Finansdepartementet

Meld. St. 1

(2013 – 2014)

Nasjonalbudsjettet 2014

3.1 Budsjettpolitikken

3.1.1 Retningslinjene for budsjettpolitikken

Regjeringen legger handlingsregelen til grunn for budsjettpolitikken. Handlingsregelen er en plan for gradvis å fase oljeinntektene inn i norsk økonomi, ved at det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet øker om lag i takt med veksten i forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland. Samtidig skal bruken av petroleumsinntekter det enkelte år tilpasses konjunkturene. Rammeverket legger således til rette for å bruke budsjettet til å stabilisere utviklingen i norsk økonomi, jf. boks 3.1.

Boks 3.1 Retningslinjer for budsjettpolitikken – handlingsregelen

Regjeringen Stoltenberg I la i St.meld. nr. 29 (2000 – 2001) fram følgende retningslinjer for budsjettpolitikken (handlingsregelen), som et flertall i Stortinget sluttet seg til:

  • Petroleumsinntektene fases gradvis inn i økonomien, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland anslått til 4 pst. av fondskapitalen.

  • Det legges vekt på å jevne ut svingninger i økonomien, for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet.

Handlingsregelen legger til rette for en stabil utvikling i norsk økonomi både på kort og lang sikt:

  • Statsbudsjettet skjermes fra virkningene av svingninger i petroleumsinntekter . Innbetalingene fra petroleumsvirksomheten til staten plasseres i Statens pensjonsfond utland, mens det over tid er den forventede realavkastningen som skal brukes. Det innebærer at kortsiktige endringer i olje- og gass inntektene får lite å si for budsjettpolitikken, samtidig som petroleumsformuen også kommer framtidige generasjoner til gode.

  • De automatiske stabilisatorene i budsjettet får virke . Fra år til år måles bruken av petroleumsinntekter ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet, og ikke det oljekorrigerte underskuddet. Dette innebærer at overføringene fra fondet til budsjettet tillates å øke når skatteinntektene faller i en lavkonjunktur, mens det er omvendt i en høykonjunktur. På den måten skjermes budsjettets utgiftsside fra konjunkturelle svingninger i skatteinntektene.

  • Handlingsregelen åpner for at budsjettpolitikken kan benyttes til å stabilisere produksjon og sysselsetting . I perioder med lav kapasitetsutnytting og høy ledighet kan en bruke mer enn forventet realavkastning av fondskapitalen for å stimulere produksjon og sysselsetting. Motsatt vil det være behov for å holde igjen i finanspolitikken i perioder med høy aktivitet i økonomien.

  • Handlingsregelen legger til rette for en gradvis innfasing av petroleumsinntekter . Ved store endringer i fondskapitalen, eller i forhold som påvirker det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet, skal konsekvensene for bruken av petroleumsinntekter jevnes ut over flere år. En jevn innfasing av petroleumsinntektene bidrar til å redusere faren for brå og store omstillinger mellom konkurranseutsatte og skjermede næringer.

  • Handlingsregelen og fondskonstruksjonen bidrar til å stabilisere markedet for norske kroner. Gjennom pensjonsfondet blir hoveddelen av statens inntekter fra olje og gass investert i utlandet. Ved at valutainntektene plasseres i utlandet, legges det til rette for bedre balanse i markedet for norske kroner. Virkningen på kronekursen av svingninger i oljeprisen dempes.

  • Handlingsregelen bidrar til forutsigbarhet om bruken av petroleumsinntekter i norsk økonomi . På den måten støtter rammeverket for finanspolitikken opp under pengepolitikken og legger et grunnlag for mer stabile forventninger, både om pris- og lønnsutviklingen og i valutamarkedet.

Dagens store overskudd på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond er ikke uttrykk for en tilsvarende handlefrihet i budsjettpolitikken over tid. De høye inntekter fra petroleumsvirksomheten har et motstykke i en reduksjon av gjenværende petroleumsressurser. Skal vi ha glede av petroleumsinntektene på varig basis, må vi frikoble den løpende bruken av midlene fra de årlige innbetalingene til staten. De budsjettpolitiske retningslinjene ivaretar dette hensynet.

Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten overføres i sin helhet til Statens pensjonsfond utland. Over tid er det realavkastningen av fondet som skal brukes, men bruken er ikke øremerket til bestemte formål. På denne måten skjermes utviklingen i offentlige utgifter fra virkningene av svingende priser på olje og gass, samtidig som staten bygger opp en betydelig finansformue i fondet. Også den faktiske avkastningen i fondet svinger svært mye fra år til år. Den forventede realavkastningen på 4 pst. er en referanse for arbeidet med de årlige budsjettene. Utviklingen i offentlige utgifter skjermes dermed også i vesentlig grad fra svingninger i avkastningen i fondet.

Handlingsregelen gir en rettesnor for uttaket fra fondet over tid, men fastlegger ikke nivået på statsbudsjettets utgifter eller øvrige inntekter. Regjeringen vil holde det samlede skatte- og avgiftsnivået uendret, i tråd med den politiske plattformen fra Soria Moria. Sammen med handlingsregelen setter skattenivået en ramme for budsjettets utgifter som Regjeringen prioriterer innenfor.

Statens utgifter finansieres av skatteinntekter, avgifter, brukerbetaling, renter og utbytte. Hvis det finanspolitiske rammeverket skal oppfylle sine formål, kan det ikke etableres ordninger der ordinære statlige utgifter holdes utenom det oljekorrigerte underskuddet. Et helhetlig budsjett gir også det beste grunnlaget for å prioritere mellom ulike formål innenfor rammer som ivaretar hensynet til en balansert utvikling i økonomien og bærekraften i offentlige finanser.

Regjeringen legger vekt på hensynet til en balansert økonomisk utvikling når budsjettpolitikken utformes. For å dempe virkningene på norsk økonomi av finanskrisen og det internasjonale økonomiske tilbakeslaget ble finanspolitikken lagt om i kraftig ekspansiv retning i 2009. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet ble brakt opp på et nivå over forventet realavkastning av fondet. Nedgangskonjunkturene i Norge snudde tidlig og siden 2010 har bruken av oljepenger igjen vært under forventet fondsavkastning.

Hensynet til balansen i norsk økonomi og vilkårene for konkurranseutsatte næringer taler for tilbakeholdenhet i bruken av petroleumsinntekter også i 2014. Regjeringens forslag til budsjett vil øke det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge med om lag ¼ prosentenhet. En slik impuls svarer til den gjennomsnittlige innfasingen i de årene handlingsregelen så langt har virket. Bruken av oljeinntekter anslås til 135 mrd. kroner, som er 54 mrd. kroner under 4-prosentbanen i 2014.

På lengre sikt står vi overfor store utfordringer i budsjettpolitikken som følge av en aldrende befolkning. Vi har nå flere tiår bak oss der befolkningsutviklingen i Norge har vært forholdsvis gunstig for offentlige finanser, men denne utviklingen har nå snudd. Etter å ha falt jevnt siden tidlig på 1990-tallet begynte andelen i befolkningen som er eldre enn 66 år å vokse i 2010. Denne utviklingen vil fortsette i tiårene framover og medføre økte utgifter til bl.a. pensjoner, helse og omsorg. Sparingen i Statens pensjonsfond vil bidra til å finansiere disse utgiftene. Langsiktige budsjettframskrivinger viser likevel at vi etter hvert vil stå overfor store utfordringer i finanspolitikken.

3.1.2 Gjennomføringen av budsjettpolitikken i 2013

I Nasjonalbudsjettet 2013 ble det lagt opp til et om lag nøytralt budsjett for 2013, dvs. at det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet steg om lag i takt med trend-BNP for Fastlands-Norge. Underskuddet på statsbudsjettet ble anslått til 125,3 mrd. kroner, når vi holder statens petroleumsinntekter utenom og korrigerer for virkningen av konjunkturene, jf. tabell 3.1.

Tabell 3.1 Nøkkeltall for budsjettets stilling. Anslag for 2013 gitt på ulike tidspunkt. 1 Mrd. kroner

NB13

Endring

RNB13

Endring

NB14

Oljekorrigert underskudd

123,7

-0,8

122,9

-6,4

116,5

Strukturelt, oljekorrigert underskudd

125,3

-0,7

124,6

-4,1

120,5

Forventet realavkastning (4 %-banen)

151,7

1,3

153,0

0,0

153,0

Avstand til 4 %-banen

-26,4

-1,9

-28,3

-4,1

-32,5

Memo (prosentenheter):

Budsjettimpuls 2

0,1

0,5

0,6

-0,1

0,5

Reell, underliggende utgiftsvekst

2,4

1,0

3,4

-0,5

2,9

1 Nasjonalbudsjettet 2013 (NB13), Revidert nasjonalbudsjett 2013 (RNB13) og Nasjonalbudsjettet 2014 (NB14).

2 Endring i strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge. Positivt tall indikerer at budsjettet virker ekspansivt.

Kilde: Finansdepartementet.

Endringene i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2013 brakte det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet ned til 124,6 mrd. kroner. Reduksjonen skyldes bl.a. lavere utgifter i folketrygden. Anslaget for lønnsveksten ble satt ned fra 4 til 3½ pst., noe som reduserer statsbudsjettets inntekter og utgifter om lag like mye. Utenom dette var anslaget for skatter og avgifter i 2013 uendret.

Ny informasjon tilsier at anslaget for underskuddet i 2013 settes ytterligere ned til 120,5 mrd. kroner, først og fremst som følge av lavere utgifter. Det anslåtte strukturelle, oljekorrigerte underskuddet er knapt 33 mrd. kroner mindre enn forventet fondsavkastning, anslått til 4 pst. av kapitalen i fondet ved inngangen til året.

Den samlede skatte- og avgiftsinngangen til staten har hittil i år vært om lag som forutsatt. Høy vekst i forskuddstrekkene peker imidlertid i retning av at skatteinntektene til kommuner og fylkeskommuner kan bli litt høyere i år enn tidligere anslått.

Budsjettet for 2013 anslås nå å gi en positiv etterspørselsimpuls på 0,5 prosentenheter, målt ved endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge. At budsjettet målt ved denne indikatoren framstår som mer ekspansivt nå enn i fjor høst, skyldes at det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet for 2012 anslås lavere enn i Nasjonalbudsjettet 2013, jf. omtale i Revidert nasjonalbudsjett 2013. Budsjettimpulsen for 2012 og 2013 under ett er om lag som anslått i fjor høst.

Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond i 2013 anslås til 357 mrd. kroner. Dette er om lag som anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2013.

Markedsverdien av Statens pensjonsfond utland ved utgangen av 2013 anslås til 4 729 mrd. kroner. Dette er 218 mrd. kroner høyere enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett. Oppjusteringen skyldes en god utvikling i finansmarkedene de siste månedene, men også at krona har svekket seg noe. En svekkelse av krona øker verdien av fondet målt i norske kroner. Økt fondskapital som har sitt motstykke i svakere krone, øker imidlertid ikke den internasjonale kjøpekraften av fondet. Det er betydelig usikkerhet om den videre utviklingen i både kronekurs og internasjonale finansmarkeder.

3.1.3 Statsbudsjettet og Statens pensjonsfond i 2014

Finanspolitikken må bidra til en utvikling i produksjon og sysselsetting som er forenelig med lav og stabil inflasjon, en kostnadsmessig konkurranseevne som gir grunnlag for langsiktig balanse i utenriksøkonomien, et gjeldsnivå for næringsliv og husholdninger som er opprettholdbart og bærekraftige statsfinanser. Av hensyn til balansen i norsk økonomi, herunder finansiell stabilitet og utsiktene for konkurranseutsatte næringer, er det nå viktig å vise varsomhet i bruken av oljepenger.

Med en budsjettimpuls på om lag ¼ prosentenhet kan bruken av petroleumsinntekter i 2014 anslås til 135 mrd. kroner, jf. figur 3.1. Det tilsvarer 5,5 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Om lag hver tiende krone som brukes over offentlige budsjetter hentes fra Statens pensjonsfond utland. Det utgjør om lag 26 000 kroner per innbygger.

Avstanden til banen for forventet fondsavkastning (4-prosentbanen) anslås å øke til 54 mrd. kroner i 2014, opp fra 33 mrd. 2014-kroner i 2013 og nær null i 2009 og 2010. Den økte avstanden til banen for forventet fondsavkastning må ses i sammenheng med sterk vekst i fondskapitalen som følge av høye inntekter fra petroleumsvirksomheten, god avkastning i fondet og svakere krone. Målt som andel av fondskapitalen ved inngangen til budsjettåret kan bruken av oljeinntekter anslås til 2,9 pst. i 2014. Dette er samme nivå som i 2011, men litt lavere enn i 2012 og 2013.

Figur 3.1 Hovedtrekk i finanspolitikken

Figur 3.1 Hovedtrekk i finanspolitikken

Kilde: Finansdepartementet.

De siste tre årene har det kommet mange gode nyheter som har bidratt til å bringe det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet godt under 4 pst. av fondskapitalen. Fondskapitalen har økt raskt. Samtidig har skatte- og avgiftsinntektene blitt justert opp. Dette har bidratt til en nedjustering av anslagene for det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet. Underskuddet er nedjustert for syv av de siste åtte årene. Dette må ses i sammenheng med at den underliggende veksten i norsk økonomi nå framstår som sterkere enn opprinnelig lagt til grunn, jf. omtale i Revidert nasjonalbudjsett 2010. For enkelte år er det også betydelige endringer på budsjettets utgiftsside som følge av nye vedtak i Stortinget eller mindreforbruk i forhold til de opprinnelige budsjettvedtakene.

Erfaringer fra både Norge og andre land viser at vurderingene av budsjettet kan endres betydelig ved et økonomisk tilbakeslag. Under finanskrisen erfarte mange land at det de trodde var stabile og varige skatteinntekter sviktet da konjunkturene snudde. Revisjoner i anslaget for underliggende skatteinntekter på 1 – 2 pst. av BNP er ikke uvanlig i forbindelse med et økonomisk tilbakeslag, jf. figur 3.2. Revisjonene må ses i sammenheng med at det i nåtid kan være vanskelig å skille virkningen av konjunkturer fra den underliggende trendutviklingen i skatteinntektene.

Figur 3.2 Endringer i anslag for strukturell budsjettbalanse for 2007. Prosent av trend-BNP

Figur 3.2 Endringer i anslag for strukturell budsjettbalanse for 2007. Prosent av trend-BNP

1 Viser differansen mellom anslagene for strukturell budsjettbalanse publisert av OECD i juni 2013 og juni 2008. Finansdepartementets anslag for Norge.

Kilde: OECD og Finansdepartementet.

I tillegg til usikkerhet om den strukturelle budsjettbalansen er det også betydelig usikkerhet om utviklingen i verdien av Statens pensjonsfond utland, både på kort og lang sikt. Som følge av god utvikling i finansmarkedene og svakere krone har verdien av fondet økt raskt de siste par årene. Fra utgangen av 2012 til utgangen av 2013 anslås fondet nå å øke med om lag 900 mrd. kroner, jf. tabell 3.2. I tillegg til tilførselen av petroleumsinntekter og god avkastning i utenlandsk valuta bidrar svekkelsen av kronen de siste månedene til å øke fondskapitalen målt i kroner. Utviklingen i finans- og valutamarkeder kan imidlertid raskt snu. Både endringer i fondskapitalen og endringer i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet kan gi store endring i bruken av oljeinntekter, målt som andel av fondskapitalen. Det så vi fra 2008 til 2009 da dette forholdstallet økte fra 2,8 til 4,2 pst.

Tabell 3.2 Hovedtall i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond. Mrd. kroner

Regnskap

Anslag

2011

2012

 

2013

2014

Totale inntekter

1 223,5

1 290,7

1 286,0

1 295,0

1 Inntekter fra petroleumsvirksomhet

372,2

421,1

373,9

344,1

1.1 Skatter og avgifter

209,7

232,7

206,5

186,5

1.2 Andre petroleumsinntekter

162,6

188,4

167,4

157,6

2 Inntekter utenom petroleumsinntekter

851,3

869,6

912,0

950,9

2.1 Skatter og avgifter fra Fastlands-Norge

777,5

807,4

855,2

896,9

2.2 Andre inntekter

73,7

62,2

56,8

54,0

Totale utgifter

952,1

996,1

1 058,5

1 114,0

1 Utgifter til petroleumsvirksomhet

21,4

25,6

30,0

30,0

2 Utgifter utenom petroleumsvirksomhet

930,7

970,5

1 028,5

1 084,0

Overskudd på statsbudsjettet før overføring til Statens pensjonsfond utland

271,4

294,6

227,5

181,0

- Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten

350,8

395,5

343,9

314,1

= Oljekorrigert overskudd

-79,4

-100,9

-116,5

-133,1

+ Overført fra Statens pensjonsfond utland

84,2

104,6

116,5

133,1

= Overskudd på statsbudsjettet

4,8

3,7

0,0

0,0

+ Netto avsatt i Statens pensjonsfond utland

266,6

290,9

227,5

181,0

+ Rente- og utbytteinntekter mv. i Statens pensjonsfond

103,0

115,3

129,4

146,6

= Samlet overskudd i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond

374,4

409,9

356,9

327,6

Memo:

Markedsverdien av Statens pensjonsfond utland 1

3 308

3 825

4 729

5 203

Markedsverdien av Statens pensjonsfond 1

3 437

3 970

4 882

5 366

Folketrygdens forpliktelser til alderspensjoner 1

5 189

5 478

5 763

6 044

1 Ved utgangen av året.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Den avstanden vi nå har mellom det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet og forventet fondsavkastning gir oss marginer til å kunne møte dårligere tider, jf. boks 3.2. Dersom budsjettpolitikken skal bidra til å stabilisere den økonomiske utviklingen, vil avstanden til banen for forventet fondsavkastning til tider kunne bli betydelig målt i milliarder kroner.

Boks 3.2 Om usikkerhet i budsjettanslagene og behov for marginer

Arbeidet med statsbudsjettet for det kommende år bygger på Finansdepartementets anslag for den økonomiske utviklingen. Slike anslag er usikre, og denne usikkerheten slår også over på budsjettets tall for skatter, folketrygdens utgifter og størrelsen av Statens pensjonsfond utland mv. Økonomien kan utvikle seg annerledes enn lagt til grunn, og erfaringer fra Norge og andre land viser at avvikene til dels kan bli betydelige. Over tid bør likevel forskjellen mellom anslag og regnskap summere seg til et tall som ligger nær null.

Anslaget for det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet angir den underliggende bruken av petroleumsinntekter i det enkelte år og er et nøkkeltall for budsjettets stilling. Dette underskuddet er differansen mellom to store poster, henholdsvis inntekter og utgifter, og dermed særlig usikkert. En må likevel regne med at underskuddet vanligvis øker krone for krone dersom budsjettet svekkes gjennom vedtak på utgifts- eller inntektssiden. Normalt vil imidlertid slike vedtak bare endre nivået på underskuddet, ikke usikkerheten rundt dette nivået.

Usikkerheten er særlig stor på inntektssiden. Flere land har opplevd at det de trodde var stabile, strukturelle skatte- og avgiftsinntekter, sviktet da konjunkturene snudde. Norge har gjennom flere år hatt kraftig vekst i sysselsettingen. Dette kan snu. Figur 3.3A viser anslag på skatteinntektene med ulike forutsetninger om sysselsettingen framover. I denne meldingen er det lagt til grunn en gjennomsnittlig årlig vekst i sysselsettingen på rundt 1 pst. per år gjennom perioden 2014 – 2020. Lavalternativet i figur 3.3A tar utgangspunkt i forløpet under nedgangskonjunkturen fra slutten av 1980-tallet, med nullvekst i antall normalårsverk fra 1987 til 1995. I høyalternativet er det som en illustrasjon lagt til grunn en gjennomsnittlig vekst i sysselsettingen på rundt 2 pst. per år, dvs. et tilsvarende avvik som i lavalternativet, men med motsatt fortegn. Forskjellen i skatteinntekter mellom lav- og høyalternativet kommer i 2020 opp mot 5 pst. av BNP for Fastlands-Norge. Som det framgår av figuren har forutsetningene om framtiden også betydning for hvordan nåsituasjonen og den nære fortid vurderes.

Figur 3.3 Usikkerhet i anslagene for strukturelle skatter og forventet fondsavkastning

Figur 3.3 Usikkerhet i anslagene for strukturelle skatter og forventet fondsavkastning

1 For skatter og avgifter utenom skatt på arbeid er utslagene i skattegrunnlagene basert på beregninger på den makroøkonomiske modellen MODAG.

2 Basert på en simuleringsmodell der det tas hensyn til inntekter og utgifter i fondet, samt usikkerhet i henholdsvis aksjer, obligasjoner og kronekurs. Simuleringene starter ved inngangen til 2014.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Handlingsregelen legger opp til at det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet om lag skal tilsvare forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland. Men også for utviklingen i pensjonsfondet er det betydelig usikkerhet framover. Modellberegninger er en måte å illustrere denne usikkerheten på. Finansdepartementet har tidligere publisert slike beregninger i de årlige stortingsmeldingene om forvaltningen av Statens pensjonsfond. Det tas hensyn til at avkastningen og kronekursen kan svinge. Forventningen til avkastningen er ikke knyttet til en vurdering av nåværende situasjon i finansmarkedene. Det tas også hensyn til tilførsel til fondet fra statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten og til uttak for å dekke det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet. Figur 3.3B viser usikkerheten som avvik fra anslaget for forventet fondsavkastning. Med 2/3 sannsynlighet vil dette avviket være mindre enn pluss/minus 1 prosentenhet på ett års sikt og mindre enn pluss/minus 2 prosentenheter på seks års sikt. Det er i all hovedsak volatilitet i avkastningen som er opphav til usikkerheten, mens volatilitet i kronekursen har liten betydning. Usikkerhet om framtidige olje- og gassinntekter er ikke inkludert i de beregnede intervallene.

Den økonomiske politikken bør innrettes slik at den gir marginer til å håndtere uforutsette hendelser. Et forløp med svak utvikling både i pensjonsfondet og i sysselsettingen i Norge kan ikke utelukkes. I en slik situasjon vil både forventet fondsavkastning og strukturell, oljekorrigert budsjettbalanse kunne svekkes betydelig. Den anslåtte avstanden til 4-prosentbanen i 2014 tilsvarer 2¼ pst. av BNP for Fastlands-Norge og gir en viktig første sikkerhetsmargin i budsjettpolitikken. Dette kan komme godt med ved et eventuelt konjunkturtilbakeslag, slik en nylig har erfart i flere land. Avstanden er imidlertid ikke større enn at budsjettpolitikken kan bli satt på alvorlig prøve dersom utviklingen skulle bli vesentlig svakere enn det som nå legges til grunn.

Realveksten i statsbudsjettets underliggende utgifter fra 2013 til 2014 anslås til 26 mrd. kroner, som tilsvarer 2,5 pst., jf. figur 3.1B. Den nominelle veksten i statsbudsjettets underliggende utgifter er anslått til 5,5 pst., mens prisveksten er beregnet til 2,9 pst., jf. tabell 3.3. Den reelle utgiftsveksten er litt over gjennomsnittet for de siste 25 årene. Ved beregning av den underliggende utgiftsveksten holdes statsbudsjettets utgifter til statlig petroleumsvirksomhet, renter og dagpenger til arbeidsledige utenfor. For å gjøre utgiftene sammenliknbare over tid er det på vanlig måte korrigert for ekstraordinære endringer og enkelte regnskapsmessige forhold.

Tabell 3.3 Statsbudsjettets underliggende utgiftsvekst fra 2013 til 2014. Anslag i mill. kroner og prosentvis endring

2013

2014

Statsbudsjettets utgifter

1 058 500

1 113 994

Statlig petroleumsvirksomhet

30 002

30 002

Dagpenger til arbeidsledige

10 065

10 900

Renteutgifter

11 690

10 288

=

Utgifter utenom petroleumsvirksomhet, dagpenger til arbeidsledige og renteutgifter

1 006 743

1 062 805

Flyktninger i Norge finansiert over bistandsrammen

1 460

1 564

Økte utgifter som følge av avvikling av momsfritak på veg mv

-

789

=

Underliggende utgifter

1 005 283

1 060 451

Verdiendring i pst.

5,5

Prisendring i pst.

2,9

Volumendring i pst.

2,5

Kilde: Finansdepartementet.

Kommunenes samlede inntekter anslås å øke reelt med 2,0 pst. fra 2013 til 2014, som tilsvarer 7,7 mrd. kroner. Veksten er i tråd med vanlig praksis regnet i forhold til inntektsnivået i 2013, slik det ble anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2013.

Som det framgår av tabell 3.2, anslås den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond til 5 366 mrd. kroner ved utgangen av 2014, hvorav 5 203 mrd. kroner i Statens pensjonsfond utland. Til sammenlikning anslås verdien av allerede opparbeidede rettigheter til framtidige utbetalinger av alderspensjoner fra folketrygden til vel 6 040 mrd. kroner ved utgangen av 2014. Statens forpliktelser til uføre- og etterlattepensjoner i folketrygden kommer i tillegg og anslås til om lag 1 300 mrd. kroner ved utgangen av 2014. Videre har staten forpliktelser til opptjente rettigheter i Statens pensjonskasse som utgjorde om lag 550 mrd. kroner per 1. juli 2013. *

3.1.4 Budsjettets virkning på den økonomiske aktiviteten

Det samlede overskuddet på offentlige budsjetter kan endre seg betydelig fra år til år uten at dette er uttrykk for endringer i budsjettpolitikken. For å få et best mulig bilde av den underliggende innretningen av budsjettpolitikken er det hensiktsmessig å se på utviklingen i budsjettbalansen utenom inntekter og utgifter fra petroleumsvirksomheten. I tillegg er det hensiktsmessig å korrigere for bl.a. virkningene av økonomiske svingninger på skatter, avgifter og ledighetstrygd, jf. figur 3.4.

Figur 3.4 Oljekorrigert og strukturell, oljekorrigert budsjettbalanse. Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

Figur 3.4 Oljekorrigert og strukturell, oljekorrigert budsjettbalanse. Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Finansdepartementet har siden Nasjonalbudsjettet 1987 benyttet endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet for å vurdere innretningen av statsbudsjettet. Etter at handlingsregelen ble innført i 2001, har i tillegg nivået på dette underskuddet blitt brukt som mål på den underliggende bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet. I arbeidet med de årlige budsjettene er det dermed denne størrelsen som ses opp mot forventet fondsavkastning. På denne måten unngår vi at konjunkturelle svingninger i skatteinntektene slår ut i budsjettets utgifter. Dette omtales gjerne som at de automatiske stabilisatorene får lov til å virke.

En slik innretning på budsjettet bidrar også til å holde kontroll på utviklingen i statens nettoformue over konjunktursykelen. Også i en rekke andre land, herunder landene i euroområdet, står indikatorer for strukturell budsjettbalanse sentralt i de finanspolitiske rammeverkene.

Den oljekorrigerte budsjettbalansen viser statsbudsjettets balanse utenom inntekter og utgifter fra petroleumsvirksomheten. For å komme fra den oljekorrigerte til den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen gjøres i tillegg følgende korreksjoner:

  • For å justere for virkningen av at konjunkturene avviker fra en normalsituasjon, beregnes budsjettvirkningene av at ulike skatte- og avgiftsinntekter avviker fra sine trendverdier. Videre tas det hensyn til at også utbetalingen av ledighetstrygd avhenger av konjunktursituasjonen. De beregnede korreksjonene for 2013 og 2014 i tabell 3.4 reflekterer at skatteinntektene fra fastlandsøkonomien anslås å ligge nær trenden. Se også vedlegg 1.

  • Det korrigeres for forskjellen mellom de faktiske nivåene og de anslåtte normalnivåene på statens renteinntekter og renteutgifter og overføringene fra Norges Bank. Fra og med 2002 og i en periode framover blir det, som ledd i en økning av Norges Banks egenkapital, ikke overført midler fra banken til statsbudsjettet. En korreksjon for avviklingen av Folketrygdfondets beholdning av kontolån til staten fra og med 2007 trekker i motsatt retning.

  • Det korrigeres for regnskapsmessige omlegginger og for endringer i funksjonsfordelingen mellom stat og kommune som ikke påvirker den underliggende budsjettbalansen. Korreksjonene for 2013 og 2014 er knyttet til innføring av merverdiavgift for offentlig veganlegg og en tilsvarende bevilgningsøkning i 2013 og 2014 til momskompensasjon for kommuner og fylkeskommuner. Korreksjonen tilsvarer et anslått periodiseringsavvik på grunn av et visst tidsetterslep i innbetalingen av merverdiavgift.

Tabell 3.4 Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Mill. kroner

2011

2012

2013

2014

Oljekorrigert underskudd på statsbudsjettet

79 399

100 898

116 475

133 092

+ Netto renter og overføringer fra Norges Bank. Avvik fra trend

3 492

1 634

789

1 374

+ Særskilte regnskapsforhold

3 480

0

-400

400

+ Skatter og ledighetstrygd. Avvik fra trend

2 697

-577

3 660

266

= Strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd

89 068

103 109

120 523

135 132

Målt i pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge

4,2

4,7

5,2

5,5

Endring fra året før i prosentenheter 1

-0,8

0,4

0,5

0,3

1 Endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge brukes som en summarisk indikator på budsjettets virkning på økonomien. Positive tall indikerer at budsjettet virker ekspansivt.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Endringene i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet er en summarisk indikator for aktivitetsvirkningene av budsjettopplegget, men gir ikke et fullstendig bilde. Den summariske indikatoren tar for eksempel ikke hensyn til at de enkelte inntekter og utgifter på budsjettet kan ha ulik virkning på norsk økonomi.

