12 Toll

12.1 Innledning

Ved innførsel av varer skal det svares toll etter tolltariffens ordinære satser vedtatt av Stortinget. Dette gjelder ikke dersom det er innrømmet tollfrihet i henhold til preferanseavtaler, andre nasjonale ordninger, eller det er gitt tollfritak med hjemmel i stortingsvedtak. Tolltariffen angir, i tillegg til de ordinære tollsatsene, også preferansetollsatser i henhold til inngåtte handelsavtaler.

Toll som beskytter norske produsenter fra utenlandsk konkurranse, har ulike virkninger. Importtoll fører normalt til økte produksjonskostnader for det øvrige næringslivet og dyrere varer for forbrukerne. Videre vil toll redusere omfanget av handel og bidra til at ulike lands relative fortrinn i produksjon av varer og tjenester ikke blir utnyttet fullt ut. Gjennom handel med industrivarer og tjenester har Norges konkurransemessige fortrinn blitt best mulig utnyttet til høy verdiskaping og velferd.

Tollbeskyttelsen er en viktig del av den samlede støtten til norsk jordbruk. I tillegg kommer tollbeskyttelsen av den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien. Av industrivarene er for tiden bare enkelte klær og andre tekstilprodukter pålagt toll.

12.1.1 Om toll og tollsatser

Tollbeskyttelse på landbruksvarer står sentralt i norsk landbrukspolitikk. Importvernet bidrar blant annet til at omsetning av norske landbruksvarer skjer til priser fastsatt i jordbruksavtalen. Tollbeskyttelsen er en viktig del av den samlede støtten til norsk jordbruk, og utgjør en overveiende del av skjermingsstøtten som i følge OECDs beregning for 2011 ligger på 8,5 mrd. kroner.

Tollsatsene for landbruksvarer varierer. Satsene er dels spesifikke, dels verdibaserte (såkalte ad valorem -satser). De høyeste tollsatsene er på viktige landbruksvarer som også produseres i Norge, for eksempel storfekjøtt og melkeprodukter. For bearbeidede landbruksvarer, som for eksempel pizza, bakervarer og sjokolade er tollnivået moderat, mens det er tollfrihet for mange landbruksvarer som ikke produseres i Norge, eksempelvis sitrusfrukter, bananer, kaffe og ris.

For enkelte landbruksvarer kan tolltariffens ordinære satser reduseres i perioder etter vedtak i Statens landbruksforvaltning. Mange anvendte tollsatser er derfor i praksis lavere enn de tollsatsene som følger av tolltariffen. For en nærmere oversikt over de administrative tollnedsettelsene vises det til tabell 3.1 i vedlegg 3, se omtale i punkt 12.7.1.

Det er fastsatt maksimale tollsatser gjennom internasjonale avtaler. Gjennom flere forhandlingsrunder i GATT/WTO har Norge forpliktet seg til å redusere tollsatsene, sist ved WTO-avtalen i 1994. Foruten en viss nedtrapping av toll på industrivarer medførte WTO-avtalen forpliktelser med hensyn til markedsadgang, internstøtte og eksportstøtte for landbruksvarer. De multilaterale forhandlingene i regi av WTO omtales under punkt 12.5.

I likhet med andre industriland gir Norge tollpreferanser til utviklingsland gjennom GSP-ordningen (Generalized System of Preferences). Ordningen går ut på at det enkelte industriland gir utviklingslandene bedre markedsadgang for deres varer. GSP er en unilateral (ensidig) ordning og kan ensidig trekkes tilbake eller endres. Etter en ny gjennomgang av erfaringen med ordningen foreslås enkelte endringer, jf. punkt 12.4.

12.1.2 Tollinntekter

Tollinntektene bestemmes av de anvendte tollsatsene og mengden varer som importeres. Inntektene fra toll var 2 537 mill. kroner i 2011, om lag 0,2 pst. av statens samlede inntekter. Tollinntektene fra import av landbruksråvarer og bearbeidede landbruksvarer utgjorde 1 746 mill. kroner. Figur 12.1 viser deklarert toll for landbruksvarer og industrivarer i 2011, fordelt mellom EU, utviklingsland og øvrige land. Figuren viser at det er importen fra utviklingslandene som står for en stor del av tollen på industrivarer. Det meste av toll på landbruksvarer er knyttet til import fra EU.

