16 Forslag om å pålegge drosjesentraler å innberette opplysninger til skatte- og avgiftsmyndighetene

16.1 Innledning

Departementet foreslår å innføre en ordning hvor drosjesentraler blir pålagt årlig å innberette opplysninger om tilknyttede drosjeeieres omsetning mv. til skatte- og avgiftsmyndighetene.

Innsamling og bruk av opplysninger fra tredjeparter er et viktig virkemiddel for å sikre etterlevelse av skatte- og avgiftsreglene for samtlige skattytergrupper. Opplysningene bidrar til å effektivisere ligningsarbeidet og legger til rette for riktigere fastsettelse og bedre kontroll av skatte- og avgiftsgrunnlaget. Innrapportering av omsetning mv. fra drosjesentralene vil kunne bidra til å avdekke inntekt som ikke er oppgitt til beskatning, og virke preventivt ved at reell omsetning i næringen i større grad vil bli oppgitt til beskatning.

Forslaget medfører endringer i lov 13. juni 1980 nr. 24 om ligningsforvaltning (ligningsloven) § 6 – 3 og i lov 19. juni 2009 nr. 58 om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven) ny § 16 – 8. Oppgavepliktens omfang mv. foreslås fastsatt i forskrift gitt med hjemmel i ligningsloven § 6 – 16 bokstav b, jf. forslag til ny § 6 – 3 nr. 8 og merverdiavgiftsloven ny § 16 – 8.

16.2 Bakgrunn

Kontroller i drosjenæringen i Oslo har avdekket at store deler av omsetningen blir unndratt fra skattlegging. Unndragelsene skyldes i stor grad mulighet til å manipulere opplysninger om omsetning og kjørelengde mv. Dette er opplysninger som lagres fortløpende i taksametrene som er installert i den enkelte drosje.

Skattekontrollene i drosjenærningen viser at dagens regler ikke er tilstrekkelige til å sikre at reell omsetning blir oppgitt til beskatning. Allerede i 1992/93 avdekket en begrenset kontroll av næringen betydelige beløp i unndratt omsetning, svart avlønning av sjåfører, samt at utskrifter fra taksametrene ble makulert og erstattet av håndskrevne skiftlapper uten mulighet for å verifisere at disse var i tråd med de opprinnelige tallene. Effektmålinger av kontrollen viste at oppgitt omsetning steg med 112 pst., innberettet lønn steg med 457 pst. og næringsinntekten med 75 pst. (justert for pris og trafikkøkning) i tiden etter kontrollen. Kontroller av næringen ble derfor etter dette prioritert lavere. Ved årtusenskiftet kom det tips om økte skatteunndragelser i næringen. Samtidig var løyveantallet i Oslo blitt vesentlig utvidet og det var opprettet to nye drosjesentraler. I juni 2003 gjennomførte skattemyndighetene og ØKOKRIM en koordinert aksjon mot drosjenæringen i Oslo. Etterfølgende bokettersyn viste samlet ikke-bokført omsetning på ca. 419 millioner kroner, svart avlønning på ca. 116 millioner og utstrakt bruk av falsk inntektslegitimasjon (skiftlapper) hvor kontantomsetningen var redusert med inntil 60 pst. Det ble også avdekket ulovlig bortbestyring av løyver hvor verken leieinntektene eller inntektene fra det ulovlig bortbestyrte løyvet var oppgitt til beskatning. I en etterfølgende kontroll i 2006/2007 ble det igjen avdekket store unndragelser i næringen.

Skatteunndragelsene i drosjenæringen i Oslo har vist seg å være av et så stort omfang og pågått over så lang tid at det er grunn til å tro at det også forekommer andre steder. I Regjeringens handlingsplan mot økonomisk kriminalitet (2011 – 2014) under avsnittet om skatte- og avgiftskriminalitet er det uttalt at spesielle tiltak skal vurderes for å få en renere drosjenæring. Skattedirektoratet har i henhold til tiltak 28 i handlingsplanen utredet om drosjesentraler bør pålegges å rapportere inn skiftdata og andre opplysninger til ligningsmyndighetene. Dersom ligningsmyndighetene kan sammenligne opplysningene som gis i selvangivelsen og næringsoppgaven med opplysinger som registreres løpende i taksameteret gjennom året, vil mulighetene for å kunne manipulere opplysningene i skiftlappen bli redusert, og eventuelle avvik kan bli avdekket allerede under ligningsbehandlingen. En ordning med rapportering av omsetningsopplysninger mv. fra drosjesentraler basert på opplysinger som hyppig lastes ned fra taksameteret i den enkelte drosje til sentralen vil derfor både være et effektivt og preventivt tiltak for å bidra til at drosjenæringen oppgir større del av omsetningen til beskatning.

16.3 Gjeldende rett

16.3.1 Opplysningsplikt for skatte- og avgiftspliktige

Lov 13. juni 1980 nr. 24 om ligningsforvaltning (ligningsloven) bygger på et såkalt selvangivelsesprinsipp som innebærer at skattyter uoppfordret skal gi eller bekrefte nærmere opplysninger til ligningsmyndighetene. Både drosjeeierne og drosjesentralene har oppgave- og opplysningsplikt etter ligningsloven kapittel 4 for den næringsvirksomheten de driver. For næringsvirksomheten gjelder reglene i skatteloven, ligningsloven, bokføringsloven, regnskapsloven og revisorloven. Ansatte sjåfører skal på vanlig måte oppgi lønnsinntekten i selvangivelsen. Som arbeidsgiver skal drosjeeieren årlig innberette lønnsinntekten til sjåførene på lønns- og trekkoppgaven til ligningsmyndighetene.

Personbefordring mot vederlag er merverdiavgiftspliktig etter lov 19. juni 2009 nr. 58 om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven). De avgiftspliktige skal levere omsetningsoppgaver som viser samlet omsetning og uttak fordelt på avgiftsfri og avgiftspliktig omsetning. Hovedregelen er tomånedelige terminer, men er årsomsetningen under 1 million kroner, kan det søkes om å få levere årsoppgave. Etter merverdiavgiftsloven § 5 – 3 skal det beregnes merverdiavgift med redusert sats for omsetning og uttak av tjenester og formidling av tjenester som gjelder persontransport. Drosjeeier har full fradragsrett for inngående merverdiavgift (alminnelig sats) på personkjøretøy som er anskaffet til bruk i persontransportvirksomheten, jf. merverdiavgiftloven § 8 – 4 første ledd bokstav c.

