5 Beskatning av aksjer mv. som forvaltes av livsforsikringsselskap og pensjonsforetak

5.1 Innledning og sammendrag

Fritaksmetoden for aksjer mv. har vist seg å gi en utilsiktet, ubegrunnet skattefordel for livsforsikringsselskap og pensjonsforetak (pensjonskasser og innskuddspensjonsforetak).

Fritaksmetoden innebærer at utbytte og gevinst på aksjer mv. som eies av selskaper mv., er fritatt for beskatning. Selskapsoverskudd beskattes dermed én gang i selskapssektoren. Motstykket er at det ikke gis fradragsrett for tap på aksjer mv. innenfor fritaksmetoden. Midler som tas ut av selskapssektoren til personlige aksjeeiere, skattlegges etter aksjonærmodellen.

Livsforsikringsselskap og pensjonsforetak mottar premieinntekter og forvalter kundemidler etter forsikringslovgivningen. Disse midlene beskattes etter skattelovens alminnelige regler. Videre får forsikringsselskapene skattemessig fradrag for avsetning til forsikringsfond eller annet fond som skal dekke eller sikre forpliktelser overfor de forsikrede, jf. skatteloven § 8-5 første ledd. Fradraget tilsvarer aktuelle avsetninger etter forsikrings- og regnskapslovgivningen.

Hensikten med fradraget for avsetninger er å utligne beskatningen av kundemidlene. Som følge av fritaksmetoden får imidlertid selskapene også fradrag for avsetninger basert på avkastning fra aksjer mv. som ikke skattelegges i selskapet.

Regjeringen foreslår at fritaksmetoden ikke lenger skal omfatte avkastning på aksjer mv. i livsforsikringsselskap og pensjonsforetak som inngår i kollektiv- og investeringsvalgporteføljen. Også utenlandsk selskap som driver forsikringsvirksomhet i Norge gjennom filial, er omfattet av forslaget. Forslaget omfatter ikke skadeforsikringsselskap.

Departementet sendte et slikt forslag på høring 31. desember 2011. I høringsnotatet foreslår departementet at endringene gis virkning fra og med 1. januar 2012. I høringen kom det ikke prinsipielle innvendinger til forslaget. Flere av høringsinstansene mente imidlertid at forslaget kommer på et uheldig tidspunkt fordi næringen allerede har utfordringer ved innføring av et nytt solvensregelverk og et generelt lavrenteregime.

I denne proposisjonen fremmes forslag til lovendringer som i hovedsak bygger på høringsforslaget, men med visse justeringer i lys av høringen.

Forslaget innebærer at inntekter fra slike aksjer mv. skal skattlegges som alminnelig inntekt. Tilsvarende kan selskapet eller pensjonskassen kreve fradrag for tap på aksjer mv. Forslaget omfatter også aksjer mv. som eies indirekte, for eksempel gjennom et deltakerlignet selskap. Aksjeinntekt og aksjetap vil inngå i fradraget for avsetninger til forsikringsfond mv. etter skatteloven § 8-5, som i dag. Forslaget retter opp en utilsiktet og urimelig skatteeffekt, og bidrar til at livsforsikringsselskapene og pensjonsforetakene i større grad vil betale skatt på sine overskudd slik som andre aksjeselskaper.

Forslaget omfatter ikke aksjer mv. som inngår i selskapsporteføljen i livsforsikringsselskap og pensjonsforetak.

Forslaget vil øke skatten på selskapets hånd i år med positiv avkastning på aksjer. Tilsvarende reduseres skatten i år med negativ avkastning på aksjer. Samlet sett har de berørte virksomhetene store skattemessige underskudd til framføring, noe som vil skjerme mange av selskapene mot å betale skatt de nærmeste årene. Selskaper uten framførbare underskudd kan få økt skatt allerede for 2012. På usikkert grunnlag anslås forslaget å øke provenyet med 300 mill. kroner påløpt i 2012. Beløpet bokføres i 2013.

Det vises til forslag til endringer i skatteloven § 2-38 syvende ledd og nytt åttende ledd, § 10-41 annet ledd annet punktum, § 9-2 annet ledd og § 10-36 nytt fjerde ledd.

For å unngå skattemotiverte tilpasninger ved at livsforsikringsselskap og pensjonsforetak realiserer aksjegevinster skattefritt før endringene trer i kraft og venter med å realisere aksjetap til etter ikrafttredelsestidspunktet, foreslår Regjeringen som i høringsnotatet at endringene trer i kraft fra og med den dato høringsforslaget ble offentliggjort. Det vil si at fritaksmetoden ikke kommer til anvendelse på aksjer mv. i kollektivporteføljen og investeringsvalgporteføljen som realiseres fra og med 1. januar 2012. Tilsvarende vil utbytter på slike aksjer mv. som innvinnes fra og med 1. januar 2012, ikke være omfattet av fritaksmetoden.

Endringene i skatteloven § 9-2 og § 10-36 ble ikke omtalt i høringsnotatet. Av hensyn til forutberegnelighet hos forsikringsselskapene foreslår Regjeringen at disse endringene trer i kraft fra og med framleggelsen av forslaget, det vil si 8. oktober 2012.

5.2 Gjeldende rett

5.2.1 Fritaksmetoden mv.

Fritaksmetoden innebærer at selskaper som hovedregel er fritatt for skatt på utbytte og gevinst på aksjer mv., samtidig som det ikke gis fradragsrett for tap på slike eierandeler.

Skatteloven § 2-38 første ledd angir hvilke selskaper mv. som kan motta skattefrie inntekter etter fritaksmetoden, eventuelt som ikke kan kreve fradrag for tap. Dette gjelder blant annet aksjeselskap, allmennaksjeselskap og gjensidig forsikringsselskap.

Finansdepartementet har i flere uttalelser lagt til grunn at skattereglene for gjensidige forsikringsselskaper får tilsvarende anvendelse for pensjonskasser (selveiende institusjon). Det innebærer blant annet at også pensjonskasser kan motta skattefrie inntekter etter fritaksmetoden.

Videre angir skatteloven § 2-38 positivt hvilke inntekter og tap som er regulert av fritaksmetoden. Dette er typisk gevinst eller tap ved realisasjon av aksjer og andeler i aksjefond, eller utbytte på slike eierandeler. Eierandel i selskap mv. omfattet av fritaksmetoden som objekt, blir i det følgende omtalt som «aksjer mv.» Videre blir inntekter (gevinst og utbytte) og tap på aksjer mv. omtalt som «aksjeinntekter mv.».

Aksjeinntekter mv. som tilordnes forsikringsselskapet, kan innenfor forsikringslovgivningen utdeles videre til forsikringsselskapets eiere. I livsforsikringsselskap eller innskuddspensjonsforetak kan dette være inntekt på aksjer mv. som inngår i selskapsporteføljen, og som motsvarer forsikringsselskapets ansvarlige kapital og eventuell annen gjeld enn forsikringsforpliktelser, jf. lov 10. juni 2005 nr. 44 om forsikringsselskaper, pensjonsforetak og deres virksomhet mv. (forsikringsvirksomhetsloven) § 9-7 og § 8-4. Utdelinger fra forsikringsselskap til eier skattlegges etter skattelovgivningens alminnelige regler. Eksempelvis skal utdelinger fra et allmennaksjeselskap til personlige eiere beskattes etter aksjonærmodellen.

Inntekt på aksjer mv. som eies i forsikringsselskapets navn, men som etter forsikringslovgivningen forvaltes for forsikringskundenes regning og risiko, kan ikke utdeles videre til forsikringsselskapets eiere. I livsforsikringsselskap eller pensjonsforetak inngår slike aksjer mv. i kollektiv- og investeringsvalgporteføljen, som motsvarer forsikringsmessige avsetninger til dekning av kundeforpliktelser, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 9-7, § 7-10 og § 8-4. Netto inntekter på aksjene kan over tid bli utdelt videre til kunder eller medlemmer mv.

Etter gjeldende rett blir inntekter og tap på kundemidlene beskattet på forsikringsselskapets hånd etter de alminnelige skattereglene. Inntekter omfattet av fritaksmetoden er skattefrie, mens tap ikke gir rett til fradrag. Andre aksjeinntekter og aksjetap skattlegges hos forsikringsselskapet etter skatteloven §§ 10-31 flg.

