2 Det økonomiske opplegget for kommunesektoren

2.1 Kommunesektorens inntekter i 2012

I revidert nasjonalbudsjett 2012 ble realveksten i kommunesektorens samlede inntekter i 2012 anslått til 5,1 mrd. kroner, hvorav 3,5 mrd. kroner var frie inntekter. Veksten ble regnet fra regnskapet for 2011.

Ny informasjon om skatteinngangen trekker i retning av at kommunesektorens skatteinntekter i 2012 vil kunne bli vel 2,6 mrd. kroner høyere enn lagt til grunn i revidert nasjonalbudsjett 2012. Pris- og kostnadsveksten i kommunesektoren i 2012 (deflator) anslås til 3,2 pst.

Den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter i 2012 anslås etter dette til 6,9 mrd. kroner, tilsvarende 1,9 pst. For de frie inntektene anslås det en realvekst på 5,4 mrd. kroner, tilsvarende 1,9 pst.

Kommuneøkonomien i 2012 ligger an til å bli betydelig styrket sammenliknet med forutsetningene i saldert budsjett 2012. Det skyldes at anslaget på skatteinntektene ble oppjustert med 2,3 mrd. kroner i revidert nasjonalbudsjett og med ytterligere 2,6 mrd. kroner i denne proposisjonen. Anslaget på pris- og kostnadsvekst er om lag det samme som anslaget i saldert budsjett 2012.

2.2 Kommunesektorens inntekter i 2013

I kommuneproposisjonen 2013 la regjeringen opp til en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på mellom 5¼ og 6 mrd. kroner i 2013. Det ble varslet at mellom 4¾ og 5 mrd. kroner av veksten ville være frie inntekter.

Regjeringen legger i denne proposisjonen opp til en reell vekst * i kommunesektorens samlede inntekter i 2013 på 6,8 mrd. kroner, tilsvarende 1,8 pst. Av veksten er 5 mrd. kroner frie inntekter. Det tilsvarer en realvekst i frie inntekter på 1,7 pst. Veksten er regnet fra anslått inntektsnivå i 2012 i revidert nasjonalbudsjett 2012.

Veksten i frie inntekter foreslås fordelt med 4,2 mrd. kroner til kommunene og 800 mill. kroner til fylkeskommunene. Dette er i tråd med signalene i kommuneproposisjonen.

Regnet i forhold til nåværende anslag på regnskap for 2012 innebærer budsjettforslaget en reell økning i kommunesektorens samlede inntekter i 2013 på 4,1 mrd. kroner. Realveksten i de frie inntektene regnet på samme måte anslås til 2,3 mrd. kroner. Grunnen til at veksten blir lavere når den måles fra nåværende anslag på regnskap enn når veksten regnes fra inntektsanslaget for 2012 i revidert nasjonalbudsjett 2012, er oppjusteringen av anslaget for kommunesektorens skatteinntekter i 2012 med vel 2,6 mrd. kroner i denne proposisjonen.

Regjeringens budsjettopplegg for 2013 legger til rette for fortsatt vekst i tjenestetilbudet i kommunesektoren. Ut over veksten i frie inntekter, foreslås det særskilte tiltak innen blant annet barnehage, barnevern, skole, helse og omsorg og samferdsel.

Kommunesektoren må forvalte ressursene på best mulig måte, slik at innbyggerne kan tilbys tjenester av høy kvalitet. Arbeidet med omstilling og effektivisering av den kommunale virksomheten må fortsatt prioriteres. Kommuner og fylkeskommuner må ha god økonomistyring og tilpasse aktivitetsnivået til inntektsrammene.

I tabell 2.1 er realveksten i kommunesektorens inntekter i 2013 dekomponert. Veksten er regnet fra anslått inntektsnivå i 2012 i revidert nasjonalbudsjett for 2012.

