Finansdepartementet

Meld. St. 1

(2013 – 2014)

Nasjonalbudsjettet 2014

3.1.1 Retningslinjene for budsjettpolitikken

Regjeringen legger handlingsregelen til grunn for budsjettpolitikken. Handlingsregelen er en plan for gradvis å fase oljeinntektene inn i norsk økonomi, ved at det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet øker om lag i takt med veksten i forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland. Samtidig skal bruken av petroleumsinntekter det enkelte år tilpasses konjunkturene. Rammeverket legger således til rette for å bruke budsjettet til å stabilisere utviklingen i norsk økonomi, jf. boks 3.1.

Boks 3.1 Retningslinjer for budsjettpolitikken – handlingsregelen

Regjeringen Stoltenberg I la i St.meld. nr. 29 (2000 – 2001) fram følgende retningslinjer for budsjettpolitikken (handlingsregelen), som et flertall i Stortinget sluttet seg til:

  • Petroleumsinntektene fases gradvis inn i økonomien, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland anslått til 4 pst. av fondskapitalen.

  • Det legges vekt på å jevne ut svingninger i økonomien, for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet.

Handlingsregelen legger til rette for en stabil utvikling i norsk økonomi både på kort og lang sikt:

  • Statsbudsjettet skjermes fra virkningene av svingninger i petroleumsinntekter . Innbetalingene fra petroleumsvirksomheten til staten plasseres i Statens pensjonsfond utland, mens det over tid er den forventede realavkastningen som skal brukes. Det innebærer at kortsiktige endringer i olje- og gass inntektene får lite å si for budsjettpolitikken, samtidig som petroleumsformuen også kommer framtidige generasjoner til gode.

  • De automatiske stabilisatorene i budsjettet får virke . Fra år til år måles bruken av petroleumsinntekter ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet, og ikke det oljekorrigerte underskuddet. Dette innebærer at overføringene fra fondet til budsjettet tillates å øke når skatteinntektene faller i en lavkonjunktur, mens det er omvendt i en høykonjunktur. På den måten skjermes budsjettets utgiftsside fra konjunkturelle svingninger i skatteinntektene.

  • Handlingsregelen åpner for at budsjettpolitikken kan benyttes til å stabilisere produksjon og sysselsetting . I perioder med lav kapasitetsutnytting og høy ledighet kan en bruke mer enn forventet realavkastning av fondskapitalen for å stimulere produksjon og sysselsetting. Motsatt vil det være behov for å holde igjen i finanspolitikken i perioder med høy aktivitet i økonomien.

  • Handlingsregelen legger til rette for en gradvis innfasing av petroleumsinntekter . Ved store endringer i fondskapitalen, eller i forhold som påvirker det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet, skal konsekvensene for bruken av petroleumsinntekter jevnes ut over flere år. En jevn innfasing av petroleumsinntektene bidrar til å redusere faren for brå og store omstillinger mellom konkurranseutsatte og skjermede næringer.

  • Handlingsregelen og fondskonstruksjonen bidrar til å stabilisere markedet for norske kroner. Gjennom pensjonsfondet blir hoveddelen av statens inntekter fra olje og gass investert i utlandet. Ved at valutainntektene plasseres i utlandet, legges det til rette for bedre balanse i markedet for norske kroner. Virkningen på kronekursen av svingninger i oljeprisen dempes.

  • Handlingsregelen bidrar til forutsigbarhet om bruken av petroleumsinntekter i norsk økonomi . På den måten støtter rammeverket for finanspolitikken opp under pengepolitikken og legger et grunnlag for mer stabile forventninger, både om pris- og lønnsutviklingen og i valutamarkedet.

Dagens store overskudd på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond er ikke uttrykk for en tilsvarende handlefrihet i budsjettpolitikken over tid. De høye inntekter fra petroleumsvirksomheten har et motstykke i en reduksjon av gjenværende petroleumsressurser. Skal vi ha glede av petroleumsinntektene på varig basis, må vi frikoble den løpende bruken av midlene fra de årlige innbetalingene til staten. De budsjettpolitiske retningslinjene ivaretar dette hensynet.

Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten overføres i sin helhet til Statens pensjonsfond utland. Over tid er det realavkastningen av fondet som skal brukes, men bruken er ikke øremerket til bestemte formål. På denne måten skjermes utviklingen i offentlige utgifter fra virkningene av svingende priser på olje og gass, samtidig som staten bygger opp en betydelig finansformue i fondet. Også den faktiske avkastningen i fondet svinger svært mye fra år til år. Den forventede realavkastningen på 4 pst. er en referanse for arbeidet med de årlige budsjettene. Utviklingen i offentlige utgifter skjermes dermed også i vesentlig grad fra svingninger i avkastningen i fondet.

Handlingsregelen gir en rettesnor for uttaket fra fondet over tid, men fastlegger ikke nivået på statsbudsjettets utgifter eller øvrige inntekter. Regjeringen vil holde det samlede skatte- og avgiftsnivået uendret, i tråd med den politiske plattformen fra Soria Moria. Sammen med handlingsregelen setter skattenivået en ramme for budsjettets utgifter som Regjeringen prioriterer innenfor.