Kundemidler kan innenfor forsikringslovgivningen også forvaltes gjennom et deltakerlignet selskap. Deltakerlignet selskap (blant annet ansvarlig selskap og kommandittselskap) er ikke eget skattesubjekt. Ved fastsetting av alminnelig inntekt settes deltakerens overskudd eller underskudd av deltakelsen til en andel av selskapets overskudd eller underskudd fastsatt etter reglene i skattelovgivningen som om selskapet var skattyter, jf. skatteloven § 10-41. Aksjeinntekter mv. omfattet av fritaksmetoden inngår ikke i beregningen av selskapets inntekt, jf. skatteloven § 10-41 andre ledd.

Skatteloven kapittel 10 hjemler ikke skatt på utdeling til selskaper som eier andeler i deltakerlignede selskaper. Videre vil gevinst ved realisasjon av andeler i deltakerlignede selskaper være fritatt for skatt etter skatteloven § 2-38 annet ledd bokstav b.

Skattemessig underskudd i et forsikringsselskap kan videre benyttes til å utligne overskudd i et annet konsernselskap gjennom bruk av konsernbidrag, jf. skatteloven §§ 10-2 flg. Konsernbidrag regnes som skattepliktig inntekt for mottakeren i samme inntektsår som det er fradragsberettiget for giveren. Dette er eksempelvis aktuelt i finanskonsern som består av et livsforsikringsselskap og en bank. Et vilkår for å yte konsernbidrag er at selskapene tilhører samme konsern etter reglene i aksjelovgivningen, og at morselskapet eier mer enn ni tideler av aksjene i datterselskapet samt har en tilsvarende del av stemmene som kan avgis på generalforsamlingen. Videre innholder lov 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner (finansieringsvirksomhetsloven) § 2a-8 særlige regler om konsernbidrag i finanskonsern.

5.2.2 Avsetninger etter forsikringslovgivningen

Hovedregelen i forsikringsvirksomhetslovens regler for livsforsikring er at det skilles fullt ut mellom kundemidler og selskapsmidler. Kundemidler er eiendeler som motsvarer forsikringsmessige avsetninger til dekning av kundeforpliktelser. Disse midlene forvaltes i kundeporteføljene (kollektivporteføljen og investeringsvalgporteføljen, med ev. underporteføljer), mens selskapsmidlene forvaltes i selskapsporteføljen (med ev. underporteføljer). Selskapet skal ha et system for registrering av hvilke eiendeler som til enhver tid forvaltes i de ulike porteføljene, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 9-7 åttende ledd.

Selskapene skal i sin årsbalanse føre opp forsikringsmessige avsetninger til dekning av

  • kontraktfastsatte forpliktelser

  • forpliktelser knyttet til verdien av særskilt investeringsportefølje

  • forpliktelser knyttet til premiefond, innskuddsfond og pensjonsreguleringsfond

  • øvrige forsikringsmessige forpliktelser

Det følger av forsikringsvirksomhetsloven § 9-7 at eiendeler som motsvarer avsetninger til dekning av kontraktfastsatte forpliktelser, skal forvaltes i kollektivporteføljen, og at eiendeler som motsvarer avsetninger til dekning av forpliktelser knyttet til verdien av særskilt investeringsportefølje, skal forvaltes i investeringsvalgporteføljen. Premiefond, innskuddsfond og pensjonsreguleringsfond anses som del av den porteføljen de øvrige midler knyttet til kontrakten inngår i.

Avkastning ved forvaltning av midler plassert i kollektivporteføljen skal årlig fordeles forholdsmessig mellom de kontrakter som omfattes av porteføljen. Avkastning ved forvaltning av midler plassert i særskilt investeringsportefølje skal årlig tilordnes den kontrakt porteføljen er knyttet til. Til forskjell fra tidligere regler (forsikringsvirksomhetsloven av 1988) – hvor selskapet hadde adgang til å betinge seg en andel av årets overskudd (inntil 35 pst.) – skal selskapets fortjeneste betales inn som premie fra kundene, jf. regler om pristariffer i forsikringsvirksomhetsloven §§ 9-3 flg. Dette innebærer at avkastning på kundemidlene tilfaller kundene.

Enkelte typer kontrakter følger imidlertid ikke hovedregelen fullt ut. Dette kan gjelde fripoliser, individuelle kontrakter per 1. januar 2008 og produkter uten overskuddsrett.

Fripoliser er fullt betalte kontrakter, som selskapet ikke kan kreve premie for. Selskapet har likevel rett til inntil 20 pst. av overskuddet, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 9-12. Fripolisene forvaltes i kollektivporteføljen, men overskuddsdelingen innebærer at ikke all avkastning tilfaller kunden.

Det er fastsatt særskilte regler for individuelle kontrakter per 1. januar 2008. Disse kontraktene kan etter livsforsikringsforskriften kapittel 7 skilles ut i en egen underportefølje til kollektivporteføljen (dvs. at de inngår i kundemidlene). Kontraktene er imidlertid underlagt 1988-reglene om overskuddsdeling (inntil 35 pst. kan holdes tilbake av selskapet), samt enkelte andre særregler, jf. forskriften § 7-1.

For produkter uten overskuddsrett, som for eksempel gruppelivsforsikringer, vil overskuddet i realiteten tilfalle forsikringsselskapet, jf. forskrift til forsikringsloven § 4-1.

I skadeforsikring er det ikke trukket et tilsvarende skille mellom kundemidler og selskapsmidler. Det skal også her foretas avsetninger til dekning av forpliktelser overfor forsikringskundene, jf. forsikringsvirksomhetsloven kapittel 12, men forvaltningskapitalen og avkastningen på midlene tilhører selskapene. Eiendelene er ikke inndelt i porteføljer, men etter forsikringsvirksomhetsloven § 12-9 skal selskapet ha eiendeler som dekker forsikringstekniske avsetninger og minstekrav til ansvarlig kapital mv. Det er heller ikke noe lovkrav om registrering av eiendeler som dekker de ulike forsikringstekniske avsetningene.

Prinsippet om at all avkastning tilfaller selskapet, er ikke slått fast direkte i forsikringsvirksomhetsloven. I Prop. 134 L (2009 – 2010) om endringer i forsikringsvirksomhetslovens regler om skadeforsikring står det imidlertid følgende i punkt 6.4:

«I skadeforsikring tilfaller avkastningen på alle investeringsmidlene selskapet. Dette skiller seg fra livsforsikringsvirksomhet, hvor en ikke ubetydelig del av midlene forvaltes for forsikringskundenes regning og risiko, ofte kombinert med en avkastningsgaranti. Avkastningen på disse midlene tilordnes kunden/forsikringstaker. Etter departementets vurdering er det imidlertid ikke nødvendig å lovfeste at avkastningen på et skadeforsikringsselskaps midler skal tilfalle selskapet. Departementet foreslår derfor ikke å følge opp Banklovkommisjonens utkast på dette punktet.»

5.2.3 Særlige skatteregler for forsikringsselskap mv.

Premieinntekter som forsikringsselskapene mottar, blir inntektsført fortløpende. Samtidig etablerer forsikringsavtalene og forsikringslovgivningen forpliktelser for forsikringsselskapet, typisk krav om senere utbetaling av livsforsikring eller pensjon.

Avkastningen på kundemidler, herunder aksjegevinster og utbytte, skattlegges på forsikringsselskapets hånd etter skattelovens alminnelige regler.

For blant annet å nøytralisere beskatningen av kundemidlene, inneholder skatteloven § 8-5 første ledd en særregel for forsikringsvirksomhet. Bestemmelsen lyder:

«Forsikringsaksjeselskap, forsikringsallmennaksjeselskap og gjensidig forsikringsselskap gis fradrag for avsetning til forsikringsfond eller annet fond som er nødvendig for å dekke eller sikre kontraktsmessig overtatte forpliktelser overfor de forsikrede».

Fradraget etter skatteloven § 8-5 er etter ligningspraksis sammenfallende med de aktuelle avsetningene etter forsikringslovgivningen.