Figur 12.1 Deklarert toll i 2011. Mill. kroner

Figur 12.1 Deklarert toll i 2011. Mill. kroner

1 Inkludert råvarer.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

12.2 Harmonisering av tollsatsene på klær og tekstiler

For industrivarer gjenstår det kun toll på klær og enkelte ferdige tekstilvarer som håndklær, duker og gardiner. Tollsatsene for disse varene varierer mellom 5,6 pst. og 13,7 pst. av tollverdien. Det er til sammen 11 forskjellige tollsatser, og innenfor flere av varegruppene er det forskjeller i tollsatsene som framstår som vilkårlige.

Regjeringen foreslår å redusere de høyeste tollsatsene for tekstiler fra ulike nivåer mellom 11,2 pst. og 13,7 pst. til 10,7 pst. I tillegg foreslås det å harmonisere tollsatsene for flere typer klær. Forslaget innbærer redusert toll for bl.a. tepper, pledd, sengetøy, babyklær, sjal, skjerf, slips, hansker, treningstøy og brystholdere. Samlet sett bidrar disse endringene til å forenkle tollavgiftsstrukturen og til at noenlunde ensartede produkter behandles mer likt. Forslaget gir et provenytap på om lag 35 mill. kroner påløpt og 30 mill. kroner bokført i 2013. Det vises til forslag til vedtak om toll § 1 og vedlegg 4.

12.3 Overgang til prosenttoll for enkelte landbruksvarer

For å skape rom over tid for økte produsentpriser og markedsinntekter i jordbruket foreslår Regjeringen å gå over til prosenttoll ved import av visse produkter som er viktige for norsk jordbruk. Det vises til forslag til vedtak om toll § 1 og vedlegg 6.

For biffer og fileter av storfekjøtt foreslås tollsatsen endret fra 119,01 kroner per kg til 344 pst. av tollverdi. I 2011 ble det importert 230 tonn biffer og fileter fra ordinære GSP-land. For at disse landene ikke skal komme dårligere ut foreslår Regjeringen å etablere en ny GSP-kvote på 500 tonn. Innenfor denne kvoten får GSP-landene beholde kronetollsatsen disse landene har i dag, jf. omtale i punkt 12.4.

For lam foreslås det å endre tollsatsen fra 32,49 kroner per kg til en verditollsats på 429 pst.

Videre foreslår Regjeringen at tollsatsen for oster som hører under varenumrene 04.06.9098 og 04.06.9099 i tollforskriften endres fra 27,15 kroner per kg til en verditollsats på 277 pst. Det gis unntak for en del oster som ikke er direkte konkurrenter til norske volumprodukter.

Regjeringen antar at de foreslåtte endringene vil ha begrenset betydning for prisene i norske butikker på kort sikt. På noe lengre sikt vil omleggingen til prosenttoll gi rom for høyere produsentpriser enn det ville vært grunnlag for om kronetollen hadde blitt beholdt. Omleggingen vil også kunne gi økte priser på kjøtt og ost til forbruker. Etter Regjeringens syn er omleggingen forenlig med Norges WTO-forpliktelser, og innebærer ingen endringer i de konkrete konsesjoner EU har ved eksport av landbruksvarer til Norge. På usikkert grunnlag legges det til grunn at forslaget ikke vil ha nevneverdig provenyvirkning i 2013.

12.4 Forbedringer i tollpreferansesystemet for utviklingsland – GSP

GSP-ordningen har vært gjennomgått og endret flere ganger siden den ble etablert i 1971. I 2002 ble det innført toll- og kvotefrihet for alle varer fra de minst utviklede landene (MUL). Fra 2008 ble denne «nulltollordningen» utvidet til å omfatte 14 lavinntektsland. I løpet av 2012 har en interdepartemental arbeidsgruppe drøftet erfaringer og fremmet forslag til ytterligere forbedringer av GSP-ordningen.