I tillegg til de generelle bokføringsreglene i lov 19. november 2004 nr. 73 om bokføring og forskrift 1. desember 2004 nr. 1558 om bokføring (bokføringsforskriften) er det gitt særskilte bestemmelser for drosjenæringen i bokføringsforskriften § 8 – 2 (§§ 8 – 2 – 1 til 8 – 2 – 3). Bokføringsforskriften § 8 – 2 – 1 bestemmer at bokføringspliktige som driver drosjevirksomhet skal registrere kontantomsetningen ved bruk av taksameter. Formålet er å sikre pålitelig dokumentasjon ved regnskapsføringen. Bokføringsforskriften § 8 – 2 – 2 stiller krav om at kontantomsetningen skal dokumenteres ved bruk av skiftlapper. Skiftlappene skal nummereres fortløpende og inneholde løyvenummer og taksameterets serienummer. Skiftlappen skal for hvert skift inneholde opplysninger om skiftets dato, klokkeslett for skiftets begynnelse og slutt, antall turer, brutto innkjørt beløp fordelt på kontant og kreditt, totale og besatte kilometer, sjåførens navn og fødselsnummer eller annen identifikasjonskode, samt akkumulerte tall for totale kilometer og totalt innkjørt i kroner. Kilometer og kroner skal oppgis med henholdsvis minimum seks og nisifrede tall. Skiftlappene skal ved utskrift signeres fortløpende med fullt navn av skiftets sjåfør. Skiftlappen skal oppbevares i 10 år, jf. bokføringsforskriften § 8 – 2 – 3.

Skattedirektoratet har i medhold av ligningsloven § 4 – 4 nr. 7 og delegeringsvedtak av 28. november 1994 fastsatt skjemaet «Drosje- og lastebilnæring» (RF-1223). Skjemaet er pliktig vedlegg til selvangivelsen eller eventuelt selskapsoppgaven. Her skal drosjeeiere blant annet gi opplysninger om kjørelengde og bilkostnader spesifisert per bil og løyve, samt hvordan omsetningen fordeler seg på kontant og kredittomsetning og hvilket beløp som er registrert som bomtur. I tillegg framkommer totalt kjørte kilometer og antall kilometer kjørt med passasjer.

16.3.2 Opplysningsplikt for tredjeparter

Opplysningene som skatte- og avgiftspliktige leverer i pliktige oppgaver til skatte- og avgiftsmyndighetene, gir ikke alltid fullstendig grunnlag for å fastsette korrekt skatt og avgift. For å sikre korrekt fastsettelse av skatt og avgift, er det derfor nødvendig at skatte- og avgiftsmyndighetene får tilgang til opplysninger fra andre. Reglene om når ligningsmyndighetene kan innhente opplysninger fra tredjeparter er samlet i ligningsloven kapittel 6. En rekke tredjeparter har plikt til ukrevet å gi opplysninger om andre skattytere til ligningsmyndighetene. Eksempler på slike oppgavegivere er arbeidsgivere, oppdragsgivere, pensjonsinnretninger, banker, forsikringsselskap, barnehager, skolefritidsordninger, boligsameier og boligselskap.

Oppgavene utgjør hovedmengden av opplysningene i ligningsmyndighetenes registre over grunnlagsdata, og muliggjør forhåndsutfylling av selvangivelsen for lønnstakere, pensjonister og personlig næringsdrivende, samt maskinell ligning og maskinelle kontroller. Innhenting av kontrollopplysninger og kontrollundersøkelser er også viktige ledd i kontrollarbeidet, og gir ligningsmyndighetene mulighet til å kontrollere om skattyter har oppfylt sin opplysningsplikt overfor ligningsmyndighetene etter ligningsloven kapittel 4.

Merverdiavgiftsloven kapittel 16 har regler om kontrollopplysninger og -oppgaver fra andre enn avgiftssubjektet. Opplysningene skal bare gis når avgiftsmyndighetene ber om det. I likhet med ligningsmyndighetene kan avgiftsmyndighetene blant annet kreve at næringsdrivende gir opplysninger om ethvert økonomisk mellomværende med navngitt næringsdrivende når det knytter seg til begge parters virksomhet. Det kan kreves opplysninger om og spesifisert oppgave over varelevering og -kjøp, vederlag og andre forhold som knytter seg til mellomværendet og oppgjør for dette. Dette gjelder også omsetning som er skjedd gjennom mellommann, jf. merverdiavgiftsloven § 16 – 1. Det er imidlertid ingen bestemmelser i merverdiavgiftsloven som pålegger noen en plikt til rutinemessig å innberette til avgiftsmyndighetene utbetalinger mv. til næringsdrivende.

16.3.3 Sanksjoner ved tredjeparters brudd på opplysningsplikten

Etter ligningsloven § 10 – 6 nr. 1 kan ligningsmyndighetene ilegge tredjeparter som ikke etterkommer plikten til å gi oppgave eller opplysninger eller adgang til kontrollundersøkelse mv. etter kapittel 6 i ligningsloven, en daglig løpende tvangsmulkt fram til oppfyllelse skjer. Tvangsmulkt kan ilegges for å framtvinge enhver oppgave eller adgang til kontrollundersøkelse mv. som kan pålegges etter ligningsloven kapittel 6. Kompetansen til å ilegge tvangsmulkt er lagt til Skattedirektoratet og skattekontoret. Tvangsmulktens størrelse er ikke angitt i ligningsloven § 10 – 6 nr. 1, og mulkten kan derfor i utgangspunktet settes til det beløp som skattekontoret finner nødvendig for å få den opplysningspliktige til å etterkomme pålegget. Det er ingen beløpsgrenser, og tvangsmulkten størrelse fastsettes etter skjønn i det enkelte tilfelle.