Dette betyr blant annet at det er inntekter og tap som føres i regnskapet etter forsikrings- og regnskapsreglene, som legges til grunn ved beregning av fradrag etter skatteloven § 8-5. Eksempelvis blir aksjeinntekter som er fritatt for skatt etter fritaksmetoden, inntektsført regnskapsmessig og danner grunnlag for avsetninger etter forsikringslovgivningen. Skattefrie aksjeinntekter tilordnet kundene gir dermed rett til fradrag for forsikringsselskapet etter skatteloven § 8-5 gjennom økte avsetninger. Motsatt kan aksjetap uten skattemessig fradragsrett medføre en reduksjon i forsikringsmessige avsetninger, som skattemessig skal tas til inntekt. Resultatet kan bli høyere skattepliktig inntekt i år forsikringsselskapet har realiserte aksjetap.

Utbetaling av pensjon eller forsikring er skattemessig fradragsberettiget for forsikringsselskapet. Slike utbetalinger vil isolert sett også redusere forpliktelsene til forsikringsselskapet. De forsikringsmessige avsetningene reduseres tilsvarende.

Videre beskattes forsikringstakere eller andre som har rett til ytelser etter forsikringsavtalen, for avkastning på innestående midler. Beskatningen skjer ved hver utbetaling. Dette gjelder både kollektive og individuelle forsikringer, herunder også pensjonsordninger. Det er bare avkastning på kapitalforsikringer med garantert avkastning som skattlegges løpende. Når det gjelder de skattefavoriserte pensjonsordningene der det gis fradrag for premier og innskudd, skattlegges også tilbakebetaling av premien ved utbetaling av ytelsene. Utbetalingene fra disse ordningene beskattes i sin helhet som pensjon. Avkastning i alle de andre avtalene inngår bare i grunnlaget for alminnelig inntekt.

5.3 Høringen

Departementet sendte 31. desember 2011 på høring et forslag om at fritaksmetoden ikke skal gjelde aksjer mv. i livsforsikringsselskap og pensjonsforetak som inngår i kollektiv- og investeringsvalgporteføljen. Forslaget innebærer at inntekt på slike aksjer mv. skal skattlegges som alminnelig inntekt på forsikringsselskapets hånd.

Etter forslaget skal aksjeinntekter mv. som tilordnes forsikringskunde (kundemidler) fortsatt inngå i fradragsgrunnlaget for forsikringstekniske avsetninger, jf. skatteloven § 8-5. For livsforsikringsselskap og pensjonsforetak gir dette en symmetrisk skattemessig behandling ved at skattepliktig avkastning på kundemidlene motsvares av et skattemessig fradrag for forsikringstekniske avsetninger. Etter forslaget skal endringene gis virkning for aksjeinntekter og aksjetap som blir innvunnet fra og med 1. januar 2012.

Høringsforslaget er med enkelte justeringer videreført i denne proposisjonen.

Høringsforslaget ble sendt til 23 høringsinstanser. Av disse har 13 instanser avgitt høringsuttalelse. Uttalelsene fra følgende høringsinstanser inneholder konkrete merknader til forslaget:

  • Finansnæringens Fellesorganisasjon (FNO)

  • Finanstilsynet

  • Landsorganisasjonen i Norge (LO)

  • Nærings- og handelsdepartementet

  • Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

  • Pensjonskasseforeningen

  • Skattedirektoratet

I tillegg har departementet mottatt merknader fra Netfonds Livsforsikring AS og NTL Skatt.

Ingen høringsinstanser har framsatt grunnleggende skattemessige innvendinger mot departementets høringsforslag. Pensjonskasseforeningen sier tvert i mot at:

«dagens skatteregler har effekter som neppe har vært tilsiktet og som samlet sett kan fremstå som for gunstige.»

Netfonds Livsforsikring AS støtter forslaget, da dagens regler etter deres vurdering er lite gunstige for relativt nystartede selskap. Også LO, NTL Skatt og Skattedirektoratet støtter forslaget.

Flere av høringsinstansene har merknader som knytter seg til konsekvensene for selskapene, særlig knyttet til tidspunktet for endringen som de mener er uheldig fordi forslaget kommer på toppen av andre utfordringer bransjen står overfor, særlig knyttet til innføringen av Solvens II. Enkelte høringsinstanser reiser også spørsmål om forslaget vil være i strid med Grunnlovens bestemmelser om tilbakevirkende kraft.

Høringsinstansenes merknader kommenteres nærmere i avsnittene nedenfor.

5.4 Vurderinger og forslag

5.4.1 Innledning

Ulik behandling av eiendeler og inntekter etter hhv. regnskapslovgivningen og skattelovgivningen kan generelt gi opphav til asymmetriske skatteeffekter for forsikringsselskap. Etter forskrift 16. desember 1998 nr. 1241 om årsregnskap m.m. for forsikringsselskaper skal eksempelvis finansielle instrumenter innregnes og måles til virkelig verdi med visse unntak. Urealiserte gevinster (og tap) på investeringene inntektsføres (fradragsføres) i resultatregnskapet. Både urealiserte og realiserte inntekter på slike eiendeler kan da inngå i beregningen av forsikringsmessige avsetninger som gir rett til fradrag etter skatteloven § 8-5. Urealiserte verdiendringer og aksjeinntekter under fritaksmetoden skal imidlertid ikke inntektsføres ved beregning av alminnelig inntekt på forsikringsselskapets hånd.

Gjeldende asymmetriske skatteeffekter kan reduseres ved å innføre skatteregler som innebærer at alle inntekter og tap skal inntektsføres eller fradragsføres i henhold til regnskapsreglene. Dette vil blant annet medføre at aksjeinntekter og urealiserte verdiendringer på slike eiendeler skal inntektsføres løpende ved beskatningen (et markedsverdiprinsipp). Departementet har ikke vurdert et slikt generelt tiltak nærmere.

Departementet mener imidlertid det er behov for tiltak som hindrer at skattefrie aksjeinntekter under fritaksmetoden kan utdeles videre til kunde og medlemmer med fradragsrett på forsikringsselskapets hånd. Dette gjelder særlig aksjeinntekter mv. i livsforsikringsselskap og pensjonsforetak som forvaltes i kollektiv- og investeringsvalgsporteføljen, jf. omtalen i foregående punkter. Det er også uheldig at de skattefrie aksjeinntektene samtidig gir rett til skattemessig fradrag etter skatteloven § 8-5. Tilsvarende er det uheldig at aksjetap uten skattemessig fradragsrett isolert sett kan medføre en skattemessig inntektsøkning hos forsikringsselskapet. Samlet sett gir dette en utilsiktet skattevirkning, som ble forsterket ved innføring av fritaksmetoden.

Departementet viser også til at dagens regler gir en fordel for forsikringsselskapene sammenlignet med annen næringsvirksomhet, og at det kan være mer gunstig å spare i livs- og pensjonsforsikringsprodukter enn i andre spareformer.

Videre kan underskudd som etableres i forsikringsselskapene som følge av dagens skatteregler, benyttes av andre overskuddsselskap i samme finanskonsern gjennom konsernbidrag. Den skjeve skattemessige behandlingen av aksjeinntekter mv. på kundemidlene kan derfor umiddelbart redusere skattebelastningen til banker og andre selskaper i samme konsern.

I stedet for å innføre et «regnskapsprinsipp» eller andre generelle tiltak i beskatningen av forsikringsselskap, har departementet vurdert endringer som skal redusere den asymmetriske skatteeffekten knyttet til inntekter på aksjer mv. omfattet av fritaksmetoden som tilordnes kundene i livsforsikringsselskap og pensjonsforetak. Departementet har i høringsforslaget vurdert to alternative tiltak, enten å endre fradragsbestemmelsen i skatteloven § 8-5 eller å beskatte alle aksjeinntekter mv. som tilordnes kundemidlene.

I høringsforslaget foreslo departementet å skattlegge alle aksjeinntekter mv. som tilhører kundene i livsforsikringsselskap og pensjonsforetak. Ettersom slike aksjeinntekter øker de fradragsberettigede avsetningene, gir dette økt symmetri i den samlede skattemessige behandlingen av hhv. premieinnbetalinger, netto avkastning på kundemidler og utbetaling av midler til kunder og medlemmer mv.

Departementet viser også til at eierne av forsikringsselskap ikke har tilgang til avkastningen på kundemidlene. Fritaksmetoden og aksjonærmodellen passer derfor dårlig på denne type aksjeinvesteringer. I stedet beskattes forsikringskundene ved utbetaling fra forsikringsselskapet etter skattereglene for pensjons- og forsikringsprodukter.