For å belyse hvordan budsjettet påvirker økonomien, supplerer Finansdepartementet den summariske budsjettindikatoren med beregninger fra den makroøkonomiske modellen MODAG. Beregningene omfatter også det økonomiske opplegget for kommunene. Som sammenlikningsgrunnlag brukes et forløp der alle utgifts- og inntektsposter for offentlig forvaltning vokser i takt med trenden i nominelt BNP for Fastlands-Norge. Slike modellberegninger peker i retning av at det foreslåtte budsjettet for 2014 vil kunne virke om lag nøytralt på aktiviteten i norsk økonomi, med et utslag i BNP for Fastlands-Norge på knapt 0,1 pst. i 2014. Beregningene tar ikke hensyn til at pengepolitikken kan bli endret dersom budsjettet skulle trekke i retning av et annet forløp for inflasjon, produksjon og sysselsetting enn det Norges Bank har lagt til grunn i sine analyser. Beregningene er best egnet til å vurdere endringer i budsjettet langs en bærekraftig bane, bl.a. fordi modellen ikke fanger opp eventuelle utslag av endret budsjettpolitikk på forventningene i valutamarkedene, og dermed på valutakursen.

Endringer i budsjettposter som ikke inngår i det oljekorrigerte underskuddet, kan også ha betydning for den økonomiske utviklingen. Dette er det forsøkt tatt hensyn til i de analysene som ligger til grunn for arbeidet med budsjettet, herunder beregningene på den makroøkonomiske modellen MODAG. Et eksempel på dette er statens utgifter til petroleumsvirksomhet. Gjennom SDØE har staten betydelige utgifter til investeringer på norsk sokkel. Investeringene gir grunnlag for store framtidige inntekter til fellesskapet og er et viktig redskap for å sikre fellesskapet en vesentlig del av grunnrenteinntektene i petroleumsvirksomheten. Disse bevilgningene holdes utenom ved beregning av det oljekorrigerte underskuddet og budsjettimpulsen, men virkningen på økonomien fanges opp gjennom anslaget for de samlede petroleumsinvesteringene.

Figur 3.5 viser utviklingen i statens utgifter til petroleumsvirksomhet, målt som andel av verdiskapingen i økonomien. Det gir et enkelt uttrykk for etterspørselsvirkningene av disse bevilgningene. Statens utgifter til petroleumsvirksomhet har vært forholdsvis stabile de siste ti årene, målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge. Det tyder på at de statlige utgiftene til petroleumsvirksomhet ikke har gitt vesentlige etterspørselsimpulser mot fastlandsøkonomien i denne perioden. Målt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien anslås de statlige utgiftene til petroleumsvirksomhet å utgjøre 1¼ pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge både i 2013 og 2014.

Figur 3.5 Statlige utgifter til petroleumsvirksomhet. Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

Figur 3.5 Statlige utgifter til petroleumsvirksomhet. Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Figur 3.6 Statens balanse i prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge2

Figur 3.6 Statens balanse i prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge 2

1 SDØE er holdt utenom.

2 Tallene er nærmere omtalt i vedleggstabell 1.22.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Statlige kapitaltransaksjoner (såkalte bevilgninger «under streken») inngår heller ikke i det oljekorrigerte underskuddet. Slike transaksjoner har en motpost i statlige innlån, og de er en omplassering av statens finansformue og ikke utgifter som finansieres av skatteinntekter eller oljeinntekter. De kan likevel ha virkninger på aktiviteten i økonomien, særlig dersom banksystemet er i ulage eller dersom det følger med store økonomiske fordeler. Boks 3.3 gir en oversikt over utviklingen i kapitaltransaksjonene og statens balanse etter 1990.

I budsjettet for 2014 er det lagt opp til netto kapitaltransaksjoner på om lag 50 mrd. kroner, fordelt på 138 mrd. kroner på utgiftskapitler og 88 mrd. kroner på inntektskapitler. Husbanken, Lånekassen, Innovasjon Norge, Eksportkreditt Norge og boliglånsordningen i Statens pensjonskasse utgjør hoveddelen av dette. For disse virksomhetene er det lagt opp til en netto økning i utlånene på 46 mrd. kroner i 2014, som tilsvarer differansen mellom 129 mrd. kroner i nye lån og 83 mrd. kroner i innbetalinger av avdrag. Flere av de særskilte tiltakene som ble etablert ved kapitaltransaksjoner i forbindelse med finanskrisen i 2008 og 2009 er trappet ned og fases gradvis ut. Dette gjelder bytteordningen, Statens obligasjonsfond og Statens finansfond. Bytteordningen fases ut i 2014.

Postene utenom det oljekorrigerte underskuddet utgjør betydelige beløp. Det er viktig at de enkelte delene av budsjettet virker sammen og bidrar til en balansert utvikling i norsk økonomi. Som omtalt i boks 3.3, vil virkningen av statlige kapitaltransaksjoner bl.a. avhenge av situasjonen i finansmarkedene. Også reguleringen av finansmarkedet er en del av den samlede økonomiske politikken, og endringer i den kan påvirke den økonomiske utviklingen både på kort og lang sikt, jf. avsnitt 3.5 om finansiell stabilitet og avsnitt 3.6 om motsyklisk kapitalbuffer.

Boks 3.3 Kapitaltransaksjoner og statens balanse

Kapitaltransaksjonene påvirker sammensetningen av statens formue slik den framkommer i statens balanse. Når vi holder Statens pensjonsfond utenom, utgjorde statens egenkapital 21 pst. av trend - BNP for Fastlands - Norge ved utgangen av 2012. Denne andelen har vært rimelig stabil de siste årene, noe som tyder på at sparingen i Statens pensjonsfond ikke er motvirket gjennom reduksjon i den øvrige egenkapitalen. Statens gjeld har avtatt noe siden begynnelsen av 1990 - tallet, men fikk en midlertidig oppgang etter 2008 i forbindelse med tiltak for å håndtere finanskrisen.

Statens største eiendel utenom pensjonsfondet er utlån og utestående fordringer, for det meste til husholdninger og private bedrifter. Endringer i statens utlån gjennom bl.a. statsbankene (Husbanken, Lånekassen og Innovasjon Norge), samt Eksportkreditt Norge og boliglånsordningen i Statens pensjonskasse (SPK), utgjør også mesteparten av de samlede kapitaltransaksjonene i statsbudsjettet de siste årene. Slike utlån avtok gradvis etter en topp på begynnelsen av 1990 - tallet, men har økt noe igjen de siste årene. Økningen må bl.a. ses i sammenheng med opprettelsen av Eksportkreditt Norge og den kraftige veksten i boliglånsordningen i SPK. I 2013 og 2014 er det anslått nye netto utlån fra SPK som tilsvarer om lag 1 pst. av fastlands - BNP hvert år. Ved utgangen av 2012 utgjorde utlån fra statsbankene, Eksportkreditt Norge og boliglånsordningen i SPK knapt 9 pst. av samlet bruttogjeld i husholdninger og ikke - finansielle foretak i Fastlands - Norge. Dette er nesten en halvering siden midten av 1990 - tallet.

I tillegg eier staten også betydelig kapital i aksjeselskaper og statsvirksomheter mv. Dette er i hovedsak finanskapital som i statsregnskapet normalt bokføres med anskaffelsesverdien på transaksjonstidspunktet. Kapitalen tilsvarte om lag 8 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien i 2012 og har vært forholdsvis stabil siden slutten av 1990 - tallet. Det kan imidlertid være stor forskjell mellom bokførte og faktiske verdier. Statens direkte eierskap på Oslo børs hadde ved utgangen av 2012 en markedsverdi som var om lag 430 mrd. kroner høyere enn den bokførte. Det tilsvarer 19 pst. av trend - BNP for fastlands - Norge og kommer som tillegg til den bokførte egenkapitalen i statsregnskapet.

Virkningene på den økonomiske aktiviteten av utlån gjennom statsbankene eller virksomheten til statseide foretak avhenger bl.a. av situasjonen i økonomien. Dersom utlån fra staten i hovedsak erstatter lån fra private tilbydere, slik vi må regne med når finansmarkedene fungerer som de skal, vil aktivitetsvirkningene være klart mindre enn om lånene kommer i tillegg til annen finansiering. Overflytting av lån fra private til statlige långivere kan for eksempel finne sted dersom staten tilbyr mer gunstige lånevilkår enn private långivere, slik SPK har gjort de siste årene. Alle statens kapitaltransaksjoner inngår også i statens finansieringsbehov og motsvares av tilsvarende låneopptak på statens hånd. Netto tilfører dermed ikke staten penger inn i økonomien gjennom slike kapitaltransaksjoner. Dette demper aktivitetsvirkningene.

Når finansmarkedene ikke fungerer som de skal, slik vi så eksempler på under finanskrisen, vil etterspørselsvirkningen av statlige utlån være større. Siktemålet med bytteordningen, som ble innført høsten 2008, var nettopp å bidra til at de normale kanalene for kreditt til husholdninger og foretak kunne holdes åpne. Ordningen innebar at bankene kunne låne statspapirer i bytte mot obligasjoner med fortrinnsrett (OMF). I 2009 hadde staten en beholdning av OMF som tilsvarte nærmere 13 pst. av trend - BNP for Fastlands - Norge. Etter det er beholdningen gradvis bygget ned, og de siste bytteavtalene vil forfalle i løpet av 2014. Bytteordningen er synlig på begge sider av statens balanse.

Staten hadde ved utgangen av 2012 gitt eksplisitte statsgarantier på til sammen 144 mrd. kroner, som tilsvarer om lag 6 pst. av trend - BNPfor fastlands - Norge. Garantier forvaltet av Garantiinstituttet for Eksportkreditt (GIEK), og garantier til enkelte multilaterale utviklingsbanker, står for det aller meste av dette beløpet. Slike garantier framkommer ikke i statens balanse, men er gjort nærmere rede for i statsregnskapet.

3.1.5 Budsjettpolitikken på mellomlang sikt

Over tid bestemmes handlingsrommet i budsjettpolitikken av utviklingen i skatteinntektene i fastlandsøkonomien, utviklingen i Statens pensjonsfond utland, samt bindinger på utgifts- og inntektssiden fra tidligere vedtak, herunder regelverket for folketrygdens utgifter. I tillegg påvirkes handlingsrommet av om det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i utgangsåret avviker fra anslaget for forventet fondsavkastning.

Til tross for et skatte- og avgiftsnivå som er forholdsvis høyt i internasjonal sammenheng, har det i mange år vært god vekst i skatteinntektene fra fastlandsøkonomien. Vårt skattesystem har brede skattegrunnlag, lave satser og symmetrisk behandling av inntekter og utgifter. Samtidig har det vært god vekst i norsk økonomi. For de nærmeste årene anslås den underliggende realveksten i skatte- og avgiftsinntektene til om lag 18 mrd. 2014-kroner per år, eller i underkant av 2 pst. Til sammenlikning kan det nevnes at den underliggende veksten i skatter og avgifter i Sverige og Danmark er vesentlig lavere, henholdsvis 1,2 og 0,6 pst. per år. Årsaken er at den underliggende, økonomiske veksten har vært svakere i disse to landene enn i Norge. Sverige – og særlig Danmark – har blitt mer påvirket av utviklingen i Europa enn vi har, og disse landene har ikke noe motstykke til den etterspørselen fra oljevirksomheten som over tid har løftet veksten i norsk økonomi.

Med samme underliggende økonomiske vekst i Norge som i Sverige eller Danmark, ville den underliggende realveksten i skatter og avgifter vært vesentlig lavere. Dette illustrerer hvordan kombinasjonen av et effektivt skattesystem og den gunstige situasjonen for norsk økonomi bidrar til økt handlefrihet i budsjettpolitikken. Samtidig viser disse tallene at den underliggende veksten i skatter og avgifter ikke er naturgitt. For eksempel kan et markert fall i oljeprisen, omslag i markedene for boliger og næringseiendom eller lavere vekst internasjonalt lede til år med svakere vekst i norsk økonomi. Det vil også komme til syne i den underliggende utviklingen i skatter og avgifter fra fastlandsøkonomien

For de nærmeste årene anslås det at bindingene i folketrygden vil bidra til å øke utgiftene med over 11 mrd. 2014-kroner per år, regnet som gjennomsnitt for treårsperioden 2015–2017. Det er særlig utgiftene til alderspensjon som ventes å øke sterkt. Denne veksten vil fortsette i mange år framover fordi andelen eldre i befolkningen nå øker raskt. Befolkningsutviklingen trekker isolert sett også i retning av økte utgifter i kommunene og helseforetakene. For de nærmeste årene er denne utgiftsveksten anslått til i størrelsesorden 4 til 5 mrd. 2014-kroner per år ved videreføring av dagens standard og dekningsgrad, og før en tar hensyn til at produksjonen kan bli mer effektiv og at befolkningens helse forbedres. Dette innebærer at utgifter knyttet til befolkningsutviklingen vil legge beslag på en betydelig del av den forventede underliggende veksten i skatteinntektene. I tillegg bidrar omfattende opptrappingsplaner innen samferdsel, kjøp av forsvarsmateriell mv. til å øke bindingene i budsjettet utover de som følger av pensjoner og demografi.

Framover vil også veksten i forventet realavkastning av fondet gradvis avta i forhold til verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Siden bruken av oljeinntekter nå ligger under banen for forventet fondsavkastning er det likevel mulig å videreføre en innfasing av oljeinntekter som tilsvarer en budsjettimpuls på om lag ¼ pst. av BNP Fastlands-Norge i flere år framover. En slik innfasing svarer til den gjennomsnittlige innfasingen av oljeinntekter gjennom de tolv årene handlingsregelen har vært førende for budsjettpolitikken, jf. tabell 3.5. For de nærmeste årene framover tilsvarer dette om lag 9 mrd. 2014-kroner i økt bruk av oljeinntekter per år.

Tabell 3.5 Statens pensjonsfond utland, forventet realavkastning og strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd. Mrd. kroner og prosent

Løpende priser

 

Faste 2014-priser

Strukturelt underskudd

Statens pensjonsfond utland ved inngangen til året 1

Forventet avkastning (4 pst. av fonds- kapitalen)

Strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd

Forventet avkastning (4 pst. av fonds- kapitalen)

Strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd

Avvik fra 4 pst. banen

I pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge

I pst. av fondskapitalen

2001

386,6

-

20,9

-

33,9

-

1,8

-

2002

619,3

24,8

36,9

38,4

57,3

18,9

3,0

6,0

2003

604,6

24,2

43,8

36,1

65,3

29,2

3,4

7,2

2004

847,1

33,9

48,0

49,1

69,6

20,5

3,5

5,7

2005

1 011,5

40,5

50,4

56,9

70,9

14,0

3,4

5,0

2006

1 390,1

55,6

46,8

75,5

63,6

-11,9

3,0

3,4

2007

1 782,8

71,3

48,0

92,4

62,1

-30,2

2,9

2,7

2008

2 018,5

80,7

56,8

98,6

69,3

-29,2

3,2

2,8

2009

2 279,6

91,2

94,9

107,2

111,6

4,4

5,0

4,2

2010

2 642,0

105,7

100,1

119,9

113,6

-6,3

5,0

3,8

2011

3 080,9

123,2

89,1

134,9

97,5

-37,4

4,2

2,9

2012

3 307,9

132,3

103,1

140,3

109,3

-31,0

4,7

3,1

2013

3 824,5

153,0

120,5

157,5

124,1

-33,4

5,2

3,2

2014

4 729,2

189,2

135,1

189,2

135,1

-54,0

5,5

2,9

2015

5 202,7

208,1

-

201,2

-

-

-

-

2016

5 594,5

223,8

-

209,2

-

-

-

-

2017

5 971,8

238,9

-

215,9

-

-

-

-

2018

6 353,0

254,1

-

222,0

-

-

-

-

2019

6 728,4

269,1

-

227,2

-

-

-

-

2020

7 126,5

285,1

-

232,6

-

-

-

-

1 Anslaget for 2013 er basert på faktisk markedsverdi av fondet ved inngangen til september, tillagt anslått nettooverføring fra statsbudsjettet til fondet og 4 pst. årlig realavkastning ut 2013. For årene fra og med 2015 er det beregningsteknisk forutsatt et årlig uttak fra fondet svarende til 4 pst. av fondskapitalen ved inngangen til året.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Den økonomiske politikken må ses i et langsiktig perspektiv. Utgiftene til pensjoner, helse og omsorg vil øke kraftig etter hvert som befolkningen blir eldre. Skatteinntektene fra fastlandsøkonomien vil også framover være den viktigste kilden til finansiering av velferdsordningene. Handlingsregelen sikrer samtidig at avkastningen av Statens pensjonsfond utland gir et viktig og varig bidrag. Størrelsen på fondet vil etter hvert avta som andel av fastlands-BNP, siden økonomien over tid vil vokse raskere enn statens inntekter fra petroleum. Med en budsjettpolitikk som følger handlingsregelen, vil finansieringsbidraget være om lag på samme nivå i 2060 som dagens uttak fra fondet, målt som andel av BNP Fastlands-Norge.

En politikk for en stabil økonomisk utvikling må bidra til at husholdninger, bedrifter og offentlig forvaltning effektivt kan møte kjente utviklingstrekk og uforutsette hendelser. Situasjonen i norsk økonomi tilsier nå at vi bygger opp reserver. Samtidig er det viktig å få kostnadsveksten ned, produktivitetsveksten opp og redusere antallet som står utenfor arbeidslivet. På kort sikt vil forsiktighet i finanspolitikken dempe kostnadsveksten og lette presset på kronekursen. Det er viktig for de delene av norsk økonomi som møter konkurranse fra utlandet. Ved å holde det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet klart under 4 pst. av fondskapitalen i en periode framover, vil vi også bygge opp reserver. Det vil gjøre oss bedre rustet til å møte et eventuelt fall i oljeprisen eller andre uforutsette hendelser og til å håndtere framtidige utgifter til en aldrende befolkning.

3.2 Utviklingstrekk i offentlige finanser

3.2.1 Utviklingen i offentlige finanser de siste årene

Siden midten av 1990-tallet har høye petroleumsinntekter bidratt til store overskudd og voksende nettofordringer i offentlig forvaltning i Norge. I samme periode har OECD-landene gjennomgående hatt underskudd i offentlige budsjetter, jf. figur 3.7A. Underskuddene økte kraftig i forbindelse med finanskrisen i 2008 og 2009. Etter dette er budsjettunderskuddene redusert i flere land, både som følge av betydelige innstramminger i finanspolitikken og en viss normalisering av konjunktursituasjonen. Ifølge OECD kreves det bare en moderat ytterligere innstramming i finanspolitikken i de fleste medlemslandene for å stabilisere offentlig gjeld på mellomlang sikt. Nettogjelden for offentlig forvaltning er imidlertid på et høyt nivå, jf. figur 3.7B, og for enkelte større land – herunder USA og Japan – er det fortsatt behov for betydelige innstramminger for å stabilisere den offentlige gjelden.

Figur 3.7 Offentlig forvaltnings nettofinansinvesteringer og nettofordringer1

Figur 3.7 Offentlig forvaltnings nettofinansinvesteringer og nettofordringer 1

1 Nettofinansinvesteringer er nasjonalregnskapets overskuddsmål og summerer opp bidraget til endringer i nettofordringer fra økonomiske transaksjoner. Utviklingen i nettofordringer vil i tillegg avhenge av endringer i verdsettingen av formuesobjekter.

2 Fastlands-Norge angir samlede offentlige nettofinansinvesteringer fratrukket statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten og avkastningen i Statens pensjonsfond utland.

Kilde: Finansdepartementet, OECD og Statistisk sentralbyrå.

For Norge anslås nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning til 315 mrd. kroner i 2014, som tilsvarer 10 pst. av BNP. Dette er litt lavere enn anslått for 2013. Overskuddene i offentlig forvaltning skyldes høye inntekter fra petroleumsvirksomheten og store rente- og utbytteinntekter i Statens pensjonsfond, jf. tabell 3.6. Nedgangen i nettofinansinvesteringene fra 2013 til 2014 har sammenheng med lavere anslått netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten og med at det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet øker etter hvert som bruken av oljepenger gradvis trappes opp.

Et høyt nivå på bruttorealinvesteringene har de siste årene bidratt til negative nettofinansinvesteringer i kommuneforvaltningen. Målt i bokført verdi anslås nettofinansinvesteringene i kommuneforvaltningen til -17 mrd. kroner både i 2013 og 2014.

Tabell 3.6 Nettofinansinvesteringer i offentlig forvaltning. Mill. kroner og prosent av BNP

2012

2013

2014

A. Nettofinansinvesteringer i statsforvaltningen, påløpt verdi

440 232

366 436

338 753

Samlet overskudd i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond

409 982

356 855

327 637

Oljekorrigert overskudd på statsbudsjettet

-100 898

-116 475

-133 092

Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten

395 483

343 929

314 129

Rente- og utbytteinntekter i Statens pensjonsfond

115 307

129 400

146 600

Overskudd i andre stats- og trygderegnskap

1 288

3 085

3 107

Definisjonsforskjell statsregnskapet/nasjonalregnskapet 1

29 052

6 496

8 009

B. Nettofinansinvesteringer i kommuneforvaltningen, påløpt verdi

-22 245

-23 695

-23 462

Kommuneforvaltningens overskudd, bokført verdi

-17 395

-17 445

-17 210

Avvik mellom påløpte og bokførte skatter mv.

-4 850

-6 250

-6 252

C. Offentlig forvaltnings nettofinansinvesteringer (A+B)

417 987

342 740

315 290

Målt som andel av BNP

14,4

11,5

10,2

1 Inkluderer statsforvaltningens påløpte, men ikke bokførte skatter, bl.a. knyttet til petroleumsvirksomhet. Det er videre korrigert for at kapitalinnskudd i forretningsdrift, herunder statlig petroleumsvirksomhet, regnes som finansinvesteringer i nasjonalregnskapet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Som følge av høye inntekter fra petroleumsvirksomheten og store avsetninger i Statens pensjonsfond utland har offentlig forvaltnings nettofordringer gjennomgående økt kraftig siden midten av 1990-tallet. Utviklingen i nettofordringene påvirkes også av utviklingen i markedsverdien på fordringer og gjeld. I 2008 bidro det sterke fallet i finansmarkedene til at markedsverdien av fordringene gikk ned, selv om avsetningene til pensjonsfondet var betydelige også dette året. Så langt i 2013 har derimot god utvikling i finansmarkedene og svakere krone bidratt til en betydelig økning i markedsverdien av Statens pensjonsfond. Medregnet kapitalen i Statens pensjonsfond og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift anslås offentlig forvaltnings nettofordringer til om lag 6 000 mrd. kroner ved utgangen av 2014. Dette tilsvarer 195 pst. av BNP. Blant OECD-landene er det foruten i Norge bare i Sverige, Finland, Estland, Luxemburg og Sveits at offentlig forvaltning har positive nettofordringer.

Offentlige utgifter som andel av BNP benyttes som en indikator for størrelsen på offentlig forvaltning. Offentlige utgifter økte som andel av fastlands-BNP under tilbakeslaget i 2009, men har deretter ligget nokså stabilt nær gjennomsnittet siden midten av 1980-tallet. Nivået er imidlertid lavere enn under nedgangskonjunkturene tidlig på 1990-tallet og i 2003, jf. figur 3.8A. Samtidig er sammensetningen av offentlige utgifter noe endret. Blant annet er offentlige overføringer til næringslivet redusert som andel av fastlands-BNP, mens utgiftene til offentlig tjenesteproduksjon har økt.

Figur 3.8 Offentlige utgifter og skatte- og avgiftsinntekter

Figur 3.8 Offentlige utgifter og skatte- og avgiftsinntekter

Kilde: Finansdepartementet, OECD og Statistisk sentralbyrå.

Målt som andel av fastlands-BNP framstår de offentlige utgiftene som forholdsvis høye i Norge sammenliknet med nivået i andre land. I OECD-området er det bare Danmark som ligger høyere enn Norge. Målt i forhold til samlet BNP er de offentlige utgiftene derimot noe lavere enn gjennomsnittet for euroområdet. Dette må ses i sammenheng med at petroleumsinntektene gir et ekstraordinært bidrag til BNP i Norge, og en tilsvarende lav utgiftsandel. Dagens høye petroleumsinntekter er basert på uttapping av en ikke-fornybar ressurs, samtidig som prisene er høye i et historisk perspektiv. Over tid vil statens inntekter fra petroleumsvirksomheten avta. Offentlige utgifter i forhold til samlet BNP undervurderer derfor finansieringsbyrden på lang sikt. På den annen side vil offentlige utgifter som andel av BNP for Fastlands-Norge overvurdere finansieringsbyrden. Dette skyldes dels at en da ikke tar med finansieringsbidraget fra pensjonsfondet og dels at en ser bort fra muligheten for alternativ anvendelse av de ressursene som nå brukes i petroleumsvirksomheten.

Offentlige utgifter må finansieres. Den viktigste finansieringskilden er skatte- og avgiftsinntekter som i OECD-landene sett under ett utgjør noe over 80 pst. av samlede offentlige inntekter. Andre inntektskilder er bl.a. gebyrinntekter og formuesinntekter. Målt som andel av BNP er Danmark det eneste OECD-landet med et høyere skattenivå enn vår fastlandsøkonomi, jf. figur 3.8B. Til tross for det forholdsvis høye skattenivået har likevel den underliggende veksten i skatteinntektene vært god i Norge, jf. omtale i avsnitt 3.1.5.

Ved internasjonale sammenlikninger er det skattenivået i fastlandsøkonomien som er mest relevant for Norge. Selv om en vesentlig del av inntekten i petroleumsvirksomheten tilfaller staten, er likevel skattenivået i hele økonomien noe lavere enn i fastlandsøkonomien. Årsaken er at inntektene fra statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten (SDØE) tilfaller staten direkte og derfor ikke skattelegges.

Forskjeller i utgifts- og skattenivåer mellom land gjenspeiler ulik arbeidsdeling mellom privat og offentlig sektor. Blant annet har offentlig forvaltning ikke det samme ansvar for alderspensjoner i alle land. I tillegg beskatter ulike land pensjoner og andre overføringer ulikt. De enkelte land baserer seg også i ulik grad på bruk av skattefradrag (skatteutgifter) som et alternativ til offentlige overføringer. Slike forskjeller påvirker bruttotallene for både offentlige utgifter og inntekter. I tillegg har flere land til dels store strukturelle underskudd i offentlige budsjetter og betydelig gjeld. Over tid må disse landene enten redusere utgiftene eller øke inntektene for å styrke offentlige finanser.

3.2.2 Langsiktige utfordringer for finanspolitikken

Lik tilgang til grunnleggende velferdsordninger står sentralt i den norske velferdsmodellen. Offentlig forvaltning finansierer og produserer tjenester innen bl.a. utdanning, helse og omsorg. I tillegg finansierer folketrygden overføringer som sikrer den enkelte inntekt i alderdommen og ved sykdom, uførhet eller arbeidsledighet. Ordningene betales i all hovedsak ved skatter og avgifter på inntekter skapt av befolkningen i yrkesaktiv alder, mens barn, ungdom og eldre er netto mottakere av offentlig finansierte ytelser, jf. figur 3.9A.

De siste tiårene har utviklingen i befolkningens alderssammensetning vært forholdsvis gunstig for offentlige finanser, jf. figur 3.9B. Sammen med økt bruk av oljeinntekter og god vekst i norsk økonomi har det bidratt til at det har vært mulig å videreutvikle velferdsordningene uten å øke skattenivået tilsvarende. I årene framover vil stigende levealder gi flere eldre per yrkesaktiv, dersom en legger til grunn dagens mønster for yrkesdeltaking over livsløpet. Det vil svekke grunnlaget for finansiering av velferdsordningene. Middelalternativet i siste befolkningsframskriving fra Statistisk sentralbyrå innebærer at andelen eldre i forhold til antall personer i yrkesaktiv alder nesten vil dobles fram mot 2060. Tilsvarende utvikling ventes også i de fleste andre industrilandene, og i mange av landene setter dette offentlige finanser under press.

Figur 3.9 Langsiktige utfordringer

Figur 3.9 Langsiktige utfordringer

1 Omfatter offentlige utgifter til utdanning, helse, omsorg og overføringer til privatpersoner (herunder alderspensjon, sykepenger og uføretrygd), fratrukket personskatter, merverdiavgift og størsteparten av øvrige avgifter.

Kilde: Finansdepartementet, Statistisk sentralbyrå, Eurostat, Statistiska centralbyrån og Danmarks statistik.

De store fødselstallene i tiden etter krigen vil bidra til en betydelig vekst i antall personer over 66 år de nærmeste årene. Over tid er det likevel økt forventet levealder som er den viktigste drivkraften bak oppgangen i eldreandelen. Siden Folketrygdloven ble vedtatt i 1967 har forventet levealder ved fødsel økt med mer enn 7 år i Norge. I samme periode er både den formelle og den reelle pensjonsalderen redusert. I middelalternativet i befolkningsframskrivingene er det lagt til grunn at forventet levealder for nyfødte vil øke med om lag 6½ år fra i dag og fram til 2060.

Med en videreføring at dagens tilknytning til arbeidsmarkedet for ulike befolkningsgrupper etter alder, kjønn og landbakgrunn vil endret sammensetning av befolkningen redusere samlet arbeidsinnsats per innbygger i årene framover, jf. figur 3.9C. Samtidig vil arbeidsinnsatsen i offentlig forvaltning trolig måtte øke betydelig for å dekke det økte behovet for helse- og omsorgstjenester som følger av at andelen eldre vokser.

Aldringen av befolkningen vil i årene framover dermed både trekke opp veksten i offentlige utgifter og dempe veksten i skatte- og avgiftsinntektene fra fastlandsøkonomien. Økte utgifter til alderspensjoner er den viktigste faktoren bak utgiftsveksten, selv om levealdersjusteringen av de årlige pensjonsutbetalingene bidrar til å redusere denne veksten noe. I tillegg vil utgiftene til helse og omsorg tilta kraftig 10 – 20 år fram i tid. Etterhvert vil også finansieringsbidraget fra Statens pensjonsfond utland avta, målt som andel av verdiskapingen, jf. figur 3.10.