Etter ligningsloven § 10 – 8 kan gebyr ilegges den som ikke leverer oppgaver etter ligningsloven §§ 6 – 16 bokstav c og 6 – 13 nr. 3 eller som unnlater å gi opplysninger om utenlandske oppdragstakere og arbeidstakere etter § 6 – 10 nr. 1 og nr. 2 innen de fastsatte frister. Gebyret skal være et fast beløp per dag for hver opplysning som ikke leveres. Utfyllende bestemmelser om ileggelse av gebyr er gitt i forskrift 22. januar 1991 nr. 57 om gebyr ved for sent eller ikke leverte ligningsoppgaver og forskrift 17. juli 1994 nr. 725 om gebyr ved for sent levert, mangelfull eller uriktig oppgave etter ligningsloven § 6 – 10 nr. 1 og nr. 2, jf. nr. 3. Gebyret ilegges av kommunekasserer, ligningsmyndighet eller annet offentlig organ som skal motta oppgaven. Hvis oppgavegiver godtgjør at feilen skyldes årsaker som han ikke kan lastes for, kan gebyret frafalles.

Ligningsloven kapittel 12 har regler om straff. Manglende rapportering fra tredjeparter er straffesanksjonert i § 12 – 1 nr. 1 bokstav d. Straffesanksjonen gjelder også ved medvirkning.

Avgiftsmyndighetene kan pålegge den som ikke etterkommer plikten til å gi opplysninger eller kontrolloppgaver etter § 16 – 1 til § 16 – 6, å gi opplysningene under en daglig løpende tvangsmulkt, jf. merverdiavgiftsloven § 21 – 1 første ledd.

Merverdiavgiftsloven § 21 – 4 har regler om straff. Etter merverdiavgiftsloven § 21 – 4 annet ledd er det bl.a. straffbart å overtre reglene om opplysningsplikt i kapittel 16.

16.3.4 Regulering av drosjenæringen etter yrkestransportlovgivningen

Innledning

Drosjenæringen består av to hovedaktører, drosjesentral og drosjeeier (løyvehaver). Drosjesentralene formidler turer og dirigerer tilknyttede biler, mens drosjeeierne eller deres ansatte sjåfører utfører selve transporten. Sentralen og drosjeeieren er underlagt løyvemyndighetene i vedkommende fylkeskommune.

Vilkårene for utøvelse av drosjenæring er regulert i lov 21. juni 2002 nr. 45 om yrkestransport med motorvogn og fartøy og forskrift 26. mars 2003 nr. 401 om yrkestransport innenlands med motorvogn eller fartøy.

Etter yrkestransportforskriften § 48 tredje ledd kan løyvemyndighetene (fylkeskommunen) bestemme at motorvogn som nyttes i drosjetransport, skal være utstyrt med godkjent taksameter, samt kommunikasjonsutstyr eller annet spesialutstyr. Utgiftene til anskaffelse, montering og vedlikehold av apparatene dekkes av løyvehaveren. Taksameteret registrerer kontantomsetningen, distanse, takst, klokkeslett etc. I tillegg lagres alle data slik at det kan produseres skiftlapper som tilfredsstiller kravene i bokføringsforskriften § 8 – 2 – 1. Hvilke krav som stilles til selve taksameteret er fastsatt i egen forskrift, jf. forskrift 10. januar 2009 nr. 1226 om krav til taksametre.

Drosjeeieren (løyvehaver)

Drosjeeiere er selvstendig næringsdrivende og må ha løyve for persontransport for å drive virksomheten, jf. yrkestransportloven § 4. De fleste drosjevirksomheter drives i form av enkeltpersonforetak fordi drosjeløyver er personlige. Drosjeløyve tildeles normalt etter ansiennitet, jf. § 43. Er det ikke noen søker som har fortrinnsrett etter § 43 avgjør fylkeskommunen etter eget skjønn hvem som skal tildeles løyve. I disse tilfellene kan løyve også tildeles selskap eller annen juridisk person, jf. § 44. Den enkelte drosjeeier blir tildelt ett løyve, men det er mulighet for å ta ut reserveløyver i tillegg til at vedkommende kan bestyre løyver for andre som er midlertidig ute av stand til å drive eget løyve. Det er ett løyve per bil. Drosjeeier kan ha en eller flere ansatte sjåfører.

Etter yrkestransportforskriften § 46 kan fylkeskommunen pålegge løyvehavere å være tilknyttet en sentral. På steder med lite trafikkgrunnlag og få løyver, er det såkalte bopelsløyver.

Drosjesentralen

Regler om drosjesentralens organisasjon og virksomhet fastsettes i vedtekter som skal godkjennes av løyvemyndigheten, jf. yrkestransportforskriften § 46. Drosjesentralene kan være organisert på ulike måter. For eksempel kan sentralen være et andelslag eid av tilsluttede løyvehavere, mens et aksjeselskap eid av andelslaget står for driften. Sentralene kan også være organisert som aksjeselskap/enkeltpersonforetak hvor tilknyttede løyvehavere bare er tilsluttet i form av turformidling og eventuelle støttefunksjoner som fakturering av kreditturer til kredittkortselskap. Sentralen kan også eie og drive egne løyver. Eierne av sentralene kan være profesjonelle investorer, drosjeeiere mv. Hvor mange drosjer som er tilknyttet sentralen varierer fra to til over tusen biler.

Sentralenes oppgave er å formidle turer mellom publikum og drosjene, utarbeide takster, fakturere kreditturer til kredittkortselskap mv. og formidle oppgjøret til den enkelte drosjeeier, samt anskaffe og drifte dataanlegg som kommuniserer med taksametrene som sitter i bilene. Sentralen kan også ha rutiner for kontroll av drosjene, som for eksempel jevnlig kontroll av taksametrene. Det er sentralene som forestår oppgjør av all annen kjøring enn kjøring som er gjort opp kontant. For å få oppgjør sender drosjeeier derfor opplysninger fra taksameteret enten online per skift eller senest en gang per måned. Ifølge Norges Taxiforbund har nær sagt alle drosjeeiere (løyvehavere) i dag slikt utstyr som rapporterer elektronisk til drosjesentral, eller andre enheter som drosjeeieren kan være knyttet til. Flere drosjeeiere har også avtalt at regnskapsføreren kan logge seg på sentralens server og laste ned drosjeeierens skiftlapper for siste periode, som da blir automatisk postert i regnskapet.