Tabell 2.1 Realvekst i kommunesektorens inntekter i 2013

Regnet fra inntektsnivå i 2012 i revidert nasjonalbudsjett 2012

Mrd. kroner

Frie inntekter

5,0

Øremerkede tilskudd

0,6

Tiltak finansiert over rammetilskuddet 1

0,9

Gebyrinntekter

0,3

Samlede inntekter

6,8

1 Omfatter i hovedsak tiltak innen barnehage og skole, blant annet kompensasjon for nominell videreføring av maksimal foreldrebetaling i barnehager, opptrapping av minimumstilskudd til ikke-kommunale barnehager, midler til barnehageplasser som følge av avvikling av kontantstøtten for 2-åringer, valgfag på ungdomstrinnet og kulturskoletilbud i skole/SFO

Veksten i frie inntekter i 2013 må ses i sammenheng med kommunesektorens anslåtte merutgifter knyttet til befolkningsutviklingen. Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) utarbeider anslag for merutgifter for kommunesektoren knyttet til den demografiske utviklingen. Beregningene forutsetter at dekningsgrad, standard og produktivitet i tjenesteytingen er uendret. Beregninger utført av TBU i mars indikerte at kommunesektoren kunne få merutgifter i 2013 på om lag 3½ mrd. kroner knyttet til den demografiske utviklingen. I juni la Statistisk sentralbyrå fram nye befolkningsframskrivninger som indikerer en noe lavere befolkningsvekst i 2013 enn tidligere antatt. TBU har foretatt nye beregninger av merutgifter for kommunesektoren på bakgrunn av de nye befolkningsframskrivningene. TBU har nedjustert anslaget på merutgiftene i 2013 knyttet til den demografiske utviklingen til om lag 3,3 mrd. kroner. Dette er utgifter som må dekkes av kommunesektorens samlede inntekter. Departementet anslår at den delen av kommunesektorens merutgifter knyttet til befolkningsutviklingen som må dekkes av frie inntekter, utgjør knapt 3 mrd. kroner.

Boks 2.1 Kommunesektorens inntekter i 2013

Kommunesektorens samlede inntekter anslås til om lag 400 mrd. kroner i 2013. I tabell 2.2 anslås sammensetningen av inntektene i 2013 og nominell endring fra 2012.

Tabell 2.2 Kommunesektorens inntekter i 2013

Mrd. kroner

Andel av samlede inntekter (pst.)

Nominell endr. i pst. fra 2012 1

Frie inntekter

303,9

75,8

4,1

Skatteinntekter

160,4

5,2

Rammetilskudd

143,5

2,9

Øremerkede tilskudd 2

17,3

4,3

7,0

Gebyrer

52,9

13,2

3,9

Momskompensasjon

18,5

4,6

23,3

Andre inntekter

8,1

2,0

3,3

Totalt

400,7

100

4,4

1 Ved beregning av endring er det tatt utgangspunkt i anslag på regnskap for 2012 korrigert for oppgaveendringer.

2 Ekskl. tilskudd til kommunenes arbeid med flyktninger, personer med opphold på humanitært grunnlag og asylsøkere.

Kommunesektorens skatteinntekter og rammetilskudd er sektorens frie inntekter. De frie inntektene utgjør om lag 76 pst. av samlede inntekter.

Andelen skatteinntekter og rammetilskudd er henholdsvis om lag 53 pst. og om lag 47 pst. av de frie inntektene. Disse inntektene kan disponeres fritt innenfor rammen av lover og regelverk og gir kommunesektoren rom for lokal tilpasning. Skatteinntekter er kommunesektorens andel av skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere, samt eiendomsskatt i de kommuner som har innført det. Størrelsen på skatteinntektene avhenger blant annet av utviklingen i skattegrunnlagene og av de kommunale og fylkeskommunale skattørene. Rammetilskudd bevilges på Kommunal- og regionaldepartementets budsjett, jf. kap. 571 og 572.

Øremerkede tilskudd må benyttes i tråd med formålet som er angitt for bevilgningen. Andelen øremerkede tilskudd utgjør 4,3 pst. av de samlede inntektene. Etter innlemmingen av de øremerkede tilskuddene til barnehager i rammetilskuddet i 2011, er andelen øremerkede tilskudd på et historisk lavt nivå.

Gebyrinntekter er kommunale avgifter og egenbetaling for tjenester som leveres av kommunen, eksempelvis tekniske tjenester, helse- og omsorgstjenester og barnehager.