En tilsvarende løsning for å avverge asymmetrisk skattebehandling av urealiserte verdiendringer på fast eiendom eid av livsforsikringsselskap ble gjennomført i 2003, jf. skatteloven § 6-10 fjerde ledd. I lovproposisjonen (Ot.prp. nr. 1 (2002 – 2003) kapittel 7) uttaler departementet blant annet:

«Så lenge urealiserte verdiendringer på eiendommene inngår i grunnlaget for avsetninger som gir rett til skattemessig fradrag etter skatteloven § 8-5 første ledd, må det også, for å unngå skattemessig asymmetri, foretas en tilsvarende inntekts- eller utgiftsføring av verdiendringene».

5.4.2 Forholdet til Grunnloven

Tre høringsinstanser ( FNO, LO og NHO ) reiser spørsmål om forslaget, slik det er utformet, vil ha tilbakevirkende kraft i strid med Grunnloven § 97. FNO uttaler at:

«(d)et kan ikke utelukkes at en regimeendring uten overgangsregel som fritar urealiserte gevinster opptjent i tidligere år, kan innebære en grunnlovsstridig tilbakevirkning.»

Departementet viser til at det i rettspraksis er oppstilt et hovedskille mellom regelendringer med virkning for hendelser som allerede har inntruffet, og regelendringer som får betydning for framtidige hendelser knyttet til allerede etablerte posisjoner, se høyesterettsdom inntatt i Rt. 2010 side 143 (Rederiskattedommen) avsnitt 153:

«Ut frå rettspraksis kan det etter mitt syn stillast opp nokre hovudpunkt. Spørsmålet om ei lov som knyter verknader til tidlegare hendingar eller grip inn i etablerte rettsposisjonar, er i strid med Grunnlova § 97, er avhengig av kor sterkt tilbakeverknadselementet er. Dersom lova direkte knyter tyngjande rettsverknader til eldre hendingar, er lova som hovudregel grunnlovsstridig. Om lova derimot berre gir reglar om korleis ein etablert rettsposisjon skal utøvast for framtida, er hovudregelen den motsette. Mellom desse ytterpunkta finst det overgangsformer.»

Etter hovedregelen om inntekt i skatteloven anses ikke urealiserte verdiendringer på formuesobjekter som skattepliktig inntekt. Netto gevinster eller tap på slike objekter, herunder aksjer, kommer først til beskatning ved realisasjon, jf. skatteloven § 5-1 og § 6-2. Før realisasjonstidspunktet har eieren dermed ikke innvunnet en aksjeinntekt (eller tap) i skattemessig forstand. Departementet viser for øvrig til at et markedsverdiprinsipp for utenlandske aksjer og noterte aksjer ble avvist ved skattereformen i 1992, se Ot.prp. nr. 35 (1990 – 91) side 299.

I utgangspunktet er Grunnloven § 97 ikke til hinder for at nye inntektsskatteregler omfatter latente realisasjonsgevinster og tap opparbeidet før endringslovens virkningstidspunkt, se blant annet Rt. 2005 side 855 (Allseasdommen) avsnitt 67:

«Det aksepteres også i meget betydelig utstrekning at en ny lovbestemmelse gjør endringer i skattelovens inntektsbegrep, blant annet slik at noe som tidligere ikke ble regnet som inntekt, etter lovendringen tas med ved beregningen av inntekten.»

I lys av dette mener departementet at Grunnloven § 97 ikke er til hinder at forslaget også regulerer aksjer mv. som forsikringsselskapene har ervervet før 1. januar 2012 (virkningstidspunktet). Dette innebærer at aksjeinntekter mv. innvunnet etter virkningstidspunktet kan beskattes etter forslaget her. Realisasjonsgevinster (og tap) på slike aksjer mv. realisert før virkningstidspunktet, skal fortsatt beskattes etter gjeldende regler. Tilsvarende gjelder utbytte innvunnet før dette tidspunktet. Departementet viser for øvrig til at de alminnelige reglene om beskatning av gevinst og tap på aksjer ved flere anledninger er endret med virkning også for eksisterende aksjeinvesteringer.

En annen problemstilling er om endringer i gevinstbeskatningsreglene kan gis med tilbakevirkende kraft for aksjeinntekter mv. som blir innvunnet i innføringsåret, men før Stortingets lovvedtak foreligger. Departementet viser her til høyesterettsdom inntatt i Rt. 2006 side 293 (Arves Trafikkskole) avsnitt 62 og 63:

«På skatte- og avgiftsrettens område har det tradisjonelt vært skilt mellom alminnelig inntekts- og formuesskatt og de såkalte handlingsskattene, som dokumentavgift, arveavgift og toll. En langvarig rettspraksis har godtatt at satsene for alminnelig inntekts- og formuesskatt fastsettes i slutten av et inntektsår og dermed gis tilbakevirkende kraft. I vid utstrekning er det også – med utgangspunkt i plenumsdommen i Rt-1925 – 588 – akseptert at inntekts- og fradragsregler kan endres med tilbakevirkende kraft innenfor inntektsåret dersom lovgiveren har funnet det nødvendig. Begrunnelsen er at Stortinget først ved utgangen av et inntektsår har full oversikt over de inntekter som kan beskattes, og statens inntektsbehov. Det er fremhevet at det er den samlede skatteevnen og ikke en enkeltstående handling som rammes.
Når det gjelder den alminnelige inntekts- og formuesskatt, synes det imidlertid som det kan ha skjedd en viss glidning fra en klar regelteori mot standardteorien. Av nyere rettsavgjørelser går det frem at det er begrensninger i adgangen til å gi lover tilbakevirkende kraft også her. Jeg viser særlig til avgjørelsen i Rt-2001 – 762 hvor førstvoterende på side 767 ved vurderingen av Grunnloven § 97 som grense for skattelovers tilbakevirkning tar utgangspunkt i den norm som ble stilt opp i Borthendommen, som altså rettet seg mot klart «urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning».

Departementets forslag om å begrense fritaksmetoden for aksjer mv. eid av livsforsikringsselskap og pensjonsforetak ble sendt på høring 31. desember 2011. Etter forslaget skal endringen få virkning for aksjeinntekter mv. innvunnet fra og med 1. januar 2012. Gitt at Stortinget vedtar departementets forslag, vil regelendringene bli vedtatt innen utløpet av 2012. Hensynet til uheldige skattemessige tilpasninger nødvendiggjør at lovendringene trer i kraft fra og med offentliggjøringen av forslaget, se omtalen i punkt 5.6 under. Departementet viser videre til at forslaget retter opp en asymmetrisk og uheldig effekt i skattesystemet. Dessuten vil skatt på aksjeinvesteringer som forvaltes i kollektiv- og investeringsvalgsporteføljen, motsvares av fradraget for forsikringstekniske avsetninger. Skatteeffekten for selskapene blir dermed utlignet både i perioder med netto avkastning og netto tap på disse kundemidlene. Departementet kan i lys av dette ikke se at forslaget gir en «klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning» for inntektsåret 2012 for forsikringsselskapene.

Etter departementets syn kan forslaget vedtas uten å komme i konflikt med Grunnloven § 97.

5.4.3 Forslagets hovedinnhold

Som i høringsnotatet foreslår departementet at fritaksmetoden ikke skal gjelde aksjer mv. som forvaltes av livsforsikringsselskap og pensjonsforetak til dekning av kontraktsmessige forpliktelser, jf. punkt 5.4.1. Også utenlandsk selskap som driver forsikringsvirksomhet i Norge gjennom filial, er omfattet av forslaget.

Forslaget omfatter aksjer mv. som forvaltes i kollektivporteføljen og investeringsvalgporteføljen, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 9-7, § 7-10 og § 8-4.

Forslaget betyr at aksjeinntekter mv. på kundemidler skal skattlegges som alminnelig inntekt i forsikringsselskapet, jf. skatteloven § 10-11 og § 10-31. Tilsvarende kan selskapet kreve fradrag for aksjetap. Forslaget omfatter også slike aksjer mv. som eies indirekte gjennom et datterselskap eller deltakerlignet selskap. Aksjeinntekten mv. vil fortsatt inngå i fradraget etter skatteloven § 8-5.

Fritaksmetoden vil fortsatt gjelde aksjer mv. som forvaltes i selskapsporteføljen. Inntekt på slike aksjer inngår ikke i avsetningsfradraget etter skatteloven § 8-5.