Figur 3.10  Petroleumsinntekter og fondsavkastning. Prosent av BNP Fastlands-Norge

Figur 3.10 Petroleumsinntekter og fondsavkastning. Prosent av BNP Fastlands-Norge

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Med en videreføring av dagens innretning av velferdsordningene indikerer referanseforløpet i Perspektivmeldingen 2013 at det på lang sikt oppstår et gradvis økende behov for inndekning i offentlige finanser. Det innebærer at inntektene må økes eller utgiftene reduseres. Inndekningsbehovet anslås å øke til om lag 6 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2060 dersom arbeidstilbudet ikke vokser med høyere levealder.

Bærekraften i offentlige finanser kan også illustreres ved hjelp av generasjonsregnskapet , som nå er lagt om slik at den svarer til EUs såkalte S2-indikator, jf. boks 3.4. Indikatoren viser den endringen i skattenivået som er nødvendig fra og med budsjettåret for å finansiere dagens innretning av velferdsordingene på lang sikt. Oppdaterte beregninger med utgangspunkt i budsjettopplegget for 2014 viser et inndekningsbehov som tilsvarer 3½ pst. av BNP Fastlands-Norge, som er om lag som anslått i Perspektivmeldingen 2013. En høyere finansformue som følge av utviklingen i Statens pensjonsfond bidrar isolert sett til å redusere inndekningsbehovet, mens en økning i budsjettunderskuddet sammenliknet med Perspektivmeldingen trekker i motsatt retning.

Boks 3.4 Generasjonsregnskapet

Bærekraften i offentlige finanser kan belyses på ulike måter. I tillegg til å vise hvordan behovet for inndekning utvikler seg år for år, benytter Finansdepartementet også et generasjonsregnskap. Generasjonsregnskapet tar utgangspunkt i at dagens verdi av offentlig netto formue og framtidige inntekter må være like stor som dagens verdi av framtidige utgifter. Behovet for inndekning framkommer da som et anslag på hvor mye skattenivået må økes i dag for at det på varig basis skal være tilstrekkelig til å finansiere dagens innretning av velferdsordingene.

I framstillinger som viser utviklingen i det løpende inndekningsbehovet, får vi fram ikke bare hvor stor utfordringen er på lang sikt, men også når vi for alvor vil møte den. Generasjonsregnskapet oppsummerer den samme bærekraftsutfordringen i ett tall, og beskriver dermed det samme saksforholdet på en mer kortfattet måte.

Beregningene av generasjonsregnskapet har tidligere bygget på mer summariske forutsetninger enn de som ligger til grunn for de langsiktige modellberegningene av det løpende inndekningsbehovet. I Nasjonalbudsjettet 2013, boks 3.4, ble det pekt på at disse mer summariske forutsetningene bidro til å overdrive veksten i offentlige utgifter og dermed også behovet for inndekning.

I Perspektivmeldingen 2013 ble det lagt fram nye beregninger av generasjonsregnskapet. I motsetning til tidligere bygde anslagene på de langsiktige makroøkonomiske framskrivingene. De nye beregningene tilsvarer den indikatoren som EU-kommisjonen benytter i sin vurdering av bærekraften i offentlige finanser i medlemslandene (den såkalte S2-indikatoren). Etter departementets vurdering gir disse beregningene et mer dekkende bilde av bærekraften i offentlige finanser enn de tidligere beregningene av generasjonsregnskapet.

Langsiktige budsjettframskrivinger bygger på forutsetninger og usikre anslag for utviklingen i en rekke størrelser. Betydningen av valg av forutsetninger ble i Perspektivmeldingen illustrert ved alternative forløp for bl.a. olje- og gasspriser, avkastningen på plasseringene i pensjonsfondet, tilgangen på arbeidskraft og utviklingen i produktivitet, jf. figur 3.11.

Figur 3.11 Behovet for inndekning i offentlige finanser i 2060 ved ulike utviklingsforløp. Prosent av BNP for Fastlands-Norge

Figur 3.11 Behovet for inndekning i offentlige finanser i 2060 ved ulike utviklingsforløp. Prosent av BNP for Fastlands-Norge

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Utviklingen i priser på petroleumsprodukter og størrelsen på olje- og gassreservene har betydning for statens framtidige inntekter fra petroleumsvirksomheten. Siden utvinningen på norsk sokkel startet tidlig på 1970-tallet har prisen på råolje svingt mye. I Perspektivmeldingen ble det illustrert hvordan 25 pst. høyere eller lavere petroleumspriser påvirker utviklingen i offentlige finanser. Disse beregningene viste at behovet for inndekning i offentlige finanser i 2060, målt som andel av fastlands-BNP, ville endres med pluss/minus 2 prosentenheter.

Den framtidige avkastningen i Statens pensjonsfond har betydning for finansieringsbidraget fra fondet og dermed også for bærekraften i offentlige finanser. Med en gjennomsnittlig årlig realavkastning på henholdsvis 5 og 3 pst. vil behovet for inndekning i offentlige finanser i 2060 endres med om lag pluss/minus 2 pst. av fastlands-BNP sammenliknet med referanseforløpet. Virkningen vil bli noe sterkere dersom det tar tid før uttaket fra fondet justeres i takt med den endrede avkastningen.

Over tid er utviklingen i produktiviteten avgjørende for velstandsnivået i samfunnet. Økt produktivitet i næringslivet har imidlertid begrenset betydning for bærekraften i offentlige finanser. Selv om høyere produktivitet gir høyere skatteinntekter, motvirkes dette av at også lønnsnivået i hele økonomien trekkes opp. Dette gir økte utgifter til lønn og pensjon på offentlige budsjetter. Samtidig reduseres betydningen av overføringene fra Statens pensjonsfond utland som finansieringskilde, fordi kapitalen i fondet ikke øker i takt med produktivitet og lønn.

Dersom produktiviteten innenfor offentlig tjenesteproduksjon øker, vil derimot reduksjonen i utgiftsveksten kunne bli betydelig, så fremt ikke gevinsten tas ut i tilsvarende bedring av tjenestetilbudet. Samtidig er utdanning, helse og pleie- og omsorg arbeidsintensiv virksomhet, fordi direkte kontakt mellom tjenesteyter og mottaker er vesentlig. Det kan begrense muligheten for å redusere bruken av arbeidskraft i disse sektorene ved hjelp av ny teknologi uten at det går utover kvaliteten på tjenestene. En slik begrensning vil gjelde uavhengig av om tjenestene utføres i privat eller offentlig regi.

Analysene i Perspektivmeldingen viser at arbeidsinnsatsen til befolkningen er av stor betydning for både verdiskapingen i økonomien og bærekraften i offentlige finanser. Et viktig formål med pensjonsreformen er å styrke insentivene til å delta i arbeidsmarkedet. Slike virkninger er ikke innarbeidet i referanseforløpet, hvor dagens tilknytning til arbeidsmarkedet for ulike befolkningsgrupper etter alder, kjønn og landbakgrunn føres videre. På den annen side tas det heller ikke hensyn til faktorer som over tid kan bidra til å dempe veksten i arbeidstilbudet.

De nederste stolpene i figur 3.11 illustrerer med utgangspunkt i beregningene til Perspektivmeldingen betydningen av alternative forutsetninger om utviklingen i arbeidstilbudet. I alternativet med økt sysselsetting er det lagt til grunn økt arbeidstilbud i tråd med Statistisk sentralbyrås anslag for hvordan reformen av alderspensjonen kan påvirke tilgangen på arbeidskraft. Utførte timeverk i 2060 er i dette alternativet 8 pst. høyere enn i referanseforløpet. I alternativet med lavere arbeidstid er det lagt til grunn at den nedgangen i gjennomsnittlig arbeidstid vi har observert siden 1990, fortsetter. Ved en slik utvikling kan utførte timeverk i 2060 bli 10½ pst. lavere enn i referanseforløpet. I alternativet med økt arbeidstilbud reduseres behovet for inndekning fram mot 2060 til 2 pst. av fastlands-BNP. Motsatt vil en fortsatt reduksjon i gjennomsnittlig arbeidstid øke inndekningsbehovet med 5 prosentenheter til 11 pst. av fastlands-BNP. Dette illustrerer at bærekraften i velferdsordningene i vesentlig grad avhenger av hvor godt vi lykkes i å sikre høy yrkesdeltaking og arbeidsinnsats i årene framover.

3.3 Kommuneforvaltningens økonomi

3.3.1 Sentrale utviklingstrekk

Kommuneforvaltningen har ansvaret for primærhelsetjenesten, sosial- og omsorgstjenesten, barnehager, skole og andre viktige tjenester til den norske befolkningen. Kommuneforvaltningen er rammestyrt, og aktiviteten i sektoren bestemmes i hovedsak gjennom de inntektsrammene Stortinget fastsetter i de årlige statsbudsjettene, jf. boks 3.5.

Boks 3.5 Aktiviteten i kommunesektoren

Aktiviteten i kommunesektoren styres i hovedsak gjennom de inntektsrammene Stortinget fastsetter i de årlige statsbudsjettene. Kommuner og fylkeskommuner har selv ansvar for å tilpasse sin ressursbruk og tjenesteproduksjon til de fastsatte inntektsrammene, gitt gjeldende lover og regelverk. Det innebærer at kommunene og fylkeskommunene må prioritere mellom de ulike oppgavene og utnytte ressursene effektivt. Samtidig har staten et ansvar for at det er samsvar mellom de oppgaver kommunesektoren pålegges og de ressurser som gjøres tilgjengelige.

Utviklingen i den samlede aktiviteten i kommuneforvaltningen måles ved en indikator utarbeidet av Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU). Indikatoren veier sammen endringer i sysselsetting (timeverk), produktinnsats (i faste priser) og brutto realinvesteringer (i faste priser). Som vekter brukes andelene som lønnskostnader (inkludert pensjonsutgifter), produktinnsats og brutto realinvesteringer utgjør av de samlede utgiftene. Indikatoren fanger ikke opp endringer i andre utgiftsarter, for eksempel renteutgifter og overføringer til private. Indikatoren er et mål på hva som settes inn i produksjonen og fanger dermed ikke opp forbedringer i tjenestetilbudet som følge av en mer effektiv bruk av ressurser.

Inntektsutviklingen i kommunesektoren har vært god de siste årene. For åtteårsperioden fra 2005 til 2013 anslås realveksten i kommunesektorens samlede inntekter til om lag 70 mrd. kroner, som tilsvarer en gjennomsnittlige årlig realvekst på 2,6 pst. Det er høyere enn den gjennomsnittlige årlige realveksten i inntektene fra 1990 til 2005 som var 2,2 pst., jf. figur 3.12A. Om lag halvparten av veksten i inntektene etter 2005 har kommet i form av økte frie inntekter.

Figur 3.12 Utviklingen i kommuneøkonomien

Figur 3.12 Utviklingen i kommuneøkonomien

1 Tallene er korrigert for større oppgaveoverføringer.

2 Tallene for 2002 og 2004 er korrigert for overføring av henholdsvis spesialisthelsetjenesten og barnevern, familievern og rusomsorg fra fylkeskommunene til staten.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Figur 3.13 Perspektiver på kommuneøkonomien

Figur 3.13 Perspektiver på kommuneøkonomien

Kilde: Finansdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Over tid har veksten i aktiviteten i kommunesektoren vært på linje med veksten i inntektene. Det gjelder både i perioden fra 1990 til 2005 og for perioden fra 2005 til 2012. Blant annet som følge av nedgang i realinvesteringene fra et høyt nivå, har veksten i aktiviteten i kommuneforvaltningen falt litt tilbake de siste årene. Justert for overføringen av øvrige riksveger fra staten til fylkeskommunene falt realinvesteringene i kommuneforvaltningen med 1,3 pst. fra 2011 til 2012, etter svak nedgang også de to foregående årene. Sysselsettingen i kommuneforvaltningen har økt betydelig de siste årene og veksten ventes å fortsette i 2013, jf. figur 3.12B. I første halvår i år var det sysselsatt om lag 524 000 personer i kommuneforvaltningen. Det er om lag 5 000 flere enn i samme periode i fjor, og 78 000 flere enn i 2005. Om lag en femdel av alle yrkesaktive er sysselsatt i kommuneforvaltningen.

Netto driftsresultatet i kommunesektoren utgjorde i fjor 3,1 pst. av driftsinntektene. Dette er høyere enn i 2011 og om lag på linje med gjennomsnittet for perioden 2006 – 2012, jf. figur 3.13A. Utviklingen i netto driftsresultatet må ses i sammenheng med en forholdsvis sterk inntektsvekst, samt at kommuner og fylkeskommuner de siste årene har hatt fordel av et uvanlig lavt rentenivå. Netto driftsresultat uttrykker hvor mye kommunene og fylkeskommunene sitter igjen med av driftsinntekter etter at driftsutgifter, renter og avdrag er betalt. Målt i prosent av driftsinntektene uttrykker netto driftsresultatet hvor stor andel av de tilgjengelige inntektene kommunene kan disponere til avsetninger og investeringer. Størrelsen betraktes bl.a. av Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) som hovedindikatoren for økonomisk balanse i kommunesektoren. Ifølge TBU bør netto driftsresultatet for kommunesektoren som helhet tilsvare om lag 3 pst. av driftsinntektene som gjennomsnitt over tid, for at sektoren skal sitte igjen med tilstrekkelige midler til avsetninger og investeringer.

Ved beregning av netto driftsresultat er det de regnskapsførte pensjonskostnadene, og ikke de løpende pensjonspremiene, som inngår. De siste årene har kommunesektoren regnskapsført pensjonskostnader som har vært klart lavere enn betalte pensjonspremier. Ved utgangen av 2012 utgjorde det akkumulerte premieavviket i underkant av 29 mrd. kroner. Premieavvik kostnadsføres i regnskapene over maksimalt 10 år (15 år for avvik som oppsto før 2011), med samme nominelle beløp hvert år. Tidligere års premieavvik vil dermed ikke medføre noen økt belastning på kommunebudsjettene i årene framover.

For kommunene utenom Oslo anslås netto driftsresultatet til 2,6 pst. i 2012, en økning fra 1,8 pst. i 2011. Økningen skyldes både bedret brutto driftsresultat og lavere netto rente- og avdragsutgifter. Fra 2011 til 2012 er det en nedgang i antall kommuner med negativt netto driftsresultat.

For fylkeskommunene anslås netto driftsresultatet til 5,2 pst. i 2012. Det er om lag samme nivå som i 2011, men klart høyere enn i årene før 2010. Denne oppgangen må ses i sammenheng med forvaltningsreformen i 2010, der fylkeskommunene både fikk økte inntekter og et betydelig økt ansvar for riksveier. De økte inntektene gis som rammeoverføringer som inntektsføres i driftsregnskapet, mens en betydelig del av utgiftene er knyttet til veginvesteringer som utgiftsføres i investeringsregnskapet.

Kommunesektorens nettofinansinvesteringer framkommer som samlede inntekter minus samlede utgifter. I de samlede utgiftene er utgifter til realinvesteringer medregnet, mens låneopptak og avdrag på lån er holdt utenom. Negative nettofinansinvesteringer innebærer isolert sett at kommunenes nettofordringer går ned (eller at nettogjelden øker). Nettofinansinvesteringene i kommunesektoren anslås til om lag minus -17 mrd. kroner i 2012, tilsvarende minus -4,4 pst. av inntektene. I 2011 var nettofinansinvesteringene om lag minus 19 mrd. kroner. De store negative nettofinansinvesteringene må ses i sammenheng med et fortsatt høyt nivå på realinvesteringene i sektoren.

Negative nettofinansinvesteringer de siste årene har bidratt til at nettogjelden i kommunesektoren har økt til om lag 42 pst. av inntektene i sektoren. Dette er historisk sett et høyt nivå, jf. figur 3.13B og boks 3.6. En del lån er knyttet til gebyrfinansierte investeringer, der økte renteutgifter finansieres gjennom økte kommunale gebyrer. I tillegg dekker staten rentekostnader og noen avdrag på deler av investeringene i skole, kirke, sykehjem og transporttiltak i fylkene. Fratrukket disse delene av kommunesektorens gjeld, kan den gjenværende gjelden ved utgangen av 2012 anslås til om lag 28 pst. av inntektene.

Boks 3.6 Utviklingen i kommuneøkonomien etter ROBEK-status

Formålet med ROBEK og det øvrige rammeverket for kommuneøkonomien er å unngå at kommuner havner i alvorlig økonomisk uføre. Blant annet sikrer ordningen med statlig godkjenning av låneopptak og langsiktige leieavtaler tettere oppfølging av kommuner som har underskudd i den løpende driften og som er registrert i ROBEK. Ordningen kan i seg selv også gi kommuner og fylkeskommuner insentiver til god økonomistyring.

Antall kommuner som er registrert i ROBEK falt fra et toppnivå på 118 kommuner i 2004 til i overkant av 40 kommuner mot slutten av 2007. De siste fem årene har antall kommuner i ROBEK vært forholdsvis stabilt på i underkant av 50, som er klart lavere enn i syvårsperioden 2001 – 2007. Figur 3.14 viser gjennomsnittlig netto lånegjeld og netto driftsresultat i 2003 og 2012 for fire grupper av kommuner:

  1. Kommuner som var registrert i ROBEK minst ett år i perioden 2001 – 2007 og minst ett år i perioden 2008 – 2012 (59 kommuner).

  2. Kommuner som var registrert i ROBEK minst ett år i perioden 2001 – 2007, men som ikke var i registeret i perioden 2008 – 2012 (114 kommuner).

  3. Kommuner som ikke var registrert i ROBEK i perioden 2001 – 2007, men som har vært i registeret i minst ett år i perioden 2008 – 2012 (24 kommuner).

  4. Kommuner som ikke har vært registrert i ROBEK eller vært registrert i mindre enn ett år (232 kommuner).

Sammenlikningen viser at gjennomsnittlig netto lånegjeld har blitt redusert noe i gruppen av kommuner som var registrert i ROBEK i begge periodene, mens den har økt for de tre øvrige gruppene. Gjennomsnittlig lånegjeld for gruppen av kommuner som var registrert i ROBEK i begge periodene utgjorde 77 pst. av inntektene i 2012. Det er klart høyere enn gjennomsnittet for de kommunene som ikke har vært registrert i ROBEK, og også noe høyere enn for de to andre gruppene. Det er imidlertid betydelige variasjoner innad i gruppene.

Det gjennomsnittlige netto driftsresultatet er bedret fra 2003 til 2012 i alle de fire gruppene. Bedringen har vært størst i de kommunene som i utgangspunktet var registrert i ROBEK. Det gjennomsnittlige nivået på netto driftsresultatet i 2012 er likevel lavere enn gjennomsnittet for de andre tre gruppene. Det gjennomsnittlige netto driftsresultatet for den første gruppen var klart positivt i 2012. Det må ses i sammenheng med at 33 av de 59 kommunene var ute av ROBEK på dette tidspunktet.

Figur 3.14 Gjennomsnittlig (uvektet) netto lånegjeld og netto driftsresultat i prosent av driftsinntektene for kommuner gruppert etter ROBEK-status2

Figur 3.14 Gjennomsnittlig (uvektet) netto lånegjeld og netto driftsresultat i prosent av driftsinntektene for kommuner gruppert etter ROBEK-status 2

1 Netto lånegjeld er definert som langsiktig gjeld fratrukket pensjonsforpliktelser, utlån og ubrukte lånemidler. Bankinnskudd og andre finansielle fordringer er ikke inkludert.

2 En kommune eller fylkeskommune registreres i ROBEK dersom kommunestyret eller fylkestinget vedtar et årsbudsjett eller en økonomiplan uten at alle utgifter er dekket inn på budsjettet, dersom et regnskapsmessig underskudd fordeles ut over påfølgende budsjettår etter at regnskapet er framlagt eller dersom vedtatt plan for dekning av underskudd ikke følges.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Antall kommuner som er registrert i ROBEK (Register om betinget godkjenning og kontroll) og som må ha godkjenning fra fylkesmannen for å kunne foreta gyldige vedtak om låneopptak og langsiktige leieavtaler, har holdt seg stabilt de siste årene. I begynnelsen av oktober var det 45 kommuner i ROBEK. De siste endringene i registeret er gjort i etterkant av at kommunestyrene og fylkestingene har vedtatt årsregnskapet for 2012. Det er for tiden ikke registrert noen fylkeskommuner i ROBEK.

Figur 3.15 Utvikling i styringsrente og kronekurs

Figur 3.15 Utvikling i styringsrente og kronekurs

Kilde: Norges Bank.

3.3.2 Nærmere om kommuneøkonomien i 2013

I Nasjonalbudsjettet 2013 ble realveksten i kommunesektorens samlede inntekter anslått til 4,1 mrd. kroner regnet fra daværende anslag på regnskap for 2012. Veksten i kommunesektorens frie inntekter i 2013 ble anslått til 2,3 mrd. kroner, jf. tabell 3.7.

I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2013 ble anslaget for den kommunale deflatoren justert ned med 0,3 prosentenheter fra Nasjonalbudsjettet 2013 til 3,0 pst. Nedjusteringen skyldes at anslaget for lønnsveksten ble satt ned fra 4 til 3½ pst. Lavere kostnadsvekst bidrar isolert sett til å øke den reelle inntektsveksten i sektoren. På den annen side ble inntektene i 2012 høyere enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2013, og det bidrar isolert sett til å trekke ned inntektsveksten fra 2012 til 2013. Samlet sett ble anslagene for realveksten i frie og samlede inntekter i 2013 oppjustert med henholdsvis 0,8 og 0,1 mrd. kroner.

Tabell 3.7 Realvekst i kommunesektorens inntekter. Mrd. 2013-kroner og prosent

Samlede inntekter

Frie inntekter

Mrd. kr

Pst.

Mrd. kr

Pst.

2006

17,1

5,6

13,4

6,2

2007

3,9

1,2

-1,7

-0,7

2008

4,1

1,3

0,0

0,0

2009 1

13,0

4,0

6,9

3,0

2010

8,7

2,5

5,7

2,3

2011

8,1

2,3

3,1

1,1

2012

7,9

2,1

6,4

2,2

2013

6,7

1,8

4,2

1,4

Samlet vekst

69,6

22,8

38,0

16,3

Memo: Anslag for 2013 på ulike tidspunkt:

Nasjonalbudsjettet 2013

4,1

1,1

2,3

0,8

Revidert nasjonalbudsjett 2013

4,9

1,3

2,4

0,8

1 I tillegg fikk kommunesektoren i 2009 et midlertidig vedlikeholdstilskudd på 4 mrd. kroner i forbindelse med den finanspolitiske tiltakspakken.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Etter Revidert nasjonalbudsjett har det kommet ny informasjon om skatteinngangen som trekker i retning av at kommunesektorens skatteinntekter i 2013 vil bli om lag 1,8 mrd. kroner høyere enn tidligere lagt til grunn. Den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 2012 til 2013 anslås etter dette til 6,7 mrd. kroner (1,8 pst.), mens de frie inntektene anslås å øke reelt med 4,2 mrd. kroner (1,4 pst.). Sammenliknet med Revidert nasjonalbudsjett 2013 er anslagene for veksten i både samlede og frie inntekter oppjustert med 1,8 mrd. kroner.

3.3.3 Det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2014

I Kommuneproposisjonen 2014 ble det signalisert en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter fra 2013 til 2014 på mellom 6 og 6½ mrd. kroner. Det ble lagt opp til at mellom 5 og 5½ mrd. kroner av denne veksten skulle komme som frie inntekter. Det ble understreket at veksten i inntektene etter vanlig praksis skal regnes fra det nivået på kommunesektorens inntekter i 2013 som ble anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2013.

Regjeringens budsjettforslag for 2014 innebærer en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på 7,7 mrd. kroner, jf. tabell 3.8. Realveksten i kommunesektorens frie inntekter fra 2013 til 2014 anslås til 5,2 mrd. kroner. Veksten er regnet i forhold til inntektsanslaget for 2013 i Revidert nasjonalbudsjett 2013.

Tabell 3.8 Vekst i kommunesektorens inntekter i 2014 regnet i forhold til anslått inntektsnivå i 2013 i henholdsvis Revidert nasjonalbudsjett 2013 og Nasjonalbudsjettet 2014. Mrd. kroner

Målt ift. anslag for 2013 i

Revidert nasjonalbudsjett 2013

Nasjonalbudsjettet 2014

Samlede inntekter

7,7

5,8

Herav:

– Frie midler

5,2

3,3

– Frie midler til nye oppgaver 1

1,0

1,0

– Øremerkede tilskudd mv.

1,2

1,2

– Gebyrer mv.

0,3

0,3

1 Omfatter bl.a. økte midler til barnehager og skole. Disse midlene bevilges som frie inntekter, men regnes ikke med i den oppgitte veksten i frie inntekter siden midlene er knyttet til nye oppgaver. Midlene regnes imidlertid med i veksten i de samlede inntektene.

Kilde: Finansdepartementet.

I tillegg til den anslåtte veksten i frie inntekter får kommunesektoren økte midler til bl.a. å dekke reelt redusert maksimalpris i barnehager, midler til opptrapping mot to barnehageopptak i året, innføring av valgfag på 10. trinn og innføring av rett til påbygging etter fagbrev i videregående opplæring. Disse midlene bevilges som frie inntekter, men regnes ikke med i den oppgitte veksten i frie inntekter siden midlene er knyttet til nye oppgaver.

Innenfor kommuneopplegget foreslås det også økte midler til øremerkede tilskudd. Blant annet foreslås det å øke belønningsordningen for bedre kollektivtransport i byene, samt økt investeringstilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser, økte bevilgninger til barnevern, tilskuddsordning for bekjempelse av barnefattigdom og tilskudd til legevakttjenesten. I tillegg foreslår Regjeringen at det innenfor rentekompensasjonsordningen for skole- og svømmeanlegg kan gis tilsagn om kompensasjon for renteutgifter ved investeringer på 1 mrd. kroner i 2014. For 2014 innebærer rentekompensasjonsordningen økte midler innen kommuneopplegget på 20 mill. kroner.

Regjeringens forslag til kommuneopplegg innebærer en realvekst i samlede inntekter som ligger 1,2 mrd. kroner over øvre grense i det inntektsintervallet som ble signalisert i Kommuneproposisjonen 2014. Veksten i kommunesektorens frie inntekter ligger midt i det signaliserte intervallet. Ved beregning av realveksten i kommunesektorens inntekter er det lagt til grunn en prisvekst på kommunal tjenesteyting (deflator) på 3,0 pst. fra 2013 til 2014. Gebyrinntektene anslås å øke reelt med vel 0,3 mrd. kroner fra 2013 til 2014.

Regnet i forhold til anslag på regnskap for 2013 innebærer Regjeringens budsjettforslag en reell økning i kommunesektorens samlede inntekter på om lag 5,8 mrd. kroner, tilsvarende 1,5 pst. Det er da tatt hensyn til at skatteanslaget for 2013 er oppjustert med 1,8 mrd. kroner. Målt i løpende kroner kan veksten anslås til 4,5 pst. Realveksten i de frie inntektene anslås til 3,3 mrd. kroner, regnet i forhold til anslag på regnskap for 2013. Ved beregning av inntektsveksten holdes tilskudd fra momskompensasjonsordningen utenom.

Kommunesektorens samlede inntekter i 2014 anslås til om lag 422 mrd. kroner. Av dette utgjør de frie inntektene, som består av rammetilskudd fra staten og skatteinntekter, vel tre fjerdedeler. Kommunesektoren har i tillegg inntekter fra bl.a. øremerkede tilskudd fra staten, avgifter, gebyrer og momskompensasjonsordningen.

Maksimalskattørene og kommunesektorens skatteinntekter

Skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere deles mellom staten, kommuner og fylkeskommuner. Fordelingen bestemmes ved at det fastsettes maksimalsatser på skattørene for kommuner og fylkeskommuner.

I Kommuneproposisjonen 2014 ble det signalisert at skattørene for 2014 skal fastsettes ut fra et mål om at skatteinntektene for kommunesektoren skal utgjøre 40 pst. av de samlede inntektene. For å oppnå en skatteandel på 40 pst. foreslås det å redusere den kommunale skattøren for personlig skattytere fra 11,60 pst. i 2013 til 11,40 pst. i 2014, mens den fylkeskommunale skattøren foreslås uendret på 2,65 pst.

3.4 Pengepolitikk

Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. På kort og mellomlang sikt skal pengepolitikken veie hensynet til lav og stabil inflasjon mot hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting. Retningslinjene for pengepolitikken er gjengitt i boks 3.7.

Boks 3.7 Retningslinjer for pengepolitikken

Pengepolitikkens langsiktige oppgave er å gi økonomien et nominelt ankerfeste. Retningslinjene for pengepolitikken fra 2001 etablerer fleksibel inflasjonsstyring som rettesnor for Norges Banks rentesetting. På kort og mellomlang sikt skal pengepolitikken veie hensynet til lav og stabil inflasjon opp mot hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting.

I tråd med forskriften for pengepolitikken av 29. mars 2001 skal pengepolitikken sikte mot stabilitet i den norske krones nasjonale og internasjonale verdi. Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. Av forskriften følger det at pengepolitikken skal bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting og til stabile forventninger om valutakursutviklingen. Det forventes at konsumprisveksten som en hovedregel vil ligge innenfor et intervall på +/- 1 prosentpoeng rundt målet for prisstigningen. I St.meld. nr. 29 (2000 – 2001) står det at Norges Banks rentesetting skal være framoverskuende og ta tilbørlig hensyn til usikkerheten rundt makroøkonomiske anslag og vurderinger. Den skal videre ta hensyn til at det kan ta tid før politikkendringer får effekt, og den bør se bort fra forstyrrelser av midlertidig karakter som ikke vurderes å påvirke den underliggende pris- og kostnadsveksten.