Løyvehavere som skal være tilknyttet drosjesentral, plikter å betale avgift til dekning av sentralens driftskostnader og innskudd til finansiering av de faste anlegg som er nødvendig for sentralens drift, jf. yrkestransportforskriften § 46 tredje ledd.

Løyvemyndigheten kan fastsette nærmere regler for drosjevirksomheten i løyvedistriktet. Slike regler kan i detalj foreskrive hvordan virksomheten skal utøves, herunder løyvehavers og drosjeførers plikter overfor publikum, drosjesentral mv., jf. yrkestransportforskriften § 46 siste ledd.

16.4 Høringen

Departementet sendte 9. mai 2012 et forslag utarbeidet av Skattedirektoratet om å pålegge at drosjesentraler skal innberette opplysninger om omsetning mv. for tilknyttede drosjeeiere til skatte- og avgiftsmyndighetene på høring. Det ble foreslått at drosjeeiere som ikke har tilslutningsplikt til en drosjesentral inntil videre ikke skal omfattes av ordningen. Innberetningsplikten ble foreslått å omfatte opplysninger fra skiftlappen som er nødvendige for å kontrollere at de vesentligste størrelsene i næringsoppgaven m/vedlegg for drosjeeiere blir korrekt oppgitt. Det ble lagt til grunn at opplysningene foreløpig skulle rapporteres inn en gang per år. Det ble åpnet for at det på sikt kunne være aktuelt med rapportering etter tomånedlige terminer, som samsvarer med oppgaveplikten for merverdiavgiftsoppgaver. Bestemmelser til utfylling og gjennomføring av innberetningsplikten ble foreslått regulert nærmere i forskrift.

Høringsnotatet ble sendt til 40 høringsinstanser, og fristen for uttalelse ble satt til 9. august 2012. Følgende høringsinstanser har hatt realitetsmerknader:

  • Arbeidsdepartementet

  • Datatilsynet

  • Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet

  • Justis- og beredskapsdepartementet

  • Landsorganisasjonen i Norge (LO)

  • Nærings- og handelsdepartementet

  • Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

  • Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund

  • Norsk-Øko-Forum

  • Norges Taxiforbund

  • NTL-Skatt

  • ØKOKRIM

I tillegg har Akershus fylkeskommune, Arbeidstilsynet, Hedmark fylkeskommune, Oslo kommune, Oslo Politidistrikt, Politidirektoratet, Rogaland fylkeskommune, Sør-Trøndelag fylkeskommune, Sør-Trøndelag Taxi, Trøndertaxi AS og Telemark fylkeskommune uttalt seg om forslaget.

Ingen av høringsinstansene som har avgitt uttalelse er negative til forslaget. Flertallet av de som har avgitt uttalelse uttrykker at de er positive til forslaget om å innføre en innberetningsordning i drosjenæringen.

Eksempelvis uttaler NHO følgende:

«NHO og våre medlemsbedrifter er sterkt opptatt av effektive tiltak i kampen mot svart økonomi; skatte- og avgiftsunndragelser undergraver fundamentet for velferdsstaten og seriøse bedrifter gjennom konkurransevridning (…).
NHO støtter de foreslåtte endringene i ligningsloven og merverdiavgiftsloven for drosjenæringen, og viser til den begrunnelse for forslaget som er gitt i høringsnotatet. Denne kan NHO slutte seg til.»

Det er i hovedsak kommet merknader til forslaget på tre punkter. For det første er det kommet merknader til hvem som skal pålegges en innberetningsplikt. I tillegg til at innberetningsplikten skal gjelde for drosjesentraler har to høringsinstanser pekt på at den også bør gjelde i relasjon til andre drosjeeiere enn de som er tilknyttet en drosjesentral. For det andre har noen høringsinstanser pekt på at innberetningsplikten bør omfatte opplysninger om ansatte sjåførers lønn. For det tredje har Oslo Politidistrikt enkelte merknader til bortbestyring av løyver. I tillegg er det kommet forslag fra Norges Taxiforbund om at innberetningsplikten bør innføres generelt i transportnæringen, slik at også turbiloperatører og godsvognsentraler omfattes. Utover dette består høringsinstansenes merknader for det meste i støtte til forslaget, og begrunnelser for dette.

16.5 Vurderinger og forslag

16.5.1 Innledning

Departementet foreslår at det innføres en plikt for drosjesentraler til å innberette opplysninger om tilknyttede drosjeeieres omsetning mv. til skatte- og avgiftsmyndighetene i ligningsloven § 6 – 3 ny nr. 8 og merverdiavgiftsloven ny § 16 – 8.

Opplysninger fra tredjeparter gir skatte- og avgiftsmyndighetene mulighet til å kontrollere om opplysningene skattyter gir i selvangivelse og andre pliktige oppgaver er korrekte. Skatteetaten arbeider for tiden med å modernisere systemene som brukes for å samle inn opplysninger fra tredjeparter etter ligningsloven kapittel 6 om kontrollopplysninger og ligningsoppgaver fra tredjepart. Bedre kvalitet og omfang på tredjepartsoppgaver vil forenkle arbeidet med selvangivelsen for skattyterne, effektivisere ligningsarbeidet og tilrettelegge for bedre kontroll på prioriterte områder.

Drosjenæringen ligger godt til rette for en ordning med rapportering av opplysninger. Relevante opplysninger om omsetning mv. registreres allerede i dag i en skiftlapp i taksameteret som overføres elektronisk til en drosjesentral, eller annen enhet som drosjen er tilknyttet. Overføringen gjøres enten online per skift, eller senest en gang per måned. Når skiftlappen overføres til drosjesentral eller annen enhet reduseres den enkelte drosjeeiers mulighet til å manipulere omsetningsopplysningene i skiftlappen vesentlig. Det foreslås derfor at sentralene får plikt til å gi disse opplysningene til skatte- og avgiftsmyndighetene.