Forslaget retter opp en utilsiktet og urimelig skatteeffekt som følge av gjeldende regelverk. Skatteplikt for avkastning på kundemidler skal fortsatt nøytraliseres. Videre vil endringen bidra til likere skattemessig behandling av pensjonssparing der det foreligger et forsikringselement, og der det ikke gjør det.

LO ber departementet vurdere tiltak for å skjerme ikke-kommersielle pensjonsinnretninger som OPF (Oslo Pensjonsforsikring AS) og pensjonskasser.

Departementet viser til at bakgrunnen for endringsforslaget er at livsforsikringsselskap og pensjonsforetak i dag får fradrag for avsetninger generert av skattefri avkastning på aksjer mv., og på den måten kan akkumulere store skattemessige underskudd. Departementet kan ikke se at «ikke-kommersielle» aktører med alminnelig skatteplikt skal være skjermet mot forslaget, ettersom også slike innretninger kan kreve fradrag for forsikringstekniske avsetninger. En avgrensning mot ikke-kommersielle aktører vil også ha en uheldig konkurransemessig side, ved at sparing i hhv. livsforsikringselskap og visse pensjonsinnretninger undergis ulike rammebetingelser. Et slikt skille kan også være problematisk etter EØS-avtalen.

I høringsnotatet foreslår departementet at skadeforsikringsselskap ikke skal være omfattet av forslaget. To høringsinstanser ( FNO og Finanstilsynet ) bemerker at det eksisterer produkter som tilbys både av livs- og skadeforsikringsselskaper. Eksempelvis kan skadeforsikringsselskap tilby visse risikoforsikringer, mens yrkesskadeforsikring kan tilbys av livsforsikringsselskap. FNO mener forslaget må justeres for å hindre en forskjellsbehandling mellom skadeforsikringsselskap og livsforsikringsselskap som tilbyr samme produkt.

Departementet viser til at skadeforsikringsselskapene kan tilby livsforsikringer i form av rene risikoforsikringer som etter avtalen er av høyst ett års varighet og gir rett til utbetaling av erstatning som engangsbeløp, eller som oppfyller andre produktkrav fastsatt i forskrift, se forsikringsvirksomhetsloven § 1-3 og forskrift 30. juni 2006 nr. 869 til forsikringsloven § 1-5. Skadeforsikringsselskap kan også tilby visse kollektive forsikringer knyttet til dødelighetsrisiko eller uførerisiko mv. Departementet er enig med FNO i at beskatningen i prinsippet bør være lik uavhengig av om forsikringsproduktet tilbys av et skade- eller livsforsikringsselskap. Det er imidlertid vesentlige forskjeller mellom de to forsikringsbransjene. Et typisk trekk er at livsforsikringsselskapene tilbyr forsikringsprodukter knyttet til hendelser langt fram i tid, mens skadeforsikringsselskapene selger forsikringsprodukter med en langt kortere tidshorisont. Også forsikringsproduktenes karakter krever ulik kapitalforvaltning og risikostyring hos hhv. skade- og livsforsikringsselskap.

Ulikhetene mellom skade- og livsforsikringsvirksomhet gjenspeiles i forsikringslovgivningen, blant annet ved at investeringer som skadeforsikringsselskapene foretar, ikke er inndelt i porteføljer. Det er heller ikke lovkrav om registrering av eiendeler som dekker de ulike forsikringstekniske avsetningene, og overskudd på investeringene tilfaller skadeforsikringsselskapet. Aksjeinntekter mv. på skadeforsikringsselskapets midler bør fortsatt være omfattet av fritaksmetoden, jf. også omtalen i neste avsnitt. Videre vil det etter gjeldende regler i forsikringslovgivningen være vanskelig å identifisere hvilke investeringer skadeforsikringsselskap foretar for å møte forpliktelser knyttet til den ordinære skadeforsikringsvirksomheten, og hvilke investeringer som er knyttet til livsforsikringsforpliktelser etter forsikringsvirksomhetsloven § 1-3. Eventuelle skattetiltak som inkluderer skadeforsikringsselskapene i lovforslaget, vil etter departementets syn være praktisk utfordrende og lite treffsikre. I lys av dette fastholder departementet at skadeforsikringsselskapene ikke skal være omfattet av forslaget. Departementet vil imidlertid se an utviklingen for å vurdere eventuelle endringer i skattereglene for skadeforsikringsselskap.

Departementet viser til forslag til endring av skatteloven § 2-38 syvende ledd.

5.4.4 Nærmere om beskatning av aksjer mv. som forvaltes i kundeporteføljene

Departementets forslag om å begrense fritaksmetoden for aksjer mv. forvaltet av livsforsikringsselskap og pensjonsforetak forutsetter at selskapene registrerer skattemessig inngangsverdi og utgangsverdi på alle aksjer mv. samt mottatt utbytte. Dette har selskapene gjort fram til i dag, blant annet for å beregne 3 pst. inntektsføring etter skatteloven § 2-38 sjette ledd. Treprosentregelen ble endret med virkning fra og med inntektsåret 2012, se Prop. 1 LS (2011 – 2012) kapittel 14. Løpende beregning av skattemessig inntekt og tap er også nødvendig i dag ved beregning av skatt på aksjeinntekter mv. som faller utenfor fritaksmetoden. Også forsikringslovgivningen krever at forsikringsselskapene etablerer systemer for registrering av hvilke eiendeler som til enhver tid forvaltes i de ulike porteføljer, se forsikringsvirksomhetsloven § 9-7 åttende ledd.

Selv om det er etablert et klart skille i forsikringslovgivningen mellom forsikringsselskapets midler og kundenes midler, kan selskapet i visse tilfeller motta en andel av overskudd på kundemidlene, jf. omtalen over om gjeldende rett. Dette gjelder overskudd tilordnet fripoliser og pensjonskapitalbevis med kontraktfastsatte forpliktelser (forsikringsvirksomhetsloven § 9-12), individuelle livsforsikringskontrakter med kontraktfastsatte ytelser som er inngått før 1. januar 2008 (forskrift til forsikringsloven kapittel 7) og produkter uten overskuddsrett (forskrift til forsikringsloven § 4-1).

Etter departementets vurdering bør fritaksmetoden i prinsippet gjelde aksjeinntekt mv. som forsikringsselskapet mottar gjennom slik overskuddsdeling mv. Etter forsikringsvirksomhetslovens regler om kapitalforvaltning er det ikke krav om at særskilte investeringer må være knyttet til enkeltkontrakter i kollektivporteføljen. Departementet foreslår derfor at forsikringsselskapene gis et sjablongfradrag som skal motsvare beskatningen av aksjeinntekter som inngår i grunnlaget for overskuddsdelingen mv. Sjablongfradraget tilsvarer aksjeinntektenes forholdsmessige andel av overskuddet som tilordnes selskapet, hensyntatt at det også kan være andre resultatelementer som tilføres selskapet som overskudd (risiko og administrasjon).

Dette krever at forsikringsselskapet kan dokumentere hvilke aksjeinntekter mv. under fritaksmetoden som inngår i overskuddsdelingen, og verdiandelen av overskuddet som relateres til slike aksjeinntekter. Tilsvarende bør en forholdsmessig andel av aksjeinntekter mv. som tilordnes selskapet ved samlet kapitalforvaltning etter forsikringsvirksomhetsloven § 9-7 niende ledd, holdes utenfor forslaget. Departementet foreslår at slike sjablongfradrag mv. reguleres i forskrift, jf. omtale nedenfor.

FNO uttaler at det ved saminvesteringer mellom kollektiv- og selskapsporteføljen må avklares hvorvidt selskapsporteføljens andel av en gevinst (som kan være omfattet av fritaksmetoden) skal beregnes ut fra kollektivporteføljens totale investering i den realiserte aksje eller ut fra størrelsen i adskilte deler av kundeporteføljene. Tilsvarende gjelder saminvestering mellom porteføljer med overskuddsdeling og andre kollektiv- og investeringsvalgporteføljer.