Forskrift om pengepolitikken

Fastsatt ved kronprinsregentens resolusjon 29. mars 2001 med hjemmel i sentralbankloven § 2 tredje ledd og § 4 annet ledd

I

§ 1.

Pengepolitikken skal sikte mot stabilitet i den norske krones nasjonale og internasjonale verdi, herunder også bidra til stabile forventninger om valutakursutviklingen. Pengepolitikken skal samtidig understøtte finanspolitikken ved å bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting.

Norges Bank forestår den operative gjennomføringen av pengepolitikken.

Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal i samsvar med første ledd rettes inn mot lav og stabil inflasjon. Det operative målet for pengepolitikken skal være en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst.

Det skal i utgangspunktet ikke tas hensyn til direkte effekter på konsumprisene som skyldes endringer i rentenivået, skatter, avgifter og særskilte, midlertidige forstyrrelser.

§ 2.

Norges Bank skal jevnlig offentliggjøre de vurderingene som ligger til grunn for den operative gjennomføringen av pengepolitikken.

§ 3.

Den norske krones internasjonale verdi fastlegges på grunnlag av kursene i valutamarkedet.

§ 4.

Norges Bank gir på statens vegne de meddelelser om kursordningen som følger av deltagelse i Det internasjonale valutafond, jf. lov om Norges Bank og pengevesenet § 25 første ledd.

II

Denne forskrift trer i kraft straks. Samtidig oppheves forskrift av 6. mai 1994 nr. 0331 om den norske krones kursordning.

Siden mars i fjor har Norges Bank holdt styringsrenten uendret på 1,5 pst., etter at renten ble satt ned med til sammen 0,75 prosentenheter høsten 2011 og våren 2012. I pressemeldingen etter rentemøtet i september i år skrev Norges Bank bl.a. at

« Styringsrenten er lav fordi rentene ute er svært lave, og fordi det lenge har vært utsikter til fortsatt lav prisvekst. Samtidig er det stor forskjell mellom styringsrenten og rentene ut til publikum (…) Her hjemme er utsiktene for produksjon og sysselsetting litt svekket, men kapasitetsutnyttingen ventes fortsatt å holde seg nær et normalt nivå fremover. Det er utsikter til at prisveksten vil være i underkant av 2½ prosent også de neste årene.»

Ifølge Norges Banks rentebane vil styringsrenten bli holdt uendret på 1,5 pst. fram til sommeren 2014, for deretter å bli satt gradvis opp til rundt 2¾ pst. mot slutten av 2016. Norges Bank anslår at inflasjonen vil ligge mellom 2 og 2¼ pst. i prognoseperioden, dvs. litt under inflasjonsmålet.

Forskjellen mellom tremåneders pengemarkedsrente og markedets forventninger til styringsrentene i samme periode gir et bilde av hvilke risikopåslag bankene krever for å gi usikrede lån til hverandre. Risikopåslaget falt markert i fjor sommer og høst, og er nå rundt ¼ prosentenhet. Dette har bidratt til lavere innlånskostnader for bankene. Bankenes utlånsrenter til husholdninger har imidlertid ikke fulgt etter, og bankene har dermed økt sine rentemarginer. Dette må ses i sammenheng med at bankene nå bedrer sin kapitaldekning i lys av nye kapitalkrav.

Styringsrentene ute forventes å holde seg svært lave i lang tid framover. På sitt rentemøte i mai reduserte Den europeiske sentralbanken (ESB) sin styringsrente med 0,25 prosentenheter til 0,5 pst., det laveste nivået noensinne. ESB har videre uttalt at renten trolig vil holdes på dette nivået eller lavere « for an extended period of time». Sentralbanken i USA har varslet at renten ikke vil bli økt fra dagens nivå på 0 til ¼ pst. så lenge arbeidsledigheten i USA er høyere enn 6½ pst., inflasjonen på 1 – 2 års sikt ikke anslås å være høyere enn 2½ pst. og langsiktige inflasjonsforventninger er stabile. Også sentralbanken i Storbritannia ventes å holde styringsrenten nær null i lang tid framover. For å redusere de lange rentene har den amerikanske sentralbanken siden høsten 2012 kjøpt statsobligasjoner og boliglånsobligasjoner for 85 mrd. dollar per måned. Også ESB og sentralbankene i Storbritannia og Japan har gjennomført betydelige kjøp av verdipapirer.

Figur 3.16 Nye kapitalkrav

Figur 3.16 Nye kapitalkrav

Kilde: Finansdepartementet.

Pengepolitikken påvirker norsk økonomi gjennom renten og indirekte også gjennom kronekursen. Den lave renten ute spiller inn på Norges Banks avveiinger i rentesettingen, ettersom en høyere rente i Norge enn i andre land kan slå ut i sterkere krone. Kronen har styrket seg de senere årene. Dette bidrar isolert sett til lavere prisvekst i Norge, men også til svakere lønnsomhet for de konkurranseutsatte delene av norsk næringsliv. Etter at Norges Bank nedjusterte rentebanen i juni, svekket imidlertid kronen seg nokså markert. I høst har det vært store svingninger i kronekursen. Ved å holde igjen i budsjettpolitikken kan vi lette presset på kronekursen og konkurranseutsatt sektor. Finans- og pengepolitikken må virke sammen for å bidra til en stabil utvikling i norsk økonomi.

Det er i denne meldingen teknisk lagt til grunn at pengemarkedsrentene vil utvikle seg i tråd med markedsaktørenes forventninger, slik disse kom til uttrykk i terminrentene i midten av september. Tilsvarende er det lagt til grunn at kronekursen vil utvikle seg i tråd med prisingen i terminvalutamarkedet i midten av september. Kronekursen påvirkes av en rekke forhold, og det knytter seg erfaringsmessig betydelig usikkerhet til anslag for kursutviklingen framover i tid.

Figur 3.17 Pilar I og II i kapitalkravsregelverket

Figur 3.17 Pilar I og II i kapitalkravsregelverket

Kilde: Finansdepartementet.

Renten på norske ti års statsobligasjoner var i begynnelsen av oktober på 3 pst., opp fra rundt 2 pst. før sommeren. Også i Tyskland, Storbritannia og USA steg langsiktige obligasjonsrenter i sommer. Oppgangen må trolig ses i sammenheng med tegn til bedring i internasjonal økonomi og signaler fra sentralbanken i USA om mindre ekspansiv pengepolitikk. Sett i et historisk perspektiv er renten fortsatt lav.

3.5 Finansiell stabilitet

3.5.1 Generelt

Finansielle markeder spiller en viktig rolle i moderne økonomier. En velfungerende og solid finansnæring er avgjørende for stabiliteten og vekstevnen i norsk økonomi. Betalingssystemene må fungere, sparepengene må være trygge i banken og lån må være tilgjengelig for de som trenger det og har økonomisk betjeningsevne. Historien har vist at økonomiske tilbakeslag kan ha rot i problemer i finansielle markeder. Slike tilbakeslag er ofte særlig dype og langvarige. Å forebygge og unngå finanskriser har derfor stor betydning for arbeidsledigheten og realøkonomien for øvrig, samt for å motvirke tap for bedrifter og kunder. Bankkrisen i Norge tidlig på 1990-tallet tydeliggjorde hvor viktig egenkapital og soliditet er. Kostnadene ved bankkriser er store, og det er samfunnsøkonomisk lønnsomt at bankene er solide og har god egenkapital.

Finansiell stabilitet innebærer at det finansielle systemet er solid nok til å formidle finansiering, utføre betalinger og omfordele risiko på en tilfredsstillende måte, både i oppgangs- og nedgangstider. Finanssektoren og realøkonomien er knyttet tett sammen. Svikt i finanssektoren svekker produksjon og sysselsetting, og lavere aktivitet i realøkonomien har negative konsekvenser for finanssektoren. En lærdom fra den internasjonale finanskrisen i 2008/2009 og flere andre kriser, er at finansiell stabilitet er en viktig forutsetning for makroøkonomisk stabilitet, og omvendt.

For å redusere risikoen for problemer i finanssektoren legges det stor vekt på å fremme soliditet, likviditet og god atferd gjennom offentlig regulering og myndighetstilsyn. Ansvaret for finansiell stabilitet ligger primært på nasjonal myndighet i det enkelte land, og kostnadene ved finansiell ustabilitet rammer i særlig grad eget lands økonomi. Det er derfor viktig at hvert enkelt land har de virkemidlene som trengs for å sikre stabilitet i sine finansielle markeder.

Arbeidet med å sikre finansiell stabilitet i Norge er delt mellom Finansdepartementet, Norges Bank og Finanstilsynet. Finansdepartementet har et overordnet ansvar for å overvåke finansiell stabilitet og å sette rammevilkår for finansnæringen. Norges Bank og Finanstilsynet skal medvirke til at det finansielle systemet er robust og effektivt, og overvåker finansinstitusjonene, verdipapirmarkedene og betalingssystemene for å avdekke forhold som kan true den finansielle stabiliteten. Finanstilsynet fører tilsyn med den enkelte institusjon og markedene, og har fullmakt til å gripe inn ved kriser, eller fare for kriser, gjennom krav og pålegg til den enkelte institusjon. Norges Bank har ansvar for å overvåke det finasielle systemet som helhet, og er långiver i siste instans.

Myndighetene i Norge har over mange år lagt vekt på å ha en robust og enhetlig finansmarkedsregulering som dekker hele finanssektoren, og som regulerer ulike deler av finansmarkedet på en konsistent og helhetlig måte. Lik risiko skal som hovedregel reguleres likt, uavhengig av hva slags type finansinstitusjon som har risikoen. Dette motvirker at risiko plasseres der den er minst regulert. Konsernregler skal bidra til at både konsernene samlet sett og de enkelte foretakene som inngår i konsernet skal være solide og likvide. Norske myndigheter har videre lagt vekt på at reglene skal være konsistente over tid for å unngå at reglene gjøres mer lempelige i gode tider og må strammes inn i dårlige tider. Det er også ett felles tilsyn for hele finansnæringen. Dette bidrar til konsistens i tilsynet på tvers av bransjer, bedre oversikt over utviklingen i finansnæringen og et bedre grunnlag for å vurdere risikoen i finansnæringen samlet sett. Ved utforming av regelverket legges det også vekt på hensynet til konkurransen mellom norske og utenlandske banker.

I perioden etter andre verdenskrig kan utviklingen i reguleringen på finansmarkedsområdet deles inn i fire hovedfaser:

  • Fram til midten av 1980-tallet var reguleringsregimet i Norge, og for så vidt også i mange andre land, preget av strenge, kvantitative regler for tilbudet av kreditt.

  • På 1980-tallet ble finansmarkedene i stor grad deregulert. Politisk detaljstyring ble erstattet av markedsmekanismer, samtidig som reguleringen av finansinstitusjonene ble gjort mer generell.

  • De siste 20 årene har stadig flere EU/EØS-regler blitt gjennomført i norsk lovgivning. Norge har imidlertid videreutviklet en selvstendig norsk reguleringstradisjon, og på viktige områder har vi strengere regler enn det som følger av EUs minstekrav.

  • Den internasjonale finanskrisen i 2008 – 2009 avdekket svakheter i reguleringen i mange land, og det ble umiddelbart satt i gang et omfattende internasjonalt arbeid for å styrke finansmarkedsreguleringen.

3.5.2 Utviklingen i finansinstitusjonene

Det har siden den internasjonale finanskrisen høsten 2008 vært skiftende forhold og betydelig usikkerhet i de internasjonale penge- og kapitalmarkedene. Situasjonen har bedret seg siden i fjor sommer, selv om det fortsatt er usikkerhet om utviklingen i verdensøkonomien framover og en anstrengt situasjon for statsfinansene i noen europeiske land. Signaler om at sentralbanken i USA gradvis vil trappe ned de kvantitative lettelsene, dvs. gradvis kjøpe mindre obligasjoner i markedet, bidro i juni til å øke risikopremiene i de internasjonale kredittmarkedene. Økningen er imidlertid reversert, men viser hvor følsomme markedene fortsatt er.

Norske banker har vært mindre påvirket av uroen i Europa enn andre europeiske banker. Norske banker hadde gode resultater i første halvår 2013 og har fått noe bedre soliditet og noe mer robust finansiering de siste par årene. Resultatutviklingen og utsiktene fremover tyder på at bankene vil ha gode muligheter til å styrke soliditeten enda mer. Norske banker har lånt mye i utlandet, og det gjør dem sårbare. Ny uro kan bidra til å øke risikopåslagene på bankenes markedsfinansiering. Bankene skal være rustet for å møte uro. Førstelinjeforsvaret som skal sikre dette, er bankenes egen soliditet og likviditet.

Gode norske konjunkturer og lavt rentenivå etter skatt har bidratt til at boligprisene og husholdningenes gjeld har økt mye de senere årene. Vedvarende lave renter kan påvirke husholdningenes forventninger til den fremtidige utviklingen og bidra til videre økning i boligpriser og husholdningenes gjeld. Både våre egne og andre lands erfaringer er at høye boligpriser og høy gjeld er en utfordring for det finansielle systemet. Et tilbakeslag i boligmarkedet kan ramme bankene på ulike måter. Økt mislighold og reduserte panteverdier vil gi økte tap og forsterke nedgangen i økonomien. I tillegg kan et slikt tilbakeslag føre til en generell nedgang i husholdningenes etterspørsel. Bedriftenes produksjon, lønnsomhet og evne til å betjene sine lån i bankene vil i så fall bli svekket, og arbeidsledigheten kan øke. Bankenes evne til å finansiere nye prosjekter svekkes. Det er dette som nå skjer i mange andre land. Vi erfarte det samme under bankkrisen i Norge, i overgangen mellom 1980- og 1990-tallet.

Finansdepartementet vurderer utsiktene for finansiell stabilitet i den årlige finansmarkedsmeldingen. I Meld. St. 30 (2012–2013) Finansmarknadsmeldinga 2012, som ble lagt fram 26. april 2013, viste Finansdepartementet bl.a. til at

« (m)ange land i Europa har sett i verk krevjande finanspolitiske innstrammingar for å retta opp dei ubalansane som bygde seg opp i åra før finanskrisa. Det dreg ned etterspurnaden. Arbeidsløysa er høg, og det er teikn til aukande sosial uro og sviktande tillit til politikk og viktige samfunnsinstitusjonar i fleire land. Stram kredittpraksis frå bankane til privat sektor gjer sitt til å halda investeringane nede ».

Om den innenlandske situasjonen skrev departementet bl.a.:

« Eit trekk ved den økonomiske utviklinga i Noreg er den kraftige veksten i bustadprisar og gjeld i hushalda. Høg inntektsvekst over fleire år, låg rente, lett tilgang på lån i bankane og høg innvandring har auka presset i bustadmarknaden i dei sentrale områda av landet. Bustadprisane veks framleis raskt. Oppgangen i bustadprisane har gått saman med aukande opplåning i norske hushald. (...) Målt opp mot inntektene er gjelda historisk høg

Etter at Finansmarknadsmeldinga 2012 ble lagt fram har oppgangen i boligprisene flatet noe ut, men nivået både på boligprisene og husholdningenes gjeld er fortsatt svært høye.

Bankenes resultater var noe bedre i første halvår 2013 enn i samme periode i fjor. Samlet resultat før skatt var 19,9 mrd. kroner, en økning på 10 pst., sammenlignet med første halvår 2012. Hovedårsaken til bedringen var at bankenes samlede netto renteinntekter var om lag 7 pst. høyere i første halvår i år enn i samme periode i fjor. Som andel av gjennomsnittlig forvaltningskapital økte netto renteinntekter fra 1,46 pst. til 1,49 pst. Bankenes rentemargin, som er forskjellen mellom gjennomsnittlig utlåns- og innskuddsrente, var 2,24 prosentenheter ved utgangen av første halvår 2013 mot 2,05 prosentenheter på samme tidspunkt i 2012. Bankenes utlånstap økte markert mot slutten av 2008. Fra slutten av 2009 har tapene gått ned. I første halvår 2013 utgjorde tapene 0,22 pst. av utlånsmassen, noe høyere enn samme periode i fjor.

For alle bankene (morbank) sett under ett var den rene kjernekapitaldekningen 12 pst. ved utgangen av første halvår 2013. På konsernnivå var den rene kjernekapitaldekningen 11 pst. Dette er over kravet til ren kjernekapitaldekning som er vedtatt å gjelde pr. 1. juli 2014 (10 pst.). Det er de største bankene som har lavest kjernekapitaldekning. Som understreket i Finansmarknadsmeldinga 2012, er det viktig at bankene fortsetter å styrke soliditeten. Bankene har selv et ansvar for å ha tilstrekkelig kapital og likviditet til å møte ulike utfordringer. Bankenes resultater avhenger i stor grad av utviklingen i norsk realøkonomi, som er usikker de nærmeste årene, jf. omtale foran i kapittel 2.

Livsforsikringsselskapene hadde samlet sett et resultat før skatt på 2,9 mrd. kroner i første halvår i år, mot 2,5 mrd. kroner i samme periode i fjor. Det verdijusterte resultatet før skatt og tildeling til kunder, som inkluderer endringer i selskapenes kursreguleringsfond, var 6,4 mrd. kroner i første halvår i år, mot 7,5 mrd. kroner i første halvår i fjor. Livsforsikringsselskapene er mer utsatt for markedsrisiko enn bankene, ettersom en stor andel av forvaltningskapitalen er plassert i aksjer og obligasjoner. Livsforsikringsselskapenes samlede forsikringsforpliktelser utgjorde om lag 942 mrd. kroner. Det er knyttet en avkastningsgaranti til om lag 88 pst. av aktiva som skal dekke de samlede forsikringsforpliktelsene. Livsforsikringsselskapene og pensjonskassene skal ta betalt for avkastningsgaranti i kollektive kontrakter. Livselskapene og pensjonskassene må tilpasse risikoen i forvaltningen til sin risikobærende evne og den avkastning de har garantert.

Ved utgangen av første halvår 2013 var livsforsikringsselskapenes gjennomsnittlige årlige avkastningsgaranti om lag 3,21 pst. ifølge anslag fra Finanstilsynet. Livsforsikringsselskapene hadde en verdijustert avkastning på kollektivporteføljen i første halvår 2013 på 2,3 pst., mot 2,5 pst. første halvår 2012. Pensjonskassene hadde en verdijustert avkastning på 4,2 pst., opp fra 3,4 pst. i første halvår i fjor. Forskjeller i verdijustert avkastning mellom livsforsikringsselskaper og pensjonskasser skyldes i hovedsak forskjellig sammensetning av aktiva. Pensjonskasser som gruppe har typisk en høyere aksjeandel enn livsforsikringsselskapene.

Et fortsatt lavt rentenivå gir utfordringer for livselskapenes og pensjonskassenes evne til å levere den avkastningen de har garantert i ytelsesbaserte produkter. Myndighetene setter et tak for hvor høy avkastning livselskapene og pensjonskassene kan garantere. Selskapene kan fritt velge en lavere rente. Selskapene har imidlertid stort sett valgt å bruke den høyeste tillatte renten, som vil gi det laveste nivået på premiene. Finanstilsynet forela 29. mai 2013 for Finansdepartementet en beslutning om reduksjon av maksimal beregningsrente i livsforsikring, fra 2,5 pst. til 2,0 pst. fra 1. januar 2014. Finansdepartementet sa seg i svarbrev 28. juni 2013 til Finanstilsynet enig i at det er viktig å styrke soliditeten i livsforsikringsselskapene og viste til at selskapene må sette premier som over tid på en betryggende måte dekker kostnadene ved de nye pensjonsforpliktelsene som bygges opp. Departementet mente videre det var stor usikkerhet om og i hvilken grad premieøkninger som følge av en reduksjon av den maksimale beregningsrenten ville forsterke overgangen fra foretakspensjonsordninger til innskuddspensjonsordninger og la avgjørende vekt på at en slik overgang ville være uheldig i den overgangsfasen vi nå er i, med betydelige forestående endringer i regelverket for pensjonsordningene i privat sektor. Finansdepartementet kom på dette grunnlag til at den maksimale beregningsrenten ikke skal endres med virkning fra 1. januar 2014.

Etter kommende nytt felleseuropeisk regelverk (Solvens II) skal forsikringsselskapenes forpliktelser beregnes med utgangspunkt i en mer markedsbasert rente. Endringene har til hensikt å gi bedre måling av selskapets økonomi, men kan også gi større variasjon i selskapenes soliditet ved endringer i markedsforhold.

I kollektive ytelsespensjonsordninger lover livsforsikringsselskaper og pensjonskasser å betale ut en på forhånd fastsatt årlig alderspensjonsytelse til arbeidstakerne fra de går av med pensjon og normalt så lenge de lever. Levealderen i befolkningen øker. Økt levealder gir økte utgifter til utbetaling av livsvarig alderspensjon. Livsforsikringsselskapene og pensjonskassene må derfor kreve inn mer premie og sette av mer i reserve (avsetninger) for å ha tilstrekkelige midler til å dekke sine framtidige forpliktelser. Finanstilsynet fastsatte ved brev til alle livsforsikringsselskaper og pensjonskasser 8. mars 2013 minstekrav til nytt dødelighetsgrunnlag (nye forutsetninger om dødelighet) i kollektiv livsforsikring som skal gjelde fra 1. januar 2014. De nye dødelighetstariffene synliggjør at livselskapene og pensjonskassene har krevd inn for lite premie og satt av for lite midler til å finansiere økningen i fremtidige forpliktelser som følge av økt levealder. De fleste livselskaper og pensjonskasser vil derfor ha lavere avsetninger enn de skulle hatt i henhold til de nye dødelighetsforutsetningene. Finanstilsynet antar i brev av 8. mars 2013 at de fleste livselskaper og pensjonskasser vil ha behov for opptrappingsplaner for gradvis å kunne oppfylle det nye avsetningskravet. Finanstilsynet har lagt til grunn at opptrappingsplanene ikke bør ha lenger varighet enn fem år. Finanstilsynet har videre lagt til grunn at selskapene ikke har mulighet til å dekke hele oppreserveringen med midler fra egenkapitalen. Finanstilsynet vil derfor stille krav om at minst 20 pst. av oppreserveringen hvert år skal dekkes av livselskapenes og pensjonskassenes egne midler. Det resterende skal kunne dekkes av kundenes avkastningsoverskudd på kontraktene, dvs. meravkastning ut over den garanterte avkastning som skal tilføres kontraktene.

Ved utgangen av første halvår 2013 hadde livsforsikringsselskapene samlet en kapitaldekning etter det såkalte Basel I-regelverket på 16 pst., og samtlige selskaper oppfylte lovkravet om 8 pst. kapitaldekning. Livsforsikringsselskapenes bufferkapital er definert som kapital ut over lovpålagte soliditets- og sikkerhetskrav og består av summen av kjernekapital ut over den kjernekapital som medgår til å oppfylle det lovpålagte kravet til ansvarlig kapital, tilleggsavsetninger begrenset oppad til årets renteforpliktelse, delårsresultat, kursreguleringsfond og risikoutjevningsfond. Bufferkapitalen økte med 7 mrd. kroner i første halvår 2013 til 62 mrd. kroner, og utgjorde 7,8 pst. av forvaltningskapitalen ved utgangen av halvåret. Som understreket både i Finansmarknadsmeldinga 2012 og i tidligere meldinger, skal livsforsikringsselskapene og pensjonskassene selv sørge for at det er godt samsvar mellom risiko og soliditet for det enkelte selskap, og at de har tilstrekkelige sikkerhetsmarginer. Banklovkommisjonen har foreslått flere regelendringer bl.a. med sikte på å adressere noen av problemstillingene som er nevnt over, herunder har Banklovkommisjonen foreslått regler for et nytt pensjonsprodukt (NOU 2012: 13). Banklovkommisjonen har videre i utredning NOU 2013: 3 bl.a. foreslått regler om overgang fra eksisterende foretakspensjonsordninger til nye pensjonsprodukter etter utkastet i NOU 2012: 13. Finansdepartementet la 4. oktober 2013 fram Prop. 199 L (2012 – 2013) med forslag til lovregler om et nytt kollektivt alderspensjonsprodukt i privat sektor i ny lov om kollektiv tjenestepensjonsforsikring (tjenestepensjonsloven).

Banklovkommmisjonen arbeider nå med tilpasning av kollektive uførepensjonsordninger i privat sektor til ny uførepensjon i folketrygden. En utredning er ventet i løpet av høsten 2013.

En arbeidsgruppe oppnevnt av Finansdepartementet har i samråd med Arbeidsdepartementet kartlagt problemstillinger ved regnskapsføring av ny avtalefestet pensjon (AFP). Arbeidsgruppens rapport har vært på høring. Arbeidsgruppen har påpekt at krav om balanseføring av flerforetaks ytelsesordninger i arbeidsgiverforetakets regnskap forutsetter at det er tilstrekkelig informasjon om totalforpliktelsen i ordningen, og at det er mulig å allokere totalforpliktelsen konsekvent og pålitelig til enkeltforetak. Dersom ikke begge disse vilkårene er oppfylt, vil balanseføring kunne gi et feilaktig bilde av foretakenes reelle økonomiske forpliktelser og svingningene i forpliktelsene over tid. I lys av arbeidsgruppens rapport og høringsuttalelsene mener Finansdepartementet at det ikke er grunnlag for å konkludere med at det er plikt til å balanseføre ny AFP. Etter det departementet har kunnet bringe på det rene, skal det i dag være flerforetaks ytelsesordninger i Finland og USA der det ikke er krav til balanseføring. Departementet vil også framover søke oversikt over utviklingen av praksis i andre land for regnskapsføring av flerforetaks ytelsesordninger i arbeidsgiverforetakets regnskap.

Obligasjoner med fortrinnsrett

Regelverket for obligasjoner med fortrinnsrett (OMF) trådte i kraft 1. juni 2007 og har virket i noen år. Myndighetene etablerte høsten 2008 en midlertidig bytteordning der bankene fikk adgang til å bytte OMF mot statspapirer. Norske banker har i stor grad utnyttet adgangen til å overføre boliglån til kredittforetak. Ved utgangen av første halvår 2013 var totalt utestående OMF-volum 870 mrd. kroner (pålydende). Av dette er om lag 109 mrd. kroner fremdeles i bytteordningen, som i hovedsak forfaller mot slutten av 2013 og tidlig i 2014.

Overføring av boliglån til kredittforetak gjør at morbanken kan gi nye lån uten å øke sin ansvarlige kapital. Hvis de overførte lånene ikke erstattes med nye utlån, vil balansen i bankene kunne reduseres og innskuddsdekningen kunne øke. Samtidig kan den gjennomsnittlige kredittrisikoen ved bankenes gjenværende lån øke hvis det er lånene med best sikkerhet som overføres til kredittforetakene. Myndighetene legger vekt på at overføring av boliglån til kredittforetak ikke skal føre til en vesentlig svekkelse av låneporteføljen i den enkelte bank, eventuelt at risikoen ved en mer utsatt portefølje må motsvares av høyere egenkapital.

Et robust regelverk for OMF er viktig for finansiell stabilitet. Robustheten avhenger særlig av kravene til kvaliteten i sikkerhetsmassen og til finansieringsstrukturen til kredittforetakene. Finansdepartementet har i brev 29. juni 2012 bedt om at Finanstilsynet på generelt grunnlag vurderer om OMF-regelverket virker etter hensikten, samt vurderer om det er behov for å styrke regelverket. I brev 18. desember 2012 har departementet bedt tilsynet om ytterligere informasjon og vurderinger. Finanstilsynet har i sitt svarbrev 4. mars 2013 blant annet vist til at tilsynet ser et behov for større oppmerksomhet på problemstillinger knyttet til overpantsettelse, bl.a. i bankenes egen risikovurdering og tilsynets oppfølging av dette. Videre viser Finanstilsynet til at de vil følge opp bankenes vurderinger av risiko knyttet til overføring og pantsettelse av aktiva og sørge for at disse tilfredsstiller forsvarlighetskravene i loven.

Finansdepartementet har i tillegg i brev 18. desember 2012 bedt Norges Bank vurdere OMF-regelverket, herunder eventuelle forslag til tiltak for å styrke robustheten. Departementet ba i samme brev om at Norges Bank vurderer om kredittforetak med begrenset bankkonsesjon kan få låneadgang i Norges Bank. Norges Bank har i svarbrev 28. februar 2013 foreslått følgende som mulige tiltak for å styrke robustheten i OMF-regelverket:

« EU-kommisjonen foreslår å innføre nedskriving av gjeld eller konvertering av gjeld til aksjekapital uten å likvidere en bank («bail-in») som et nytt virkemiddel for kriseløsing. Nytten av dette forutsetter at det er en viss mengde gjeld som ikke er sikret med pant. EU kommisjonen foreslår derfor at det stilles krav om en viss størrelse på gjelden som ikke er sikret. En eventuell begrensning på pantsettingen av lån til bolig og næringseiendom bør ses i sammenheng med forslaget fra EU-kommisjonen.
(…)
Det er i dag lite offentlig tilgjengelig informasjon om omfanget av pantsetting i et bankkonsern. Bankenes kreditorer trenger mer informasjon for å kunne vurdere risikoen i sine fordringer på bankene. Det ville være en fordel om bankene offentliggjør mer informasjon om pantsetting av sine aktiva. Det er også viktig at tilsynsmyndigheten nøye ovevåker utviklingen i pantsettingen i finansinstitusjonene som foreslått av det Europeiske makrotilsynsorganet ESRB .
(…)
Norges Bank slutter seg til Finanstilsynets og Finansdepartementets syn på at det bør vurderes begrensninger i adgangen til å finansiere lån til bolig og næringseiendom med OMF. Det kan dels bidra til å sikre diversifisert finansiering av bankene og dels til bedre krisehåndtering og dermed styrke utsiktene for finansiell stabilitet. Norges Bank viser samtidig til at flere nye reguleringer er på vei for å redusere risikoen i banksektoren. Eventuelle tiltak for å begrense bankenes adgang til å pantsette sine eiendeler må ses i lys av øvrige krav til bankene.»

