17 Utredning av en aktivitetsskatt for finansiell sektor

17.1 Bakgrunn

17.1.1 Finanskriseutvalget og ulike skatteforslag

Finanskrisen har ledet til en bred debatt internasjonalt om nye skatter og avgifter i finanssektoren. Forslagene har ulik motivasjon, herunder ønske om å motvirke uheldig atferd i finanssektoren, begrense finanssektorens størrelse og aktivitet og trekke inn inntekter fra sektoren. Finanskriseutvalget (NOU 2011: 1) drøftet også mulige skatteforslag og foreslo at norske finansinstitusjoner ilegges en såkalt stabilitetsavgift som reflekterer eventuelle forventninger hos kreditorer om at deres risiko er redusert som følge av sannsynligheten for statlig redning (implisitt statsgaranti). Utvalget skrev at en stabilitetsavgift kan rette opp en markedssvikt, fremme finansiell stabilitet og bidra til å finansiere en statlig inngripen.

Finanskriseutvalget foreslo også at norske myndigheter utreder grunnlaget for – og konsekvensene av – en såkalt aktivitetsskatt på finansinstitusjonenes overskudd og lønninger for å beskatte merverdien som skapes i finanssektoren. Utvalget viste til at det er uheldig at omsetning og formidling av finansielle tjenester i hovedsak er unntatt fra merverdiavgiften. Unntaket fører til underbeskatning av finanssektoren og til at forbruk og næringsstruktur vris i retning av finansielle tjenester.

Den tredje hovedtypen av finansskatt som debatteres er avgifter på finansielle transaksjoner. Finanskriseutvalget har vist til at det generelt er vanskelig for enkeltland å innføre denne typen avgifter, uten at det medfører forflytning av handel i finansmarkedet og konkurranseulemper for innenlandsk næringsliv. Det vises imidlertid til prosessen i EU med en transaksjonskatt, jf. nedenfor. Regjeringen arbeider også for nye globale finansieringsmekanismer som kan medvirke til omfordeling og styrking av globale fellesgoder. Blant annet arbeider Norge sammen med andre land for en mulig valutaavgift til inntekt for globale fellesgoder, utvikling og klima. En forutsetning for innføring av en slik avgift er at toneangivende land slutter seg til.

Det er særlig arbeidet med en aktivitetsskatt som et alternativ til ordinær merverdiavgift i finansiell sektor som har vært aktuelt her hjemme, og som er drøftet nærmere nedenfor.

17.1.2 Omtalen i statsbudsjettet for 2012

Oppfølging av forslaget fra Finanskriseutvalget om aktivitetsskatt ble omtalt i statsbudsjettet for 2012, jf. Prop. 1 LS (2011 – 2012) Skatter, avgifter og toll 2012. Finansdepartementet pekte på to hovedmetoder for å utforme et alternativ til merverdiavgift i finanssektoren: addisjonsmetoden og subtraksjonsmetoden . Skattegrunnlaget for en avgift etter addisjonsmetoden vil være summen av lønn og overskudd, som samlet utgjør merverdien som skapes i en virksomhet. Merverdien kan også beregnes som inntekt fratrukket den eksterne vare- og tjenesteinnsatsen. En slik metode er omtalt som subtraksjonsmetoden.

I omtalen ble det opplyst at vurderingene så langt tydet på at det vil være både formelt og praktisk mulig å innføre en aktivitetsskatt. Med subtraksjonsmetoden kan avgiften bli mest lik en ordinær merverdiavgift. En aktivitetsskatt basert på subtraksjonsmetoden vil imidlertid kreve mer omfattende utredning, blant annet fordi det må etableres et nytt skattegrunnlag. Det ble konkludert med at departementet ville vurdere mulige utforminger og konsekvenser av en aktivitetsskatt nærmere og komme tilbake til saken. I Stortingets innstilling, Innst. 3 S (2011 – 2012), støttet flertallet i finanskomiteen (AP, SV, SP) utredning av en slik skatt. KrF delte Regjeringens syn og foreslo at Regjeringen utredet og fremmet forslag om en aktivitetsskatt for finansiell sektor.

17.1.3 Arbeidet med aktivitetsskatt internasjonalt

Få land har innført skatter som bøter på at finanssektoren er unntatt fra merverdiavgift. Danmark, Island, Frankrike, Israel og den canadiske provinsen Québec har imidlertid skatter med karakter av aktivitetsskatt. I Danmark og Frankrike er det en særskilt skatt på lønnskostnadene i alle sektorer som er unntatt fra merverdiavgift, om lag tilsvarende en høyere sats i arbeidsgiveravgiften. Island har en særskatt på lønn i finans- og forsikringsforetak. Israel har innført en aktivitetsskatt etter addisjonsmetoden, dvs. at summen av overskudd og lønninger beskattes.

