes utenom, jf. tabell 3.12. Dette er 1,2 mill. tonn, eller 2 pst., lavere enn i 2010. Bortsett fra i 2009, da utslippene gikk ned som følge av lav økonomisk aktivitet, har ikke utslippene vært så lave siden 1995. Nedgangen i utslippene av klimagasser fra 2010 til 2011 skyldes bl.a. at 2011 var et av de varmeste årene som er målt i Norge. Sammen med stor produksjon av vannkraft og dermed lave elektrisitetspriser, førte den høye gjennomsnittstemperaturen til lavere utslipp fra bruk av fyringsolje. Lave elektrisitetspriser bidro også til lavere aktivitet ved gasskraftverket på Kårstø, og til at klimagassutslippene fra energiforsyning ble redusert med 9 pst. fra 2010 til 2011. Produksjonen av olje og gass gikk ned med 5 pst. fra 2010 til 2011. Det bidro til at utslippene fra olje- og gassutvinningen falt med 2,6 pst.

Tabell 3.12 Utslipp av klimagasser. Mill. tonn CO 2 -ekvivalenter

1990

2009

2010

2011

2020

Netto utslipp av klimagasser

41,1

24,5

21,0

..

36,6

Utslipp av klimagasser

49,8

51,5

53,9

52,7

56,9 1

Petroleum og el.produksjon

8,2

14,9

15,4

14,9 2

16,4

Fastlandsnæringer utenom el.produksjon

41,6

36,6

38,5

37,8 2

40,5

Opptak i skog

8,7

27,0

32,9

..

20,3

1 Anslåtte klimagassutslipp i Nasjonalbudsjettet 2011 justert for oppdaterte utslippsanslag for petroleumssektoren og avfallssektoren.

2 Foreløpige tall.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Klima- og forurensningsdirektoratet og Finansdepartementet.

Klimagassregnskapet viser at skog og jord i Norge de siste årene har tatt opp mellom 27 og 33 mill. tonn CO 2 årlig. Det tilsvarer over halvparten av de totale norske utslippene av klimagasser. Stående kubikkmasse i norske skoger utgjør den største kilden til opptak av CO 2 . Binding av karbon i skog er også inkludert i utslippsforpliktelsen under Kyotoprotokollen, men kun i begrenset grad.

I Nasjonalbudsjettet 2011 ble det lagt fram oppdaterte framskrivinger av utslipp til luft. I Klimameldingen (Meld. St. 21 (2011–2012)) ble disse justert med nye anslag for petroleumsvirksomhet og avfallsforbrenning. Utslippene av klimagasser ble da anslått å øke til 56,9 mill. tonn CO 2 -ekvivalenter i 2020.

Hovedvirkemidlene i klimapolitikken er avgifter og deltakelse i det europeiske systemet for handel med utslippskvoter. Disse virkemidlene setter en pris på utslipp av klimagasser og bidrar dermed til å endre produksjons- og forbruksmønstre over tid. Avgifter og kvoter gir insentiver til at utslippsreduksjonene gjennomføres til lavest mulig kostnad for samfunnet. I tillegg til kvoter og avgifter brukes andre virkemidler som direkte reguleringer, standarder, avtaler og subsidier til utslippsreduserende tiltak. Satsing på forskning og utvikling er også et viktig klimatiltak.

I 2012 var i overkant av 70 pst. av Norges samlede utslipp av klimagasser ilagt kvoteplikt eller avgifter. Om lag 30 pst. av de samlede utslippene er kun ilagt CO 2 -avgift. Avgiften omfatter i hovedsak drivstoff til transport og mineralolje til oppvarming. Om lag 13 pst. av de samlede utslippene er kun ilagt kvoteplikt. Petroleumssektoren, som står for om lag 1/4 av utslippene, har både kvoteplikt og betaler CO 2 -avgift. Fra 2013 utvides EUs kvotesystem, og rundt 80 pst. av norske utslipp vil da være underlagt kvoteplikt eller CO 2 -avgift.

Det er gjennomført flere klimatiltak siden begynnelsen på 1990-tallet. I Norges siste rapportering under FNs Klimakonvensjon ble det på usikkert grunnlag anslått at disse tiltakene reduserer utslippene av klimagasser med i størrelsesorden 11–14 mill. tonn CO 2 -ekvivalenter i 2010 og 13–17 mill. tonn CO 2 -ekvivalenter i 2020 sammenliknet med et forløp uten disse tiltakene, jf. figur 3.21. Klimatiltak som er gjennomførte siden 2007 ble i Klimameldingen anslått å bidra til å redusere utslippene med opp mot 5 mill. tonn CO 2 -ekvivalenter i 2020. En oversikt over de viktigste klimatiltakene som er blitt gjennomført siden 2007 ble gitt i Klimameldingen.