Om låneadgang for OMF-foretak i Norges Bank står det følgende:

« Likviditetsrisikoen i OMF-foretakene er særlig knyttet til refinansieringen av OMF. Foretakene kan redusere denne risikoen blant annet ved å ha små avvik mellom inn- og utbetalinger, ha lengre løpetid på sin finansiering (OMF), eller ved å øke beholdningen av likvide eiendeler. Flere har likviditetsgaranti fra eierbankene. Dette er viktig for at kredittforetaket skal oppnå god kredittvurdering. FNO skriver i notat 27. september 2012 at formålet med en eventuell låneadgang i Norges Bank er tilgang til sentralbanklikviditet i en krisesituasjon der markedene svikter. Det er grunn til å understreke at Norges Banks likviditetsfasiliteter ikke har som formål å begrense likviditetsrisikoen eller fungere som finansieringskilde for et enkeltforetak, men er instrumenter som er utformet for å gjennomføre pengepolitikken og betalingsoppgjøret.
Ut fra dette konkluderer vi med at OMF-foretakene ikke bør gis generell låneadgang i Norges Bank. En tildeling av en begrenset bankkonsesjon synes ikke relevant i denne sammenheng. For øvrig vil en slik konstruksjon rettslig sett ikke være tilstrekkelig til at sentralbankloven § 19 kommer til anvendelse, siden låneadgang er uttrykkelig begrenset til forretnings- og sparebanker. »

På bakgrunn av de mottatte forslagene fra Finanstilsynet og Norges Bank, samt forslag fra Banklovkommisjonen, er reglene om institusjonenes egen vurdering av risiko og samlet kapitalbehov styrket det i de nye lovreglene om kapital som ble vedtatt av Stortinget 14. juni 2013. Det er presisert at en institusjon i sin risikovurdering skal ta hensyn til risiko som kan oppstå som følge av at egne eiendeler blir overdratt til eller stilt som sikkerhet overfor andre finansinstitusjoner. Videre kan departementet fastsette høyere kapitalkrav eller virksomhetsbegrensninger for å sikre at ansvarlig kapital er i samsvar med institusjonens risikoeksponering.

Retningslinjer for forsvarlig utlånspraksis

Finanstilsynet gav i mars 2010 retningslinjer for forsvarlig utlånspraksis for lån til boligformål. Retningslinjene ble strammet inn i desember 2011, blant annet slik at bankene normalt bør kreve at låntakere har minst 15 pst. egenkapital ved boligkjøp, og at lån som overstiger 70 pst. av boligverdien normalt bør etableres med betaling av avdrag fra første termin. Bankene kan avvike fra normene dersom det foreligger formell tilleggsikkerhet eller banken har gjort en særskilt forsvarlighetsvurdering. Ved brudd på retningslinjene kan Finanstilsynet pålegge enkeltbanker å styrke sin soliditet.

Finanstilsynets retningslinjer har mye til felles med retningslinjer og regler i andre land. Sverige har f.eks. også boliglånsretningslinjer om at låntakere normalt bør ha minst 15 pst. egenkapital. De norske retningslinjene samsvarer også med anbefalinger fra IMF og OECD. IMF og OECD har i flere omganger fremhevet det høye gjeldsnivået i husholdningene og utviklingen på boligmarkedet som risikofaktorer i Norge. IMF har i tillegg tatt til orde for mer bindende retningslinjer enn det som gjelder i Norge i dag, og senest omtalt temaet i IMFs artikkel IV-rapport om Norge publisert i september i år.

Renten på boliglån i Statens pensjonskasse følger normrenten for rimelige lån i arbeidsforhold. Forskjellen mellom normrenten og andre lånerenter har økt vesentlig de senere årene. Regjeringen vil på denne bakgrunn øke påslaget i normrenten fra 0,5 til 1,0 prosentenhet, slik at normrenten samsvarer bedre med ordinære renter på boliglån. Økningen av påslaget gjennomføres ved å vedta en endring i Finansdepartementets forskrift til skatteloven og vil påvirke normrenten fra 1. mars 2014. Det vises til nærmere omtale i Prop. 1 LS (2013 – 2014) Skatter, avgifter og toll 2014 .

Husbankens renter følger renten på statskasseveksler med et påslag på 0,5 prosentpoeng. Forskjellen mellom Husbankens renter og andre lånerenter har økt vesentlig de senere årene. Regjeringen foreslår derfor å øke Husbankens rentemargin til 0,75 prosentenhet slik at renten på utlån isolert sett øker med ¼ prosentenhet. Det vises til nærmere omtale i Gul bok.

3.5.3 Finansmarkedsregulering

Kapital- og likviditetskrav

Regelverket for kapitalkrav har endret seg over tid. Etter at Baselkomiteen for banktilsyn introduserte en harmonisert internasjonal standard for kapitalkravsregler for banker i 1988 (Basel I), er disse revidert to ganger. Basel II ble vedtatt i juni 2004, og Basel III ble vedtatt i desember 2010. Videre er det vedtatt tre revisjoner av EUs kapitalkravsdirektiv (CRD): CRD II ble vedtatt i september 2009, CRD III i november 2010 og CRD IV/CRR (også kalt CRD IV-regelverket) i juni 2013.

Basel III er anbefalinger om et nytt og strengere regelverk for kapital og likviditet for banker. EU-kommisjonen la 20. juli 2011 fram sitt forslag til direktiv og forordning for gjennomføring av Basel III i EU. EUs nye regelverk for kredittinstitusjoner og verdipapirforetak ble vedtatt 26. juni 2013. Regelverket antas å være EØS-relevant. Det nye regelverket betegnes CRR/CRD IV-regelverket, der CRR er forordningen og CRD IV er direktivet. Forordningen trer i kraft i EU 1. januar 2014. Direktivet skal gjennomføres i nasjonal rett innen samme frist. Mens et direktiv normalt gir landene et visst handlingsrom for hvordan de velger å gjennomføre direktivet i nasjonal rett, vil en forordning gjelde uten nasjonal gjennomføring og dermed i utgangspunktet innebære at reglene blir identiske i alle land. I EUs nye regelverk tas det imidlertid hensyn til at den makroøkonomiske situasjonen er forskjellig i de ulike EU-landene, og det gis derfor også i forordningen et visst handlingsrom til å kunne tilpasse nasjonale regler til forholdene i det landet det gjelder, hvis dette kan begrunnes i hensynet til finansiell stabilitet.

Departementet har i brev 2. juli 2013 gitt Finanstilsynet i oppdrag å 1) redegjøre for det nasjonale handlingsrommet, og vurdere hvordan norske myndigheter skal utnytte dette handlingsrommet både i nasjonalt regelverk nå og når forordningen og direktivet tas inn i EØS-avtalen, og 2) utarbeide et høringsnotat og utkast til forskrifter med egne nasjonale regler som så langt det passer svarer til resten av det nye CRD IV-regelverket innen utgangen av desember 2013. Hvis det skulle være enkelte forhold som bør avklares i et tidligere tidsløp, legges det til grunn at Finanstilsynet i så fall sender departementet en egen henvendelse/forslag om dette.

Selv om det vil kunne ta noe tid å få det nye regelverket inn i EØS-avtalen, legger Finansdepartementet vekt på å gjennomføre de nye kapitalkravene tidlig.

Lovendringer om nye kapitalkrav for norske finansinstitusjoner og verdipapirforetak ble vedtatt av Stortinget 10. juni i tråd med Prop. 96 L (2012 – 2013). Lovendringene ble sanksjonert 14. juni og trådte i kraft fra 1. juli 2013.

Systemet for nye kapitalkrav er gitt i det internasjonale regelverket. Nye norske kapitalkrav innføres noe tidligere enn det som følger av gjennomføringsfristen i EU. Også enkelte andre land, deriblant Sverige og Sveits, har valgt tidligere innføring. For banker, kredittforetak, morselskap i finanskonsern som i hovedsak består av bank og verdipapirforetak, innebærer den nye kapitalkravstrukturen både skjerpede minstekrav og fire nye bufferkapitalkrav. Ett av bufferkravene, bevaringsbuffer , er permanent. Det andre bufferkravet, systemrisikobuffer , ligger fast i regelverket, men kan settes opp eller ned hvis det kan begrunnes i hensynet til finansiell stabilitet. Det tredje bufferkravet er et særskilt krav til systemviktige institusjoner . Det fjerde bufferkravet, kravet til motsyklisk kapitalbuffer , skal variere over tid i takt med kreditt- og konjunkturutviklingen.

De nye norske reglene innebærer at banker mv. skal ha minst 4,5 pst. ren kjernekapital. Kravet om minst 8 pst. ansvarlig kapitaldekning videreføres, slik at det i tillegg blir krav om minst 3,5 pst. annen ansvarlig kapital. I tillegg innføres krav om en bevaringsbuffer på 2,5 pst. ren kjernekapital og en systemrisikobuffer som det første året skal være på 2 pst. ren kjernekapital. Disse reglene gjelder fra 1. juli 2013.

Systemrisikobufferen skal for alle banker øke fra 2 pst. til 3 pst. ren kjernekapital fra 1. juli 2014, slik at det blir krav på til sammen 10 pst. ren kjernekapital fra 1. juli 2014. Videre skal det legges på en egen buffer for systemviktige institusjoner, som er spesielt viktige for økonomien, på 1 pst. fra 1. juli 2015 og 2 pst. fra 1. juli 2016. Departementet vil utarbeide en forskrift med blant annet kriterier for hvilke institusjoner som skal regnes som systemviktige. Departementet har i brev 8. mai 2013 bedt Finanstilsynet utarbeide utkast til slike kriterier mv.

Økningen i systemrisikobuffer og det særskilte bufferkravet for systemviktige institusjoner vil kunne kreve en gradvis økning av kjernekapitaldekningen utover det nivået de aktuelle bankene og holdingforetakene har i dag. Norske banker hadde pr. 31.12.2012 samlet sett litt over 11 pst. ren kjernekapital, etter en økning på over 1 prosentpoeng i løpet av fjoråret. Med samme nivå på inntjeningen også videre framover, vil bankene lett kunne oppfylle det høyere minstekravet i 2016.

I tillegg til de konkrete lovkravene er det som nevnt også gitt hjemmel til å fastsette nærmere regler om opplegget med motsyklisk kapitalbuffer som kan være på mellom 0 og 2,5 prosent ren kjernekapital. Dette er nærmere omtalt i avsnitt 3.6.

De nye lovreglene inneholder også krav til rapportering av uvektet kjernekapitalandel (jf. det engelske begrepet « leverage ratio») , dvs. at kjernekapitalen minst skal utgjøre en bestemt prosent av verdien av institusjonens eiendeler og ikke balanseførte forpliktelser, beregnet uten risikovekting. Etter Baselkomiteens anbefaling og EUs nye regler legges det opp til å innføre et kvantitativt krav til uvektet kjernekapitalandel under pilar I-reglene fra og med 1. januar 2018. Før dette skal det gjennomføres en vurdering av kapital- og eksponeringsmålet og kalibreringen av kravet. Det finnes flere måter å måle uvektet egenkapitalandel på, avhengig av hva som regnes med i teller og nevner. Videre er det innført krav om at tilsynsmyndighetene skal vurdere institusjonens uvektede kjernekapitalandel i pilar II-prosessen, samt at den uvektede kjernekapitalandelen skal offentliggjøres fra 2015.

Kapitalkravet består av tre såkalte pilarer. Pilar I definerer de generelle minstekravene til ansvarlig kapital og bufferkrav. Pilar II omhandler tilsynsprosessen på enkeltinstitusjonsnivå og er en sentral del av Finanstilsynets tilsyn med finansinstitusjonene. Pilar III inneholder regler om offentliggjøring informasjon som skal bidra til styrket markedsdisiplin

Det er ulike konsekvenser av ikke å oppfylle bufferkravene og minstekravene til ansvarlig kapitaldekning. En institusjon må først tære på hele bufferkapitalen før den er i brudd med minstekravene til ansvarlig kapitaldekning. Hvis en institusjon ikke oppfyller bufferkravene, skal institusjonen utarbeide en plan for økning av ren kjernekapitaldekning. Institusjonen kan da ikke uten samtykke fra Finanstilsynet utbetale utbytte til aksjonærer og bonus til ansatte, eller kjøpe tilbake egne aksjer. Jo større avstand det er opp til pålagt buffer, desto større andel av overskudd og bonus skal holdes tilbake. Dersom en institusjon skulle komme i brudd med minstekravene til ansvarlig kapitaldekning, vil den bli særskilt fulgt opp av Finanstilsynet.

Det vises til figur 3.18 for nærmere sammenligning av ulike målemetoder både for risikoveiet ren kjernekapitaldekning og for uvektet egenkapitalandel. I figur 3.18A har en angitt den prosentvise rene kjernekapitaldekningen for store norske, danske og svenske banker. De grå søylene (uten Basel I-gulv) angir den prosentvise rene kjernekapitaldekning basert på de reglene der banken er hjemmehørende. Det samme er tilfelle for de gule søylene, men hvor de norske Basel I-gulvreglene er lagt til grunn. Dette viser at både svenske og danske banker får en høy prosentvis ren kjernekapitaldekning med sine nasjonale regler, fordi reglene tillater en betydelig reduksjon i nevneren som gjør at den prosentvise kapitaldekningen øker. Den store forskjellen mellom den grå og gule søylen for enkelte banker skyldes den reduksjonen av nevneren som har funnet sted under det nåværende kapitalkravsregelverket i EU, som bygger på Basel II.

Figur 3.18 Soliditeten i de nordiske storbankene

Figur 3.18 Soliditeten i de nordiske storbankene

1 De grå søylene viser egenkapital i prosent av forvaltningskapital fratrukket omvendte gjenkjøpsavtaler, derivater og forsikringseiendeler, slik som i figur 1.7 i Sveriges Riksbanks rapport Finansiell stabilitet 2013:1.

2 Figuren er hentet fra på figur 3.3 i IMFs Global Financial Stability Report October 2013. Utvalget er 27 globalt systemviktige banker utpekt av FSB, samt 84 nasjonalt systemviktige banker som er banker hvis forvaltningskapital minst utgjør 20 pst. av landets BNP. Egenkapitalandelen er definert som egenkapital i prosent av forvaltningskapital.

Kilde: Finanstilsynet (A), bankenes årsrapporter og Sveriges Riksbank/Liquidatum (B) og IMF (C).

Måling av uvektet egenkapitalandel kan også gi ulikt resultat avhengig av målemetode. I figur 3.18B angir de gule søylene uvektet egenkapital i prosent av forvaltningkapitalen. De grå søylene angir uvektet egenkapital etter en metode som Riksbanken bruker, og hvor det er gjort enkelte typer fradrag i forvaltningskapitalen, jf. forklaring under figuren. Figur 3.18C er en figur fra IMFs siste Global Financial Stability Report, jf. tekst under figuren. Som figuren viser er mediantallet for uvektet egenkapitalandel for internasjonale systemviktige banker nærmere 6,5 pst. De europeiske bankene har gjennomgående lavere egenkapitalandeler enn banker fra andre områder. De nordiske bankene befinner seg også generelt under denne medianen. Som nevnt er imidlertid målemetodene noe ulike.

Departementet antar at egenkapitalandelene gir et bedre grunnlag for å sammenlikne soliditeten i nordiske banker enn den risikoveide kjernekapitalprosenten fordi risikovektene beregnes så forskjellig.

IMF offentliggjorde 5. september 2013 sin vurdering av norsk økonomi, en såkalt artikkel IV-konsultasjon. IMF peker blant annet på utfordringene i norsk økonomi ved høye boligpriser og en høy gjeldsgrad i husholdningene, og støtter de nye kapitalkravene som innebærer en noe raskere implementering av kapitalkravene fra Basel III/CRD IV i Norge enn det som følger av EUs frister. Styret i IMF har også pekt på at det fortsatt er behov for å styrke makroovervåkningen og det institusjonelle rammeverket i finanssektoren. Videre peker IMF på betydningen av nordisk samarbeid om tiltak for å sikre likere konkurransevilkår og støtter norske myndigheters syn om at regelverket bør utformes slik at utenlandske bankers utlånsvirksomhet reguleres i tråd med den økonomiske situasjonen i det landet de opererer i, jf. nærmere omtale om arbeidet for likere konkurransevilkår i avsnittet om konkurranse i bankmarkedet.

Kapitaldekning og beregningsgrunnlaget

Kapitalkravet og kapitaldekningen er uttrykt som en brøk. Telleren består av egenkapital og tilleggskapital. Nevneren i brøken (beregningsgrunnlaget) utgjør eiendelene i balansen, samt forpliktelser utenom balansen, justert ut fra en risikovekting som skal gjenspeile beregnet risiko for den enkelte type eiendel eller forpliktelse. Mer beregnet risiko på utlån innebærer høyere risikovekt, og dermed større beregningsgrunnlag. Risikovektene har derfor betydning for hvor mye en bank kan låne ut per krone ansvarlig kapital. Effekten av kapitalkrav vil avhenge av hvilken nevner som brukes ved beregningen av kapitaldekningen av samme mengde kapital. Ved bruk av interne beregningsmodeller (IRB-metode) kan beregningsgrunnlaget, nevneren i kapitalbrøken, reduseres betraktelig. Lavere risikovekter vil gi lavere beregningsgrunnlag eller nevner. Jo mindre nevneren er, jo høyere blir den prosentvise beregnede kapitaldekningen. Slik regelverket er utformet i dag, kan bankene bl.a. øke den beregnede kapitaldekningen ved å redusere risikovektet balanse.

Bankene kan etter Basel II enten benytte en standardmetode eller egne interne beregningsmodeller for å tallfeste et beregningsgrunnlag. Store banker benytter i stor grad interne metoder for å beregne kapitalkravet. Disse modellene bygger på historiske observasjoner. Risikoen framover vil imidlertid kunne være forskjellig fra den historisk observerte risikoen. Med en lang stabil periode bak oss i norsk økonomi er det fare for at bankene undervurderer tapsrisikoen framover vesentlig.

Basel-I gulvet

For å unngå at de bankene som benytter egne risikoberegninger ved bruk av modeller (IRB-banker), skulle redusere beregningsgrunnlaget for mye og for raskt da Basel II ble innført i 2007, ble det i det internasjonale regelverket samtidig satt grenser for hvor lavt kapitalkravet i pilar I beregnet etter Basel II-regelverket kunne være. Det er ikke tilsvarende grenser for banker som benytter standardmetoden. I Norge ble denne nedre grensen for IRB-banker satt slik at beregningsgrunnlaget (nevneren) ikke kunne være mindre enn 95 pst. av beregningsgrunnlaget i de mer sjablongmessige Basel I-reglene. Denne grensen ble redusert til 90 pst. i 2008 og til 80 pst. i 2009. Grensen kalles «Basel I-gulvet».

Basel-komiteen anbefalte 13. juli 2009 at Basel I-gulvet skulle videreføres utover 2009. Finansdepartementet bestemte på bakgrunn av dette i desember 2009 å videreføre gulvet ut 2011. I november 2010 vedtok EU sin tredje revisjon av kapitalkravsdirektivene (CRD III). En av endringene innebar krav om videreføring av Basel I-gulvet ut 2011. Det var da lagt til grunn at nye kapitalkrav mv. (CRD IV) ville avløse Basel II-regelverket og denne overgangsbestemmelsen, jf. Kommisjonens forslag til CRD IV som ble lagt frem 20. juli 2011. Etter dette forslaget fra Kommisjonen skulle Basel I-gulvet forlenges til 31. desember 2015. I det vedtatte regelverket fra EU er det fastsatt som hovedregel en plikt til å videreføre Basel I-gulvet fram til 31. desember 2017, med mulighet for forlengelse. Nasjonale regler om Basel I-gulv vil bare gjelde for nasjonale institusjoner.

Etter Baselregelverket er Basel I-gulvet som nevnt en nedre grense for hvor lavt bankenes beregningsgrunnlag kan være. Den europeiske banktilsynsenheten EBA har imidlertid akseptert to tolkninger av Basel I-gulvet, dvs. ved at en enten har gulv på beregningsgrunnlaget (nevneren) eller ved å ha gulv på kapitalkravet (telleren). Basel I-gulvet praktiseres derfor noe forskjellig i de ulike EU-landene. I Norge er dette gulvet lagt på beregningsgrunnlaget og slik at det gjelder for hele kapitalkravet. Den norske praksisen har gitt god høyde for den videre utviklingen av regelverket internasjonalt.

Den norske regelen om Basel I-gulvet som opprinnelig gjaldt til 31. desember 2011, ble i desember 2011 gjort permanent.

Boks 3.8 IRB-metodens risikovekter

Grunnleggende om interne beregningsmodeller

Når bankene skal beregne hvor mye kapital de må ha, kan de etter Basel II/III-reglene enten benytte en standardmetode eller egne interne beregningsmodeller (IRB-metode). I Norge har vi åtte banker som benytter IRB-metode. Bankene må ha tillatelse fra Finanstilsynet til å benytte IRB-metoden og regelverket stiller omfattende krav til data, estimeringsmetode og validering av modellene.

Kapitalkravet for et lån beregnes ved at engasjementsbeløpet multipliseres med en risikovekt. Under standardmetoden benytter bankene sjablongvekter, mens under IRB-metoden beregnes risikovektene på grunnlag av en formel der bankens egne estimater for sannsynlighet for mislighold og tapsgrad ved mislighold inngår.

Når man benytter IRB-metode skal modellen bankene bruker sikre at egenkapitalen bak hvert lån øker med de tapene som kan oppstå. Tapene for et lån avhenger av to forhold:

  • andelen utlån som misligholdes (PD, probability of default)

  • tapsprosent gitt at lånet misligholdes (LGD, loss given default)

I et enkelt år er det usikkerhet både om tapsprosenten og om andelen mislighold. Over tid er det grunn til å anta at tapene jevner seg ut, slik at bankene kan estimere forventede tap et enkelt år. Tap i et normalår er en del av bankenes ordinære kostnader. Bankene må imidlertid være solide nok til også å bære store tap når de oppstår. Risikovektene skal gjenspeile de tapene som kan oppstå i kriseår.

For boliglån er det etter gjeldende regelverk et minstekrav til fem års datahistorikk for estimering av sannsynlighet for tapsprosent og mislighold. Det er krav om at tidsseriene inneholder en nedgangskonjunktur. Hvis ikke, må beregningsperioden utvides utover fem år for å inkludere dette.

En vurdering av tapene i et kriseår krever en modell for hvordan låntakere med ulik risiko påvirkes av en krise. Baselkomiteen har anbefalt en stilisert modell for låntakers betalingsevne som grunnlag for de modellene myndighetene godkjenner. Metoden er forklart i Basel-komiteens notat « An Explanatory Note on the Basel II IRB Risk Weight Functions » fra juli 2005. I dette notatet er det også en mer detaljert redegjørelse for de øvrige delene av risikovektberegningene.

Tankegangen bak Baselkomiteens metode er en antakelse om at mislighold for en type engasjementer, for eksempel boliglån, vil avhenge både av det enkelte lånet og hvordan betjeningen av det samvarierer med en såkalt systematisk risikofaktor. Den spesifikke risikoen ved hvert enkelt engasjement antas å forsvinne i en godt diversifisert kundeportefølje, men det er ingen diversifisering mellom bransjer. Videre antas det at den enkelte risikoen kan beskrives fullt ut med forventningen og spredningen for hver enkelt variabel (forutsetning om normalfordeling), og at tapsprosenten kan estimeres særskilt. Den systematiske risikofaktoren kan tolkes som en variabel som reflekterer tilstanden i økonomien. Samvariasjonen mellom disse uttrykkes gjennom en korrelasjonsparameter, som angir i hvor stor grad den enkelte risikoen er knyttet til den systematiske risikofaktoren. Denne parameteren er gitt i regelverket.

Den formelen bankene må benytte når de fastsetter risikovekter ser slik ut:

Figur 3.19 Formel for beregning av risikovekt

Figur 3.19 Formel for beregning av risikovekt

Kilde: Finansdepartementet.

Forenklet kan formelen forklares som følger. Vi lar PD ned være den andelen mislighold som oppstår i de 1 promille av tilfeller der misligholdene er størst. Dette kalles gjerne betinget mislighold i et nedgangsscenario, og svarer til det første leddet i klammeparentesen i formelen. Sterkt forenklet kan formelen da uttrykkes som følger:

Kapitalkrav = (PD ned – PD) * LGD * Engasjementsbeløp

Formelen illustrerer at det er det uventede tapet på et utlån som beregnes, og som kapitalkravet skal dekke. Dette framgår av at forventede tap trekkes fra i formelen, ettersom disse skal dekkes av nedskrivninger eller fradrag i bankens kapital. Det uventede tapet avhenger av risikoparameterne misligholdssannsynligheten (PD) og tapsprosenten (LGD) og av samvariasjonen med den systematiske risikofaktoren omtalt ovenfor.

For å beregne nødvendig egenkapital bak et utlån skal risikovekten så multipliseres med lånebeløpets størrelse og det regulatoriske kapitalkravet. Lånebeløpets størrelse justeres med en konverteringsfaktor for poster utenom balansen. For boliglån er dette aktuelt for ubenyttede lånerammer og lånetilsagn der konverteringsfaktoren angir i hvilken grad ubenyttede lånerammer skal inngå i engasjementets størrelse. For boliglån benytter norske banker en parameter som er nær 1, som betyr at ubenyttede lånerammer regnes inn i engasjements størrelse.

Som det framgår av rammen er det ytterligere noen forhold som ivaretas av den formelen bankene bruker/tar utgangspunkt i. For det første justeres det for løpetider. For boliglån er løpetiden (og dermed også justeringsfaktoren) satt til 1. For foretakslån er løpetiden mellom 1 og 5 år. Jo høyere løpetid, desto høyere blir risikovekten. Den faktiske formelen inneholder også et ledd med verdi 1,06 som skal motvirke at risikovekten settes for lavt. Bakgrunnen for denne justeringen er at det i Baselkomiteens arbeid med formelen viste seg beregningene ga lavere risikovekter enn antatt og ønskelig.

Begrensninger ved interne beregningsmodeller

Bankene vil vanligvis anse at egenkapital er en noe dyrere finansieringsform enn gjeld. Dette avhenger av flere forhold. Det er en fordel både for samfunnet og bankene at egenkapitalen i et engasjement er proporsjonal med risikoen, selv om bankene uansett har incentiver til å ha så lave tap som mulig.

Interne beregningsmodeller har svakheter ved at de er informasjonskrevende. Selv om bankene bare skal estimere forventede tap, bygger slike estimeringer på et svært omfattende datagrunnlag som bankene normalt kjenner bedre enn myndighetene. Dersom bankene ønsker å holde mindre egenkapital enn det som er samfunnsøkonomisk lønnsomt, vil incentivene trekke i retning av at forventede tap, og dermed risikovektene, estimeres for lavt. Både sammenlikninger mellom banker og tester av modellporteføljer tilsier at bankene reelt sett kan ha for stort handlingsrom til å fastsette risikovekter, og at de til dels settes for lavt. Eventuelle gevinster ved en bedre fordeling av egenkapitalen kan i så fall motsvares av at det holdes for lite egenkapital.

Selv om modellene er datamessig kompliserte, bygger de på en meget enkel beskrivelse av den underliggende økonomien. Forutsetningen om normalfordeling er neppe i tråd med de erfaringene en kan trekke fra historiske markedsbevegelser, der endringer som med en normalfordeling skulle komme hvert tusenår, i stedet synes å komme hvert tiår 1 . Disse forutsetningene kan innebære at risikoen undervurderes, men dette motvirkes av det høye konfidensnivået slik at formelen skal gi forsvarlige kapitalkrav. Forutsetningen om konstante korrelasjoner i en portefølje er også tvilsom, noe som ble illustrert under den internasjonale finanskrisen i 2008/2009. I mer realistiske modeller kan det for eksempel være rimelig at tapene i ulike engasjementer blir sterkere korrelert etter hvert som en krise griper om seg, bl.a. fordi tap i et område i økonomien demper etterspørselen mot andre områder, og dermed leder til tap også der.

Alle modeller må nødvendigvis forenkle virkeligheten. Det er imidlertid bekymringsfullt dersom risikomodeller beskriver økonomien godt når den er i en normaltilstand, men ikke når krisen oppstår. Departementet mener det er viktig ikke å svekke beregningsgrunnlaget for bankene så lenge vurderinger av svakheter ved interne beregningsmodeller fortsatt pågår.

1 Se for eksempel John C. Hull (2003): Options, futures and other derivatives.

Nærmere om risikovekter for boliglån

Adgangen til å bruke IRB-modeller har gitt bankene mulighet til mer avansert risikostyring. Norske myndigheter er positive til at bankene styrker sine systemer og rutiner for å styre risiko. Bankenes risikomodeller har imidlertid klare begrensninger, særlig ved store skift i økonomiske utsikter. Dette gjelder blant annet ved vurderingen av lån til kjøp av boliger. Modellene bygger på historiske data for tap på utlånsporteføljen. De siste årene har det vært små og begrensede tap på boliglån. Dette skyldes historisk lave renter, kombinert med en sterk reallønnsvekst og vedvarende stigning i prisene. Det er ikke gitt at denne utviklingen vil fortsette. Det er derfor viktig at bankenes beregningsgrunnlag også tar hensyn til at prisene nå er blitt svært høye, og at husholdningene har mye gjeld. Utviklingen i andre land har vist at utslagene i bolig- og eiendomspriser i en finanskrise kan bli større enn det de fleste regnemodellene tilsier. Det er alltid vanskelig å forutse hvordan en ny nedgangskonjunktur vil utvikle seg. Mye kan derfor tilsi at det først er etter en ny nedgangskonjunktur at vi kan finne et realistisk nivå på risikovektene for boliglån basert på historiske data.