I etterkant av finanskrisen har Europakommisjonen utredet både en transaksjonsskatt og en aktivitetsskatt for finanssektoren. Kommisjonen la 28. september 2011 fram forslag til en felles EU-skatt på finansielle transaksjoner. På toppmøtet 28. – 29. juni 2012 ble det klart at det ikke kunne oppnås nødvendig enstemmighet om forslaget. EU arbeider nå med en felles skatt for de medlemslandene som støtter dette. En slik felles skatt vil eventuelt vedtas etter prosedyren for såkalt forsterket samarbeid («enhanced cooperation»). Denne prosedyren krever støtte fra et kvalifisert flertall. Forslaget om transaksjonsskatt innebærer at Kommisjonens arbeid med en aktivitetsskatt inntil videre har kommet i bakgrunnen.

17.2 Foreløpige vurderinger av arbeidet med en aktivitetsskatt

17.2.1 Sentrale spørsmål

Departementet har tatt utgangspunkt i at en aktivitetsskatt skal være et alternativ til merverdiavgift, og at det er hensiktmessig at en eventuell aktivitetsskatt har flest mulig av merverdiavgiftssystemets nøytralitetsegenskaper. Arbeidet med å utforme en aktivitetsskatt med slike egenskaper er krevende og reiser flere vanskelige spørsmål. Enkelte sentrale spørsmål som må vurderes grundig, og som er drøftet nærmere nedenfor, er følgende:

  • Hvordan unngå at merverdiavgiftspliktige næringsdrivende som kjøper finansielle tjenester, belastes aktivitetsskatten?

  • Hvordan etablere et nytt skattegrunnlag basert på inntekt/omsetning av finansielle tjenester?

  • Kan en aktivitetsskatt utformes etter destinasjonsprinsippet?

Merverdiavgiften oppkreves av næringsdrivende. Gjennom den generelle fradragsretten for merverdiavgift på anskaffelser belastes ikke registrerte næringsdrivende for merverdiavgift på anskaffelsene. Det er sluttbrukerne i systemet (husholdninger, offentlig sektor mv.) som belastes skatten. Når finansielle tjenester er unntatt merverdiavgift, brytes dette ved at merverdiavgift på vare- og tjenesteinnsats ikke kan fradragsføres. Når denne merverdiavgiftskostnaden inngår i prisene på finansielle tjenester, men ikke er synlige på fakturaen, blir næringsdrivende som kjøper finansielle tjenester belastet merverdiavgift som de ikke kan trekke fra i merverdiavgiftsoppgaven. Den inngående avgiften som ikke kan fradragføres i finanssektoren, overføres dermed til næringsdrivende i neste ledd (kumulasjon).

Innføring av aktivitetsskatt kan også innbære kumulasjon av avgift til næringsdrivende som kjøper finansielle tjenester. Siden aktivitetsskatten må beregnes ut fra akkumulerte regnskapsstørrelser, og ikke per transaksjon slik som ordinær merverdiavgift, vil ikke aktivitetsskatten framgå på fakturaer fra finansvirksomhet til merverdiavgiftspliktige næringsdrivende. Aktivitetsskatten kan dermed ikke fradragsføres av næringsdrivende som kjøper finansielle tjenester, slik at de vil bli belastet skatten gjennom kumulasjon.

I omtalen i saken i Prop. 1 LS (2011 – 2012) Skatter, avgifter og toll 2012 ble det vist til at en aktivitetsskatt basert på subtraksjonsmetoden kan gi nøytralitet i produksjonen. Motivet til å produsere tjenester med egne ansatte og tilpasninger for å unngå inngående avgift, vil bortfalle. En aktivitetsskatt etter subtraksjonsmetoden vil også virke nøytralt på investeringsbeslutninger og finansieringsformer på samme måte som ordinær merverdiavgift. Hvis det lar seg gjøre å etablere et skattegrunnlag basert på inntekt, vil en kunne gi full fradragsrett for inngående merverdiavgift i en aktivitetsskatt.

I omtalen av saken i 2012-budsjettet ble det videre pekt på at en aktivitetsskatt under subtraksjonsmetoden bør søkes utformet i samsvar med destinasjonsprinsippet for å sikre mest mulig nøytralitet overfor lokaliseringsbeslutninger, slik som for ordinær merverdiavgift. Det vil si at eksport fritas, mens import skattlegges.

17.2.2 Utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget for finansielle tjenester

Med en aktivitetsskatt som har egenskaper mest mulig lik merverdiavgiften, vil det være naturlig å vurdere mulighetene for å utvide merverdiavgiftsgrunnlaget for finansielle tjenester mest mulig. En aktivitetsskatt er kun en erstatning for ordinær merverdiavgift og bør ikke ilegges aktivitet som teknisk sett kan inkluderes i det ordinære merverdiavgiftssystemet. På marginbaserte tjenester (rentemarginer og lignende) er det teknisk vanskelig å innføre ordinær merverdiavgift, og disse bør derfor omfattes av aktivitetsskatt.