Den foreslåtte innberetningsordningen vil føre til at reell omsetning blir oppgitt til beskatning i større grad enn i dag, samtidig som kontrollen av beskatningsgrunnlaget blir effektivisert. Ligningsmyndighetene vil allerede under ligningsbehandlingen, når den enkelte drosjevirksomhet sin næringsoppgave vurderes, ha tilgang til opplysningene fra skiftlappen (tredjepartsopplysningene fra drosjesentralene). Dersom en drosjeeier ikke sender inn selvangivelse med vedlegg vil opplysningene danne et sikrere utgangspunkt for å fastsette inntekten ved skjønn. Det vil også være mindre attraktivt med ulovlig bortbestyring av løyver fordi omsetningen vil bli knyttet til opprinnelig løyvehaver. Rapportering av omsetningsstørrelser vil også kunne medføre at lønnsutbetalinger til ansatte sjåfører i større grad oppgis, og da med korrekt beløp.

16.5.2 Hvem som skal ha opplysningsplikt

I forslaget som har vært på høring, er det lagt til grunn at rapporteringsplikten skal pålegges drosjesentraler, og skal gjelde for opplysninger om tilknyttede drosjeeiere. Drosjeeiere som ikke har tilslutningsplikt til en sentral skal inntil videre ikke omfattes av ordningen.

Norges Taxiforbund og Hedmark Fylkeskommune har foreslått at innberetningsplikten skal gjelde også andre enheter. Norges Taxiforbund uttaler blant annet om dette:

«En svært stor andel av drosjenes omsetning i dag skjer mot kreditt i en eller annen form. De aller fleste drosjene er derfor tilknyttet en enhet som forestår innfordring av denne kredittkjøring for dem og utbetaler dette til løyvehaver en til to ganger per måned. Det innrapporteres hit de samme opplysningene som fremgår av skiftlappen. I den utstrekning disse selskapene ikke er drosjesentraler er det langt fra sikkert at sentralene mottar informasjon som kan rapporteres. Slike innfordringsselskap er eid av løyvehaverne – gjerne i et fylke – og opprettet nettopp med hensikt for å ta seg av fellesoppgaver for enkeltløyvehavere og sentraler.
Hensett til dette mener vi hjemmelen for å gi forskrift ikke bør rette seg mot sentral, men den som på vegne av løyvehaver innfordrer utestående fordringer(…)»

Hedmark Fylkeskommune har uttalt følgende om dette:

«1. Innledning: ...Drosjesentralene blir pålagt å innberette opplysninger om tilknyttede drosjeeieres omsetning…
Det framkommer ikke om det med drosjesentral menes den drosjesentralen løyvehaver ihht. løyvedokument har tilslutningsplikt, eller om det menes fylkes-/regiondekkende sentral med frivillig tilslutning. Disse sentralene er opprettet for bl.a. felles trafikkdirigering, markedsføring og fakturering. Når løyvehavere tømmer sine taksametre til slike fylkes-/regionale sentraler, antas det at opplysningsplikten fra drosjesentral hvor løyvehaver ihht. løyvedokumentet har tilslutningsplikt, bortfaller.»

Det har ikke kommet andre merknader knyttet til hvem som skal ha opplysningsplikt til skatte- og avgiftsmyndighetene.

Departementet har vurdert innspillene fra Norges Taxiforbund og Hedmark fylkeskommune, men finner ikke å kunne følge opp disse nå.

Forslaget om at sentraler/enheter som drosjeeiere frivillig har sluttet seg til, også skal omfattes av innberetningsplikten har ikke vært utredet nærmere, og er ikke omfattet av forslaget som har vært på høring. Siden det i høringsnotatet er lagt til grunn at innberetningsplikten skal påhvile drosjesentraler, som drosjeeiere har plikt til å være tilknyttet, og det er uklart hvem enhetene som forestår innfordring av kredittkjøring er, vil det etter departementets vurdering være vanskelig å pålegge disse en innberetningsplikt nå. Videre kan det i seg selv være problematisk å innføre en rapporteringsplikt for enheter, som drosjeeiere kan velge om de ønsker å være tilsluttet. For drosjeeiere som planlegger å unndra omsetning, vil det i slike tilfeller være mulig å velge ikke å være tilsluttet en slik enhet.

Departementet ser på den annen side at ordningen vil kunne virke enda mer effektivt mot skatte- og avgiftsunndragelser om skatte- og avgiftsmyndighetene også får opplysninger om drosjeeiere som ikke er tilknyttet en drosjesentral, men andre frivillige enheter. Det kan derfor på et senere tidspunkt være aktuelt å vurdere en utvidelse av ordningen, slik at denne også omfatter opplysninger om drosjeeiere som ikke er tilknyttet drosjesentral.

Som det framgår av omtalen av drosjenæringen i punktet om drosjeeieren (løyvehaver) under gjeldende rett, legger departementet til grunn at det først og fremst er løyvehavere med såkalt bopelløyve, jf. yrkestransportforskriften § 46, som ikke har plikt til å være tilknyttet godkjent drosjesentral. I den grad en drosjeeier med bopelløyve frivillig er tilsluttet en drosjesentral, vil innberetningsplikten for drosjesentralen også omfatte disse løyvehaverne.

Norges Taxiforbund har, som det framkommer i punkt 4, spilt inn at det bør innføres en innberetningsplikt generelt i transportnæringen, slik at godssentraler og turbilsentraler også omfattes. Departementets grunnlag for å foreslå en innberetningsplikt for drosjenæringen er Skatteetatens lange erfaring med omfattende unndragelser i denne bransjen. Høringsforslaget er begrenset til drosjenæringen, og departementet har ikke nå vurdert erfaringer fra den øvrige transportnæringen.

Departementet viser til forslag til ligningsloven ny § 6 – 3 nr. 8 og merverdiavgiftsloven ny § 16 – 8.