Usikkerheten rundt IRB-modeller og beregning av risikovekter tilsier at det kan være fornuftig å kombinere modeller basert på historiske data med minstekrav til risikovektene eller beregningsgrunnlaget. En slik fremgangsmåte kan begrunnes med at den økonomiske risikoen neppe er redusert over tid, selv etter relativt lange perioder med lave mislighold og små tap. En viktig lærdom fra finanskrisen er at en tilsynelatende stabil utvikling kan skjule voksende ubalanser.

Dette ivaretas som nevnt nå gjennom en grense for hvor lavt beregningsgrunnlaget kan være, det såkalte Basel I-gulvet. Banker og andre finansinstitusjoner har likevel anført at Basel I-gulvet har uheldige sider fordi det ikke skilles mellom institusjoner med forskjellig risiko.

Mange undersøkelser har vist at risikovektene basert på IRB-metoder er svært lave. Dette er blant annet omtalt i en rapport fra en nordisk arbeidsgruppe om Basel III/CRD IV, jf. kap. 4.3 om risikovekter i interne beregningsmodeller, hvor det er pekt på at dette særlig gjelder boliglån i Norden. Videre har både Baselkomiteen for banktilsyn og European Banking Authority (EBA) for tiden gjennomganger av IRB-bankenes risikovekter. * Videre har IMF i et diskusjonsnotat fra juli 2013 blant annet pekt på en rekke svakheter ved å bruke interne metoder for beregning av kapitalkravet, herunder at kompleksiteten ved beregningen har økt og gjort det vanskeligere å sammenligne soliditeten mellom finansinstitusjoner.

Norge har særlige utfordringer med høy gjeldsbelastning i husholdningene, høy kredittvekst og sterk vekst i boligprisene. Historisk sett høye boligpriser og høy gjeld er en risikofaktor for det finansielle systemet i Norge. Et tilbakeslag i boligmarkedet kan ramme bankene på ulike måter. Økt mislighold og reduserte panteverdier vil gi økte tap og forsterke nedgangen i økonomien. Et slikt tilbakeslag vil videre føre til en generell nedgang i husholdningenes etterspørsel etter varer og tjenester. Bedriftenes produksjon, lønnsomhet og evne til å betjene sine lån i bankene vil i så fall bli svekket, og arbeidsledigheten kan øke. Bankenes evne til å finansiere nye prosjekter svekkes. Det er dette som nå skjer i mange andre land. Vi erfarte det samme under bankkrisen i Norge i overgangen mellom 1980- og 1990-tallet. Selv om den enkelte bank i sitt erfaringsmateriale kan ha små tap på boliglån, vil effekten av et tilbakeslag i boligmarkedet kunne være stor for banksystemet samlet sett. Eventuelle nye beregningsmetoder må ta høyde for den samfunnsøkonomiske risikoen ved denne utviklingen. Det som må fastsettes er regler som skuer framover. Lave tap i fortid har også nær sammenheng med et lavt rentenivå over tid som følge av den internasjonale finanskrisen.

Erfaringer fra den norske bankkrisen på 1990-tallet gir neppe heller et dekkende bilde av tapsrisikoen på lån til husholdningene og lån til bedrifter. Det har skjedd vesentlige strukturendringer i norsk økonomi de siste 25 årene. Noen av disse kan forsterke utslagene for kreditorer ved eventuelle nye nedgangstider. Gjeldsnivået i husholdningene og nivået på boligprisene er som nevnt svært høyt. Brutto gjeldsnivå i husholdningene er nå betydelig over nivået på slutten av 1980-tallet. Gjeldsbetjeningsevnen er bedre, men en betydelig andel av husholdningene er meget sårbare for selv små endringer i lønns- og rentenivå. Reglene for gjeldsordning for private har vært i utvikling, og muligheten for folk til å få nedskrevet gjeld de vanskelig kan bære, har økt. Næringsstrukturen har blitt smalere og mer sårbar, for eksempel hvis oljeprisen skulle falle. Risikovektene bør avspeile at det har vært nær sammenheng mellom tilbakeslag i boligmarkedet og utlånstap på foretakslån.

Forskjellige beregningsmetoder for banker i ulike land gjør det vanskelig å sammenligne soliditeten. Det er fordeler med forholdsvis lik praktisering av regelverk for kapitaldekning landene imellom. Samtidig er det viktig at kapitaldekningen er tilstrekkelig høy til at bankene kan stå støtt også i nedgangstider. Bankene kan også bidra til økt åpenhet om beregningsmetoder og kapitalbehov ved å publisere hva deres kapitalprosent ville ha vært under ulike regelverk. Det vil gjøre det enklere å sammenligne banker.

Høring – beregningsgrunnlaget

Den 22. mars 2013 sendte Finansdepartementet på høring fire ulike utkast til nye regelsett som hver for seg er mulige alternativer til dagens grense for hvor lavt beregningsgrunnlaget i kapitalbrøken kan være. Departementet la også ved Finanstilsynets vurderinger på bakgrunn av Finansdepartementets oppdrag 14. desember 2012. I RNB 2013 varslet departementet at det ville komme tilbake til spørsmålet om beregning av risikovekter høsten 2013.

Følgende fire alternativer ble presentert i høringen:

  1. Bruk av samme vekt for boliglån som i standardmetoden, dvs. 35 pst. risikovekt.

  2. Skjerpede minstekrav til en av parameterne i IRB-metoden, dvs. gulv på modellparameteren «tap gitt mislighold» (LGD-gulv) på 20 pst.

  3. Bruk av multiplikator på bankenes egne risikovekter, dvs. multiplikator på 2.

  4. Bruk av gulv for risikovekter for boliglån, et sted mellom 20 – 25 pst.

Videreføring av Basel I-gulvet ble også fremholdt som et alternativ. Finansdepartementet opplyste i høringsbrevet at det ville være viktig at et eventuelt nytt system for å beregne kapitalkravet ikke svekker beregningsgrunnlaget for bankene sett under ett sammenlignet med det som følger av dagens regler med Basel I-gulvet.

Det er som nevnt etter departementets vurdering EØS-rettslig handlingsrom til å iverksette alle de fire alternativene som har vært på høring for nasjonale institusjoner. Videre er det som nevnt en hovedregel en plikt til å videreføre Basel I-gulvet fram til 31. desember 2017, med mulighet for forlengelse. Nasjonale regler om Basel I-gulv vil bare gjelde for norske institusjoner. Regler som nevnt i alternativ 1, 3 og 4, vil bare gjelde nasjonale institusjoner, med mindre hjemlandsmyndigheten velger å pålegge sine institusjoner å følge vertslandsregler som nevnt. Alternativ 2 vil i tillegg gjelde for filialer av utenlandske institusjoner når EUs regelverk er trådt i kraft.

Finansdepartementet viderefører Basel I-gulvet etter gjeldende regler, jf. hovedregelen i det nye regelverket fra EU. Nasjonale regler om Basel I-gulv vil som nevnt bare gjelde for nasjonale institusjoner. Videre har departementet fastsatt nytt høyere minstekrav på 20 pst. (mot 10 pst. hittil) til modellparameteren «tap gitt mislighold» (LGD-gulv) i reglene om beregningsgrunnlag i kapitalkravsforskriften for banker mv. Dette vil også gjelde for filialer av utenlandske institusjoner. Et minstekrav til LGD på 20 pst. vil kunne gi en gjennomsnittlig risikovekt for boliglån på om lag 20 pst. Basel I-gulvet vil fortsatt være en effektiv begrensning for de fleste bankene.

Finanstilsynet arbeider også for tiden med å gå gjennom bankenes modeller bl.a. med sikte på å øke de laveste tapssannsynlighetene. Etter en slik gjennomgang vil norske banker trolig få noe høyere og likere boliglånsvekter. Det er viktig at en ikke fjerner Basel I-gulvet før det er etablert et tilfredsstillende nivå på bankenes beregningsgrunnlag, dvs. minst det nivået de i dag har med gulv. Når beregningsgrunnlaget bringes oppover, vil det også bli mindre effekt av en ev. senere fjerning av gulvet. Gulvet vil uansett ha stor betydning for datterbanker av utenlandske banker, hvor det er utenlandske myndigheter som tar stilling til IRB-modellen som konsernet bruker, og dermed tapssannsynligheter.

Konkurranse i bankmarkedet

Norge er underlagt forpliktelser i bl.a. EØS-avtalen til å ha en omfattende finansregulering. Og det er nå bred enighet internasjonalt om at finansreguleringen bør styrkes. I Norge konkurrerer norske og utenlandske banker om norske lånekunder. Norske banker konkurrerer også med utenlandske banker om innlån i de internasjonale kapitalmarkedene. Soliditet er et svært viktig hensyn i reguleringen av banker. Departementet legger også betydelig vekt på konkurransevilkårene.

Norge har en finansmarkedsregulering som dekker hele finanssektoren, og regulerer de ulike delene av finansmarkedet på en konsistent og helhetlig måte. Lik risiko skal som hovedregel reguleres likt, uavhengig av hva slags type finansinstitusjon som har risikoen. Dette bidrar til solide institusjoner, og motvirker at risiko plasseres der den er minst regulert. Like konkurransevilkår bidrar til effektiv konkurranse.

Bankene er underlagt en rekke regler de må følge. Bakgrunnen for dette er først og fremst for å ivareta soliditeten til den enkelte finansinstitusjon. Kapitalkrav skal reflektere risiko. Bankene skal imidlertid selv vurdere hvilken utlånspraksis og rentemargin som er nødvendig for å føre en sunn drift av banken innenfor gjeldende regelverk. Bankene står fritt til å fastsette sine utlånsrenter ut fra bl.a. egne kredittvurderinger. God konkurranse mellom bankene bidrar til at lånekunder ikke betaler urimelig høye renter. God informasjon er viktig for at konkurransen i bankmarkedet skal fungere tilfredsstillende. Opprettelsen av informasjonssiden Finansportalen på internett har gjort det lettere å sammenlikne rente- og andre betingelser mellom ulike banker. Etter initiativ fra stortingsrepresentant Torgeir Micaelsen har finansministeren og fornyings-, administrasjon- og kirkeministeren dessuten nylig åpnet for en gjennomgang av konkurransesituasjonen i det norske bankmarkedet, jf. brev 28. august 2013 fra ministrene.

Departementet arbeider for likere regler for alle banker som driver virksomhet i Norge. Det er i tråd med anbefalinger fra en nordisk arbeidsgruppe med medlemmer fra finansdepartementene i Norden. Denne gruppen har blant annet pekt på at det kan være en fordel med større grad av vertslandsregulering, dvs. at bankene må beregne kapitaldekningen etter de reglene som gjelder i de forskjellige jurisdiksjonene der de utøver virksomhet. Slik kan en oppnå at strengere krav i ett land, begrunnet i fare for finansiell ustabilitet og systemrisiko i dette landet, også vil gjelde for virksomhet for banker med hovedkontor i et annet land som driver grensekryssende eller gjennom filial i dette vertslandet. Det må legges til grunn at det er myndigheten i det enkelte land som er best egnet til å vurdere makroøkonomiske forhold og risiko ved utlån i landet.

De nordiske finansministerne ba i brev 11. september 2012 de nordiske finanstilsynene vurdere muligheten for å gjennomføre den nordiske arbeidsgruppens anbefalinger på bakgrunn av et endelig kapital- og likviditetsregelverk fra EU. I brev 24. oktober 2012 fra de nordiske finanstilsynssjefene til de nordiske finansministrene ble det gitt en orientering om status for det løpende samarbeidet og informasjon om hva som er gjort for å følge opp hovedkonklusjonene fra arbeidsgruppen, herunder arbeidet med å sikre like konkurransevilkår og vertslandsregulering. Departementet arbeider med å følge opp dette arbeidet, herunder søke å oppnå enighet om at eksempelvis bankenes utlån med pant i bolig i det enkelte nordiske land, underlegges risikovekten i det aktuelle landet hvis denne er høyere enn i hjemlandet (vertslandsregulering).

Det er fordeler med en forholdsvis lik praktisering av regelverk for kapitaldekning i de nordiske landene. Samtidig er det viktig nasjonalt at kapitaldekningen er tilstrekkelig høy til at bankene kan stå støtt også i nedgangstider. Ansvaret for finansiell stabilitet ligger primært på det enkelte lands myndigheter, og erfaringer viser at kostnadene ved finansiell ustabilitet i særlig grad rammer eget lands økonomi og statsfinanser. Når norsk økonomi nå skiller seg ut ved at det er god vekst og at boligpriser er høye, mens nabolandene har lav aktivitet, kan vi ha et mulig tilbakeslag foran oss, mens våre naboer i stor grad har det bak seg. Særlig kan dette gjelde i boligmarkedet. Et eksempel er Danmark, der boligpriser og boligmarkedet har falt merkbart de siste par årene. Flere danske banker har måttet ta store tap og bidratt til nedgangen danske konjunkturene.

Likviditetsregler

Et godt likviditetsregelverk er viktig for finansiell stabilitet. Bankenes finansieringsstruktur kan også være en kilde til systemrisiko i banksystemet. I oppgangstider vil bankene ofte benytte økende grad av kortsiktig markedsfinansiering for å ekspandere raskt. Dette så vi bl.a. i forkant av den internasjonale finanskrisen. En slik utvikling fører til at det finansielle systemet blir stadig mer sårbart for forstyrrelser i finansieringsmarkedene utover i oppgangen. Det er mange tiltak som kan benyttes for å dempe oppbyggingen av slik risiko, bl.a. kvantitative krav til likviditet.

De nye Basel III-anbefalingene inneholder, i tillegg til strengere kapitalkrav, også to kvantitative likviditetskrav, et krav til likviditetsbuffer (Liquidity Coverage Ratio, «LCR»), og et krav om stabil finansiering (Net Stable Funding Ratio, «NSFR»). Det første er et krav til hvor mye likvide eiendeler en bank må ha for å kunne klare perioder med svikt i markedene for finansiering. Det andre er et krav til sammensetningen av finansieringskilder eller hvor stabil finansieringen må være. De nye kravene vil kunne dempe bankenes mulighet til rask ekspansjon ved å låne kortsiktig. De nye kravene skal i henhold til Basel III-standardene fases inn over en lang periode og vil først få full virkning fra 1. januar 2019. I januar 2013 offentliggjorde Baselkomiteen en revidert anbefaling til kravet om likviditetsbuffer, herunder bl.a. en utvidelse i definisjonen av hva som kan regnes som svært likvide aktiva, og en anbefaling om en gradvis innføring av dette kravet. I EUs nye CRD IV-regelverk er bestemmelsene om en likviditetsbuffer og stabil finansiering utformet som generelle krav til institusjonene. EU har ikke vedtatt regler om kvantitative likviditetskrav i CRD IV-regelverket, men har varslet at de vil komme tilbake til dette. Det følger av det nye regelverket at minstekrav til likviditetsbuffer skal innføres gradvis fra 2015, og minstekrav til stabil finansiering skal innføres fra 2018.

De nye lovreglene som vedtatt av Stortinget 10. juni i tråd med Prop. 96 L (2012 – 2013), inneholder også lovhjemler for å kunne gjennomføre nye kvantitative likviditetskrav i Norge.

Som omtalt i Norges Banks pengepolitiske rapport med vurderinger av finansiell stabilitet nr. 3/13, er norske banker på god vei til å oppfylle de nye likviditetskravene som anbefalt fra Baselkomiteen. Langsiktig markedsfinansiering har variert noe over tid, men sammenlignet med situasjonen i 2009 er det blitt en viss forbedring, jf. figur 3.20. Norske banker har for tiden god tilgang på markedsfinansiering, og bør fortsette å benytte den gode situasjonen til å forbedre den langsiktige markedsfinanseringen, og derved forberede seg på de nye kommende kravene.

Figur 3.20 Norskeide banker og boligkredittforetaks finansiering i prosent av forvaltningskapital.

Figur 3.20 Norskeide banker og boligkredittforetaks finansiering i prosent av forvaltningskapital.

1 Kort gjeld er gjeld med opptil ett års gjenværende løpetid.

Kilde: Norges Bank

Finanstilsynet har allerede innført krav om rapportering av de kommende likviditetskravene i tråd med Basel III. Finansdepartementet vil se nærmere på gjennomføring av de nye likviditetskravene i løpet at første halvår 2014.

Etablering av en bankunion i EU

EU-kommisjonen la 12. september 2012 fram forslag til et første steg mot en bankunion, herunder en Rådsforordning (Council Regulation) om etablering av en enhetlig tilsynsmyndighet for banker i eurosonen (Single Supervisory Mechanism, SSM) samt forslag til endringer i Råds- og Parlamentsforordningen om European Banking Authority (EBA-forordningen), for å hensynta ESB som en kompetent tilsynsmyndighet med mer.

EUs råd, finansministrene i EU (ECOFIN), ble 13. desember 2012 enige om rammene for et felles tilsyn for banker i eurosonen (Single Supervisory Mechanism (SSM)). Den europeiske sentralbanken (ESB) skal ha det overordnede ansvaret for organiseringen av SSM og tilsynsansvaret for alle banker i eurosonen. Ansvaret for tilsyn med de om lag 150 viktigste banker i eurosonen ligger etter forordningen direkte til ESB. Dette er banker med en forvaltningskapital på mer enn 30 mrd. euro, mer enn 20 pst. av hjemlandets BNP, eller banker som ESB av andre grunner finner er viktige. Tilsyn med de øvrige om lag 6000 bankene i eurosonen foretas av nasjonale tilsynsmyndigheter, men slik at ESB skal ha ansvaret for autorisasjon og etter nærmere prosedyreregler også ellers kan gripe inn i tilsynet av disse 6000 bankene. Andre EU-land som ønsker å delta, kan også slutte seg til avtalen om SSM.

Rådsforordningen om en enhetlig tilsynsmyndighet har sammenheng med Kommisjonens forslag om endringer i Råds- og Parlamentsforordningen om European Banking Authority (EBA). Europaparlamentet traff 12. september 2013 vedtak om EBA, og ga samtidig uttalelse til kommisjonens forslag om Rådsforordningen om en enhetlig tilsynsmyndighet.

Arbeidet med etablering av en felles tilsynsmyndighet og arbeidet med en bankunion er omfattende og reiser mange viktige spørsmål, blant annet om forholdet mellom nasjonal og overnasjonal myndighet. Finansdepartementet følger arbeidet nøye og vil vurdere betydningen for Norge.

EUs tilsynsbyråer

Den 1. januar 2011 ble det i EU etablert et nytt tilsynssystem for å styrke tilsynet med hele den europeiske finanssektoren og bedre forutsetningene for finansiell stabilitet. Det nye tilsynssystemet er todelt. Det er etablert et systemrisikoråd (ESRB) som har ansvar for å overvåke systemrisikoen i hele det europeiske finansmarkedet, og tre tilsynsmyndigheter på mikronivå: innenfor banksektoren (EBA), forsikrings- og pensjonssektoren (EIOPA) og verdipapirsektoren (ESMA).

I påvente av en formell tilknytning gjennom EØS-avtalen er Finanstilsynet med som observatør i mikrotilsynsmyndighetene på uformelt grunnlag. Norges Bank og Finanstilsynet er også invitert på uformelt grunnlag som observatører i ESRBs «Advisory Technical Committee», en underkomite under ESRB.

Mikrotilsynsmyndighetene skal bidra til enhetlig tilsynspraksis i det indre markedet, gi råd til Kommisjonen og til nasjonale tilsynsmyndigheter, utarbeide utkast til utfyllende regelverk på sine sektorområder, og til en viss grad føre tilsyn med enkeltinstitusjoner. Etter rettsaktene som etablerer dette, har mikrotilsynsmyndighetene vedtakskompetanse i visse situasjoner: 1) ved brudd på relevant EU-regelverk, 2) i krisesituasjoner og 3) i tvister mellom nasjonale tilsyn. Slike vedtak kan binde nasjonale tilsynsmyndigheter eller gjelde direkte overfor private aktører i EU-landene. Nye EU-rettsakter for forskjellige deler av finansmarkedsområdet legger også kompetanse til de tre mikrotilsynene.

Både Norges Grunnlov og topilarstrukturen i EØS-avtalen setter grenser for adgangen for Norge til å overføre vedtakskompetanse over norske rettssubjekter til et EU-organ. Sammen med Island og Liechtenstein forhandler norske myndigheter med EU om en mulig innlemming av tilsynsforordningene i EØS-avtalen, der en søker å få til en tilpasning som tar hensyn til dette.

ESRB kan gi tilrådinger til medlemslandene, men kan i motsetning til mikrotilsynsmyndighetene ikke fatte bindende vedtak. Innlemming i EØS-avtalen av forordningen som etablerer ESRB, er derfor mulig uten samme type tilpasninger.

Rammeverk for krisehåndtering

EU-kommisjonen la i juni 2012 fram et forslag til direktiv om gjenoppretting og avvikling av kredittinstitusjoner og verdipapirforetak i krise (kriseløsningsdirektivet). Formålet med direktivforslaget er å sikre at myndighetene skal kunne gripe inn med effektive tiltak, både før det oppstår problemer og på et tidlig stadium når problemene har oppstått. Forslaget innebærer bl.a. at en banks kritiske funksjoner skal kunne videreføres selv om banken må avvikles, og at dette skal kunne skje slik at kostnadene ved gjenoppretting/avvikling dekkes av bankens eiere og kreditorer, og ikke av staten.

Det er ventet at direktivet kan bli vedtatt av Rådet og Parlamentet innen utgangen av 2013. Kommisjonen har lagt opp til at direktivets regler skal tre i kraft i 2015 (med unntak av regler om «bail-in», som de legger opp til at skal gjelde fra 2018).

Det norske rammeverket for håndtering av finansinstitusjoner i økonomiske vanskeligheter er fastsatt i banksikringsloven. Banklovkommisjonen fikk i juni 2009 i oppdrag å utrede en revisjon av gjeldende banksikringslov med forskrifter. Arbeidet skal tilpasses endringer i relevante EU/EØS-regler på dette området. Banklovkommisjonen er også bedt om å vurdere forslag som tidligere er fremmet av Norges Bank og Finanskriseutvalget.

Innskuddsgaranti

I 2009 ble det vedtatt endringer i EUs innskuddsgarantidirektiv, som bl.a. innebar at dekningsbeløpet skulle fullharmoniseres på 100 000 euro fra 2011. Dette endringsdirektivet er ikke tatt inn i EØS-avtalen. EU-kommisjonen la i juli 2010 fram et forslag til en mer omfattende revisjon av innskuddsgarantidirektivet. Dersom EU-kommisjonens forslag til nytt innskuddsgarantidirektiv blir vedtatt og tatt inn i EØS-avtalen, vil fullharmonisering av dekningsbeløpet få stor betydning for den norske innskuddsgarantiordningen. Den norske ordningen dekker i dag inntil 2 mill. kroner per innskyter per bank. Finansdepartementet har lenge arbeidet for å få til en tilpasning av EU-reglene slik at dagens norske dekningsnivå kan videreføres. I innstillingen fra ECON-komiteen til Europaparlamentet 24. mai 2011 er det tatt inn en bestemmelse som ivaretar Norges posisjon. Europaparlamentet vedtok i plenumsavstemming 16. februar 2012 ECON-komiteens forslag. Det pågår nå forhandlinger mellom Europaparlamentet, Rådet og Kommisjonen med sikte på å komme fram til en felles direktivtekst. Det er sammenheng mellom innskuddsgarantidirektivet og Kommisjonens forslag 6. juni 2012 om et kriseløsningsdirektiv (jf. ovenfor). Regjeringen har, som Stortinget er kjent med og har støttet, arbeidet aktivt for at Norge skal kunne videreføre den norske innskuddsgarantiordningen med nåværende dekningsnivå. Arbeidet i EU er ikke slutført. Regjeringen vil derfor fortsette arbeidet med å ivareta norske interesser når det gjelder innskuddsgarantiordningen.

3.6 Opplegget med motsyklisk kapitalbuffer

De nylig vedtatte lovreglene om kapitalkrav inneholder hjemmel for Finansdepartementet til å fastsette krav til bankene om motsyklisk kapitalbuffer. I Revidert Nasjonalbudsjett 2013 opplyste departementet at det legger opp til at forskrift om motsyklisk kapitalbuffer trer i kraft høsten 2013 basert på et system der Norges Bank utarbeider et beslutningsgrunnlag (herunder bufferguide) og gir råd til Finansdepartementet om motsyklisk buffer, mens det er departementet som fastsetter bufferen. Et utkast til regelverk som fastsetter saksbehandlingsrutiner og fordeling av oppgaver mellom Norges Bank, Finanstilsynet og Finansdepartementet i prosessen frem til Finansdepartementet fastsetter nivået på den motsykliske bufferen har vært på høring. Høringsfristen var 9. august 2013.

Forskriften ble fastsatt 4. oktober 2013 ved Kongelig resolusjon med bl.a. hjemmel i sentralbankloven § 2, jf. boks 3.9. Stortinget informeres med dette om at Kongen har truffet vedtak om sentralbankens virksomhet, jf. sentralbankloven § 2 tredje ledd siste punktum.

Boks 3.9 Forskrift om motsyklisk kapitalbuffer

Fastsatt ved kgl.res. 4. oktober 2013. Fastsatt med hjemmel i lov 24. mai 1985 nr. 28 om Norges Bank og pengevesenet mv. § 2 tredje ledd, lov 7. desember 1956 nr. 1 om tilsynet for kredittinstitusjoner, forsikringsselskaper og verdipapirhandel mv. § 2 og lov 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner § 2-9 e fastsettes følgende forskrift om motsyklisk kapitalbuffer. Fremmet av Finansdepartementet.

§ 1

Formålet med den motsykliske kapitalbufferen er å gjøre institusjonene mer solide og robuste overfor utlånstap i en framtidig lavkonjunktur og dempe faren for at bankene skal bidra til å forsterke en eventuell nedgangskonjunktur ved å redusere sin kredittgivning.

Forskriften §§ 1-4 gjelder myndighetenes arbeid med motsyklisk kapitalbuffer. Forskriften § 5 gjelder finansinstitusjoner som er omfattet av kravet til motsyklisk buffer etter finansieringsvirksomhetsloven § 2-9 e.

§ 2

Finansdepartementet skal fastsette nivået på den motsykliske kapitalbufferen. Motsyklisk kapitalbuffer skal bestå av ren kjernekapital. Nivået skal som hovedregel være mellom 0 og 2,5 prosent. I særlige tilfeller kan nivået også settes høyere enn 2,5 prosent.

Beslutning om nivået på den motsykliske kapitalbufferen skal fattes hvert kvartal. Første beslutning om nivå på bufferen og beslutning om å øke nivået skal normalt tidligst tre i kraft 12 måneder etter at beslutningen er fattet. I særlige tilfelle kan tidligere ikrafttredelse besluttes. Beslutning om å redusere nivået kan tre i kraft umiddelbart. Nivået skal endres i trinn på en eller flere ganger 0,25 prosentenheter.

§ 3

Norges Bank skal hvert kvartal utarbeide et grunnlag for beslutningen om nivået på den motsykliske kapitalbufferen. I dette arbeidet skal Norges Bank og Finanstilsynet utveksle relevant informasjon og vurderinger. Beslutningsgrunnlaget skal inneholde oversikt over forholdet mellom kreditt og BNP og hvordan dette avviker fra den langsiktige trenden, samt andre indikatorer, og Norges Banks vurdering av systemrisiko som bygges opp eller er bygget opp over tid.

Norges Bank skal fire ganger i året, senest innen utgangen av hvert kvartal, gi departementet råd om beslutning om nivået på den motsykliske kapitalbufferen, inkludert råd om i hvilken grad norske finansinstitusjoner bør oppfylle krav til motsyklisk kapitalbuffer for den del av virksomheten som drives i andre land. Rådet skal bygge på Norges Banks beslutningsgrunnlag og eventuelle råd fra Det europeiske risikorådet (ESRB).

Dersom Norges Bank gir råd om en reduksjon av bufferkravet, skal beslutningsgrunnlaget også inneholde Norges Banks anslag på når Norges Bank vil gi råd om å øke bufferkravet.

§ 4

Finansdepartementet fastsetter i hvilken grad norske finansinstitusjoner skal oppfylle krav til motsyklisk kapitalbuffer fastsatt av andre lands myndigheter for den del av virksomheten som drives i vedkommende land, samt eventuelt bufferkrav for virksomhet i land der myndighetene ikke har fastsatt eget bufferkrav.

§ 5

Beregningsgrunnlaget for den motsykliske kapitalbufferen skal, med mindre annet er fastsatt i forskrift eller ved fastsettelsen av nivået på bufferen, være det samme som beregningsgrunnlaget for minstekravet til ansvarlig kapitaldekning.

En finansinstitusjon som er omfattet av kravet til motsyklisk kapitalbuffer skal, når det er fastsatt nivå på bufferen, beregne sitt institusjonsspesifikke krav til motsyklisk kapitalbuffer. Finanstilsynet kan fastsette nærmere regler om finansinstitusjoners beregning av sitt institusjonsspesifikke krav til motsyklisk kapitalbuffer.

§ 6

Forskriften trer i kraft 15. oktober 2013.