Figur 3.21 Utslipp av klimagasser med og uten tiltak. Mill. tonn CO2-ekvivalenter

Figur 3.21 Utslipp av klimagasser med og uten tiltak. Mill. tonn CO 2 -ekvivalenter

1 Anslåtte klimagassutslipp i Nasjonalbudsjettet 2011 justert for oppdaterte utslippsanslag for petroleumssektoren og avfallssektoren.

Kilde: Finansdepartementet, Klima- og forurensningsdirektoratet og Statistisk sentralbyrå.

I Klimameldingen ble det varslet at Regjeringen vil forsterke den nasjonale virkemiddelbruken. En bred gjennomgang av prioriteringer på klimaområdet i budsjettet for 2013 finnes i Prop. 1 S (2012–2013). Nedenfor omtales et utvalg av tiltak.

Regjeringen foreslår å etablere et fond for klima, fornybar energi og energiomlegging med utgangspunkt i Grunnfondet for fornybar energi. Det foreslås å øke kapitalinnskuddet med 10 mrd. kroner i 2013 slik at fondskapitalen øker til 35 mrd. kroner. Avkastningen skal disponeres av Enova til en nasjonal satsing på klimateknologi. Målet med satsingen er å redusere klimagassutslipp og gi varige energibesparelser.

Det forslås flere endringer i miljøavgiftene. CO 2 -avgiften i petroleumsvirksomheten forelås økt med 200 kroner per tonn. Det foreslås også at fiske og fangst ilegges en CO 2 -avgift tilsvarende 50 kroner per tonn CO 2 . Omlegging av bilavgiftene i mer miljøvennlig retning videreføres i 2013 ved at både CO 2 - og NO X -elementet i engangsavgiften styrkes. I tillegg blir det foreslått å øke vrakpanten.

Regjeringen prioriterer å styrke kollektivtransport og andre miljøvennlige transportløsninger. Til investeringer, vedlikehold og drift av jernbanenettet foreslås det bevilget om lag 11,4 mrd. kroner, en økning på om lag 1,4 mrd. kroner. Belønningsordningen for kollektivtrafikk foreslås også økt med rundt 250 mill. kroner, i tråd med Stortingets vedtak ved behandlingen av klimameldingen.

Effektive tiltak mot avskoging i utviklingsland er avgjørende for å oppnå raske og globalt kostnadseffektive utslippsreduksjoner av klimagasser. Regjeringen foreslår en betydelig økning i bevilgningen til klima- og skogsatsingen.

3.7.4 Norges Kyotoforpliktelse

Inneværende Kyoto-periode

Utslipp av klimagasser fra norsk territorium anslås til 53 mill. tonn CO 2 -ekvivalenter som et årlig gjennomsnitt i Kyotoprotokollens første avtaleperiode (2008–2012). I denne avtaleperioden er Norge tildelt en årlig kvotemengde som er 1 pst. høyere enn utslippene i 1990, dvs. 50,1 mill. tonn CO 2 -ekvivalenter. I tillegg kommer 1,5 mill. tonn kvoter årlig knyttet til tilvekst av skog i Norge. Samlet gir dette en kvotemengde på 51,6 mill. tonn, jf. tabell 3.13 som gir en oversikt over Norges Kyotoregnskap.

I klimaforliket fra 2008 ble det enighet om at Kyotoforpliktelsen skal overoppfylles med 10 pst. svarende til 5 mill. tonn. Utover dette har Regjeringen valgt å overoppfylle forpliktelsen med ytterligere 1,5 mill. tonn CO 2 -ekvivalenter gjennom å avstå fra å bruke de kvotene som Norge i henhold til regelverket under Kyotoprotokollen tildeles for skogtilvekst. Det legges videre opp til kjøp av utslippskvoter for testanlegget på Mongstad og for utslipp knyttet til statsansattes internasjonale tjenestereiser med fly. Samlet utgjør overoppfyllelsen om lag 6,6 mill. tonn årlig, jf. tabell 3.13 rad D.