Momskompensasjon er refusjon til kommunesektoren for anskaffelser som er merverdiavgiftspliktige. Bakgrunnen for økningen fra 2012 er avviklingen av momsfritaket for leveranser til offentlig vei og bane. Kommunesektoren kompenseres for avviklingen av fritaket med en tilsvarende økning av momskompensasjonen.

Momskompensasjon kan betraktes som frie inntekter for kommunesektoren. Andelen frie inntekter inkludert momskompensasjon utgjør vel 80 pst. av de samlede inntektene.

Nærmere om frie inntekter

Tabell 2.3 viser anslag på kommunesektorens frie inntekter i 2012 og 2013. Inntektene i 2012 er anslag på regnskap korrigert for oppgaveendringer, regelendringer og endringer i finansiering mellom forvaltningsnivåene. Det betyr at oppjusteringen av skatteanslaget i 2012 med vel 2,6 mrd. kroner er medregnet. Oppjusteringen fordeler seg med 2 170 mill. kroner på kommunene og 470 mill. kroner på fylkeskommunene.

Hensikten med å korrigere for oppgaveendringer mv. er å gjøre inntektsnivået i 2012 sammenliknbart med inntektsnivået i 2013. Det er redegjort nærmere for disse korreksjonene i programkategori 13.70 under kap. 571 og 572.

Forslag til kommunale og fylkeskommunale skattører for 2013 er fremmet i Prop. 1 LS (2012–2013) Skatter, avgifter og toll 2013 . I kommuneproposisjonen 2011 ble det signalisert at skattøren skal fastsettes ut fra en målsetting om at skatteinntektene for kommunene skal utgjøre 40 pst. av de samlede inntektene. Det foreslås at den kommunale skattøren for personlige skattytere i 2013 holdes uendret på 11,6 pst., mens den fylkeskommunale skattøren foreslås holdt uendret på 2,65 pst.

Rammetilskudd for 2013 er basert på bevilgningsforslaget på kap. 571 Rammetilskudd til kommuner og kap. 572 Rammetilskudd til fylkeskommuner.

Tabell 2.3 Kommunenes og fylkeskommunenes frie inntekter

(i mill. kr)

Nominelle priser 1

Kommunene 2

Fylkeskommunene 2

Kommunesektoren i alt

2012 3

2013

Pst. endr.

2012 3

2013

Pst. endr.

2012 3

2013

Pst. endr.

Skatter i alt

127 440

134 030

5,2

25 100

26 370

5,1

152 540

160 400

5,2

Herav skatt på inntekt og formue

119 220

125 700

5,4

25 100

26 370

5,1

144 320

152 070

5,4

Rammetilskudd

111 801

115 065 4

2,9

27 619

28 403

2,8

139 420

143 467 4

2,9

Sum frie inntekter

239 241

249 095

4,1

52 719

54 773

3,9

291 960

303 867

4,1

1 Prisveksten i kommunesektoren i 2012 (deflator) er anslått til 3,3 pst.

2 Oslo er delt i en kommunedel og en fylkeskommunedel.

3 Anslag på regnskap korrigert for oppgaveendringer, jf. tabell 3.19 under programkategori 13.70.

4 Omfatter ikke midler bevilget på kap. 571, post 21 Spesielle driftsutgifter.

Den nominelle veksten i kommunesektorens frie inntekter anslås til 4,1 pst. i 2013, regnet fra anslag på regnskap for 2012. Med anslått prisvekst i kommunesektoren i 2013 på 3,3 pst. tilsvarer det en realvekst på 0,8 pst. Dette utgjør om lag 2,3 mrd. kroner. Det er da tatt hensyn til at skatteinntektene for 2012 er oppjustert med vel 2,6 mrd. kroner.

2.3 Kommunesektorens pensjonskostnader

Økte pensjonspremier i 2012 og økte pensjonskostnader i 2013

Det forventes en vekst i kommunesektorens samlede regnskapsmessige pensjonskostnader i 2013. Veksten i de samlede regnskapsmessige pensjonskostnadene skyldes en vekst i den beregnede pensjonskostnaden for 2013 og en vekst i kostnaden ved å amortisere differansen (premieavviket) mellom betalt pensjonspremie og beregnet pensjonskostnad som oppstår i 2012.