Norges Bank skal fire ganger i året, senest innen utgangen av hvert kvartal, utarbeide et beslutningsgrunnlag (herunder bufferguide). Norge Bank vil gjøre dette i pengepolitisk rapport med vurderinger av framstilt stabilitet. Norges Bank og Finanstilsynet skal utveksle relevant informasjon og vurderinger i forbindelse med Norges Banks arbeid med beslutningsgrunnlaget. Norges Bank vil gi departementet råd om beslutning om nivået på den motsykliske kapitalbufferen. Finansdepartementet skal fastsette nivået på den motsykliske kapitalbufferen. Rådet og beslutningen kan påvirke aksjekurser og andre markedspriser. Beslutningen om motsyklisk kapitalbuffer og rådet som leder frem til denne innebærer derfor taushetsplikt etter sentralbankloven § 12, som vil gjelde fram til departementet har offentliggjort sin beslutning, jf. brev fra Norges Bank 3. oktober 2013 som er offentliggjort på Finansdepartementets hjemmeside. Finansdepartementet vil offentliggjøre Norges Banks råd samtidig med offentliggjøring av departementets beslutning.

Om systemet med motsyklisk kapitalbuffer

Selv om finansinstitusjonene hver for seg kan framstå som solide, kan ubalanser bidra til økt systemrisiko i finansmarkedene og øke faren for finansiell ustabilitet. Bufferen skal særlig adressere risiko ved konjunkturelle svingninger i økonomien og kredittgivningen. Erfaringer viser at banker kan opptre slik at de forsterker en konjunkturoppgang gjennom lempeligere kredittpraksis og økt risikovillighet i oppgangstider. Dette kan igjen føre til økt etterspørsel og stigende aktivapriser, slik at oppgang forsterkes og aktivaene verdsettes for høyt. Motsatt vil bankene kunne forsterke en nedgangskonjunktur ved å stramme inn sin kredittpraksis. Målet med det motsykliske bufferkravet er først og fremst å gjøre bankene mer solide og robuste slik at de kan tåle utlånstap i en framtidig lavkonjunktur. Det kan dempe faren for at bankene skal bidra til å forsterke en eventuell nedgangskonjunktur ved å redusere sin kredittgivning. I tillegg vil en motsyklisk kapitalbuffer i noen grad kunne dempe kredittvekst i oppgangstider.

Systemet med en motsyklisk kapitalbuffer er gitt i Basel III-regelverket og i EUs nye regelverk om kapitalkrav, dvs. i CRD IV-direktivet. Direktivregler gir handlingsrom til en strengere tolkning enn det som følger av minstekravene i direktivet, herunder adgang til å ta hensyn til flere forhold ved fastsettelsen av det nasjonale beslutningsgrunnlaget (herunder den såkalte bufferguiden) og av det nasjonale motsykliske bufferkravet. Det er også adgang til å innføre kravet tidligere enn det som følger av gjennomføringsfristen i direktivet.

Motsyklisk kapitalbuffer innebærer at myndighetene som hovedregel skal sette et ekstra tilleggskrav på mellom 0 og 2,5 pst. ren kjernekapital avhengig av konjunktursituasjonen. Det kan endres i trinn på 0,25 prosentenheter. I særlige tilfeller kan kravet også settes høyere enn 2,5 pst. Det skal settes en motsyklisk kapitalbuffer per jurisdiksjon ut fra konjunktursituasjonen. Etter EUs CRD IV-regelverk er det krav til gjensidig anerkjennelse av krav til motsyklisk buffer i de forskjellige jurisdiksjonene. Det innebærer at alle institusjoner som omfattes, skal oppfylle krav til motsyklisk kapitalbuffer fastsatt av andre lands myndigheter for den del av virksomheten som drives i vedkommende land, dvs. at et krav om motsyklisk buffer også gjelder for utlån i Norge fra banker med hovedkontor i andre EØS-stater. Basert på dette skal institusjonene beregne sitt institusjonsspesifikke krav til motsyklisk kapitalbuffer. Gjensidig anerkjennelse er frivillig fram til 31. desember 2015 som er tidspunktet for gjennomføring i EUs regelverk. Deretter blir det obligatorisk for motsyklisk bufferkrav opp til 2,5 pst. Hjemlandsmyndighetene kan fastsette at finansinstitusjoner skal oppfylle krav til motsyklisk kapitalbuffer fastsatt av andre lands myndigheter som overstiger 2,5 pst. for den del av virksomheten som drives i vedkommende land. Hjemlandsmyndigheten kan også sette bufferkrav for egne bankers virksomhet i land der vertlandsmyndighetene ikke har fastsatt eget bufferkrav.

Kravet om motsyklisk kapitalbuffer skal fastsettes hvert kvartal. En økning av bufferkravet skal normalt først tre i kraft minst 12 måneder etter fastsettelse. En reduksjon av kravet skal imidlertid kunne tre i kraft umiddelbart. Ved en reduksjon av bufferkravet skal myndighetene også anslå en periode der kravet med stor sannsynlighet ikke vil bli økt. Nivået på bufferen skal bl.a. fastsettes med utgangspunkt i størrelsene på avvik fra den langsiktige trenden i forholdet mellom kreditt og BNP samt andre relevante indikatorer. Innføring av en motsyklisk kapitalbuffer vil innebære at det samlede kapitalkravet justeres opp i gode tider, og at det kan være lavere i nedgangskonjunkturer.

Norges Bank publiserte 14. mars 2013 en nærmere beskrivelse av hvordan Norges Bank vil utarbeide beslutningsgrunnlaget for sitt råd til Finansdepartementet, jf. Norges Bank memo nr. 1/2013 om kriterier for en god motsyklisk kapitalbuffer. Norges Bank vil som hovedregel ta utgangspunkt i fire nøkkelindikatorer: Samlet kreditt til husholdninger og ikke-finansielle foretak som andel av BNP for Fastlands-Norge, boligpriser i forhold til husholdningenes disponible inntekt, salgspriser på næringseiendom og andelen markedsfinansiering i norske kredittinstitusjoner. Det vil ikke være en mekanisk sammenheng mellom utviklingen i indikatorene og rådet om bufferen. Rådet vil bygge på bankens faglige skjønn og ses i lys av øvrige krav til bankene. Indikatorene er lite egnet til å gi signaler om når bufferkravet skal senkes. Annen informasjon, som uro i markedene og utsikter til tap i bankene, vil da være mer relevant.

3.7 Sysselsettings- og inntektspolitikken

Arbeidskraften er vår viktigste ressurs. Arbeid legger grunnlaget for inntekt og velferd, både for samfunnet og for den enkelte. Sysselsettingspolitikken skal bidra til at arbeidskraften i befolkningen brukes best mulig. Vi har høyere sysselsetting og lavere ledighet enn de fleste andre OECD-land. De siste ti årene har andelen av befolkningen som mottar uføretrygd, arbeidsavklaringspenger eller sykepenger stabilisert seg, etter oppgang i annen halvdel av 1990-tallet. Nivået er likevel fortsatt høyt og det er en utfordring å begrense overgangen fra arbeidslivet til ulike trygdeordninger og å gi innpass i arbeidsmarkedet for utsatte grupper. Regjeringen har lagt stor vekt på arbeidet med et inkluderende arbeidsliv bl.a. gjennom IA-avtalen. De senere årene er det satt i verk flere reformer og tiltak som kan ha stor virkning på sysselsettingen, jf. nærmere omtale i boks 3.10. Flere av tiltakene har bare virket i kort tid. Det er derfor for tidlig å konkludere om de langsiktige effektene. Regjeringen følger nøye med på utviklingen for å bidra til at den samlede virkemiddelbruken støtter opp om arbeidslinja. Som omtalt i avsnitt 3.2 avhenger bærekraften i de fellesfinansierte velferdsordningene av at vi lykkes med det.

Sysselsettingspolitikken må tilpasses situasjonen i arbeidsmarkedet. Utsiktene for arbeidsmarkedet er fortsatt gode. Siden 2004 har økt arbeidsinnvandring fra EØS-området gitt rask befolkningsvekst i Norge. Arbeidsinnvandringen har avhjulpet flaskehalser i norsk økonomi, men kan samtidig gjøre det mer utfordrende å redusere andelen som står utenfor arbeidsmarkedet. De siste årene har også flere EØS-borgere kommet inn i arbeidsmarkedstiltak og ulike trygdeytelser.

Boks 3.10 Tiltak for å styrke arbeidslinja

Ved utformingen av arbeids- og velferdspolitikken må hensynet til inntektssikring avveies mot målet om at det skal lønne seg å arbeide. Gode ordninger sikrer en akseptabel inntekt for dem som ikke kan arbeide og bidrar til at fordelingen av inntekt er jevnere i Norge enn i de fleste andre land. Samtidig må det legges til rette for at personer med særlige behov kan delta i arbeidslivet. En aktiv arbeidsmarkedspolitikk er en viktig del av dette, jf. avsnitt 3.7.2. Regjeringen legger stor vekt på disse grunnprinsippene når politikken utformes. I løpet av perioden 2005 – 2013 er det iverksatt flere tiltak og reformer for å styrke bærekraften i velferdsordningene og samtidig stimulere til økt arbeidsinnsats.

Pensjonsreformen legger til rette for et mer bærekraftig pensjonssystem når befolkningen eldes, bl.a. gjennom å styrke de økonomiske insentivene til økt arbeidsinnsats.

Nye regler om uføretrygd fra 2015 gjør det lettere å kombinere trygd og arbeid.

Nye rutiner for tettere oppfølging av sykmeldte, arbeidsgivere og leger sikter bl.a. mot å øke andelen som får graderte sykepenger.

Oppfølging av ungdom som faller utenfor arbeid og utdanning er bedret. Garantiordningene for unge i alderen 20 – 24 åringer er lagt om. Det foreslås nå å utvide garantien for unge med nedsatt arbeidsevne til 29 år fra 2014. Det er etablert egne kontaktpersoner for arbeid med ungdom ved de største NAV-kontorene. Ny Giv-ordningen skal øke gjennomstrømmingen i videregående opplæring.

Jobbstrategi for personer med nedsatt funksjonsevne skal gjennom bruk av bl.a. lønnstilskudd, oppfølging og tilrettelegging bidra til at flere funksjonshemmede kommer i jobb.

Introduksjonsprogrammet for nyankomne innvandrere er videreført. I tillegg kan innvandrere som står langt fra arbeidsmarkedet og som ikke fanges opp av andre ordninger, få arbeidstrening gjennom Jobbsjansen .

I forbindelse med opprettelsen av Arbeids- og velferdsetaten (NAV) ble flere tiltak satt i verk:

  • Nye metoder for behovs- og arbeidsevnevurderinger legger større vekt på tettere og mer individuell oppfølging.

  • Arbeidsavklaringspenger erstatter de tidligere ytelsene med attførings- og rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad.

  • Forsøk med lønnstilskudd for unge som mottar arbeidsavklaringspenger. En andel av stønaden skal brukes som tilskudd til arbeidsgivere for å dekke deler av lønnsutgiftene.

  • Tidsubestemt lønnstilskudd (TULT) benyttes for å gi personer med varige helseproblemer en fast og mer varig tilknytning til arbeidslivet. Ordningen skal redusere risikoen arbeidsgivere påtar seg ved å ansette personer med usikker og variabel arbeidsevne.

  • Kvalifiseringsprogrammet er rettet mot personer som har svak tilknytning til arbeidslivet og som ikke mottar noen, eller bare svært begrensede, ytelser til livsopphold. Deltakerne får opplæring, arbeidstrening og tett oppfølging for å komme i arbeid eller aktivitet.

Felles for mange av tiltakene er vurdering og vektlegging av den enkeltes arbeidsevne og individuell tilrettelegging. Det er også lagt økt vekt på å opprettholde kontakt med arbeidslivet i perioder med sykdom gjennom gradering av trygdeytelsene. Denne tilnærmingen understøttes av forskningsresultater og er godt i tråd med tilrådinger fra bl.a. OECD. OECD anbefaler imidlertid Norge å gå noe lengre i gjennomføre tiltak for å redusere antall personer på ulike helserelaterte trygdeordninger. I en ny rapport om psykisk helse og arbeidsmarked pekes det bl.a. på at mange aktører er med på å påvirke sykefraværet – arbeidsgiver, arbeidstaker, fagforeningen på arbeidsplassen, sykmeldende lege og kommune – men at staten bærer det aller meste av kostnadene. Samtidig pekes det på fastlegenes problematiske dobbeltrolle.

I Meld. St. 46 (2012 – 2013) Flere i arbeid peker Regjeringen på behov for ytterligere tiltak, bl.a. for å opprettholde tilknytningen til arbeid under perioder med sykdom og for å bedre mulighetene for at personer med nedsatt arbeidsevne kan bruke sin kompetanse i arbeidslivet.

I Prop. 1 S (2013 – 2014) for Arbeidsdepartementet omtales tiltakene over nærmere.

3.7.1 Potensialet for økt tilbud av arbeidskraft

Perspektivmeldingen 2013 pekte på betydningen av økt arbeidsinnsats for å finansiere velferdsordningene etter hvert som befolkningen eldes. Økt arbeidsinnsats kan oppnås ved økt gjennomsnittlig arbeidstid eller ved høyere yrkesdeltakelse.

En høy andel av befolkningen i yrkesaktiv alder deltar i arbeidslivet. Andelen som er sysselsatt er nå noe høyere enn i 2005, samtidig som flere eldre i befolkningen isolert sett har bidratt til å redusere den samlede andelen sysselsatte i denne perioden, jf. nærmere omtale i avsnitt 2.3. Yrkesdeltakelsen blant kvinner er høyere i Norge enn i de fleste andre land. 84 pst. av kvinner mellom 25 og 54 år er yrkesaktive. Menn i denne aldersgruppen har noe lavere yrkesdeltakelse enn OECD-gjennomsnittet med knappe 90 pst. Gjennom de siste tiårene har yrkesdeltakelsen for kvinner nærmet seg deltakelsen for menn. Tilnærmingen går nå langsommere, men utskifting av eldre kvinnekohorter med yngre fødselskull med mer utdanning og høyere yrkesaktivitet bidrar fortsatt noe. Yrkesdeltakelsen blant eldre har økt de senere årene, jf. omtale i boks 2.7.

Motstykket til den høye yrkesdeltakelsen er at andelen av befolkningen som står helt utenfor arbeidsstyrken, er lavere i Norge enn i de fleste andre land. Ifølge OECD er det bare i Sveits og på Island at en mindre andel av befolkningen står utenfor arbeidsstyrken enn i Norge. Det er flere årsaker til at folk ikke deltar i arbeidslivet. Fulltids utdanning, omsorgsarbeid i hjemmet, sykdom og uførhet er de viktigste, jf. figur 3.21. Norge skiller seg fra mange andre OECD-land ved at en større andel personer i denne gruppen mottar ulike former for helserelaterte stønader. Slike sammenlikninger mellom land må tolkes med forsiktighet bl.a. fordi ordningen kan være ulike, for eksempel fordi pensjonsalderen er ulik. Mens eldre personer som av helsemessige årsaker ikke kan forsørge seg selv mottar uføretrygd i ett land, kan alderspensjon være alternativet i et annet land.

Figur 3.21 Personer 15 – 66 år i og utenfor arbeidsstyrken. 20121

Figur 3.21 Personer 15 – 66 år i og utenfor arbeidsstyrken. 2012 1

1 Figuren viser en inndeling av befolkningen basert på AKU. Gruppene er gjensidig utelukkende. Det medfører blant annet at en del studenter med deltidsjobb havner i gruppen sysselsatte på deltid.

Kilde:  Statistisk sentralbyrå.

Antallet arbeidede timer per sysselsatt er relativt lavt i Norge, jf. figur 3.22A. Dette må ses i sammenheng med godt utbygde permisjonsordninger, høyt sykefravær og kortere arbeidsdag enn i mange andre land. Vi har også relativt høy deltidsandel. Samtidig betyr den høye yrkesdeltakelsen blant kvinner og eldre at Norge ligger noe bedre an når en sammenlikner antall timer per innbygger, og forskjellene mellom land er da mindre. Mulighetene for å øke gjennomsnittlig arbeidstid blant sysselsatte i Norge ligger trolig først og fremst i å redusere sykefraværet, jf. omtale nedenfor, samt i å fremme overgang fra deltid til heltid.

Figur 3.22 Arbeidsinnsats og helserelaterte trygdeordninger

Figur 3.22 Arbeidsinnsats og helserelaterte trygdeordninger

1 Tall for USA og Hellas er fra 2011.

2 Status tre måneder etter for personer som har gått ut hele perioden på sykepenger og personer som slutter å motta arbeidsavklaringspenger.

3 I arbeid uten livsoppholdsytelse fra NAV.

4 Utdanning, arbeidsledighet, dagpenger, sosialhjelp, i delvis arbeid med livsoppholdsytelse fra NAV, alderspensjon, privat forsørgelse, død mv.

Kilde: NAV, OECD og Statistisk sentralbyrå.

I årene framover vil aldringen isolert sett bidra til å trekke arbeidsinnsatsen ned. Pensjonsreformen legger imidlertid til rette for at flere kan stå lenger i arbeid. Beregninger fra Statistisk sentralbyrå indikerer at pensjonsreformen vil kunne gi betydelige sysselsettingsgevinster på lang sikt. Også utformingen av tjenestepensjoner, andre trygdeordninger og IA- arbeidet har betydning for utviklingen i sysselsettingen blant eldre.

Mange som står utenfor arbeidslivet som følge av nedsatt arbeidsevne, kan ha både evne og vilje til fortsatt arbeidsinnsats dersom det blir lagt til rette for det. Forskning tyder på at arbeid kan være helsebringende og at tilknytning til arbeidslivet under perioder på trygd kan få flere til å vende tilbake til jobb. Det siste tiåret er det derfor lagt økt vekt på graderte ytelser, særlig ved sykmelding. Andelen av de sykmeldte som mottar graderte sykepenger har økt. Samtidig har det vært lite endring i gradering blant uføre.

Hovedaktiviteten til de fleste ungdommer er skolegang, og dette begrenser hvor mange som aktivt prøver å skaffe seg arbeid. Blant disse er imidlertid ledigheten høyere enn for den øvrige befolkningen. Dette har sammenheng med at ungdom ofte mangler jobberfaring og bruker noe tid til å få fotfeste i arbeidslivet. I tillegg er om lag 7 pst. av unge mellom 15 og 24 år verken sysselsatte eller under utdanning, jf. boks 3.11. Perioder med passivitet tidlig i livet kan øke risikoen for at en senere blir stående varig utenfor arbeidslivet. Særlig gjelder dette for unge som ikke fullfører skolegang. Om lag 30 pst. av ungdommene har ikke fullført videregående opplæring fem år etter at de startet på utdanningen. Tiltak for utsatte unge er derfor særlig viktig, jf. omtale i avsnitt 3.7.2 og boks 3.10.

Boks 3.11 Ungdom i arbeidsmarkedet

Figur 3.23 Arbeidsledige som andel av befolkningen og av arbeidsstyrken samt NEET-rater, 15 – 24 år. Utvalgte OECD-land, 2012. Prosent

Figur 3.23 Arbeidsledige som andel av befolkningen og av arbeidsstyrken samt NEET-rater, 15 – 24 år. Utvalgte OECD-land, 2012. Prosent

Kilde: OECD.

Ungdom er blitt særlig hardt rammet av det økonomiske tilbakeslaget i Europa, og i mange land er ledighetsratene fortsatt svært høye. Sysselsettingsandelen blant unge i EU har aldri vært på et lavere nivå. Situasjonen i Norge er betydelig bedre, selv om ledigheten også blant norske ungdommer er høyere enn ledigheten blant voksne.

Hovedaktiviteten til de fleste ungdommer er skolegang. Det er derfor relativt få unge som deltar i arbeidsstyrken, og det tradisjonelle ledighetsmålet kan gi et litt misvisende bilde av situasjonen i arbeidsmarkedet for ungdom. I figur 3.23 vises ledighetsraten som andel av alle i aldersgruppen, ikke bare som andel av de som deltar i arbeidsstyrken. I Norge utgjorde de ledige 8,6 pst. av arbeidsstyrken i alderen 15 – 24 år i 2012, men bare 5 pst. av alle ungdommer i samme aldersgruppe. I Spania var tilsvarende tall hhv. 53,2 pst. og 20,7 pst.

Et annet og særlig relevant mål for å beskrive arbeidsmarkedssituasjonen for ungdom er å se på den delen av ungdomskullet som verken er i arbeid eller under utdanning, den såkalte NEET-raten (Not in Employment, Education or Training). Selv om nivåene endres en del, er rankeringen mellom landene i figur 3.23 om lag den samme uavhengig av om en ser på NEET-rater eller ledighetsrater.

Sverige skiller seg ut i Norden som landet med høyest ungdomsledighet. Ledighetsraten for 15 – 24-åringer i Sverige var hele 23,6 i 2012, nesten tre ganger høyere enn i Norge. Samtidig er det bare små forskjeller i NEET-raten. Noe av forklaringen er at relativt sett færre ungdommer er med i arbeidsstyrken i Sverige enn i Norge. Det kan igjen ha sammenheng med ulik utforming av tiltak og ordninger i utdanningssystemet.

En mer detaljert fordeling av norske og svenske ungdommer mellom sysselsetting, ledighet og utdanning, samt kombinasjoner av disse, er vist i figur 3.24. Tallene indikerer at norsk ungdom i større grad enn svensk ungdom kombinerer utdanning og arbeid. En viktig forklaring er trolig at lærlingeordningen er mer utbredt i Norge enn i Sverige. Lærlinger som får lønn regnes som sysselsatte, og inngår dermed i arbeidsstyrken. I tillegg er trolig mulighetene for deltidsarbeid for skoleelever og studenter bedre i Norge som følge av en mer gunstig konjunktursituasjon. Figuren gjenspeiler også at den generelle arbeidsledigheten er høyere i Sverige enn i Norge. Den høyere ledigheten blant unge i Sverige kan også ha sammenheng med at Sverige har et høyt nivå på arbeidsmarkedstiltak for denne gruppen. Personer på tiltak klassifiseres ofte som ledige i AKU.

OECD har i flere studier 1,2 pekt på at land som bruker lærlingeordninger i yrkesutdanningene, lykkes bedre med overgangen mellom skole og yrkesliv enn andre land. Utdanning fungerer også som en buffer mot arbeidsledighet når utsiktene til å få jobb er små.

Figur 3.24 Ungdom i arbeid og utdanning etter alder, Norge og Sverige. 2012. Prosent

Figur 3.24 Ungdom i arbeid og utdanning etter alder, Norge og Sverige. 2012. Prosent

Kilde: Eurostat.

Yrkesdeltakelsen svinger følgelig langt mer for unge enn for voksne. Det har vi også erfart i Norge, både etter det økonomiske tilbakeslaget i 2008 og i tidligere nedgangskonjunkturer.

I OECDs «action plan for youth» fra mai 2013 understrekes kompetanseheving og god overgang mellom skole og arbeidsliv som særlig viktig. OECD anbefaler at arbeidsgivere oppfordres til å tilby lærlinge- og traineeordninger. Det bør også arbeides for å redusere frafall fra videregående skole og for at alle unge sikres grunnleggende ferdigheter. Også i vekststrategien for EU (Europa 2020) er det et hovedmål å redusere skolefrafallet. Lærlingbaserte systemer for yrkesopplæring og en aktiv arbeidsmarkedspolitikk trekkes også her fram som særlig nyttig.

Et strengt stillingsvern for fast ansatte i kombinasjon med en liberal adgang til midlertidig ansettelse har i mange land ført til et todelt arbeidsmarked. Dette rammer sårbare grupper, og særlig ungdom. EU 3 peker på at midlertidige kontrakter kan gi ungdom innpass i arbeidsmarkedet, men dette krever samtidig at det finnes tiltak som gjør midlertidige jobber om til faste jobber over tid.

1 Quintini, G. og T. Manfredi: Going separate ways? School-to-work transitions in the United States and Europe. OECD Social, Employment and Migration Working Papers No. 90, 2009.

2 Quintini, G. og S. Martin: «Starting Well or Losing their Way?: The Position of Youth in the Labour Market in OECD Countries», OECD Social , Employment and Migration Working Papers, No. 39, OECD Publishing

3 Eurofond (2012): NEETs – Young people not in employment, education or training: Characteristics, costs and policy responses in Europe, Publications Office of the European Union, Luxembourg.

Sysselsettingen blant innvandrere er høyere i Norge enn i mange andre land. Den er likevel betydelig lavere enn gjennomsnittet for resten av den norske befolkningen. Innvandrere er en sammensatt gruppe. Arbeidsinnvandrere fra EØS-området har forholdsvis høy sysselsetting. Andre innvandrergrupper har langt lavere sysselsettingsandel, noe som henger sammen med lavt utdanningsnivå, liten arbeidserfaring og dårlige kunnskaper i norsk. Innvandrere ventes å utgjøre en økende andel av den norske befolkningen framover, og god integrering av innvandrere i arbeidsmarkedet blir derfor stadig viktigere for å oppnå høy sysselsetting. Tiltak for bedre integrering er presentert i Meld. St. 6 (2012 – 2013) En helhetlig integreringspolitikk .

Det siste tiåret har andelen av befolkningen som mottar en helserelatert trygdeytelse stabilisert seg, jf. figur 3.22B. Nivået i 2012 var om lag 1 prosentenhet lavere enn toppnivået i 2003, men er klart høyere enn på midten av 1990-tallet. Vridninger i alderssammensetningen påvirker andelen som mottar helserelaterte trygdeytelser. De siste årene har slike endringer isolert sett bidratt til å øke andelen trygdemottakere. På den andre siden peker faggruppen for IA-avtalen på at den høye arbeidsinnvandringen de seneste årene kan trekke andelen på helserelaterte ytelser ned. Erfaring kan imidlertid tilsi at arbeidsinnvandrere over tid blir mer like den øvrige befolkningen med hensyn til trygdetilbøyelighet. Ved utgangen av 2012 mottok i alt over 600 000 personer, eller i underkant av hver femte person i alderen 18-66 år, en trygdeytelse. En del av disse trygdemottakerne er samtidig i et arbeidsforhold og står derfor ikke helt utenfor arbeidslivet.

De siste årene har sykefraværet gått ned, jf. figur 3.22C. Målt som andel av avtalte dagsverk avtok sykefraværet med om lag 5 pst. fra 2010 til 2012. Fraværet økte imidlertid noe igjen mot slutten av fjoråret. Korrigert for normale sesong- og influensavariasjoner var det samlede fraværet i første halvår 2013 om lag 1 pst. høyere enn gjennomsnittet for 2012. Om lag halvparten av alle sykefraværstilfeller skyldes muskel- og skjelettlidelser og psykiske lidelser. Sykefraværet var 9,5 pst. lavere i 2. kvartal i år enn i 2. kvartal 2001, mens IA-avtalen har et mål om 20 pst. reduksjon fra nivået i 2. kvartal 2001. I Gul bok legges det til grunn at det trygdefinansierte sykefraværet øker med 1 pst. fra 2012 til 2013 og at nivået er uendret fra 2013 til 2014.

Langvarig sykefravær er for mange starten på veien mot varig uførepensjon. I 2012 gikk en sjettedel av de som brukte opp sykepengerettighetene sine, tilbake i jobb. De aller fleste gikk til arbeidsavklaringspenger eller uførepensjon, jf. figur 3.22D. Andelen sykmeldte som går videre i trygdesystemet etter endt sykepengeperiode, har avtatt noe de siste årene. Samtidig har andelen som går fra arbeidsavklaringspenger til uførepensjon, økt. Tall fra NAV kan imidlertid tyde på at det de siste årene har vært en nedgang i andelen som går ut sykepengeperioden. Både gjennom IA-samarbeidet og andre tiltak har det blitt lagt stor vekt på tettere oppfølging av sykmeldte for å hindre langvarig sykefravær. Tilrettelegging på arbeidsplassen, dialogmøter og økt bruk av gradert sykmelding har vært noen av tiltakene. Økt bruk av gradert sykmelding har ifølge forskning bidratt til lavere sykefravær og redusert utstøting fra arbeidslivet, mens det ikke er grunnlag for å påvise noen effekt av de øvrige tiltakene. * En evaluering av IA-avtalen fra mai 2013 finner at oppfølgingen av sykmeldte er en betydelig administrativ byrde for både arbeidsgivere, NAV og leger, uten at det kan dokumenteres noen effekt på sykefraværet. Evalueringen peker på at mange sykmeldte ikke kommer tilbake i jobb selv om helsen bedres, bl.a. fordi de har et dårlig forhold til arbeidsplassen og små muligheter til å finne annen jobb. Evalueringen foreslår at ressursinnsatsen dreies mot denne gruppen av de sykmeldte, at NAV bør tidligere inn i disse sykmeldingstilfellene og at jobbformidling må bli en del av tiltakene. *

Ved utgangen av august 2013 hadde nærmere 166 000 personer rett til arbeidsavklaringspenger . Dette var knapt 3 000 færre enn på samme tid i fjor. Den samlede andelen av befolkningen 18 – 66 år på arbeidsavklaringspenger er nå 5 pst. Også antall mottakere av uførepensjon har avtatt noe det siste året. Det var registrert vel 307 000 uføre ved utgangen av første halvår i år, 3 300 færre enn på samme tid i fjor. Tidlig i 2014 er det fire år siden den første kohorten av mottakere av arbeidsavklaringspenger gikk inn i ordningen. En del av disse mottakerne vil trolig få innvilget uførepensjon. Det ventes derfor en økning i antall mottakere av uførepensjon første halvår 2014, samtidig som færre vil motta arbeidsavklaringspenger.

3.7.2 Arbeidsmarkedstiltak

I Norge har arbeidsmarkedstiltak lenge blitt brukt for å redusere passivitet og utstøting blant arbeidsledige personer. Arbeidsmarkedstiltakene retter seg dels mot arbeidssøkere og dels mot personer med nedsatt arbeidsevne. I 2013 er det lagt opp til henholdsvis 16 000 plasser for ordinære arbeidssøkere og 55 000 plasser for personer med nedsatt arbeidsevne. NAV forvalter en rekke ulike tiltak. Varigheten kan variere fra noen uker til flere år, og i gjennomsnitt er det fire deltakere per tiltaksplass for arbeidssøkere per år. Tilsvarende er det to deltakere per tiltaksplass per år for personer med nedsatt arbeidsevne.