Kyotoprotokollen åpner for at partene, som et supplement til nasjonale utslippsreduksjoner, kan oppfylle utslippsforpliktelsen gjennom de såkalte Kyoto-mekanismene. Kyoto-mekanismene består dels av handel med kvoter mellom land med utslippsforpliktelser og dels av de to prosjektbaserte ordningene «Felles gjennomføring i land med forpliktelser» (JI) og «Den grønne utviklingsmekanismen» for prosjekter i land uten utslippsforpliktelser (CDM). I tillegg kan kvoter i EUs kvotesystem konverteres til Kyoto-kvoter i innværende Kyoto-periode.

Tabell 3.13 Norges Kyotoregnskap. Årlig gjennomsnitt i Kyoto-perioden 2008–2012. Mill. tonn CO 2 -ekvivalenter. Anslag

Mill. tonn CO 2 -ekvivalenter

A.

Norges klimagassutslipp

53,0

B.

Norges Kyotoforpliktelse (i+ii)

51,6

i. Utslipp 1 pst. over 1990-nivå

50,1

ii. Mulig godskriving fra opptak i skog

1,5

C.

Behov for import av kvoter for å oppfylle Kyotoforpliktelsen (A-B)

1,4

D.

Mål om overoppfyllelse av Kyotoprotokollen 1

6,6

E.

Netto import av EU-kvoter (iii-iv-v) 2

4,3

iii. Utslipp fra kvotepliktige bedrifter

19,3

iv. Gratis tildelte kvoter til kvotepliktige bedrifter 3

8,1

v. Salg av EU-kvoter fra Norge

7,0

F.

Behov for statlig kjøp av kvoter (C+D-E)

3,8

1 Inkluderer overoppfyllelsen med 10 pst. (5,0 mill. tonn), kvoter tilsvarende skogforvaltning (1,5 mill. tonn), statsansattes internasjonale flyreiser i perioden (2008–2011) m.m (0,1 mill. tonn).

2 Luftfart inngår ikke i den oppgitte nettoimporten av EU-kvoter.

3 Inkluderer tildelte kvoter fra kvotereserven.

Kilde: Finansdepartementet.

Det europeiske systemet for handel med utslippskvoter (EU-ETS) omfatter utslipp fra energiforsyning, petroleumsvirksomhet, deler av industrien og fra 2012 også utslipp fra luftfart. Det utstedes egne luftfartskvoter, men luftfartsselskap kan også benytte ordinære EU-kvoter i sitt oppgjør. Basert på oppdaterte opplysninger for årene 2008–2011 og anslag for 2012 kan utslippene fra kvotepliktige virksomheter (utenom luftfart) i Norge nå anslås til i overkant av 19 mill. tonn i gjennomsnitt per år i Kyoto-perioden fra 2008–2012. Dette er i underkant av 1 mill. tonn mindre per år enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2012.

Norge utsteder EU-kvoter tilsvarende drøyt 15 mill. tonn CO 2 -ekvivalenter i gjennomsnitt per år. Av dette tildeles drøyt 8 mill. tonn gratis til de norske kvotepliktige bedriftene, mens om lag 7 mill. tonn i gjennomsnitt per år selges til kvotepliktige bedrifter i det europeiske kvotemarkedet. Norske kvotepliktige virksomheter ventes å levere i overkant av 4 mill. tonn flere kvoter til norske myndigheter enn det Norge samlet sett utsteder til det europeiske kvotemarkedet, jf. rad E i tabell 3.13, dvs. at europeiske utslipp reduseres. Disse kvotene omgjøres til Kyoto-kvoter og benyttes til å oppfylle Norges Kyotoforpliktelse. Norge oppfyller dermed sin forpliktelse under Kyotoavtalen for perioden 2008–2012 uten behov for statlig kvotekjøp. Luftfartskvoter kan ikke omgjøres til Kyoto-kvoter.

Regnskapet viser at staten har et behov for å kjøpe i underkant av 4 mill. tonn kvoter per år for å nå målet om overoppfyllelse. For Kyoto-perioden 2008–2012 under ett gir dette et samlet anslått kjøpsbehov på om lag 19 mill. tonn. Statens kvotekjøp gjennomføres ved kjøp av kvoter fra de fleksible, prosjektbaserte mekanismene (JI og CDM). Finansdepartementet har så langt inngått kontrakter om levering av om lag 28 mill. kvoter for Kyoto-perioden. Basert på erfaringstall anslås levert volum fra disse kontraktene nå til om lag 19 mill. kvoter. Departementet er dermed godt i rute med de kjøp som er nødvendige for at Norge skal overoppfylle Kyotoforpliktelsen for inneværende periode. Ved kjøpene søker en å oppnå best mulig pris til en gitt risiko, slik at kvotene som kjøpes gir størst mulig forventet utslippsreduksjon for pengene.