De siste årene har norsk økonomi vært preget av høy lønnsvekst og lavt rentenivå. Dette har bidratt til en vekst i kommunesektorens betalte pensjonspremier og regnskapsførte pensjonskostnader. I de første månedene av 2012 har rentene på langsiktige norske statsobligasjoner falt ytterligere. Samtidig vil kommunesektoren i 2012 oppleve en særskilt vekst i pensjonspremiene som skal betales inn til pensjonsordningene. Årsakene til den særskilte premieveksten i 2012 er knyttet til at Finanstilsynet av soliditetsmessige hensyn har satt ned den garanterte avkastningen for ny pensjonsopptjening til maksimalt 2,5 pst. Den finansielle uroen i 2011 ga svakere resultater og dermed lavere avkastning i pensjonsordningene. I tillegg kan pensjonsordningenes tilpasninger til nye solvenskrav (Solvens II), som forventes innført fra 2014, innebære noe økning i pensjonspremiene fra 2012.

På denne bakgrunn har Kommunal- og regionaldepartementet med hjemmel i regnskapsforskriften for kommuner og fylkeskommuner fastsatt at de økonomiske forutsetningene for beregning av den regnskapsmessige pensjonskostnaden for 2013 skal strammes ytterligere til. Innstrammingene i disse beregningsforutsetningene innebærer isolert sett en økning i nivået på den beregnede pensjonskostnaden for 2013 sammenliknet med nivået i 2012.

Som varslet i kommuneproposisjonen for 2013 vil den særskilte veksten i pensjonspremiene for 2012 bidra til en vekst i de samlede pensjonskostnadene for 2013. Veksten i pensjonspremiene i 2012 medfører at pensjonspremiene vil ligge på et nivå som er en del høyere enn de regnskapsmessige pensjonskostnadene i 2012. Denne differansen (premieavviket) mellom betalt pensjonspremie og beregnet pensjonskostnad for 2012 er en regnskapsmessig forpliktelse som kommuner og fylkeskommuner skal bygge ned (amortisere) gjennom utgiftsføring i kommuneregnskapet i påfølgende år. Flertallet av kommuner og fylkeskommuner amortiserer premieavviket over 10 år. Et mindretall benytter seg av muligheten som regnskapsreglene gir til å amortisere hele premieavviket fra 2012 i regnskapet for 2013. Veksten i pensjonspremiene i 2012 bidrar således til en vekst i sektorens amortiseringskostnader knyttet til pensjon i 2013. Veksten i amortiseringskostnadene i 2013 kommer i tillegg til veksten i den beregnede pensjonskostnaden for 2013.

Departementet har gjort et grovt anslag som innebærer at veksten i de samlede regnskapsmessige pensjonskostnadene for kommunesektoren i 2013 vil være i størrelsesorden 1,4 mrd. kroner ut over det som dekkes av den kommunale deflatoren. Det understrekes at dette anslaget er beheftet med betydelig usikkerhet.

Lavt rentenivå har over tid medvirket til det opparbeidede premieavviket. Kommunesektoren har samtidig betydelig gjeld, og har dermed også fordeler av det lave rentenivået. Departementet vil understreke at kommuner og fylkeskommuner har et selvstendig ansvar både for pensjon, som er en del av lønns- og avtalevilkår i kommunesektoren, og for sine låneopptak.

2.4 Helse- og omsorgstjenesten

Innlemming av tilskudd til kommunalt rusarbeid i rammetilskuddet

Ved Stortingets behandling av St. prp. nr. 67 (2006–2007) Kommuneproposisjonen 2008 ble det besluttet at tilskudd til kommunalt rusarbeid skulle innlemmes i kommunenes inntektssystem fra 2011. I 2010 besluttet regjeringen å forlenge virketiden til opptrappingsplanen for rusfeltet ut 2012, og det ble besluttet å videreføre tilskudd til kommunalt rusarbeid ut opptrappingsplanens planperiode. Regjeringen foreslår å innlemme 333 mill. kroner av dagens tilskudd til kommunalt rusarbeid i rammetilskuddet til kommunene fra 2013.