Merverdiavgiftsunntaket i Norge omfatter også finansielle tjenester som omsettes mot konkret vederlag i form av gebyrer, honorarer mv. og hvor er det teknisk sett ikke er vanskelig å innføre ordinær merverdiavgift. For slike tjenester bør det ordinære merverdiavgiftsgrunnlaget utvides så langt det er teknisk mulig. En vil derfor se på mulighetene for å utvide merverdiavgiftsgrunnlaget til å omfatte finansielle tjenester som omsettes mot vederlag i form av gebyrer, honorarer mv. Det vil også bli vurdert om det teknisk sett kan la seg gjøre å trekke skadeforsikring inn i det ordinære merverdiavgiftsgrunnlaget, eller om slik aktivitet er mer egnet for aktivitetsskatt. Det legges til grunn at rentemarginer og andre marginbaserte tjenester må omfattes av eventuell aktivitetsskatt.

17.2.3 Aktuelle problemstillinger

En aktivitetsskatt må tilpasses til merverdiavgiftssystemet. Det bør unngås at aktivitetsskattepliktige virksomheter betaler både aktivitetsskatt og merverdiavgift av samme grunnlag.

Det tas sikte på å fjerne dagens kumulasjon av merverdiavgift ved at manglende fradragsrett for inngående merverdiavgift overføres til merverdiavgiftspliktige næringsdrivende. En mulig løsning kan være å innføre nullsats i merverdiavgiftssystemet for finansielle tjenester som omsettes til merverdiavgiftspliktige næringsdrivende, slik en har i New Zealand. I tillegg tas det sikte på at aktivitetsskatten i minst mulig grad kumuleres over til merverdiavgiftspliktige næringsdrivende.

Subtraksjonsmetoden forutsetter at det lar seg gjøre å etablere et nytt skattegrunnlag basert på inntekt. I metoden som er etablert i New Zealand for nullsatsing av omsetning til registrerte næringsdrivende, benyttes et inntektsgrunnlag hvorav andel inntekt fra registrerte næringsdrivende beregnes for det enkelte finansforetaket. Med en slik metode vil også delen av inntekten som kommer fra husholdninger, offentlig sektor mv., og som kan utgjøre grunnlaget for en aktivitetsskatt, kunne anslås. Dette krever at det er praktisk mulig å skille ut slik inntekt fra inntekt fra merverdiavgiftspliktige virksomheter. Mulighetene for dette må undersøkes nærmere.

Merverdiavgift på vare- og tjenesteinnsats til produksjon av finansielle tjenester til aktører utenfor merverdiavgiftssystemet gjøres fradragsberettiget i aktivitetsskatten etter subtraksjonsmetoden. Det vil innbære full fradragsrett for finansforetak. Finansielle kostnader bør også gjøres fradragsberettiget. Denne modellen bør søkes tilnærmet destinasjonsprinsippet så langt det er mulig. Det kan være mulig å frita eksportinntekter fra aktivitetsskatten, på lignende måte som salg til merverdiavgiftspliktig næringsliv fritas. Det framstår som mer komplisert å inkludere import av finansielle tjenester i aktivitetsskatten. For det første er det vanskelig å identifisere skattegrunnlaget for enkelttransaksjoner. For det andre kan ikke de utenlandske selgerne beskattes på grunnlag av regnskapsstørrelser. Det vil neppe være mulig fullt ut å utforme en aktivitetsskatt etter destinasjonsprinsippet. Det bør likevel vurderes om det er mulig med nærmere tillempninger slik at den utformes så nær som mulig destinasjonsprinsippet.

Et alternativ til subtraksjonsmetoden kan være å benytte addisjonsmetoden hvor overskudd og lønninger utgjør skattegrunnlaget i en aktivitetsskatt. Hvis en i denne modellen skal unngå at aktivitetsskatten kumuleres til næringsdrivende, må avgiftsgrunnlaget tilsvare den delen av overskuddet og lønningene som kan henføres til aktører som ikke er merverdiavgiftspliktige. Hvis hele merverdien skal beskattes, kan ikke denne metoden kombineres med full fradragsrett for vare- og tjenesteinnsats. Den kan imidlertid kombineres med nullsats på finansielle tjenester til merverdiavgiftspliktige næringsdrivende, og dermed fjerne dagens avgiftskumulasjon.

17.3 Videre arbeid

Arbeidet med en aktivitetsskatt med egenskaper som er mest mulig lik merverdiavgiften vil være krevende og vil gi faglige og praktiske utfordringer. En helhetlig aktivitetsskatt vil være en nyskaping i internasjonal sammenheng, og utformingen reiser en rekke kompliserte spørsmål som må vurderes grundig. Sentrale utredningstemaer vil blant annet bestå i å konkretisere skattegrunnlag og hvem som skal omfattes av en slik skatt. Kompleksiteten i arbeidet vil også avhenge av hvilken metode som velges. Addisjonsmetoden vil kunne bygge på et kjent skattegrunnlag (overskudd og lønn), mens subtraksjonsmetoden forutsetter at det utformes et nytt skattegrunnlag. De økonomiske og administrative konsekvensene må også utredes, både for finansnæringen, andre berørte aktører og Skatteetaten. I tillegg må det forventes omfattende arbeid med lovteknikk. Det vil være naturlig å sende et eventuelt forslag på en alminnelig høring.

Departementet vil komme tilbake til saken.