Norge bidrar til å utvikle de prosjektbaserte, fleksible mekanismene gjennom samarbeid med bl.a. med Verdensbanken. Dette gjelder spesielt større prosjekter.

En oppdatert oversikt over inngåtte kontrakter ligger på Finansdepartementets hjemmeside.

Ny Kyoto-periode fra 2013

I Durban ble det vedtatt å etablere en ny periode under Kyotoprotokollen fra 2013. Forhandlingene om vilkårene for en ny forpliktelsesperiode pågår. Det er fortsatt flere uavklarte spørsmål, blant annet om nivået på landenes utslippsforpliktelser, om lengden på forpliktelsesperioden skal være 5 eller 8 år og om eventuelle begrensninger på bruk av overskuddskvoter fra første forpliktelsesperiode. Det er heller ikke avklart om kvoter i EUs kvotesystem kan konverteres til Kyoto-kvoter i neste forpliktelsesperiode. Størrelsen på det statlige kjøpsbehovet er derfor fortsatt usikkert.

Kyotoprotokollens såkalte fleksible mekanismer innebærer at en også kan få kreditert bidrag til utslippsreduksjoner i andre land. Slike mekanismer vil bli videreført også etter 2012. Det er gjennomført flere studier av den videre utviklingen i de fleksible mekanismene. Prosjekter som allerede er FN-godkjente, vil kunne generere et betydelig antall kvoter. Anslagene på samlet mengde kvoter fra prosjektbaserte mekanismer i perioden fram til 2020 ligger på mellom 4 og 6 mrd. kvoter, svarende til om lag 10 pst. av de årlig globale utslippene. Som i inneværende periode ventes majoriteten av kvotene, anslagsvis 80 pst., å stamme fra prosjekter i de store utslippslandene Kina, India og Brasil. Om lag 18 pst. av utslippene kommer fra land som Sør-Afrika, Indonesia, Mexico og Sør-Korea. Kvoter fra prosjekter i de minst utviklede landene, som i dag utgjør rundt 1–2 pst. av samlet kvotemengde, anslås å bli liggende på et lavt nivå også framover. De tallfestede anslagene er svært usikre.

Kostnadene ved statens kvotekjøp vil bl.a. avhenge av kvoteprisen og størrelsen på en ny Kyotoforpliktelse. Lave kvotepriser må ses i sammenheng med et stort antall godkjente kvoter og lav etterspørsel som følge av redusert økonomisk aktivitet i Europa. Siden EU har stått for størstedelen av etterspørselen etter kvoter fra CDM- og JI-prosjekter, vil utviklingen i disse markedene særlig være avhengig av utviklingen i EU. Fra 2013 innfører EU ytterligere begrensninger på hvor mange kvoter fra CDM- og JI-prosjekter bedriftssektoren kan levere som oppgjør for sine utslipp. I tillegg strammer EU inn reglene for hvilke kvoter som aksepteres. For prosjekter registrert etter 2013 aksepteres således bare CDM fra de minst utviklede landene eller tredjeland EU inngår avtale med. Dette vil redusere etterspørselen etter CDM-prosjekter generelt, men kunne øke etterspørselen etter prosjekter fra de minst utviklede landene.

Flere kommersielle aktører, herunder kraftselskaper, industriselskaper og investeringsbanker, samt institusjoner, som bl.a. Verdensbanken, jobber med å etablere nye prosjekter innenfor CDM-rammeverket. Fortsatt lave priser kan imidlertid gjøre det vanskelige å realisere nye prosjekter i dette markedet.

Regjeringen vil komme tilbake med en mer utførlig beskrivelse av sin kjøpsstrategi for årene framover i Revidert nasjonalbudsjett 2013, når forhandlingene om en ny forpliktelsesperiode under Kyotoprotokollen skal være ferdigstilt. Vi vil da ha et klarere bilde både av det internasjonale rammeverket på dette området framover og av vårt eget kjøpsbehov. I denne sammenheng vil Regjeringen også vurdere hvordan arbeidet med statens kvotekjøp bør organiseres framover.