Erfaringen viser at nulltollordningen har bidratt til å skape nye handelsstrømmer, men suksesshistoriene er relativt få. For de fattigste landene er det mange utfordringer knyttet til blant annet kvalitet, pris, leveringssikkerhet og logistikk som må overvinnes for å øke eksporten, selv om det ikke er toll på varen. For å stimulere til økt import fra de fattigste landene bør tollreduksjonene derfor suppleres med andre virkemidler, som handelsrettet bistand («Aid for Trade»).

Etter dagens regelverk skal OECDs liste over godkjente mottakere av offisiell bistand (DAC-listen) legges til grunn for hvilke land som omfattes av GSP-ordningen. Hittil har det ikke vært etablert noen rutine for å endre preferansene som følge av at land har skiftet inntektskategori. Regjeringen foreslår at det bygges inn en overgangsmekanisme for land som flyttes til en høyere inntektskategori, slik at endringene i preferanser først trer i kraft etter at landet har vært oppført i den høyere kategorien ved to revisjoner av listen. For land som måtte falle ned til en lavere inntektskategori, vil preferansenivået for den lavere kategorien bli iverksatt fra første årsskifte etter endringen i listen. Bestemmelsene foreslås vedtatt i medhold av tolloven § 8-3 tredje ledd.

Det foreslås videre at lavere mellominntektsland med færre enn 75 mill. innbyggere gis tollfrihet for alle industrivarer. På landbruksområdet gis disse landene tollfrihet for ytterligere 51 spesifiserte varelinjer og 50 pst. tollreduksjon i forhold til ordinær tollsats for 15 varelinjer (se tabell 5.1 – 5.3 i vedlegg 5). I tillegg foreslås forbedringer som vil komme alle lavinntektsland med mer enn 75 mill. innbyggere og mellominntektsland til gode. Forbedringene omfatter økte tollpreferanser for korn, mel og innsatsvarer til dyrefôr innenfor rammen av markedsordningen for korn, tollfrihet for fiskeolje til dyrefôr, opprettelse av en tollfri kvote for melasse på 40 000 tonn og sammenslåing av eksisterende kvoter for hermetiske kjøttvarer og grønnsaker. Provenytapet ved å gjennomføre forslagene utgjør om lag 10 mill. kroner påløpt og 9 mill. kroner bokført i 2013.

Mellominntektslandene Botswana, Namibia og Swaziland har i dag en særordning i GSP som gir disse landene langt bedre tollpreferanser enn andre land på samme inntektsnivå. De tre landene har blant annet tollfri eksport til Norge av saue- og storfekjøtt innenfor såkalte indikative tak. Regjeringen foreslår at Botswana, Namibia og Swaziland behandles likt med andre land på samme inntektsnivå, likevel slik at særfordelene for kjøtt som de tre landene har i dag innenfor GSP ivaretas gjennom reforhandling av avtalen mellom EFTA og SACU (SACU – South African Customs Union bestående av Sør-Afrika, Namibia, Lesotho og Swaziland). De indikative tak på import av kjøtt fra de tre landene videreføres i 2013 inntil reforhandling av avtalen er fullført. Ved den endring som her foreslås ivaretas hensynet til likebehandling i GSP-ordningen, samtidig som landene i praksis ikke kommer dårligere ut sammenlignet med dagens situasjon.

Regjeringen foreslår også en overgang fra kronetoll til prosenttoll for blant annet storfekjøtt og enkelte andre utvalgte landbruksprodukter, jf. punkt 12.3. I 2011 ble det importert 230 tonn storfekjøtt fra ordinære GSP-land. For å motvirke at utviklingslandene skal komme dårligere ut ved overgangen til prosenttoll, foreslår Regjeringen at det etableres en årlig kvote på 500 tonn storfekjøtt for import innenfor GSP-ordningen. Tollsatsen innenfor kvoten settes på nivå med dagens satser for disse landene.