Departementet viser til kravet i forsikringslovgivningen om at selskapene skal ha et system for registrering av hvilke eiendeler som til enhver tid forvaltes i de ulike porteføljene, jf. omtalen over. Selskapene skal dermed ha oversikt over hvor stor andel av saminvesteringer som eksempelvis tilhører hhv. selskapsporteføljen og kollektivporteføljen (med eventuelle underporteføljer). Fritaksmetoden bør bare komme til anvendelse på andel av saminvesteringer i aksjer mv. som inngår i selskapsporteføljen. Ved samlet kapitalforvaltning skal aksjeinntekter mv. etter forslaget fordeles ut fra porteføljenes totale investering i den aktuelle aksje. Det er i denne sammenheng ikke avgjørende om investeringen tilordnes en eller flere underporteføljer eller lignende. Tilsvarende skal avkastning på aksjer mv. i underliggende investeringsfond fordeles etter porteføljenes andeler i fondet.

Videre uttaler FNO at det må avklares hvordan såkalte «historiske fifu-rekker» skal fordeles dersom selskapene har investert i de samme aksjene i både selskaps-, kollektiv- og investeringsvalgporteføljen.

Departementet viser til at aksjer som forvaltes i selskaps-, kollektiv- og investeringsvalgporteføljen anses eid av forsikringsselskapet i skatterettslig forstand. Først inn, først ut-prinsippet (FIFU) i skatteloven § 10-36 regulerer skattyters samlede beholdning av aksjer mv. fra samme aksjeklasse. Den aksjen som var først anskaffet, anses å være realisert først. Direkte gjelder dette uavhengig av hvilken portefølje aksjen inngår i. En slik løsning kan gi uheldige effekter for livsforsikringsselskap og pensjonsforetak. Dersom selskapet eksempelvis realiserer en aksje som forvaltes i selskapsporteføljen, kan først inn, først ut-prinsippet medføre at det er en aksje i samme aksjeklasse som forvaltes i kollektivporteføljen som anses realisert skattemessig, dersom sistnevnte aksje var anskaffet først.

For å unngå slike effekter bør først inn, først ut-prinsippet etter departementets syn komme til anvendelse innenfor den enkelte portefølje ved beskatning av livsforsikringsselskap og pensjonsforetak. Som FNO viser til har forsikringsselskapene en oversikt over ervervstidspunkt og inngangsverdi for den enkelte aksje, og hvilken portefølje aksjen er ervervet i, jf. omtalen over. Dette medfører at ervervstidspunkt og inngangsverdi mv. for den enkelte aksje bør være kjent for forsikringsselskapene.

Departementet viser til forslag til endring av skatteloven § 10-36 nytt fjerde ledd.

FNO påpeker også at livsforsikringsselskapene kan foreta transaksjoner mellom selskapsporteføljen og kollektivporteføljen, og at forslaget bør ta høyde for dette.

Departementet viser til at det etter forsikringslovgivningen ikke er forbud mot å overføre eiendeler mellom porteføljene. Slike overføringer må skje til markedsmessig verdi. Ettersom selskapet skatterettslig eier aksjene i alle porteføljene, vil overføringer mellom porteføljene skje innenfor samme skattesubjekt. Slike overføringer utløser i prinsippet ikke skatt.

Departementets høringsforslag åpner for skattemotiverte tilpasninger ved at gevinstaksjer eksempelvis kan overføres fra kollektivporteføljen til selskapsporteføljen, som deretter kan realiseres skattefritt etter fritaksmetoden. Tilsvarende kan aksjer med latent tap overføres fra selskapsporteføljen til kollektivporteføljen, slik at selskapet senere kan realisere aksjene med tapsfradrag.

En mulig løsning er at aksjer mv. anses realisert fra den porteføljen de opprinnelig ble ervervet i. Løsningen kan gi uheldige skattemessige insentiver og innlåsningseffekter. Eksempelvis kan det være skattemessige gunstig at forsikringsselskapet handler aksjer mv. gjennom selskapsporteføljen, som deretter blir overført til kundeporteføljene. Alle etterfølgende transaksjoner blir da fritatt for beskatning. Et annet mulig tiltak er at overføringer mellom porteføljene anses som realisasjon, men at skattleggingen utsettes til aksjen blir realisert til tredjemann. Også en slik løsning kan gi uheldige insentiver, og forsikringsselskapene vil i tillegg opparbeide uønskede skattekreditter.

For å hindre skattemotiverte overføringer mellom porteføljene foreslår departementet i stedet at overføring av aksjer mv. mellom kundeporteføljene og selskapsporteføljen skal ha umiddelbar skattemessig effekt. Dette medfører at det ved overføring av aksje mv. fra kollektiv- eller investeringsvalgsporteføljen til selskapsporteføljen skal beregnes en inntekt eller tap som om aksjen var realisert. Inntekten eller tapet tidfestes etter realisasjonsprinsippet. Forslaget innebærer lik skattemessig behandling av aksjer mv. som selskapet forvalter på vegne av kundene, uavhengig av om aksjen overføres til forsikringsselskapet eller tredjemann. Tilsvarende anses aksje mv. realisert ved overføring fra selskapsporteføljen til kollektiv- eller investeringsvalgsporteføljen. Overføring av aksjer mv. mellom kundeporteføljene kan fortsatt gjennomføres uten beskatning.

Departementet viser til forslag til endring av skatteloven § 9-2 annet ledd. Departementet har i lovforslaget benyttet «kundeportefølje» som samlebegrep på kollektivporteføljen og investeringsvalgsporteføljen.

Departementets forslag krever særlig regulering av sjablongfradraget som skal utligne skatt på aksjeinntekter mv. som inngår i grunnlaget for overskuddsdeling mv., og som tilfaller forsikringsselskapet, jf. omtale ovenfor. Det kan også i enkelte tilfeller være behov for å klargjøre hvilke aksjeinntekter mv. som tilhører kundemidlene, og hvilke aksjeinntekter mv. som fortsatt skal fritas for beskatning etter fritaksmetoden (selskapets egne midler). Departementet foreslår at sjablongfradraget samt avgrensninger og presiseringer av lovforslaget inntas i forskrift til skatteloven § 2-38. Departementet viser til forslag til endring av forskriftshjemmelen i § 2-38 gjeldende syvende ledd, som blir nytt åttende ledd.

Departementet viser også til forslag til endring av skatteloven § 10-41 annet ledd, som innebærer at endringene i skatteloven § 2-38 får tilsvarende virkning for aksjeinntekter mv. som innvinnes eller realiseres gjennom et deltakerlignet selskap.

5.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

5.5.1 Provenyvirkning

Lovendringen berører alle livsforsikringsselskap og pensjonsforetak – til sammen 117 selskaper inkl. filialer ifølge Finanstilsynets konsesjonsregister. Forslaget kan som følge av adgangen til å yte og motta konsernbidrag også få konsekvenser for konsernet som helhet i de tilfellene de berørte selskapene er del av en konsernstruktur. Denne problemstillingen er kun aktuell for livsforsikringsselskapene og innskuddspensjonsforetak.

I år med positiv avkastning på aksjer mv. innenfor fritaksmetoden innebærer departementets forslag isolert sett at de berørte selskapenes skattepliktige inntekt øker. Motsatt reduseres den skattepliktige inntekten dersom avkastningen på aksjer mv. innenfor fritaksmetoden er negativ. Hvorvidt økt (redusert) skattepliktig inntekt faktisk slår ut i økt (redusert) skatt avhenger av om endringen gjør at selskapet går fra skattemessig underskudd til skattemessig overskudd (eventuelt at underskuddet reduseres).

Endringen i skattepliktig inntekt som følge av departementets forslag avhenger av utviklingen i aksjemarkedet, valutakurser samt hvor stor andel av kundemidlene som er plassert i aksjer og andre papirer omfattet av fritaksmetoden. Andelen av kundeporteføljen som har vært investert i aksjer, har historisk vist betydelig variasjon. I den forbindelse uttaler FNO i sin høringsmerknad at innføringen av Solvens II trolig vil måtte medføre en betydelig nedjustering av den gjennomsnittlige aksjeandelen i kollektivporteføljen. Etter departementets vurdering bidrar dette isolert til å begrense virkningene av forslaget, ved at aksjeandelen, som er den delen av porteføljen som påvirkes av forslaget, reduseres.