Samtidig ønsker regjeringen å styrke kompetansen og utvikle gode samhandlingsmodeller gjennom å omdisponere og videreføre 100 mill. kroner av dagens tilskudd til kommunalt rusarbeid til følgende formål: økt rekruttering av psykologer i kommunene (20 mill. kroner over kap. 764, post 60), videreføring og styrking av dagens stimuleringstilskudd til etter- og videreutdanning (25 mill. kroner over kap. 763, post 61) og utprøving av samhandlingsmodeller samt videreføring av tilskudd til sprøyterommet (55 mill. kroner over kap. 763, post 61). Midlene bevilges over Helse- og omsorgsdepartementets budsjett.

Tilskudd til kommunene for etablering av dagtilbud til mennesker med demens

Regjeringen opprettet i 2012 et stimuleringstilskudd til kommunene for etablering av dagtilbud til mennesker med demens. Målet er å innlemme tilskuddet i inntektssystemet og å innføre en lovfestet plikt for kommunene til å tilby dagaktivitetstilbud til personer med demens når tilbudet er bygget videre ut. Det foreslås å øke tilskuddet med 100 mill. kroner i 2013. Nødvendig opptrapping av årsverk knyttet til dagaktivitetsplassene er dekket innenfor veksten i frie inntekter, og er innenfor måltallet om 12 000 årsverk innen 2015 i Omsorgsplan 2015.

Investeringstilskudd til kommunene til heldøgns omsorgsplasser

Regjeringen vil gi investeringstilskudd til bygging og fornying av 12 000 heldøgns omsorgsplasser innen utgangen av 2015, og vil utvide rammene ytterligere dersom søknadsinngangen fra kommunene tilsier det. For å legge til rette for fortsatt sterk kommunal satsing, foreslås 87,5 mill. kroner til 1750 heldøgns plasser i 2013. Det foreslås også å øke maksimal anleggskostnad for beregning av tilskudd, jf. kap. 586, post 64.

2.5 Skole

Valgfag i ungdomsskolen

Kunnskapsdepartementet la våren 2011 fram Meld. St. 22 (2010–2011) Motivasjon – Mestring – Muligheter . Meldingen legger opp til at opplæringen på ungdomstrinnet skal være mer praktisk, variert og utfordrende. I meldingen ble det varslet at det tas sikte på innføre valgfag på ungdomstrinnet gradvis over tre år. Valgfag på 8. trinn ble innført høsten 2012. Kunnskapsdepartementet foreslår å innføre valgfag på 9. trinn fra høsten 2013. Rammetilskuddet økes med om lag 66 mill. kroner (halvårsvirkning for høsten 2013) for å kompensere for kommunenes merutgifter.

Tilskudd til økt lærertetthet i ungdomsskolen – fireårig forsøk

Regjeringen foreslår å bevilge 157 mill. kroner i 2013 til etablering av en fireårig tilskuddsordning som et forsøk med styrket lærertetthet i ungdomsskolen fra skoleåret 2013–2014. Kommuner som har ungdomsskoler med både grunnskolepoeng under gjennomsnittet og gruppestørrelse over 20 elever per lærer, tilbys å være med i prosjektet. Disse kommunene kan søke om midler årlig over fire år til nye lærerårsverk gradert etter elevtall ved angjeldende skoler. Det vises til nærmere omtale i Kunnskapsdepartementets budsjettproposisjon.

Innføring av kulturskoletilbud i skole/SFO

Regjeringen foreslår at det innføres én uketime frivillig og gratis kulturskoletilbud i skole- eller SFO-tiden på barnetrinnet (1.–4. trinn) fra høsten 2013. Et gratis og kvalitativt godt kulturskoletilbud vil nå ut til alle elever som ønsker det og vil kunne medvirke til økt mangfold og inkludering, blant annet ved at flere minoritetselever får ulike uttrykks- og språkarenaer. Kommunenes merutgifter for høsten 2013 er beregnet til om lag 72 mill. kroner. Dette kompenseres ved en økning i rammetilskuddet.