Det vises til forslag til vedtak om toll §§ 2 og 3 og vedlegg 5.

12.5 Multilaterale forhandlinger i WTO

Regjeringen legger vekt på å bidra til å videreutvikle det regelbaserte multilaterale handelssystemet i Verdens Handelsorganisasjon (WTO), slik at det blir et best mulig redskap for å sikre langsiktig forutsigbarhet for internasjonal handel. Norge har lenge understreket betydningen av et godt forhandlingsresultat i den såkalte Doha-runden som begynte i 2001. Fra og med 2008 har forhandlingene avdekket store motsetninger mellom de største landene, og Doha-rundens framtid er i dag usikker.

Under WTOs 8. ministerkonferanse i desember 2011 erkjente medlemslandene at det ikke er mulig å sluttføre forhandlingene ved å fortsette som før, og det var enighet om å forsøke andre tilnærminger for å skape framdrift. Foreløpig er det imidlertid ingen enighet om hva dette innebærer i praksis. WTOs betydning for global vekst og stabilitet har likevel blitt bekreftet under de senere års økonomiske kriser ved at regelverket har bidratt til å begrense bruken av proteksjonistiske tiltak. I tillegg ble den siste store verdensøkonomi, Russland, WTO – medlem i august 2012 slik at om lag 97 pst. av verdenshandelen nå er regulert av WTO-regelverket.

Som en del av Doha-runden har det siden 2004 vært forhandlet om en ny avtale om handelsforenklinger (Agreement on Trade Facilitation) som har betydning for tollmyndigheter og andre grensemyndigheters regler og prosedyrer. I 2009 ble den første konsoliderte avtaleteksten lagt fram. I motsetning til andre områder av Doha-runden, fortsetter forhandlingene på dette området, og det er mulig at det kan oppnås enighet om en avtaletekst før neste WTO – ministerkonferanse i desember 2013.

12.6 EØS-avtalen og de øvrige handelsavtalene

12.6.1 Nye frihandelsavtaler

EFTAs frihandelsavtaler er et viktig supplement til Norges medlemskap i WTO. Avtalene bidrar til å sikre norske bedrifter markedsadgang og motvirker diskriminering av norsk eksport i de landene det inngås slike avtaler med.

EFTA har ferdigforhandlet 24 frihandelsavtaler med 33 land. Frihandelsavtalene med henholdsvis Hongkong SAR, Montenegro og Peru ble ratifisert av Norge våren 2011.

Norge er gjennom EFTA i forhandlinger med India, tollunionen RuBeKa (bestående av Russland, Kasakhstan og Hviterussland), Indonesia, Vietnam, Bosnia og Hercegovina og de mellomamerikanske landene Costa Rica, Guatemala, Honduras og Panama. Det er for tiden stillstand i EFTAs forhandlinger med Algerie og Thailand. Norge og Kina innledet forhandlinger om en bilateral frihandelsavtale høsten 2008. Det har ikke vært avholdt forhandlingsrunder mellom Kina og Norge siden høsten 2010.

Forhandlingene med Kina, India og Russland er Norges hovedprioriteringer i arbeidet med frihandelsavtaler. Andre land som gis prioritet av Norge er EFTA-frihandelsavtaler med Malaysia, Vietnam, Angola og Nigeria og en bilateral frihandelsavtale med Japan.

I tilfelle iverksettingstidspunktet for nye frihandelsavtaler faller i budsjettperioden, foreslås det at departementet gis fullmakt til å iverksette de tollmessige sider ved disse avtalene. Det vises til forslag til vedtak § 2 annet ledd.

12.6.2 Forhandlinger med EU på landbruksområdet

Etter EØS-avtalen artikkel 19 skal avtalepartene, med to års mellomrom, gjennomgå vilkårene for handelen med basis landbruksvarer (meieriprodukter, kjøtt, grønnsaker mv.) med sikte på en gradvis gjensidig liberalisering innenfor rammen av partenes respektive landbrukspolitikk.