Virkningen av forslaget vil uansett kunne variere betydelig både fra år til år og fra selskap til selskap. Provenyvirkningen av forslaget avhenger heller ikke bare av den skattepliktige inntekten i et enkeltår, men også av størrelsen på de framførbare underskuddene. De berørte virksomhetene har til sammen framførbare underskudd på mer enn 43 mrd. kroner per 1. januar 2012, blant annet nettopp som følge av de gunstige virkningene gjeldende regler har bidratt til. Det er imidlertid betydelige forskjeller imellom virksomhetene når det gjelder størrelsen på det framførbare underskuddet.

Selv om forslaget innebærer økt skattebelastning i år med positiv avkastning i aksjemarkedet, er det viktig å minne om at i år med negativ avkastning i aksjemarkedet kan virksomhetene få redusert sin skattebelastning sammenlignet med dagens regler. Forslaget vil derfor dempe svingninger i aksjemarkedet og dermed ha en stabiliserende effekt. Det er derfor ikke opplagt hvordan forslaget faktisk vil slå ut for det enkelte selskap og bransjen som helhet, noe også ulik størrelse på de framførbare underskuddene bidrar til. Denne usikkerheten bekreftes av at FNO i sin høringsmerknad skriver at: « (D)et må antas at opphevelse av fritaksmetoden vil gi økt skattekostnad for livsforsikringsselskaper og pensjonsforetak Departementet merker seg den usikkerheten som FNO gir uttrykk for, men mener likevel det er hensiktsmessig å knytte noen vurderinger til hvilken betydning forslagene har for henholdsvis livsforsikringsselskaper og pensjonskasser.

Forslaget vil etter departementets vurdering ha begrensede konsekvenser for pensjonskassene de nærmeste årene. Forslaget innebærer ingen avskjæring mot å bruke framførbare underskudd, heller ikke dersom underskuddet er en konsekvens av gjeldende regler. Flertallet av pensjonskassene har underskudd til framføring som kan benyttes dersom de i enkeltår skulle få et skattemessig overskudd. Det kan likevel ikke utelukkes at forslaget for enkelte pensjonskasser kan bidra til et positivt skattemessig resultat og tilhørende skatteøkning i enkeltår.

Livsforsikringsselskapene har også betydelige framførbare underskudd samlet sett, men sammenlignet med pensjonskassene er det større forskjeller imellom selskapene. Utslagene blir på kort sikt størst for selskaper uten framførbare underskudd per 1. januar 2012. Flere av de store livsforsikringsselskapene skjermes sannsynligvis fra en umiddelbar skatteøkning ved at de kan få utnyttet framførbare underskudd. Storebrand har i sin kvartalsrapport for 2. kvartal 2012 beskrevet konsekvensene av forslaget slik:

«Storebrand vil med den foreslåtte endringen få en skattekostnad på inntil 28 prosent. Det er ikke foreslått begrensninger i anvendelsen av fremførbare underskudd og de fremførbare underskudd Storebrand-konsernet har vil derfor skjerme selskapet fra å betale skatt i en periode.»

Ved beregning av det skattemessige provenyet av forslaget har departementet lagt til grunn en moderat, positiv avkastning i aksjemarkedet og at aksjeandelen i kundeporteføljene er om lag som i dag. Samtidig er det sett hen til størrelsen på de framførbare underskuddene. På denne bakgrunn anslår departementet at forslaget samlet sett vil øke provenyet med 300 mill. kroner i 2012. Anslaget er usikkert, og usikkerheten knytter seg særlig til utviklingen i aksjemarkedet. Beløpet bokføres i sin helhet i 2013.

5.5.2 Administrative konsekvenser

FNO gir i sin høringsuttalelse uttrykk for at forslaget vil kreve til dels betydelige tilpasninger av de tekniske systemene.

I forsikringsvirksomhetsloven § 9-7 åttende ledd stilles det krav om at selskapene skal ha et system for registrering av hvilke eiendeler som til enhver tid forvaltes i hhv. kollektivporteføljen, investeringsvalgporteføljen og selskapsporteføljen.

Videre må forsikringsselskapene etter gjeldende regler holde orden på hvilke aksjer som er innenfor og utenfor fritaksmetoden i forbindelse med utfylling av selvangivelsen. Det er også krav om at livsforsikringsselskapene skal rapportere om de enkelte finansobjektene, herunder aksjer etter landtilhørighet/registreringsadresse i FORT/PORT (Forsikringsselskapene/Pensjonskassenes Offentlige Regnskaps- og Tilsynsrapportering). Departementet legger derfor til grunn at selskapene vil ha løpende oversikt over hvilke aksjer som faller innenfor fritaksmetodens bestemmelser.

For gamle forsikringsavtaler som baserer seg på overskuddsdeling, skal selskapene også ha oversikt over den løpende verdien av kundemidlene. Det skal etter forsikringsvirksomhetsloven § 9-2 annet ledd utarbeides eget regnskap for individuelle livsforsikringskontrakter med kontraktsfastsatte forpliktelser som er inngått før 2008, og som selskapet har skilt ut i egen portefølje. På denne bakgrunn antas det at forslaget, til begrensede kostnader, skal være praktisk mulig å implementere for de berørte selskapene.

For skattemyndighetene vil fjerningen av fritaksmetoden ikke medføre nevneverdig økt ressursbruk.

5.5.3 Konsekvenser for næringen

Tre høringsinstanser ( FNO, NHO og Pensjonskasseforeningen ) uttaler at lovendringen kommer på et uheldig tidspunkt. To instanser ber om en utsettelse av ikrafttredelsestidspunktet. Som begrunnelse er det vist til byrden forslaget vil pålegge selskapene i en tid der rammebetingelsene generelt er utfordrende for næringen:

  • innføring av nytt solvensregelverk

  • den lave renten

  • at den foreslåtte endringen kan føre til økte premier

  • at den foreslåtte endringen vil kreve betydelige tilpasninger av tekniske systemer

Høringsinstansene har ikke kvantifisert hvordan forslaget vil påvirke næringen. Instansene ber om at forslaget blir utsatt til foretakene har innrettet seg etter de nevnte forhold.

Departementet viser til at den foreslåtte skatteendringen retter opp en asymmetri i skattelovgivningen for livsforsikringsselskap og pensjonsforetak som ble forsterket ved innføringen av fritaksmetoden. Ved en eventuell utsetting vil selskapene ha tid til å tilpasse seg ved å selge gevinstaksjer før ikrafttredelsen av forslaget og utsette realisasjon av tapsaksjer til etter ikrafttredelsen.

Videre viser departementet til at livsforsikringsselskap og pensjonsforetak i praksis ikke betaler skatt i år med regnskapsmessig overskudd, typisk som følge av nettogevinster på aksjer mv. I år med tap på aksjer mv. tilordnet kundeporteføljene øker selskapenes skattebelastning. Slike uheldige skattemessige effekter bør rettes opp uavhengig av nye egenkapitalkrav mv. etter forsikringslovgivningen.

Forslaget har videre økt sannsynligheten for at selskapenes framførbare underskudd kan benyttes (noe som ble regnet som usannsynlig tidligere).

Som det framgår både av høringsnotatet og merknadene til dette, pågår det flere internasjonale prosesser som også påvirker norske finansinstitusjoner. Der de viktigste er Basel III/CRD IV (omhandler kapitalkrav til bankene) og Solvens II (omhandler nye soliditetsregler for forsikringsselskaper). I tillegg har livsforsikringsselskapene og pensjonskassene særlige utfordringer som følge av økt levealder, som innebærer at reservene må økes. I sum tilsier dette at livsforsikringsselskapene behøver mer kapital. Departementet vil kort kommentere enkelte viktige problemstillinger for næringen nærmere.

Solvens II

Solvens II-direktivet gir nye soliditetsregler for forsikringsselskap. Reglene skulle etter planen tre i kraft i norsk rett fra 2013. Fastsettelsen av gjennomføringsdirektivet og arbeidet med de materielle bestemmelsene til direktivet er imidlertid forsinket i EU. De endelige reglene er ennå ikke fastsatt. Det synes nå overveiende sannsynlig at ikrafttredelsestidspunktet for sentrale deler av regelverket utsettes til 1. januar 2014, og da med overgangsregler.

Et av målene med Solvens II er å sikre at forsikringsselskapene blir underlagt krav til avsetninger og soliditet som reflekterer den reelle risikoen i forsikringsselskapene. Direktivet stiller krav til prinsippene for verdsetting av forsikringsforpliktelsene, til systemene for styring og kontroll med risiko i selskapene, til internrevisjon og til aktuar. Det blir også stilt krav om at selskapene jevnlig gjennomfører en grundig vurdering av risiko og soliditet.