Arbeidsmarkedstiltakene skal bidra til høyere sysselsetting ved å forbedre den enkelte deltakers muligheter i arbeidsmarkedet. De fleste studier av tiltak for ordinære arbeidssøkere konkluderer med at overgangen til jobb øker etter at tiltaket er avsluttet. Samtidig kan deltakelse i arbeidsmarkedstiltak redusere jobbsøkingen og føre til at det tar lengre tid å komme tilbake i jobb. Situasjonen i arbeidsmarkedet må derfor tillegges stor vekt når tiltaksnivået skal vurderes.

Som omtalt i kapittel 2, er utsiktene for arbeidsmarkedet fortsatt gode. Veksten i sysselsettingen anslås til om lag 1 pst. både i år og neste år, dvs. litt i underkant av gjennomsnittet for de siste 40 årene. I denne situasjonen er det viktig at arbeidsmarkedspolitikken stimulerer til aktiv jobbsøking og formidling til ledige jobber. Oppgangen i ledigheten fra høsten 2008 og usikkerheten som fulgte i noen år etter, la grunnlag for et midlertidig høyere tiltaksnivå, jf. figur 3.25. Ved en normalisering av arbeidsmarkedet bør nivået bringes ned igjen. Regjeringen foreslår nå å justere ned tiltaksnivået for arbeidssøkere til 14 000 plasser i gjennomsnitt for 2014. Utsatte grupper, som ungdom, langtidsledige og innvandrere fra land utenfor EØS-området, prioriteres ved tildeling av tiltak.

Figur 3.25 Tiltaksplasser for arbeidssøkere og arbeidsledighet. 1 000 personer og prosent

Figur 3.25 Tiltaksplasser for arbeidssøkere og arbeidsledighet. 1 000 personer og prosent

Kilde: NAV og Finansdepartementet.

Samtidig følger Regjeringen opp signalene fra Meld. St. 46 (2012 – 2013) Flere i arbeid om å øke innsatsen for personer med nedsatt arbeidsevne. Ved utgangen av august utgjorde denne gruppen 209 000 personer. NAV anslår at gruppen vil avta til 207 000 som gjennomsnitt for neste år. Om lag 80 pst. av gruppen mottar arbeidsavklaringspenger. Gruppen omfatter også personer som mottar andre ytelser. Om lag en tidel av gruppen er deltakere på arbeidsrettede tiltak mens de mottar uførepensjon. De øvrige mottar individstønad, sykepenger, kvalifiseringsstønad, sosialstønad eller søker om en av disse ytelsene. En stor andel av gruppen med nedsatt arbeidsevne har ikke behov for arbeidsrettet bistand, men medisinsk behandling. Andre venter på å få behandlet sin søknad om uførepensjon. Regjeringen foreslår å gjennomføre i gjennomsnitt 56 700 plasser for personer med nedsatt arbeidsevne i 2014, 1 700 flere plasser enn planlagt for inneværende år. Tiltaksomfanget inkluderer 9 200 plasser til varig tilrettelagt arbeid.

Samlet sett gir dette rom for å gjennomføre 70 700 tiltaksplasser i gjennomsnitt for 2014. I tillegg kommer 400 plasser til forsøket med arbeidsavklaringspenger som lønnstilskudd, jf. omtale i Gul bok.

3.7.3 Inntektspolitikken

Det inntektspolitiske samarbeidet mellom partene i arbeidslivet og Regjeringen er en sentral del av den økonomiske politikken. Samarbeidet kjennetegnes ved utstrakt dialog mellom partene og høy grad av koordinering i forhandlingene. Det er lang tradisjon for at sentrale tariffområder i konkurranseutsatt sektor forhandler først og at resultatene fra disse forhandlingene er retningsgivende for lønnsutviklingen i øvrige sektorer. Forhandlingsmodellen bygger på hensynet til at lønnsveksten over tid må holdes innenfor rammer konkurranseutsatte næringer kan leve med. Modellen understøtter en utvikling med høy sysselsetting, lav ledighet og balanse i utenriksøkonomien, også når oljevirksomheten etter hvert vil avta i betydning.

Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) og Regjeringens kontaktutvalg legger til rette for at myndighetene og partene har en felles forståelse av den økonomiske situasjonen og av hvilke utfordringer norsk økonomi står overfor. Forhandlingene er partenes ansvar.

Flere år med høyere lønnsvekst i Norge enn hos våre handelspartnere har trukket kostnadsnivået opp. Ifølge TBU var timelønnskostnadene i industrien i gjennomsnitt nærmere 70 pst. høyere i Norge i 2012 enn for et vektet gjennomsnitt av våre handelspartnere i EU, og nær 30 pst. høyere enn i Sverige, i 2012, målt i felles valuta, jf. figur 3.26. Figuren fanger ikke opp eventuelle forskjeller i produktivitet mellom land. En gunstig prisutvikling på flere viktige norske eksportprodukter har bidratt til å dempe presset på lønnsomheten som følge av økte kostnader. I tillegg har flere bedrifter vridd deler av sin aktivitet mot oljenæringen. I løpet av inneværende år har kronekursen svekket seg og var i begynnelsen av oktober 6,5 pst. svakere enn gjennomsnittet for 2012. Kostnadsnivået er imidlertid fortsatt høyt. Det gjør bedrifter sårbare for prisfall og sterkere krone.

Regjeringen har nedsatt et utvalg som ser nærmere på lønnsdannelsen og erfaringer fra de 12 årene som har gått siden handlingsregelen og inflasjonsmålet ble innført (Holden III-utvalget). Utvalget skal også drøfte utfordringer for lønnsdannelsen av nye makroøkonomiske utviklingstrekk, herunder det høye kostnadsnivået, lavere produktivitetsvekst, økt arbeidsinnvandring og petroleumsnæringens posisjon i norsk økonomi. Utvalget vil levere sin innstilling i løpet av inneværende år.

Figur 3.26 Lønnskostnader per timeverk i industrien i felles valuta i 2012. Norges handelspartnere i EU=100

Figur 3.26 Lønnskostnader per timeverk i industrien i felles valuta i 2012. Norges handelspartnere i EU=100

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene, Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene har anslått veksten i gjennomsnittlig årslønn til 4,0 pst. i 2012, etter en vekst på 4,2 pst. året før. På bakgrunn av resultatene fra de gjennomførte oppgjørene og vurderinger av den økonomiske utviklingen framover anslås det i denne meldingen at gjennomsnittlig årslønn vil øke med 3½ pst. i både 2013 og 2014. Anslagene innebærer at lønningene trolig vil fortsatt vokse klart raskere i Norge enn hos gjennomsnittet av våre handelspartnere.

Regulering av pensjon i folketrygden er hjemlet i folketrygdloven. Pensjon under opptjening, uførepensjon, pensjon til gjenlevende ektefelle og grunnbeløpet skal reguleres med lønnsveksten, mens alderspensjon under utbetaling skal reguleres med lønnsveksten og deretter fratrekkes 0,75 pst. Til grunn for reguleringen legges forventet lønnsvekst i reguleringsåret slik den anslås i revidert nasjonalbudsjett, justert for avvik mellom forventet og faktisk lønnsvekst foregående år.

I årets reguleringer ble det lagt til grunn en årslønnsvekst på 3½ pst., som anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2013. Videre ble det justert for at anslått lønnsvekst i 2012 var 0,25 prosentenheter lavere enn TBUs foreløpige anslag for faktisk lønnsvekst dette året. Grunnbeløpet i folketrygden ble på denne bakgrunn økt fra 82 122 kroner til 85 245 kroner fra 1. mai 2013. Reguleringer av pensjoner i 2013 er nærmere omtalt i egne proposisjoner fra Arbeidsdepartementet.

3.8 Klimapolitikken

Konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren har økt sterkt gjennom flere tiår og ligger nå om lag 60 pst. over førindustrielt nivå. Det er særlig industrilandene som har bidratt til denne oppgangen. Som følge av sterk økonomisk vekst står imidlertid utviklingsland og framvoksende økonomier i dag for rundt to tredeler av de globale utslippene, og mesteparten av utslippsveksten framover ventes å komme i disse landene.

Målet for den globale innsatsen gjennom FNs klimakonvensjon er å stabilisere konsentrasjonen av klimagasser på et nivå som er lavt nok til å hindre farlig, menneskeskapt påvirkning av jordens klima. I tråd med dette er det enighet mellom partene i klimaforhandlingene om å begrense økningen i den globale middeltemperaturen til under 2 °C sammenliknet med førindustrielt nivå. Det vil ifølge FNs klimapanel kreve at verdens samlede utslipp av klimagasser reduseres med 50–85 pst. fram mot 2050 sammenliknet med nivået i 2000. Så store utslippsreduksjoner vil bare være mulig hvis alle store land reduserer utslippene betydelig. Det vil kreve en kombinasjon av redusert bruk av fossil energi, økt produksjon av fornybar energi, teknologiutvikling, energieffektivisering og stans i avskogingen.

3.8.1 Internasjonalt arbeid

Regjeringen arbeider for en bred og ambisiøs klimaavtale i tråd med togradersmålet med konkrete forpliktelser om utslippsreduksjoner for både industriland og utviklingsland.

Partene til klimakonvensjonen ble i 2011 enige om å starte arbeidet med å utvikle en avtale med juridisk bindende karakter for alle land. Arbeidet skal avsluttes i 2015, og den nye avtalen skal gjelde fra 2020. Enigheten fra 2011 er et skritt på veien mot å oppheve skillet mellom industriland og utviklingsland som lenge har preget klimaforhandlingene.

For perioden fram mot 2020 vil det internasjonale avtaleverket ha to elementer:

  • Under Kyotoprotokollen har EU, Sveits, Australia, Norge og enkelte andre land påtatt seg utslippsforpliktelser for perioden 2013 – 2020. I 2020 skal landene i gjennomsnitt ha redusert utslippene med om lag 20 pst. i forhold til utslippsnivået i 1990. Den nye avtalen dekker bare 10 pst. av de globale utslippene.

  • Landene som ikke forplikter seg i Kyotoprotokollen, omfattes av den politiske avtalen som ble inngått på klimakonferansen i Cancún i 2010, og oppfølgingen av denne. Avtalen bygger på innmeldte mål fra rundt 90 land om utslippsreduksjoner fram til 2020. Partene må rapportere hvordan de ligger an til å oppfylle målene, men er ikke bundet av dem.

Perioden fram mot 2020 må ses på som en overgangsfase, fra en situasjon der bare noen industriland har bindende utslippsforpliktelser mot en avtale som forhåpentligvis innebærer bindende forpliktelser for alle land.

Alle større internasjonale studier av klimautfordringen viser at for å redusere utslippene i tilstrekkelig omfang må det koste å slippe ut klimagasser. Når utslipp prises, bidrar det til endringer i produksjon og forbruk og til utvikling og spredning av klimavennlig teknologi. Flere land og regioner har innført, eller er i ferd med å innføre, avgifter på eller kvotesystem for utslipp av klimagasser. Det største eksisterende karbonmarkedet, som dekker 4 pst. av verdens utslipp, er det europeiske systemet for handel med utslippskvoter, der også norske bedrifter deltar. Flere stater nord-øst i USA har et felles kvotemarked for kraftsektoren. New Zealand har et kvotesystem som omfatter flere sektorer. Det er etablert et kvotemarked i California som skal kobles med et kvotemarked i Quebec fra 2014. Kina vurderer å etablere et landsomfattende kvotemarked, og det første pilotkvotemarkedet er etablert i Shenzhen. Australia har etablert et system med karbonprising som fram til 2015 skulle videreutvikles til et kvotemarked. Forhandlinger om en stegvis kobling til EUs kvotesystem fra 2015 er innledet, men det er usikkert om den nye regjeringen i Australia vil videreføre systemet med prising av utslipp av klimagasser. Sør-Korea forbereder et landsomfattende kvotesystem fra 2015. En internasjonal pris på utslipp av klimagasser kan utvikles ved at flernasjonale, nasjonale og regionale kvotesystemer gradvis kobles sammen.

3.8.2 Mål og tiltak for å redusere utslippene av klimagasser

Norge har som mål å være karbonnøytral innen 2050. Dersom en global og ambisiøs klimaavtale kommer på plass, der også andre industriland tar på seg store forpliktelser, skal Norge være karbonnøytral i 2030. Det innebærer at Norge skal finansiere utslippsreduksjoner utenlands som tilsvarer resterende innenlandske utslipp av klimagasser. Norge har som nevnt påtatt seg en forpliktelse også i andre Kyoto-periode (2013 – 2020), jf. nærmere omtale i avsnitt 3.8.4.

Hovedvirkemidlene i Norges klimapolitikk er avgifter og deltakelse i det europeiske systemet for handel med utslippskvoter. Disse virkemidlene setter en pris på utslipp av klimagasser og bidrar dermed til å endre produksjons- og forbruksmønstre over tid. Avgifter og kvoter gir insentiver til at utslippsreduksjonene gjennomføres til lavest mulig kostnad for samfunnet. I tillegg til kvoter og avgifter brukes andre virkemidler, som direkte regulering, standarder, avtaler og subsidier av utslippsreduserende tiltak. Satsing på forskning og utvikling er også viktig.

Etter utvidelsen av EUs kvotesystem i 2013 er over 80 pst. av klimagassutslippene i Norge underlagt økonomiske virkemidler. Om lag 30 pst. av de samlede utslippene er kun ilagt CO 2 -avgift. Avgiften omfatter i hovedsak drivstoff til transport og mineralolje til oppvarming. I overkant av 20 pst. av de samlede utslippene er kun ilagt kvoteplikt. Petroleumssektoren, som står for om lag 25 pst. av utslippene, er underlagt både kvoteplikt og CO 2 -avgift.

Norge innførte CO 2 -avgift allerede i 1991, og det er iverksatt flere andre klimatiltak deretter. I Norges siste rapportering under FNs klimakonvensjon ble det anslått at tiltakene har redusert utslippene av klimagasser med i størrelsesorden 11 – 14 mill. tonn CO 2 -ekvivalenter i 2010, sammenliknet med et forløp uten disse tiltakene. For 2020 er reduksjonene anslått til 13 – 17 mill. tonn CO 2 -ekvivalenter.

Norge bidrar i tillegg til betydelige utslippsreduksjoner i utlandet gjennom klima- og skoginitiativet og ved å gi støtte til utvikling av fornybar energi i utviklingsland. Gjennom kjøp av klimakvoter i utviklingsland bidrar vi til utslippsreduksjoner, overføring av teknologi og kunnskap til utviklingsland, samt til utvikling av kvotemarkeder.

Klimapolitikken styrkes i årets budsjett. Det foreslås bl.a. flere økninger i klimabegrunnede avgifter. De generelle satsene i CO 2 -avgiften på mineralolje og gass og avgiften på klimagassene HFK og PFK foreslås økt til om lag 330 kroner per tonn CO 2 -ekvivalenter. Satsene for innenriks luftfart økes med om lag 50 kroner per tonn CO 2 . I tillegg foreslås CO 2 -avgiften på mineralolje til fiske og fangst i nære farvann økt til 98 kroner per tonn CO 2 . Omlegging av bilavgiftene i mer miljøvennlig retning videreføres i 2014 ved at både CO 2 - og NO X -elementet i engangsavgiften styrkes. Innføring av krav til oppfyllelse av bærekraftskriteriene for biodiesel som ilegges redusert veibruksavgift, er også foreslått.

Regjeringen prioriterer å styrke kollektivtransport og andre miljøvennlige transportløsninger. Til investeringer, vedlikehold og drift av jernbane foreslås det å øke bevilgningene med 4,2 mrd. kroner. Belønningsordningen for bedre kollektivtransport i byene foreslås også økt med nesten 300 mill. kroner, til rundt 950 mill. kroner i 2014.

Regjeringen foreslår også å øke kapitalinnskuddet til det nye fondet for klima, fornybar energi og energiomlegging med 5 mrd. kroner i 2014 slik at fondskapitalen øker til 40 mrd. kroner. Avkastningen disponeres av Enova til en nasjonal satsing på klimateknologi. Målet med satsingen er å redusere klimagassutslipp og gi varige energibesparelser.

Fangst og lagring av CO 2 er en sentral del av regjeringens klimasatsing. Selv om arbeidet med å planlegge fullskala CO 2 -håndtering på Mongstad avsluttes, trappes andre tiltak for å utvikle teknologier for CO 2 -håndtering opp.

Effektive tiltak mot avskoging i utviklingsland er avgjørende for å oppnå raske og globalt kostnadseffektive utslippsreduksjoner av klimagasser. Regjeringen foreslår å videreføre den betydelige innsatsen på klima- og skogsatsingen. Internasjonal innsats mot kortlivede klimaforurensere som sot, metan og hydrofluorkarboner (HFK) foreslås også økt.

En bred gjennomgang av prioriteringer på klimaområdet i budsjettet for 2014 finnes i Prop. 1 S (2013 – 2014) og Prop. 1 LS (2013 – 2014).

3.8.3 Utslipp av klimagasser

Norges utslipp av klimagasser var 52,9 mill. tonn CO 2 -ekvivalenter i 2012 når opptak i skog holdes utenom, jf. tabell 3.9. Det svarer til om lag 0,1 pst. av de globale utslippene av klimagasser. Bortsett fra i 2009, da utslippene gikk ned som følge av lav økonomisk aktivitet, har ikke utslippene vært lavere siden 1995. Fra 2011 til 2012 gikk utslippene ned med knapt 1 pst. Klimagassutslippene fra energiforsyning ble redusert med 24 pst. mens det var små endringer i øvrige sektorer.

Tabell 3.9 Utslipp av klimagasser 1 . Mill. tonn CO 2 -ekvivalenter

1990

2000

2010

2011

2012

2020

2030

Utslipp av klimagasser

50,4

54,1

54,5

53,4

52,9

54,5

52,2

Petroleum og elproduksjon

8,2

13,2

15,5

15,0

14,6

16,2

13,8

Fastlandsnæringer utenom elproduksjon

42,2

40,8

39,0

38,3

38,4

38,3

38,4

Opptak i skog

15,3

15,0

23,6

27,6

..

23,8

19,8

Utslipp av klimagasser medregnet opptak i skog

35,1

39,1

30,9

25,8

..

30,7

32,4

1 Anslag fra Perspektivmeldingen 2013.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet, Norsk institutt for skog og landskap og Finansdepartementet.

I 2012 var de norske klimagassutslippene 5,1 pst. høyere enn i 1990. I samme periode har befolkningen i Norge økt med knapt 19 pst. Utslipp per innbygger har dermed blitt redusert med knapt 12 pst. siden 1990. I disse tallene er opptak av karbon i skog- og arealbrukssektoren ikke medregnet. Klimagassregnskapet viser at skog og andre landarealer i Norge de siste årene har tatt opp mellom 22 og 27 mill. tonn CO 2 årlig. Det tilsvarer opp mot 50 pst. av de totale norske utslippene av klimagasser i andre sektorer. Tidsserien for netto opptak i skog og andre landarealer er kraftig revidert i hovedsak som følge av omlegging av metoden for å beregne karbonopptak i jord. Anslaget på opptak er nedjustert for de siste årene, mens opptaket er betydelig oppjustert for de første årene serien dekker. I Kyotoprotokollen regnes i utgangspunktet binding av karbon i skog og andre landarealer med i utslippsforpliktelsen. Avtalen legger imidlertid kraftige begrensninger på hvor stor andel av det faktiske opptaket Norge får godkjent.

Den observerte nedgangen i utslippsintensiteten i fastlandsøkonomien anslås å fortsette, jf. figur 3.27, som er basert på framskrivingene i Perspektivmeldingen 2013. Nedgangen må ses i sammenheng med at mesteparten av veksten i verdiskapingen skyldes bedre utnyttelse av knappe ressurser, herunder fossile brensler, bl.a. gjennom tekniske og organisatoriske nyvinninger og bedre kapitalutstyr. Prising av klimagassutslipp bidrar til en slik dreining. For eksempel har utslippene fra nye personbiler i Norge falt med nesten 30 pst. siden 2006. Analyser viser at størstedelen av denne nedgangen skyldes at bilavgiftene er lagt om slik at bilens miljøegenskaper tillegges større vekt. Utslipp per kjørte kilometer anslås å avta videre framover med dagens politikk. For fastlandsøkonomien vil en fortsatt økning i tjenesteytende næringers andel av økonomien også bidra til nedgang i utslippsintensiteten. Utslipp per innbygger vil også fortsette å gå ned.

Figur 3.27 Utslippsintensiteter i fastlandsøkonomien. 1990=1

Figur 3.27 Utslippsintensiteter i fastlandsøkonomien. 1990=1

1 Utslipp per kjørte kilometer.

2 Utslipp per enhet BNP.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

3.8.4 Norges Kyotoforpliktelse

Første Kyoto-periode (2008 – 2012)

Norge oppfyller sin Kyotoforpliktelse for perioden 2008 – 2012 uten behov for statlig kvotekjøp. Samtidig har Norge nasjonalt fastsatt et mål om å overoppfylle forpliktelsen.

Ifølge foreløpige tall fra utslippsregnskapet var utslipp av klimagasser i første Kyoto-periode 53,4 mill. tonn CO 2 -ekvivalenter som et årlig gjennomsnitt, mens tildelt kvotemengde var 51,6 mill. tonn CO 2 -ekvivalenter per år, jf. tabell 3.10.

Tabell 3.10 Norges Kyoto-regnskap. Årlig gjennomsnitt i første Kyoto-periode (2008 – 2012). Mill. tonn CO 2 -ekvivalenter

Mill. tonn CO 2 -ekvivalenter

A. Norges utslipp

53,4

B. Norges Kyoto-kvote (i+ii)

51,6

i) 1 pst. over 1990-nivå 1

50,1

ii) Effekt av skogforvaltning

1,5

C. Behov for import av kvoter for å oppfylle Kyotoforpliktelsen (A-B)

1,8

D. Netto import av EU-kvoter (i-ii-iii) 2

4,1

i) Utslipp fra kvotepliktige bedrifter

19,1

ii) Gratis tildelte kvoter til kvotepliktige bedrifter

8,0

iii) Salg av EU-kvoter fra Norge

7,0

E. Mål om overoppfyllelse av Kyotoavtalen 3

6,6

G. Behov for statlig kjøp av kvoter (C-D+E)

4,3

1 Tildelt kvotemengde (AAU) ligger fast selv om utslippsnivået i 1990 har endret seg noe.

2 Luftfart inngår ikke i tallene for nettoimport fra EU.

3 Inkluderer overoppfyllelse med 10 pst. i tillegg til kvoter tilsvarende skogforvaltning, testsenteret på Mongstad samt statsansattes internasjonale flyreiser i perioden 2008 – 2011 og deres reiser ut og inn av EØS i 2012.

Kilde: Finansdepartementet.

Norske kvotepliktige virksomheter har som årlig gjennomsnitt levert 4,1 mill. flere kvoter til norske myndigheter enn det Norge samlet har utstedt til det europeiske kvotemarkedet, jf. rad D i tabell 3.10. Disse kvotene omgjøres til Kyoto-kvoter og benyttes til å oppfylle Kyotoforpliktelsen.

Mål om overoppfyllelse av forpliktelsen utgjør alt i alt 6,6 mill. kvoter årlig. Kyoto-regnskapet viser at staten har et behov for å kjøpe om lag 4,3 mill. kvoter per år for å overoppfylle målet som forutsatt. Dette tilsvarer et samlet kjøpsbehov på om lag 21,5 mill. kvoter for perioden 2008 – 2012. Til sammenlikning ble kjøpsbehovet anslått til 19 mill. kvoter i Nasjonalbudsjettet 2013. Oppjusteringen av kjøpsbehovet skyldes bl.a. endringer i beregningsmetodene i utslippsregnskapet som har ført til høyere beregnede utslipp av klimagassen HFK og til høyere beregnede fordøyelsesutslipp fra storfe. Noe høyere utslipp fra ikke-kvotepliktige virksomheter i 2012 enn tidligere lagt til grunn har også bidratt til at behovet for statlig kvotekjøp for å overoppfylle målet er høyere enn tidligere anslått.

Statens kvotekjøp gjennomføres ved kjøp av kvoter fra Kyotoprotokollens fleksible, prosjektbaserte mekanismer, dvs. fra Den grønne utviklingsmekanismen (CDM) og fra Felles gjennomføring (JI). Kontraktsporteføljen blir jevnlig gjennomgått for å få et overslag over hvor stort volum prosjektene i porteføljen kommer til å levere. Basert på erfaringstall anslås levert volum fra disse kontraktene nå til i overkant av 21,5 mill. kvoter. Departementet har dermed gjennomført de kjøpene som er nødvendige for at Norge skal overoppfylle målet. Oppgjøret for første Kyoto-periode er i 2015. Endringer i utslippsregnskapet kan fortsatt medføre justeringer i behovet for kjøp av kvoter.

En oppdatert oversikt over inngåtte kontrakter ligger på Finansdepartementets hjemmeside.

Andre Kyoto-periode (2013–2020)

Partene til Kyotoprotokollen vedtok i desember 2012 utslippsforpliktelser under protokollen for perioden 2013 – 2020 for EU, Australia, Sveits, Norge og enkelte andre land. Norges forpliktelse innebærer at de gjennomsnittlig årlige utslippene av klimagasser skal begrenses til 84 pst. av egne utslipp i 1990. Dette er i tråd med målet om å redusere utslippene med 30 pst. i 2020. Som i første periode kan vår Kyotoforpliktelse oppfylles ved tildelte kvoter (Assigned amount units, AAU) og FN-godkjente kvoter fra CDM- og JI-prosjekter.

Basert på gjeldende anslag innebærer forpliktelsen at Norge må ta ansvar for å redusere utslipp av klimagasser med rundt 100 mill. tonn CO 2 -ekvivalenter for perioden sett under ett, tilsvarende 12–13 mill. tonn CO 2 -ekvivalenter i gjennomsnitt per år. Kyotoprotokollen åpner for at partene innenfor noen nærmere bestemte rammer kan bokføre opptak i skog og landarealer utover 1990-nivået. Når kreditering av opptak i skog tas med, anslås det at Norge må bidra til å redusere utslipp av klimagasser med 10–11 mill. tonn CO 2 -ekvivalenter i gjennomsnitt per år. Anslaget er beheftet med betydelig usikkerhet.

I første Kyoto-periode har det vært en kobling mellom EUs system for handel med utslippskvoter (EU-ETS) og Kyotoprotokollen. Om det blir en slik kobling i andre forpliktelsesperiode og hvordan den i så fall blir utformet, er fremdeles uavklart. En kobling vil kunne ha betydning for hvordan Norge oppfyller sin utslippsforpliktelse, det vil si hvor mange Kyoto-kvoter som skaffes til veie gjennom EU-ETS og hvor mange staten må kjøpe.

Det er gjort nærmere rede for endringene i Kyotoprotokollen i proposisjon om samtykke til godkjenning, Prop. 173 S (2012 – 2013), som Regjeringen la fram før sommeren.

En ny forpliktelsesperiode under Kyotoprotokollen innebærer at viktige trekk ved et etablert system som er godt integrert i norsk klimapolitikk, blir videreført. Strategien for kjøp av klimakvoter for perioden 2013 – 2020 er omtalt i Revidert nasjonalbudsjett 2013. Den tar utgangspunkt i den innkjøpspolitikken som er blitt ført i første Kyoto-periode. Det innebærer bl.a. at vi vil bygge på FN-systemet. Regelverket for FN-godkjenning er skjerpet, og praktiseringen av regelverket er styrket. Samtidig er markedet for klimakvoter for tiden preget av lav etterspørsel som gir overskuddstilbud og lave kvotepriser. Resultatet er at flere klimaprosjekter som allerede er godkjente, avvikler driften, og det registreres få nye prosjekter. Det er fortsatt usikkert om partene til klimakonvensjonen vil bli enige om en mer omfattende avtale som kan sikre en større etterspørsel etter klimakvoter i framtiden. Hvilke tiltak som best bidrar til å bygge opp under og videreutvikle markedet, vil derfor kunne endre seg over tid. Regjeringen legger vekt på at statens kvotekjøp bygger opp under utviklingen og legitimiteten til det internasjonale markedet for klimakvoter.

Den endrede situasjonen i markedet taler for at vi bare bør kjøpe kvoter fra prosjekter som står i fare for å avvikle driften, og fra nyutviklede prosjekter. En slik innretning av kvotekjøpene er en tilpasning til en endret, men usikker situasjon i kvotemarkedene, og er i tråd med hensyn som ble trukket fram i Prop. 1 S (2009 – 2010). I samsvar med begrensningene i EUs kvotesystem, vil Norge avstå fra å kjøpe kvoter fra større industrielle prosjekter som reduserer utslippene av klimagassen HFK. Staten vil heller ikke kjøpe kvoter fra kullbasert energiproduksjon uten karbonfangst og -lagring. Norge vil fortsatt kjøpe kvoter fra FNs tilpasningsfond som finansierer tiltak i utviklingsland til å forebygge skader som følge av klimaendringer.

Finansdepartementet har inngått en avtale med Det nordiske miljøfinansieringsselskapet NEFCO om operativ forvaltning av kjøp av kvoter fra prosjekter som står i fare for å avvikle driften under dagens lave kvotepriser. Kjøp av kvoter fra nye prosjekter skjer i dag gjennom eksisterende fond, men det kan også bli aktuelt med endringer i denne forvaltningspraksisen. For en nærmere beskrivelse av den operative forvaltningen av statens kvoteportefølje, se Finansdepartementets Prop. 1 S (2013 – 2014).