16.5.3 Hvilke data som skal overføres til sentral og innberettes til skatte- og avgiftsmyndighetene

I forslaget som har vært på høring, er det foreslått at det er opplysninger fra skiftlappen som skal innberettes til skatte- og avgiftsmyndighetene. Hvilke opplysninger som framgår der varierer, men må minimum fylle kravene i bokføringsforskriften § 8 – 2 – 2 om inntektslegitimasjon for drosjeeiere. Skiftlappen skal nummereres fortløpende og inneholde løyvenummer og taksameterets serienummer. Skiftlappen skal for hvert skift minimum inneholde skiftets dato, klokkeslett for skiftets begynnelse og slutt, antall turer, brutto innkjørt beløp fordelt på kontant og kreditt, totale og besatte kilometer, sjåførens navn og fødselsnummer eller annen identifikasjonskode, samt akkumulerte tall for totale kilometer og totalt innkjørt i kroner. Kilometer og kroner skal oppgis med henholdsvis minimum seks og nisifrede tall. Skiftlappen lastes over til sentralen enten direkte etter hvert avsluttet skift, eller samlet en gang per måned.

I høringsforslaget er det uttalt at det til skatte- og avgiftsformål ikke er nødvendig å overføre alle opplysningene. I henhold til forslaget er det bare behov for opplysninger som kan knyttes til næringsvirksomheten for, at de vesentligste størrelsene i næringsoppgaven m/vedlegg kan kontrolleres. Det er foreslått at hvilke opplysninger drosjesentralene skal innberette fastsettes i forskrift med hjemmel i ligningsloven § 6 – 16 og merverdiavgiftsloven ny § 16 – 8. Siden rammen for hvilke opplysninger som kan kreves innberettet er klart angitt i forslaget til lovtekst, jf. « opplysninger fra skiftlappen» i ligningsloven § 6 – 3 ny nr. 8 og merverdiavgiftsloven ny § 16 – 8, er det forutsatt at egen høring av forskriften ikke er nødvendig.

I høringen er det kommet merknader om at lønnsopplysninger bør omfattes av innberetningsplikten, slik at det vil være mulig å kontrollere og avdekke svart avlønning av sjåfører.

Norges Kemner og Kommuneøkonomers Forbund (NKK) har uttalt følgende:

«Tilgang til innrapporterte skiftdata vil gi skatteoppkreverne verdifull informasjon i forbindelse med arbeidsgiverkontroll. Skatteoppkreverens erfaringer viser at mangelfull lønnsinnberetning er et problem i drosjenæringen. I høringsforslaget vektlegges informasjon til bruk for de statlige skatte- og avgiftsmyndighetene. I forslaget er det under pkt. 5.2, 2. avsnitt på side 7, uttalt at bare en del av opplysningene på skiftlappen er nødvendig for kontroll av de vesentligste størrelsene i næringsoppgaven. Det kan synes som om kontrollbehovet på lønnsområdet ikke er iakttatt. Skiftlappen inneholder også vesentlig lønnsinformasjon, som utbetalt lønn, beregnet forskuddstrekk samt sjåførens identitet uavhengig av kjørt bil. Dette er sentrale opplysninger til bruk ved kontroll på lønnsområdet.»

Oslo Politidistrikt har uttalt dette om det samme:

«Vi ønsker å presisere at en regimeendring må sikre at all vesentlig aktivitet pr. skift må komme fram på skiftlappen og at disse opplysningene/skiftlappene lagres hos drosjesentralene ved skiftets slutt. De sentrale opplysningene (skiftlappene) er omtalt i høringsbrevets side 7, første avsnitt. Uten registrering og innrapportering av de parametre som der omtales, vil en kunne åpne for manipulering. I tillegg til de opplysningene som nevnes på side 7 i avsnittet, må skiftlappen inneholde en «lønnsdel» med skatteprosent og lønn til sjåføren, samt andre kostnader under skiftets gang. Disse opplysningene må innrapporteres. Hvis lønnsopplysningene lagres og innrapporteres, vil mulighetene for «svart» avlønning reduseres betraktelig. En underliggende effekt av dette vil også være at trygdebedragerier blant sjåførene vanskeliggjøres.
……
Et annet sentralt poeng er uregistrert bortbestyring av løyver. Dette har vært et gjennomgangstema i noen av de største drosjesakene vi har iretteført – hvor betydelige millionbeløp er inntjent av eiere som uregistrert har bestyrt andres løyver.»

Norges Taxiforbund mener på sin side at innberetningsplikten bare skal omfatte opplysninger som er nødvendige for å kontrollere om brutto omsetning i den næringsdrivendes oppgaver er riktige, og uttaler følgende:

«Det er fem tall som etter vårt syn vil være nødvendig for å kontrollere om gitt opplysninger om brutto-omsetning i den næringsdrivendes oppgaver er riktige. Det er totalt utkjørte kilometer, besatte kilometer og bruttoomsetning, splittet på andel kontant og kreditt for det enkelte løyve. Det er disse tallene som i dag blir rapportert fra sentralene som har etablert en frivillig ordning.
…….
Personvernhensyn tilsier at det ikke rapporteres ytterligere opplysninger, jmf. drøftingen i notatets punkt 5.6.»

Departementet viderefører forslaget som har vært på høring. Departementet ser at lønnsopplysninger, som utbetalt lønn, foretatt forskuddstrekk og sjåførers identitet, vil kunne være nyttig for skatteoppkrevernes gjennomføring av arbeidsgiverkontrollen, men ønsker ikke nå å foreslå at innberetningsplikten skal omfatte disse opplysningene. Lønnsopplysninger er opplysninger som skiftlappen inneholder, og vil således være dekket av forslaget til lovtekst som har vært på høring. I forslaget som har vært på høring fokuseres det imidlertid på at innberetningsplikten skal gjelde opplysninger fra skiftlappen som kan være med å kontrollere de vesentligste størrelsene i næringsoppgaven m/vedlegg for drosjeeierne (løyvehaverne). Fordi rammen for hvilke opplysninger fra skiftlappen innberetningsplikten skal omfatte er omtalt i høringsnotatet, er det også forutsatt at den nærmere angivelsen av disse opplysningene skal kunne bli fastsatt i forskrift, uten egen høring.

Om praktiseringen av ordningen viser at det er behov for at innberetningsplikten også bør omfatte lønnsopplysninger, bør en forskriftsendring om dette sendes på høring.

Departementet vil peke på at drosjeeier, som arbeidsgiver, allerede er pliktig til å innberette opplysninger om ansatte sjåførers lønn til skattemyndighetene, jf. ligningsloven § 6-2. Departementet antar videre at plikten for drosjesentraler til å rapportere inn omsetning mv. for tilknyttede drosjeeiere også vil føre til at lønnsutbetalinger til ansatte sjåfører vil bli oppgitt i større grad og med korrekt beløp, enn det som blir gjort i dag.