Statens utgifter finansieres av skatteinntekter, avgifter, brukerbetaling, renter og utbytte. Hvis det finanspolitiske rammeverket skal oppfylle sine formål, kan det ikke etableres ordninger der ordinære statlige utgifter holdes utenom det oljekorrigerte underskuddet. Et helhetlig budsjett gir også det beste grunnlaget for å prioritere mellom ulike formål innenfor rammer som ivaretar hensynet til en balansert utvikling i økonomien og bærekraften i offentlige finanser.

Regjeringen legger vekt på hensynet til en balansert økonomisk utvikling når budsjettpolitikken utformes. For å dempe virkningene på norsk økonomi av finanskrisen og det internasjonale økonomiske tilbakeslaget ble finanspolitikken lagt om i kraftig ekspansiv retning i 2009. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet ble brakt opp på et nivå over forventet realavkastning av fondet. Nedgangskonjunkturene i Norge snudde tidlig og siden 2010 har bruken av oljepenger igjen vært under forventet fondsavkastning.

Hensynet til balansen i norsk økonomi og vilkårene for konkurranseutsatte næringer taler for tilbakeholdenhet i bruken av petroleumsinntekter også i 2014. Regjeringens forslag til budsjett vil øke det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge med om lag ¼ prosentenhet. En slik impuls svarer til den gjennomsnittlige innfasingen i de årene handlingsregelen så langt har virket. Bruken av oljeinntekter anslås til 135 mrd. kroner, som er 54 mrd. kroner under 4-prosentbanen i 2014.

På lengre sikt står vi overfor store utfordringer i budsjettpolitikken som følge av en aldrende befolkning. Vi har nå flere tiår bak oss der befolkningsutviklingen i Norge har vært forholdsvis gunstig for offentlige finanser, men denne utviklingen har nå snudd. Etter å ha falt jevnt siden tidlig på 1990-tallet begynte andelen i befolkningen som er eldre enn 66 år å vokse i 2010. Denne utviklingen vil fortsette i tiårene framover og medføre økte utgifter til bl.a. pensjoner, helse og omsorg. Sparingen i Statens pensjonsfond vil bidra til å finansiere disse utgiftene. Langsiktige budsjettframskrivinger viser likevel at vi etter hvert vil stå overfor store utfordringer i finanspolitikken.

3.1.2 Gjennomføringen av budsjettpolitikken i 2013

I Nasjonalbudsjettet 2013 ble det lagt opp til et om lag nøytralt budsjett for 2013, dvs. at det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet steg om lag i takt med trend-BNP for Fastlands-Norge. Underskuddet på statsbudsjettet ble anslått til 125,3 mrd. kroner, når vi holder statens petroleumsinntekter utenom og korrigerer for virkningen av konjunkturene, jf. tabell 3.1.

Tabell 3.1 Nøkkeltall for budsjettets stilling. Anslag for 2013 gitt på ulike tidspunkt. 1 Mrd. kroner

NB13

Endring

RNB13

Endring

NB14

Oljekorrigert underskudd

123,7

-0,8

122,9

-6,4

116,5

Strukturelt, oljekorrigert underskudd

125,3

-0,7

124,6

-4,1

120,5

Forventet realavkastning (4 %-banen)

151,7

1,3

153,0

0,0

153,0

Avstand til 4 %-banen

-26,4

-1,9

-28,3

-4,1

-32,5

Memo (prosentenheter):

Budsjettimpuls 2

0,1

0,5

0,6

-0,1

0,5

Reell, underliggende utgiftsvekst

2,4

1,0

3,4

-0,5

2,9

1 Nasjonalbudsjettet 2013 (NB13), Revidert nasjonalbudsjett 2013 (RNB13) og Nasjonalbudsjettet 2014 (NB14).

2 Endring i strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge. Positivt tall indikerer at budsjettet virker ekspansivt.

Kilde: Finansdepartementet.

Endringene i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2013 brakte det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet ned til 124,6 mrd. kroner. Reduksjonen skyldes bl.a. lavere utgifter i folketrygden. Anslaget for lønnsveksten ble satt ned fra 4 til 3½ pst., noe som reduserer statsbudsjettets inntekter og utgifter om lag like mye. Utenom dette var anslaget for skatter og avgifter i 2013 uendret.

Ny informasjon tilsier at anslaget for underskuddet i 2013 settes ytterligere ned til 120,5 mrd. kroner, først og fremst som følge av lavere utgifter. Det anslåtte strukturelle, oljekorrigerte underskuddet er knapt 33 mrd. kroner mindre enn forventet fondsavkastning, anslått til 4 pst. av kapitalen i fondet ved inngangen til året.

Den samlede skatte- og avgiftsinngangen til staten har hittil i år vært om lag som forutsatt. Høy vekst i forskuddstrekkene peker imidlertid i retning av at skatteinntektene til kommuner og fylkeskommuner kan bli litt høyere i år enn tidligere anslått.

Budsjettet for 2013 anslås nå å gi en positiv etterspørselsimpuls på 0,5 prosentenheter, målt ved endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge. At budsjettet målt ved denne indikatoren framstår som mer ekspansivt nå enn i fjor høst, skyldes at det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet for 2012 anslås lavere enn i Nasjonalbudsjettet 2013, jf. omtale i Revidert nasjonalbudsjett 2013. Budsjettimpulsen for 2012 og 2013 under ett er om lag som anslått i fjor høst.

Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond i 2013 anslås til 357 mrd. kroner. Dette er om lag som anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2013.

Markedsverdien av Statens pensjonsfond utland ved utgangen av 2013 anslås til 4 729 mrd. kroner. Dette er 218 mrd. kroner høyere enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett. Oppjusteringen skyldes en god utvikling i finansmarkedene de siste månedene, men også at krona har svekket seg noe. En svekkelse av krona øker verdien av fondet målt i norske kroner. Økt fondskapital som har sitt motstykke i svakere krone, øker imidlertid ikke den internasjonale kjøpekraften av fondet. Det er betydelig usikkerhet om den videre utviklingen i både kronekurs og internasjonale finansmarkeder.

3.1.3 Statsbudsjettet og Statens pensjonsfond i 2014

Finanspolitikken må bidra til en utvikling i produksjon og sysselsetting som er forenelig med lav og stabil inflasjon, en kostnadsmessig konkurranseevne som gir grunnlag for langsiktig balanse i utenriksøkonomien, et gjeldsnivå for næringsliv og husholdninger som er opprettholdbart og bærekraftige statsfinanser. Av hensyn til balansen i norsk økonomi, herunder finansiell stabilitet og utsiktene for konkurranseutsatte næringer, er det nå viktig å vise varsomhet i bruken av oljepenger.

Med en budsjettimpuls på om lag ¼ prosentenhet kan bruken av petroleumsinntekter i 2014 anslås til 135 mrd. kroner, jf. figur 3.1. Det tilsvarer 5,5 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Om lag hver tiende krone som brukes over offentlige budsjetter hentes fra Statens pensjonsfond utland. Det utgjør om lag 26 000 kroner per innbygger.

Avstanden til banen for forventet fondsavkastning (4-prosentbanen) anslås å øke til 54 mrd. kroner i 2014, opp fra 33 mrd. 2014-kroner i 2013 og nær null i 2009 og 2010. Den økte avstanden til banen for forventet fondsavkastning må ses i sammenheng med sterk vekst i fondskapitalen som følge av høye inntekter fra petroleumsvirksomheten, god avkastning i fondet og svakere krone. Målt som andel av fondskapitalen ved inngangen til budsjettåret kan bruken av oljeinntekter anslås til 2,9 pst. i 2014. Dette er samme nivå som i 2011, men litt lavere enn i 2012 og 2013.

Figur 3.1 Hovedtrekk i finanspolitikken

Figur 3.1 Hovedtrekk i finanspolitikken

Kilde: Finansdepartementet.

De siste tre årene har det kommet mange gode nyheter som har bidratt til å bringe det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet godt under 4 pst. av fondskapitalen. Fondskapitalen har økt raskt. Samtidig har skatte- og avgiftsinntektene blitt justert opp. Dette har bidratt til en nedjustering av anslagene for det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet. Underskuddet er nedjustert for syv av de siste åtte årene. Dette må ses i sammenheng med at den underliggende veksten i norsk økonomi nå framstår som sterkere enn opprinnelig lagt til grunn, jf. omtale i Revidert nasjonalbudjsett 2010. For enkelte år er det også betydelige endringer på budsjettets utgiftsside som følge av nye vedtak i Stortinget eller mindreforbruk i forhold til de opprinnelige budsjettvedtakene.

Erfaringer fra både Norge og andre land viser at vurderingene av budsjettet kan endres betydelig ved et økonomisk tilbakeslag. Under finanskrisen erfarte mange land at det de trodde var stabile og varige skatteinntekter sviktet da konjunkturene snudde. Revisjoner i anslaget for underliggende skatteinntekter på 1 – 2 pst. av BNP er ikke uvanlig i forbindelse med et økonomisk tilbakeslag, jf. figur 3.2. Revisjonene må ses i sammenheng med at det i nåtid kan være vanskelig å skille virkningen av konjunkturer fra den underliggende trendutviklingen i skatteinntektene.

Figur 3.2 Endringer i anslag for strukturell budsjettbalanse for 2007. Prosent av trend-BNP

Figur 3.2 Endringer i anslag for strukturell budsjettbalanse for 2007. Prosent av trend-BNP

1 Viser differansen mellom anslagene for strukturell budsjettbalanse publisert av OECD i juni 2013 og juni 2008. Finansdepartementets anslag for Norge.

Kilde: OECD og Finansdepartementet.

I tillegg til usikkerhet om den strukturelle budsjettbalansen er det også betydelig usikkerhet om utviklingen i verdien av Statens pensjonsfond utland, både på kort og lang sikt. Som følge av god utvikling i finansmarkedene og svakere krone har verdien av fondet økt raskt de siste par årene. Fra utgangen av 2012 til utgangen av 2013 anslås fondet nå å øke med om lag 900 mrd. kroner, jf. tabell 3.2. I tillegg til tilførselen av petroleumsinntekter og god avkastning i utenlandsk valuta bidrar svekkelsen av kronen de siste månedene til å øke fondskapitalen målt i kroner. Utviklingen i finans- og valutamarkeder kan imidlertid raskt snu. Både endringer i fondskapitalen og endringer i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet kan gi store endring i bruken av oljeinntekter, målt som andel av fondskapitalen. Det så vi fra 2008 til 2009 da dette forholdstallet økte fra 2,8 til 4,2 pst.