Norge og EU kom til enighet om en ny artikkel 19-avtale i januar 2010. Avtalen ble iverksatt 1. januar 2012. Endringene består blant annet av en utvidelse av ostekvoten med 2 700 tonn til 7 200 tonn, samt etablering av midlertidige kvoter fra EU for kjøtt av storfe (900 tonn), fjørfe (800 tonn) og gris (600 tonn). I tillegg er kvotene for noen produkter som pølse, skinke og kjøttboller blitt utvidet. Disse kvotene trådde i kraft fra og med kalenderåret 2012 og ble fordelt på auksjon i november 2011.

12.6.3 EUs forbud mot omsetning av selprodukter

EU vedtok i 2009 forbud mot omsetning av selprodukter, med enkelte unntak. Forbudet rammer all norsk eksport av selprodukter til EU fra 20. august 2010.

Norge anser at forbudet er i strid med WTO-regelverket. Norge og Canada ba våren 2011 WTO om å opprette et tvisteløsningspanel i saken, og panelet ble opprettet 21. april 2011. Panelets avgjørelse forventes i løpet av 2013, eventuelt noe senere dersom panelets avgjørelse ankes inn for WTOs ankeorgan.

12.6.4 Revisjon av opprinnelsesreglene i Europa

Konvensjon for opprinnelsesregler, som skal erstatte opprinnelsesprotokollene i alle frihandelsavtalene i EUROMED-området, er nå undertegnet av de fleste europeiske land inklusive Norge. EUROMED-området omfatter EU, EFTA, Færøyene, Tyrkia og alle middelhavslandene som er en del av Barcelona-prosessen (MED-landene, dvs. Algerie, Egypt, Israel, Jordan, Marokko, Syria, Tunisia og Vestbredden/Gaza-stripen) samt Vest- Balkan. Ratifiseringsprosessen er også kommet godt i gang, men det ser ut til å ta noe lengre tid for MED-landene enn forutsatt, noe som kan skyldes at det er mye tekst som skal oversettes til nasjonale språk.

Konvensjonen skal gjøre eventuelle oppdateringer av opprinnelsesreglene enklere for administrasjonene, samtidig som reglene blir mer oversiktlige og forutsigbare for brukerne. Arbeidet med de første oppdateringene er allerede igangsatt, og dette arbeidet forventes å skyte fart etter hvert som flere land avslutter ratifiseringsprosessen og kan delta for fullt i arbeidet.

12.7 Forvaltning av tollregimet for landbruksvarer

Statens landbruksforvaltning (SLF) forvalter importvernet for landbruksvarer med hjemmel i tolloven §§ 9-1 til 9-4 og forskrifter fastsatt med hjemmel i denne.

Totalt ble det importert landbruksvarer for 39,9 mrd. kroner i 2011.

12.7.1 Administrative tollnedsettelser

Tolltariffens satser kan nedsettes i de tilfeller der Statens landbruksforvaltning er gitt fullmakt til dette ved stortingsvedtak og lovhjemmel. Forskrift 22. desember 2005 nr. 1723 om administrative tollnedsettelser for landbruksvarer angir hvilke produkter som omfattes, og hvordan tollnedsettelsene skal beregnes.

Generelle tollnedsettelser , jf. tolloven § 9-2, gis for en stor del på varer innenfor målprissystemet i jordbruksavtalen og gjøres gjeldende for alle aktører som importerer i perioden med tollnedsettelse. Informasjon om de generelle tollnedsettelsene blir kunngjort på nettstedet til SLF.

Individuelle tollnedsettelser kan gis til bedrifter eller personer etter søknad, jf. tolloven § 9-3. Adgang til å gi tollnedsettelser er regulert i ulike forskrifter, se tabell 3.1 i vedlegg 3 for oversikt over tollnedsettelsene som er gitt med hjemmel i de ulike forskriftene. Tollnedsettelsene gis for en bestemt vare i en gitt periode. Nivået på den nedsatte tollen avhenger blant annet av hvilket produkt det gis tollnedsettelse for og eventuelt det innenlandske prisnivået på tilsvarende produkt.