Når det gjelder ulovlig bortbestyring av løyver, er det Skatteetatens erfaring at verken bortbestyrer eller bestyrer oppgir omsetning fra den aktuelle bilen til beskatning. Når drosjesentralene nå får plikt til å innberette opplysninger, vil dette i større grad unngås. Opplysningene vil i det foreslåtte systemet bli innberettet på den som offisielt står som innehaver av løyvet. Om det er en annen som har bestyrt løyvet, vil bortbestyrer kunne kreve tilbake den skatten som er betalt fra bestyrer, eventuelt vil bortbestyrer oppgi til skattemyndighetene hvem som reelt har drevet løyvet. Om verken bortbestyrer eller bestyrer betaler det aktuelle skattekravet, vil det oppstå en skatterestanse på den som offisielt står som innehaver av løyvet. Skatterestansen vil kunne få konsekvenser for retten til å inneha løyvet.

Departementet viser til forslag til ligningsloven § 6 – 3 ny nr. 8, endring i ligningsloven § 6 – 16 bokstav c og merverdiavgiftsloven ny § 16 – 8.

16.5.4 Frist og leveringsmåte for oppgavene

I forslaget som har vært på høring, er det foreslått at fristen for å rapportere til skatte- og avgiftsmyndighetene fastsettes i forskrift, og at fristen settes slik at opplysningene er tilgjengelige for skatte- og avgiftsmyndighetenes oppgavekontroll. For skatteformål er det tilstrekkelig at rapporteringen skjer samlet en gang i året etter inntektsåret. For avgiftsformål vil en årlig innberetning gjøre at skiftdata ikke er tilgjengelige for oppgavekontroll av drosjeeiere med ordinære tomånedsterminer. Det antas imidlertid å være uforholdsmessig byrdefullt å pålegge sentralene en tomåneders innberetning i tillegg til en årlig innberetning. Det ble derfor foreslått at drosjesentralene rapporterer inn en gang årlig samlet for skatt og merverdiavgift inntil videre, og at det på sikt kan være aktuelt å vurdere om det er behov for at skiftdata også er tilgjengelig for avgiftsmyndighetenes oppgavekontroll ved de ordinære tomånedersterminene.

Høringsinstansene har ikke hatt merknader til dette.

Departementet foreslår derfor at oppgave skal leveres en gang i året, innen en frist som fastsettes i forskrift.

16.5.5 Personvern

Formålet med lov 14. april 2000 nr. 31 om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) er å beskytte den enkelte mot at personvernet blir krenket gjennom behandling av personopplysninger. Som personopplysninger anses opplysninger og vurderinger som kan knyttes til enkeltpersoner, jf. personopplysningsloven § 2 nr. 1.

Etter personopplysningsloven § 8 kan behandling av personopplysninger bare skje dersom den registrerte har samtykket i behandlingen, hvis den er fastsatt i lov eller dersom ett av nødvendighetskriteriene i bestemmelsen bokstav a til f er oppfylt.

Det framgår av forslaget som ble sendt på høring at Skattedirektoratet har vurdert om forslaget reiser problemstillinger knyttet til personopplysningsloven og det forhold at opplysninger om drosjeeieren og ansatte sjåfører lastes ned til en tredjepart, drosjesentralene, før de innberettes til skatte- og avgiftsmyndighetene. Siden det bare er opplysninger som er nødvendige for å føre kontroll med drosjeeiers/løyvehavers omsetning mv. (skatte- og avgiftsgrunnlaget) ble dette vurdert ikke å være tilfelle.

Datatilsynet har avgitt en høringsuttalelse som støtter dette synspunktet. De uttaler bl.a. følgende:

«Det er i høringsnotatet vurdert om lovendringen reiser problemstillinger knyttet til personopplysningsloven. Slik Datatilsynet forstår forslaget er opplysningene som ønskes oversendt knyttet til selve drosjen. Opplysingene er derfor ikke direkte knyttet til eventuelle ansatte hos løyveinnehaverne.
Opplysninger om juridiske personer regnes ikke i utgangspunktet som personopplysninger i personopplysningslovens forstand. I den grad opplysninger om et enkeltmannsforetak ikke bare kan knyttes til foretaket, men også til den fysiske personen som driver foretaket, vil imidlertid også juridiske personer omfattes av loven. Det vises i høringsnotatet til at rapportering av omsetningsstørrelser også vil medføre at lønnsutbetalinger til ansatte sjåfører i større grad oppgis og med korrekt beløp. Datatilsynet legger til grunn at høringsforslaget ligger i utkanten av personopplysningslovens anvendelsesområde, men at kontrollen kan ha konsekvenser for enkeltpersoners personvern.»

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet forutsetter at i den grad personopplysninger skal utleveres, skal dette begrenses til de opplysninger som er nødvendige for å oppnå formålet – dvs. for kontroll mot selvangivelsen og næringsoppgaven. Justis- og beredskapsdepartementet uttaler at begrunnelsen for at forslaget ikke reiser problemstillinger mot personopplysningsloven med fordel kan utdypes, og at det bør framgå hvilket rettslig behandlingsgrunnlag som legges til grunn, jf. personopplysningsloven § 8.

Departementet deler Datatilsynets oppfatning av at forslaget ligger i utkanten av personopplysningsloven. Det er fortrinnsvis opplysninger knyttet til juridiske personer som foreslås innberettet til skatte- og avgiftsmyndighetene. Forslaget til lovtekst åpner for at det også kan overføres personopplysninger fra skiftlappen, for eksempel lønnsopplysninger knyttet til ansatte sjåfører. Som det framgår i punkt 16.5.3 inngår ikke denne typen opplysninger i utgangspunktet i forslaget som har vært på høring.