Tabell 3.2 Hovedtall i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond. Mrd. kroner

Regnskap

Anslag

2011

2012

 

2013

2014

Totale inntekter

1 223,5

1 290,7

1 286,0

1 295,0

1 Inntekter fra petroleumsvirksomhet

372,2

421,1

373,9

344,1

1.1 Skatter og avgifter

209,7

232,7

206,5

186,5

1.2 Andre petroleumsinntekter

162,6

188,4

167,4

157,6

2 Inntekter utenom petroleumsinntekter

851,3

869,6

912,0

950,9

2.1 Skatter og avgifter fra Fastlands-Norge

777,5

807,4

855,2

896,9

2.2 Andre inntekter

73,7

62,2

56,8

54,0

Totale utgifter

952,1

996,1

1 058,5

1 114,0

1 Utgifter til petroleumsvirksomhet

21,4

25,6

30,0

30,0

2 Utgifter utenom petroleumsvirksomhet

930,7

970,5

1 028,5

1 084,0

Overskudd på statsbudsjettet før overføring til Statens pensjonsfond utland

271,4

294,6

227,5

181,0

- Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten

350,8

395,5

343,9

314,1

= Oljekorrigert overskudd

-79,4

-100,9

-116,5

-133,1

+ Overført fra Statens pensjonsfond utland

84,2

104,6

116,5

133,1

= Overskudd på statsbudsjettet

4,8

3,7

0,0

0,0

+ Netto avsatt i Statens pensjonsfond utland

266,6

290,9

227,5

181,0

+ Rente- og utbytteinntekter mv. i Statens pensjonsfond

103,0

115,3

129,4

146,6

= Samlet overskudd i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond

374,4

409,9

356,9

327,6

Memo:

Markedsverdien av Statens pensjonsfond utland 1

3 308

3 825

4 729

5 203

Markedsverdien av Statens pensjonsfond 1

3 437

3 970

4 882

5 366

Folketrygdens forpliktelser til alderspensjoner 1

5 189

5 478

5 763

6 044

1 Ved utgangen av året.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Den avstanden vi nå har mellom det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet og forventet fondsavkastning gir oss marginer til å kunne møte dårligere tider, jf. boks 3.2. Dersom budsjettpolitikken skal bidra til å stabilisere den økonomiske utviklingen, vil avstanden til banen for forventet fondsavkastning til tider kunne bli betydelig målt i milliarder kroner.

Boks 3.2 Om usikkerhet i budsjettanslagene og behov for marginer

Arbeidet med statsbudsjettet for det kommende år bygger på Finansdepartementets anslag for den økonomiske utviklingen. Slike anslag er usikre, og denne usikkerheten slår også over på budsjettets tall for skatter, folketrygdens utgifter og størrelsen av Statens pensjonsfond utland mv. Økonomien kan utvikle seg annerledes enn lagt til grunn, og erfaringer fra Norge og andre land viser at avvikene til dels kan bli betydelige. Over tid bør likevel forskjellen mellom anslag og regnskap summere seg til et tall som ligger nær null.

Anslaget for det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet angir den underliggende bruken av petroleumsinntekter i det enkelte år og er et nøkkeltall for budsjettets stilling. Dette underskuddet er differansen mellom to store poster, henholdsvis inntekter og utgifter, og dermed særlig usikkert. En må likevel regne med at underskuddet vanligvis øker krone for krone dersom budsjettet svekkes gjennom vedtak på utgifts- eller inntektssiden. Normalt vil imidlertid slike vedtak bare endre nivået på underskuddet, ikke usikkerheten rundt dette nivået.

Usikkerheten er særlig stor på inntektssiden. Flere land har opplevd at det de trodde var stabile, strukturelle skatte- og avgiftsinntekter, sviktet da konjunkturene snudde. Norge har gjennom flere år hatt kraftig vekst i sysselsettingen. Dette kan snu. Figur 3.3A viser anslag på skatteinntektene med ulike forutsetninger om sysselsettingen framover. I denne meldingen er det lagt til grunn en gjennomsnittlig årlig vekst i sysselsettingen på rundt 1 pst. per år gjennom perioden 2014 – 2020. Lavalternativet i figur 3.3A tar utgangspunkt i forløpet under nedgangskonjunkturen fra slutten av 1980-tallet, med nullvekst i antall normalårsverk fra 1987 til 1995. I høyalternativet er det som en illustrasjon lagt til grunn en gjennomsnittlig vekst i sysselsettingen på rundt 2 pst. per år, dvs. et tilsvarende avvik som i lavalternativet, men med motsatt fortegn. Forskjellen i skatteinntekter mellom lav- og høyalternativet kommer i 2020 opp mot 5 pst. av BNP for Fastlands-Norge. Som det framgår av figuren har forutsetningene om framtiden også betydning for hvordan nåsituasjonen og den nære fortid vurderes.

Figur 3.3 Usikkerhet i anslagene for strukturelle skatter og forventet fondsavkastning

Figur 3.3 Usikkerhet i anslagene for strukturelle skatter og forventet fondsavkastning

1 For skatter og avgifter utenom skatt på arbeid er utslagene i skattegrunnlagene basert på beregninger på den makroøkonomiske modellen MODAG.