Direktivet pålegger to typer kapitalkrav: solvenskapitalkrav («Solvency Capital Requirement», SCR) og minstekapitalkrav («Minimum Capital Requirement», MCR). Ved brudd på solvenskapitalkravet (SCR) skal tilsynsmyndighetene kreve at selskapet setter i verk tiltak for å gjenopprette soliditeten. Ved brudd på minstekravet (MCR) skal konsesjonen til selskapet trekkes tilbake dersom ikke kravet blir oppfylt innen kort tid.

Det nye soliditetsregelverket for forsikringsselskap bygger på en 3-pilarstruktur tilsvarende Basel II-regelverket på bankområdet. De nye soliditetsreglene vil føre til vesentlige endringer for norske forsikringsselskap. Blant annet skal eiendeler og forpliktelser vurderes til virkelig verdi. For norske livsforsikringsselskaper, som i dag diskonterer eiendeler og forpliktelser med en fast beregningsrente, er dette en betydelig utfordring.

Deparetmentet vurderer at den forventede innstrammingen som ligger i forslaget om å avgrense fritaksmetoden for forsikringsselskaper mv., i noen grad vil kunne øke selskapenes utfordringer knyttet til å oppfylle kravene i Solvens II, slik også flere av høringsinstansene trekker fram. Departementet mener likevel at forslaget ikke vil være avgjørende for om selskapene klarer å oppfylle forpliktelsene i Solvens II eller ikke. Dette skyldes ikke minst at forslaget er symmetrisk og åpner for å trekke fra tap i dårlige år. Det er også full adgang til å utnytte framførbare underskudd, som det med gjeldende regler kunne være usikkert om noen gang ville bli realisert.

Kapitaldekningsreglene

Kapitaldekningsreglene skal sørge for at finansinstitusjonene skal ha en buffer i form av ansvarlig kapital for å ha evne til stå imot risikoen for tap som de tar på seg gjennom virksomheten. Den ansvarlige kapitalen tjener som et vern for kundene og i siste instans også samfunnet. Kapitalen stimulerer eierne til forsvarlig drift ved at de selv risikerer å tape egenkapital dersom driften går med underskudd. Soliditet i finansinstitusjonene er også viktig for å dempe konjunktursvinginger i økonomien.

Departementets forslag vil sammenlignet med gjeldende regler kunne øke skattebelastningen for finansinstitusjonene som driver virksomhet som berøres av forslaget i perioder med god avkastning i aksjemarkedet. Samtidig vil forslaget kunne redusere skattebelastningen i perioder med negativ avkastning på aksjer. Slik sett er forslaget et bidrag til å styrke skattesystemets rolle som automatisk stabilisator. Størrelsen på den økte skattebelastningen er usikker. Virkningene vil etter departementets vurdering neppe være avgjørende for selskapenes evne til å oppfylle framtidige krav knyttet til for eksempel egenkapitaldekning.

Utfordringer knyttet til en lav rente og garantert avkastning

Flere av produktene til de berørte selskapene innebærer at selskapene forplikter seg til å gi kundene en garantert avkastning. I år der avkastningen på de investerte midlene er svakere enn den lovede avkastningen må selskapene trekke på tilleggsavsetninger eller egenkapitalen for at kundene skal få den avkastningen de har krav på. Kursreguleringsfondet består av netto urealisert gevinst på eiendeler i kollektivporteføljen, som vurderes til virkelig verdi. Det er bare realisert gevinst som tildeles kunden som overskudd. Selskapene kan trekke på tilleggsavsetninger for å dekke avkastning mellom null og den garanterte renten. Negativ avkastning må dekkes av egenkapitalen.

Den lave renten på «sikre» investeringer som for eksempel obligasjoner gjør at selskapene er avhengige av å investere i mer risikable aktiva som aksjer. Når bortfallet av fritaksmetoden begynner å materialisere seg, vil det medføre en økt skattekostnad og ikke en reduksjon i avkastningen. I den grad livsforsikringsselskapene må dekke negativ avkastning eller trekke av tilleggsavsetninger når avkastningen er under den garanterte renten, vil selskapene fortsatt ha insitament til å investere i aksjer slik at selskapenes forventninger om avkastning maksimeres. Pensjonskasser vil trolig avveie forventet avkastning mot en økning i premien eller behovet for økt kapitalinnskudd.

Departementet mener forslaget i større grad likebehandler ulike investeringsobjekter, noe som kan bidra til en mer samfunnsøkonomisk riktig fordeling av porteføljen. Selskapenes utfordringer knyttet til lav rente er uavhengig av forslaget om å avgrense fritaksmetoden.

5.5.4 Konsekvenser for kundene

Økt skattebelastning for de berørte selskapene kan i prinsippet kompenseres ved å øke inntektene/administrasjonspremien, slik at prisen til kundene øker. FNO trekker i sin høringsmerknad fram at skatt er en del av selskapenes lønnsomhetskalkyle, og at økt skattekostnad kan påvirke lønnsomheten i vesentlig grad og derigjennom føre til økte premier gjennom påslag i fortjenesteelementer. I livsforsikring har kundene flytterett. Etter departementets vurdering vil en vesentlig prisøkning derfor kunne medføre at selskapene mister kunder dersom de andre selskapene ikke følger prisendringen. Videre vil reguleringen av premiefastsettelsen bidra til å redusere sannsynligheten for at departementets forslag vil slå ut i vesentlig økte priser til kundene.

Departementet antar at forslaget i begrenset grad vil øke premiene kundene står overfor.

5.5.5 Virkninger for aksjemarkedet

Forslaget vil som nevnt kunne ha skattemessige virkninger for livsforsikringsselskap og pensjonsforetak. Det er imidlertid liten grunn til å tro at dette vil påvirke deres investeringer i aksjer vesentlig. Selskapene vil fortsatt være opptatt av å finne investeringsobjekter med høy forventet avkastning som gjør at de klarer å oppfylle forpliktelsene de har overfor kundene.

5.6 Ikrafttredelse og overgangsordninger

For å unngå skattemotiverte tilpasninger ved at livsforsikringsselskap og pensjonsforetak realiserer aksjegevinster skattefritt før endringene trer i kraft og venter med å realisere aksjetap til etter ikrafttredelsestidspunktet, foreslår departementet at forslaget trer i kraft fra og med den dato høringsforslaget ble offentliggjort. Det vil si at fritaksmetoden ikke kommer til anvendelse på aksjer mv. i kollektivporteføljen og investeringsvalgporteføljen som realiseres fra og med 1. januar 2012. Tilsvarende vil utbytter på slike aksjer mv. innvunnet fra og med 1. januar 2012 ikke være omfattet av fritaksmetoden.

Forslag til endringer i skatteloven § 9-2 og § 10-36 ble ikke varslet i høringsnotatet. Av hensyn til forutberegnelighet for selskapene foreslår departementet at disse lovendringene trer i kraft fra og med framleggelsen av proposisjonen, det vil si 8. oktober 2012.

To høringsinstanser ( FNO og Pensjonskasseforeningen ) ber om en overgangsordning som innebærer at forsikringsselskapene kan benytte markedsverdien på ikrafttredelsestidspunktet som inngangsverdi i stedet for historisk kostpris.

Videre ber Netfonds Livsforsikring AS om en overgangsordning slik at selskapene kan få skattefradrag for aksjetap som er henført til investeringsvalgporteføljen, og som er realisert fram til 2012.

Etter departementets oppfatning vil en overgangsordning som FNO og Pensjonskasseforeningen beskriver, medføre at selskapene får permanente skattefritak for latente aksjegevinster opparbeidet før 2012. Dette vil øke effekten av dagens asymmetriske regler ved innføringen, og kan få store provenyvirkninger på sikt. Videre vil overgangsordningen som Netfonds Livsforsikring AS ber om innebære at forslaget gis tilbakevirkende kraft for tidligere inntektsår, og av symmetrihensyn bør overgangsordningen også omfatte realiserte aksjegevinster. Overgangsordningen som Netfonds Livsforsikring AS ber om skiller også mellom kundeporteføljene.

Etter departementets syn er det ikke aktuelt å foreslå slike overgangsordninger.