For det tilfelle at opplysningene som skal innberettes er å anse som personopplysninger, vil departementet peke på at de foreslåtte reglene er i tråd med kravene i personopplysningsloven § 8. Som nevnt foran kan behandling av personopplysninger bare skje om det foreligger et behandlingsgrunnlag for dette. For at det skal anses å foreligge behandlingsgrunnlag fastsatt i lov er det ikke tilstrekkelig at det i lov er bestemmelser som forutsetter behandling av personopplysninger. Det må framgå klart i lov, eller forskrift som er gitt i medhold av en lov, at personopplysninger kan samles inn og behandles. Forslaget her fyller disse kravene. Rammen for hvilke opplysninger som kan behandles – opplysninger fra skiftlappen (hvilke opplysninger skiftlappen skal inneholde framgår av bokføringsforskriften § 8 – 2 – 2) – og nærmere hvilke opplysninger som skal innberettes til skatte- og avgiftsmyndighetene, skal fastsettes i forskrift.

16.5.6 Sanksjoner ved manglende rapportering

I forslaget som har vært på høring, er det gitt uttrykk for at de som er pliktig til å gi oppave etter ligningsloven kapittel 6, kan ilegges en løpende tvangsmulkt fram til oppfyllelse skjer etter ligningsloven § 10 – 6 eller ilegges gebyr ved for sent eller ikke innleverte oppgaver etter ligningsloven § 10 – 8. Etter merverdiavgiftsloven § 21 – 1 første ledd kan avgiftsmyndighetene pålegge den som ikke har etterkommet plikten til å gi opplysninger eller kontrolloppgave etter §§ 16 – 1 til 16 – 6 å gi opplysninger under en daglig løpende tvangsmulkt. Det er foreslått at sanksjonen som skal benyttes ved overtredelse av innberetningsplikten er gebyr etter ligningsloven § 10 – 8. Bestemmelsen om gebyr i ligningsloven § 10 – 8 henviser til oppgaver som skal leveres i maskinlesbar form etter ligningsloven § 6 – 16 bokstav c. For at drosjesentralene skal kunne ilegges gebyr ble det foreslått at ligningsloven § 6 – 16 bokstav c endres, slik at den også viser til ligningsloven § 6 – 3 ny nr. 8.

Bare Norges Taxiforbund og NTL-Skatt har hatt merknader til dette. Norges Taxiforbund støtter forslaget om bruk av gebyr ved overtredelse av innberetningsplikten. NTL-Skatt uttaler at de ikkehar merknader til at det skal ilegges gebyr etter ligningsloven § 10 – 8 ved manglende rapportering. Siden tvangsmulktbestemmelsen i ligningsloven § 10 – 6 gir en generell adgang til å ilegge tvangsmulkt for overtredelser av ligningsloven kapittel 6, foreslår NTL-Skatt at det tas inn en presisering i bestemmelsen om at den ikke skal gjelde for overtredelser av innberetningsplikten for drosjesentraler i ligningsloven § 6 – 3 ny nr. 8.

Departementet er av den oppfatning at det ikke er nødvendig å ta inn en slik presisering i ligningsloven § 10 – 6 som NTL-Skatt foreslår. Hjemmelen til å ilegge tvangsmulkt i § 10 – 6 brukes i dag normalt heller ikke ved overtredelser av andre tredjepartsplikter etter ligningsloven kapittel 6. Den vanlige sanksjonen også for slike overtredelser er gebyr etter ligningsloven § 10 – 8.

Departementet viser til forslag til endring i ligningsloven § 6 – 16 bokstav c.

16.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

I forslaget som har vært på høring ble det gitt uttrykk for at om lag 80 pst. av drosjeeierne overfører i dag fortløpende opplysninger fra taksameterets skiftlapp elektronisk til drosjesentralene. Norges Taxiforbund har i sitt høringssvar opplyst at nær alle løyvehavere har slikt elektronisk utstyr i dag. For disse vil ikke forslaget innebære noen ekstra kostnader. Dette innebærer at svært få drosjeeiere vil måtte foreta investeringer i tilleggssystemer som muliggjør elektronisk overføring av opplysninger til drosjesentral.

Drosjesentraler må tilrettelegge for at opplysningene fra den enkelte drosje kan mottas, lagres og bearbeides på en slik måte at det kan foretas en årlig innrapportering til skatte- og avgiftsmyndighetene i samsvar med de krav som vil bli stilt i forskrift. Selve mottakelsen av skiftlappene vil ikke medføre vesentlige ekstrakostnader for bransjen da både programvare og øvrig teknisk utstyr for mottakelse allerede er på plass. Derimot vil det være driftsmessige og administrative kostnader knyttet til å bearbeide aktuelle data fra skiftlappene for innrapportering til skatte- og avgiftsmyndighetene. For sentraler som eventuelt ikke har direkte oppkobling må det foretas investeringer som vil kunne få systemtekniske, driftsmessige, økonomiske og administrative konsekvenser.

Forslaget innebærer at Skatteetaten får kontrollopplysninger fra et nytt næringsområde. Selve systemet for mottak av grunnlagsdata er under endring, og det vil ikke påløpe store kostnader å implementere oppgavene fra sentralene når dette er klart. Det vil påløpe enkelte kostnader til å utarbeide informasjonsmateriell og følge opp drosjesentraler og andre enheter i oppstartfasen. Disse kostnadene må ses i sammenheng med den skatte- og kontrollmessige nytteverdien løsningen vil gi ved at det blir enkelt å kontrollere sentrale tallstørrelser hos drosjeeierne allerede under ligningsbehandlingen.

16.7 Forholdet til andre lovforslag

Departementet har i Prop. 141 L (2011 – 2012) Endringer i ligningsloven og merverdiavgiftsloven mv. (kontrollbestemmelser og personalliste) fremmet forslag om endringer i ligningslovens og merverdiavgiftslovens bestemmelser om kontrollopplysninger. Dersom Stortinget vedtar forslagene i Prop. 141 L (2011 – 2012), kan det kreve tilpasninger i forslagene som fremmes her.

16.8 Ikrafttredelse

Det foreslås at endringene trer i kraft 1. januar 2013. Dette innebærer at drosjesentralene får plikt til å rapportere opplysninger for inntektsåret 2013. Selv om drosjesentralene skal rapportere bare en gang i året, etter utgangen av det året rapporteringen gjelder, må de derfor starte å samle opplysninger fra begynnelsen av 2013.