2 Basert på en simuleringsmodell der det tas hensyn til inntekter og utgifter i fondet, samt usikkerhet i henholdsvis aksjer, obligasjoner og kronekurs. Simuleringene starter ved inngangen til 2014.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Handlingsregelen legger opp til at det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet om lag skal tilsvare forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland. Men også for utviklingen i pensjonsfondet er det betydelig usikkerhet framover. Modellberegninger er en måte å illustrere denne usikkerheten på. Finansdepartementet har tidligere publisert slike beregninger i de årlige stortingsmeldingene om forvaltningen av Statens pensjonsfond. Det tas hensyn til at avkastningen og kronekursen kan svinge. Forventningen til avkastningen er ikke knyttet til en vurdering av nåværende situasjon i finansmarkedene. Det tas også hensyn til tilførsel til fondet fra statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten og til uttak for å dekke det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet. Figur 3.3B viser usikkerheten som avvik fra anslaget for forventet fondsavkastning. Med 2/3 sannsynlighet vil dette avviket være mindre enn pluss/minus 1 prosentenhet på ett års sikt og mindre enn pluss/minus 2 prosentenheter på seks års sikt. Det er i all hovedsak volatilitet i avkastningen som er opphav til usikkerheten, mens volatilitet i kronekursen har liten betydning. Usikkerhet om framtidige olje- og gassinntekter er ikke inkludert i de beregnede intervallene.

Den økonomiske politikken bør innrettes slik at den gir marginer til å håndtere uforutsette hendelser. Et forløp med svak utvikling både i pensjonsfondet og i sysselsettingen i Norge kan ikke utelukkes. I en slik situasjon vil både forventet fondsavkastning og strukturell, oljekorrigert budsjettbalanse kunne svekkes betydelig. Den anslåtte avstanden til 4-prosentbanen i 2014 tilsvarer 2¼ pst. av BNP for Fastlands-Norge og gir en viktig første sikkerhetsmargin i budsjettpolitikken. Dette kan komme godt med ved et eventuelt konjunkturtilbakeslag, slik en nylig har erfart i flere land. Avstanden er imidlertid ikke større enn at budsjettpolitikken kan bli satt på alvorlig prøve dersom utviklingen skulle bli vesentlig svakere enn det som nå legges til grunn.

Realveksten i statsbudsjettets underliggende utgifter fra 2013 til 2014 anslås til 26 mrd. kroner, som tilsvarer 2,5 pst., jf. figur 3.1B. Den nominelle veksten i statsbudsjettets underliggende utgifter er anslått til 5,5 pst., mens prisveksten er beregnet til 2,9 pst., jf. tabell 3.3. Den reelle utgiftsveksten er litt over gjennomsnittet for de siste 25 årene. Ved beregning av den underliggende utgiftsveksten holdes statsbudsjettets utgifter til statlig petroleumsvirksomhet, renter og dagpenger til arbeidsledige utenfor. For å gjøre utgiftene sammenliknbare over tid er det på vanlig måte korrigert for ekstraordinære endringer og enkelte regnskapsmessige forhold.

Tabell 3.3 Statsbudsjettets underliggende utgiftsvekst fra 2013 til 2014. Anslag i mill. kroner og prosentvis endring

2013

2014

Statsbudsjettets utgifter

1 058 500

1 113 994

Statlig petroleumsvirksomhet

30 002

30 002

Dagpenger til arbeidsledige

10 065

10 900

Renteutgifter

11 690

10 288

=

Utgifter utenom petroleumsvirksomhet, dagpenger til arbeidsledige og renteutgifter

1 006 743

1 062 805

Flyktninger i Norge finansiert over bistandsrammen

1 460

1 564

Økte utgifter som følge av avvikling av momsfritak på veg mv

-

789

=

Underliggende utgifter

1 005 283

1 060 451

Verdiendring i pst.

5,5

Prisendring i pst.

2,9

Volumendring i pst.

2,5

Kilde: Finansdepartementet.

Kommunenes samlede inntekter anslås å øke reelt med 2,0 pst. fra 2013 til 2014, som tilsvarer 7,7 mrd. kroner. Veksten er i tråd med vanlig praksis regnet i forhold til inntektsnivået i 2013, slik det ble anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2013.

Som det framgår av tabell 3.2, anslås den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond til 5 366 mrd. kroner ved utgangen av 2014, hvorav 5 203 mrd. kroner i Statens pensjonsfond utland. Til sammenlikning anslås verdien av allerede opparbeidede rettigheter til framtidige utbetalinger av alderspensjoner fra folketrygden til vel 6 040 mrd. kroner ved utgangen av 2014. Statens forpliktelser til uføre- og etterlattepensjoner i folketrygden kommer i tillegg og anslås til om lag 1 300 mrd. kroner ved utgangen av 2014. Videre har staten forpliktelser til opptjente rettigheter i Statens pensjonskasse som utgjorde om lag 550 mrd. kroner per 1. juli 2013. *

3.1.4 Budsjettets virkning på den økonomiske aktiviteten

Det samlede overskuddet på offentlige budsjetter kan endre seg betydelig fra år til år uten at dette er uttrykk for endringer i budsjettpolitikken. For å få et best mulig bilde av den underliggende innretningen av budsjettpolitikken er det hensiktsmessig å se på utviklingen i budsjettbalansen utenom inntekter og utgifter fra petroleumsvirksomheten. I tillegg er det hensiktsmessig å korrigere for bl.a. virkningene av økonomiske svingninger på skatter, avgifter og ledighetstrygd, jf. figur 3.4.