Rentekompensasjon for skole- og svømmeanlegg

I statsbudsjettet for 2009 ble ordningen med rentekompensasjon for rehabilitering av og investering i skole- og svømmeanlegg utvidet med sikte på å innfase en investeringsramme på 15 mrd. kroner over en åtteårspersiode. Fra 2009 til 2012 er til sammen 9 mrd. kroner faset inn i budsjettet. For 2013 foreslår regjeringen en investeringsramme på 1 mrd. kroner med en budsjetteffekt på 20 mill. kroner (kap. 582, post 60). Ordningen forvaltes av Husbanken.

2.6 Barn og unge

Maksimal foreldrebetaling i barnehage

Det er et mål for regjeringen at foreldrebetalingen i barnehagen skal være så lav at alle som ønsker det, skal ha råd til å betale for en barnehageplass. Kunnskapsdepartementet foreslår å videreføre maksimalgrensen for foreldrebetaling på samme nominelle nivå som i 2012. Det foreslås å øke rammetilskuddet med om lag 273 mill. kroner i 2013 knyttet til dette formålet.

Opptrapping av minimumstilskuddet til ikke-kommunale barnehager

Regjeringen vil sikre ikke-kommunale barnehager gode driftsvilkår i en rammefinansiert sektor. Kunnskapsdepartementet forslår derfor å øke minimumstilskuddet til ikke-kommunale barnehager fra 92 til 94 pst. av det de kommunale barnehagene i gjennomsnitt får i offentlig finansiering fra 1. august 2013. Det er foreslått å bevilge 58 mill. kroner over rammetilskuddet til formålet i 2013 (halvårsvirkning). Økningen vil legge til rette for å utjevne forskjellene i lønns- og arbeidsvilkår mellom ansatte i kommunale og ikke-kommunale barnehager.

Kommunalt barnevern

Regjeringen foreslår å styrke det kommunale barnevernet med ytterligere 205 mill. kroner i 2013. Kommunene skal kunne søke om midler til stillinger, kompetanse- og samhandlingstiltak. Fylkesmannsembetene behandler søknadene fra kommunene. Sammen med satsingen fra 2011 og 2012 vil til sammen om lag 500 mill. kroner være øremerket det kommunale barnevernet i 2013.

2.7 Samferdsel

Ny forskrift om krav til sikring av skoleelever i buss

Stortinget vedtok i 2011 endringer i vegtrafikkloven som gir Samferdselsdepartementet myndighet til å fastsette forskrift om særlige sikringstiltak ved skoleskyss i buss. Samferdselsdepartementet foreslår at forskriften blir vedtatt innen 1. januar 2013 og at den trer i kraft fra 1. juli 2013. Forskriften pålegger fylkeskommunene å dimensjonere skoleskysstilbudet slik at alle med rett til skoleskyss har tilgang til sitteplass med setebelte. (Skoleskyss i bybuss er ikke omfattet av forskriften.)

Det foreslås å øke rammetilskuddet til fylkeskommunene med 20 mill. kroner i 2013 som kompensasjon for merutgifter som følger av krav i forskriften.

Rentekompensasjon for transporttiltak i fylkene

I tråd med St. meld. nr. 16 (2008–2009) Nasjonal transportplan 2010–2019 , er det innført en rentekompensasjonsordning for transporttiltak i fylkene. Det foreslås en låneramme på 2 mrd. kroner i 2013. Ordningen finansieres over Samferdselsdepartementets budsjett og er nærmere beskrevet i Prop. 1 S (2012–2013) Samferdselsdepartementet .

Belønningsordningen for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk i byområdene

Regjeringen har som mål at veksten i persontransporten i storbyene skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange. I samsvar med Klimaforliket, jf. Meld. St. 21 (2011–2012) og Innst. 390 S (2011–2012), foreslås det å sette av 673,1 mill. kroner til belønningsordningen for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk i storbyområdene. Dette er en økning på 262,1 mill. kroner i forhold til saldert budsjett for 2012. Ordningen er nærmere omtalt i Prop. 1 S (2012–2013) Samferdselsdepartementet .