For bearbeidede jordbruksvarer, hvor det gjennom inngåtte frihandelsavtaler ikke er satt en spesifikk tollsats, verditollsats eller tollsats på grunnlag av standardresept, fastsetter SLF etter søknad nedsatt tollsats på grunnlag av råvareinnhold. Tollsatsen beregnes ut fra råvareinnholdet i den enkelte vare, og er basert på innmeldte råvaredeklarasjoner fra importører. I 2011 ble det fastsatt 12 540 slike tollsatser.

Tollsatser for enkeltimportører har gyldighet utover det enkelte år. Det var registrert nær 36 500 slike tollfastsettelser i SLF sin database ved utgangen av 2011, noe som er en økning på om lag 16 pst. fra året før.

12.7.2 Fordeling av tollkvoter

SLF fordeler en rekke tollkvoter for landbruksvarer. Disse er dels fastsatt i internasjonale avtaler, dels hører de under tollpreferanseordningen for utviklingsland (GSP-ordningen) og dels andre, ensidig fastsatte kvoter. Det vises til tolloven § 9-4 om tildeling av tollkvoteandeler for landbruksvarer. Kvotetildelingen er hjemlet i ulike forskrifter under Landbruks- og matdepartementet. Toll- og avgiftsdirektoratet forvalter fem tollkvoter for tollfri innførsel fra EU hvor importmengden er fastsatt i verdi. Disse tollkvotene fordeles fortløpende ved deklarering i TVINN-systemet.

Kvotene som fordeles av SLF, er enten tollfrie eller har en redusert tollsats i forhold til de ordinære tollsatsene. De fleste tollkvotene fordeles ved auksjon. Prisen som betales for en kvote ved auksjonering, kommer i tillegg til en eventuell tollsats på kvoten og vil variere avhengig av etterspørselen i markedet. Auksjonene gjennomføres via internett og resultatene blir umiddelbart tilgjengelig for alle. En slik fordelingsmetode sikrer at alle aktører får lik og god informasjon. De tollkvotene som ikke auksjoneres, fordeles i hovedsak ut fra historiske rettigheter eller søknadstidspunkt.

Inntektene fra auksjon av tollkvoter utgjorde 210 mill. kroner i 2011, en dobling fra 2010. Økningen skyldes hovedsakelig de nye EU-kvotene, hvor den nye ostekvoten alene brakte inn 67,5 mill. kroner. Auksjonsprovenyet tilfaller staten.

SLF innvilget 1 779 innførselstillatelser for tollkvoter i 2011 under disse ordningene. For en nærmere oversikt over tollkvotene vises det til tabell 3.2 i vedlegg 3.

12.7.3 Tollvernet for korn

Forvaltningen av tollvernet for korn, mel og kraftfôr består både av administrering av tollkvoter (matkorn, oljefrø og karbohydratråvarer til kraftfôr) og administrering av generelle tollnedsettelser (matmel, proteinråvarer og fett til kraftfôr).

Det kan fastsettes tollkvoter i henhold til bestemmelsene i forskrift 22. desember 2005 nr. 1723 om administrative tollnedsettelser for landbruksvarer § 22. Kvotene skal supplere den norske avlingen og fastsettes slik at markedsbalanse kan oppnås. En markedsmessig balanse oppnås ved at forbruket av mat- og fôrkorn tilsvarer summen av norsk produksjon og supplerende import, og at omsetningen kan skje til de priser som er avtalt i jordbruksavtalen. Kvotene fordeles ved auksjon.

Kornsesongen 2011 – 2012 ble preget av dårlig vær med mye regn sommeren 2011. Det ble derfor små avlinger i Norge og en lav andel korn med matkvalitet. Det var derfor en sterk økning i importkvotene sammenlignet med nivået de siste årene. Internasjonalt har prisen falt noe mot et mer normalt nivå, og tilgjengeligheten er forbedret.