Figur 3.4 Oljekorrigert og strukturell, oljekorrigert budsjettbalanse. Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

Figur 3.4 Oljekorrigert og strukturell, oljekorrigert budsjettbalanse. Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Finansdepartementet har siden Nasjonalbudsjettet 1987 benyttet endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet for å vurdere innretningen av statsbudsjettet. Etter at handlingsregelen ble innført i 2001, har i tillegg nivået på dette underskuddet blitt brukt som mål på den underliggende bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet. I arbeidet med de årlige budsjettene er det dermed denne størrelsen som ses opp mot forventet fondsavkastning. På denne måten unngår vi at konjunkturelle svingninger i skatteinntektene slår ut i budsjettets utgifter. Dette omtales gjerne som at de automatiske stabilisatorene får lov til å virke.

En slik innretning på budsjettet bidrar også til å holde kontroll på utviklingen i statens nettoformue over konjunktursykelen. Også i en rekke andre land, herunder landene i euroområdet, står indikatorer for strukturell budsjettbalanse sentralt i de finanspolitiske rammeverkene.

Den oljekorrigerte budsjettbalansen viser statsbudsjettets balanse utenom inntekter og utgifter fra petroleumsvirksomheten. For å komme fra den oljekorrigerte til den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen gjøres i tillegg følgende korreksjoner:

  • For å justere for virkningen av at konjunkturene avviker fra en normalsituasjon, beregnes budsjettvirkningene av at ulike skatte- og avgiftsinntekter avviker fra sine trendverdier. Videre tas det hensyn til at også utbetalingen av ledighetstrygd avhenger av konjunktursituasjonen. De beregnede korreksjonene for 2013 og 2014 i tabell 3.4 reflekterer at skatteinntektene fra fastlandsøkonomien anslås å ligge nær trenden. Se også vedlegg 1.

  • Det korrigeres for forskjellen mellom de faktiske nivåene og de anslåtte normalnivåene på statens renteinntekter og renteutgifter og overføringene fra Norges Bank. Fra og med 2002 og i en periode framover blir det, som ledd i en økning av Norges Banks egenkapital, ikke overført midler fra banken til statsbudsjettet. En korreksjon for avviklingen av Folketrygdfondets beholdning av kontolån til staten fra og med 2007 trekker i motsatt retning.

  • Det korrigeres for regnskapsmessige omlegginger og for endringer i funksjonsfordelingen mellom stat og kommune som ikke påvirker den underliggende budsjettbalansen. Korreksjonene for 2013 og 2014 er knyttet til innføring av merverdiavgift for offentlig veganlegg og en tilsvarende bevilgningsøkning i 2013 og 2014 til momskompensasjon for kommuner og fylkeskommuner. Korreksjonen tilsvarer et anslått periodiseringsavvik på grunn av et visst tidsetterslep i innbetalingen av merverdiavgift.

Tabell 3.4 Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Mill. kroner

2011

2012

2013

2014

Oljekorrigert underskudd på statsbudsjettet

79 399

100 898

116 475

133 092

+ Netto renter og overføringer fra Norges Bank. Avvik fra trend

3 492

1 634

789

1 374

+ Særskilte regnskapsforhold

3 480

0

-400

400

+ Skatter og ledighetstrygd. Avvik fra trend

2 697

-577

3 660

266

= Strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd

89 068

103 109

120 523

135 132

Målt i pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge

4,2

4,7

5,2

5,5

Endring fra året før i prosentenheter 1

-0,8

0,4

0,5

0,3

1 Endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge brukes som en summarisk indikator på budsjettets virkning på økonomien. Positive tall indikerer at budsjettet virker ekspansivt.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Endringene i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet er en summarisk indikator for aktivitetsvirkningene av budsjettopplegget, men gir ikke et fullstendig bilde. Den summariske indikatoren tar for eksempel ikke hensyn til at de enkelte inntekter og utgifter på budsjettet kan ha ulik virkning på norsk økonomi.

For å belyse hvordan budsjettet påvirker økonomien, supplerer Finansdepartementet den summariske budsjettindikatoren med beregninger fra den makroøkonomiske modellen MODAG. Beregningene omfatter også det økonomiske opplegget for kommunene. Som sammenlikningsgrunnlag brukes et forløp der alle utgifts- og inntektsposter for offentlig forvaltning vokser i takt med trenden i nominelt BNP for Fastlands-Norge. Slike modellberegninger peker i retning av at det foreslåtte budsjettet for 2014 vil kunne virke om lag nøytralt på aktiviteten i norsk økonomi, med et utslag i BNP for Fastlands-Norge på knapt 0,1 pst. i 2014. Beregningene tar ikke hensyn til at pengepolitikken kan bli endret dersom budsjettet skulle trekke i retning av et annet forløp for inflasjon, produksjon og sysselsetting enn det Norges Bank har lagt til grunn i sine analyser. Beregningene er best egnet til å vurdere endringer i budsjettet langs en bærekraftig bane, bl.a. fordi modellen ikke fanger opp eventuelle utslag av endret budsjettpolitikk på forventningene i valutamarkedene, og dermed på valutakursen.

Endringer i budsjettposter som ikke inngår i det oljekorrigerte underskuddet, kan også ha betydning for den økonomiske utviklingen. Dette er det forsøkt tatt hensyn til i de analysene som ligger til grunn for arbeidet med budsjettet, herunder beregningene på den makroøkonomiske modellen MODAG. Et eksempel på dette er statens utgifter til petroleumsvirksomhet. Gjennom SDØE har staten betydelige utgifter til investeringer på norsk sokkel. Investeringene gir grunnlag for store framtidige inntekter til fellesskapet og er et viktig redskap for å sikre fellesskapet en vesentlig del av grunnrenteinntektene i petroleumsvirksomheten. Disse bevilgningene holdes utenom ved beregning av det oljekorrigerte underskuddet og budsjettimpulsen, men virkningen på økonomien fanges opp gjennom anslaget for de samlede petroleumsinvesteringene.

Figur 3.5 viser utviklingen i statens utgifter til petroleumsvirksomhet, målt som andel av verdiskapingen i økonomien. Det gir et enkelt uttrykk for etterspørselsvirkningene av disse bevilgningene. Statens utgifter til petroleumsvirksomhet har vært forholdsvis stabile de siste ti årene, målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge. Det tyder på at de statlige utgiftene til petroleumsvirksomhet ikke har gitt vesentlige etterspørselsimpulser mot fastlandsøkonomien i denne perioden. Målt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien anslås de statlige utgiftene til petroleumsvirksomhet å utgjøre 1¼ pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge både i 2013 og 2014.

Figur 3.5 Statlige utgifter til petroleumsvirksomhet. Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

Figur 3.5 Statlige utgifter til petroleumsvirksomhet. Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Figur 3.6 Statens balanse i prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge2

Figur 3.6 Statens balanse i prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge 2

1 SDØE er holdt utenom.

2 Tallene er nærmere omtalt i vedleggstabell 1.22.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Statlige kapitaltransaksjoner (såkalte bevilgninger «under streken») inngår heller ikke i det oljekorrigerte underskuddet. Slike transaksjoner har en motpost i statlige innlån, og de er en omplassering av statens finansformue og ikke utgifter som finansieres av skatteinntekter eller oljeinntekter. De kan likevel ha virkninger på aktiviteten i økonomien, særlig dersom banksystemet er i ulage eller dersom det følger med store økonomiske fordeler. Boks 3.3 gir en oversikt over utviklingen i kapitaltransaksjonene og statens balanse etter 1990.

I budsjettet for 2014 er det lagt opp til netto kapitaltransaksjoner på om lag 50 mrd. kroner, fordelt på 138 mrd. kroner på utgiftskapitler og 88 mrd. kroner på inntektskapitler. Husbanken, Lånekassen, Innovasjon Norge, Eksportkreditt Norge og boliglånsordningen i Statens pensjonskasse utgjør hoveddelen av dette. For disse virksomhetene er det lagt opp til en netto økning i utlånene på 46 mrd. kroner i 2014, som tilsvarer differansen mellom 129 mrd. kroner i nye lån og 83 mrd. kroner i innbetalinger av avdrag. Flere av de særskilte tiltakene som ble etablert ved kapitaltransaksjoner i forbindelse med finanskrisen i 2008 og 2009 er trappet ned og fases gradvis ut. Dette gjelder bytteordningen, Statens obligasjonsfond og Statens finansfond. Bytteordningen fases ut i 2014.

Postene utenom det oljekorrigerte underskuddet utgjør betydelige beløp. Det er viktig at de enkelte delene av budsjettet virker sammen og bidrar til en balansert utvikling i norsk økonomi. Som omtalt i boks 3.3, vil virkningen av statlige kapitaltransaksjoner bl.a. avhenge av situasjonen i finansmarkedene. Også reguleringen av finansmarkedet er en del av den samlede økonomiske politikken, og endringer i den kan påvirke den økonomiske utviklingen både på kort og lang sikt, jf. avsnitt 3.5 om finansiell stabilitet og avsnitt 3.6 om motsyklisk kapitalbuffer.

Boks 3.3 Kapitaltransaksjoner og statens balanse

Kapitaltransaksjonene påvirker sammensetningen av statens formue slik den framkommer i statens balanse. Når vi holder Statens pensjonsfond utenom, utgjorde statens egenkapital 21 pst. av trend - BNP for Fastlands - Norge ved utgangen av 2012. Denne andelen har vært rimelig stabil de siste årene, noe som tyder på at sparingen i Statens pensjonsfond ikke er motvirket gjennom reduksjon i den øvrige egenkapitalen. Statens gjeld har avtatt noe siden begynnelsen av 1990 - tallet, men fikk en midlertidig oppgang etter 2008 i forbindelse med tiltak for å håndtere finanskrisen.

Statens største eiendel utenom pensjonsfondet er utlån og utestående fordringer, for det meste til husholdninger og private bedrifter. Endringer i statens utlån gjennom bl.a. statsbankene (Husbanken, Lånekassen og Innovasjon Norge), samt Eksportkreditt Norge og boliglånsordningen i Statens pensjonskasse (SPK), utgjør også mesteparten av de samlede kapitaltransaksjonene i statsbudsjettet de siste årene. Slike utlån avtok gradvis etter en topp på begynnelsen av 1990 - tallet, men har økt noe igjen de siste årene. Økningen må bl.a. ses i sammenheng med opprettelsen av Eksportkreditt Norge og den kraftige veksten i boliglånsordningen i SPK. I 2013 og 2014 er det anslått nye netto utlån fra SPK som tilsvarer om lag 1 pst. av fastlands - BNP hvert år. Ved utgangen av 2012 utgjorde utlån fra statsbankene, Eksportkreditt Norge og boliglånsordningen i SPK knapt 9 pst. av samlet bruttogjeld i husholdninger og ikke - finansielle foretak i Fastlands - Norge. Dette er nesten en halvering siden midten av 1990 - tallet.

I tillegg eier staten også betydelig kapital i aksjeselskaper og statsvirksomheter mv. Dette er i hovedsak finanskapital som i statsregnskapet normalt bokføres med anskaffelsesverdien på transaksjonstidspunktet. Kapitalen tilsvarte om lag 8 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien i 2012 og har vært forholdsvis stabil siden slutten av 1990 - tallet. Det kan imidlertid være stor forskjell mellom bokførte og faktiske verdier. Statens direkte eierskap på Oslo børs hadde ved utgangen av 2012 en markedsverdi som var om lag 430 mrd. kroner høyere enn den bokførte. Det tilsvarer 19 pst. av trend - BNP for fastlands - Norge og kommer som tillegg til den bokførte egenkapitalen i statsregnskapet.

Virkningene på den økonomiske aktiviteten av utlån gjennom statsbankene eller virksomheten til statseide foretak avhenger bl.a. av situasjonen i økonomien. Dersom utlån fra staten i hovedsak erstatter lån fra private tilbydere, slik vi må regne med når finansmarkedene fungerer som de skal, vil aktivitetsvirkningene være klart mindre enn om lånene kommer i tillegg til annen finansiering. Overflytting av lån fra private til statlige långivere kan for eksempel finne sted dersom staten tilbyr mer gunstige lånevilkår enn private långivere, slik SPK har gjort de siste årene. Alle statens kapitaltransaksjoner inngår også i statens finansieringsbehov og motsvares av tilsvarende låneopptak på statens hånd. Netto tilfører dermed ikke staten penger inn i økonomien gjennom slike kapitaltransaksjoner. Dette demper aktivitetsvirkningene.

Når finansmarkedene ikke fungerer som de skal, slik vi så eksempler på under finanskrisen, vil etterspørselsvirkningen av statlige utlån være større. Siktemålet med bytteordningen, som ble innført høsten 2008, var nettopp å bidra til at de normale kanalene for kreditt til husholdninger og foretak kunne holdes åpne. Ordningen innebar at bankene kunne låne statspapirer i bytte mot obligasjoner med fortrinnsrett (OMF). I 2009 hadde staten en beholdning av OMF som tilsvarte nærmere 13 pst. av trend - BNP for Fastlands - Norge. Etter det er beholdningen gradvis bygget ned, og de siste bytteavtalene vil forfalle i løpet av 2014. Bytteordningen er synlig på begge sider av statens balanse.

Staten hadde ved utgangen av 2012 gitt eksplisitte statsgarantier på til sammen 144 mrd. kroner, som tilsvarer om lag 6 pst. av trend - BNPfor fastlands - Norge. Garantier forvaltet av Garantiinstituttet for Eksportkreditt (GIEK), og garantier til enkelte multilaterale utviklingsbanker, står for det aller meste av dette beløpet. Slike garantier framkommer ikke i statens balanse, men er gjort nærmere rede for i statsregnskapet.

3.1.5 Budsjettpolitikken på mellomlang sikt

Over tid bestemmes handlingsrommet i budsjettpolitikken av utviklingen i skatteinntektene i fastlandsøkonomien, utviklingen i Statens pensjonsfond utland, samt bindinger på utgifts- og inntektssiden fra tidligere vedtak, herunder regelverket for folketrygdens utgifter. I tillegg påvirkes handlingsrommet av om det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i utgangsåret avviker fra anslaget for forventet fondsavkastning.

Til tross for et skatte- og avgiftsnivå som er forholdsvis høyt i internasjonal sammenheng, har det i mange år vært god vekst i skatteinntektene fra fastlandsøkonomien. Vårt skattesystem har brede skattegrunnlag, lave satser og symmetrisk behandling av inntekter og utgifter. Samtidig har det vært god vekst i norsk økonomi. For de nærmeste årene anslås den underliggende realveksten i skatte- og avgiftsinntektene til om lag 18 mrd. 2014-kroner per år, eller i underkant av 2 pst. Til sammenlikning kan det nevnes at den underliggende veksten i skatter og avgifter i Sverige og Danmark er vesentlig lavere, henholdsvis 1,2 og 0,6 pst. per år. Årsaken er at den underliggende, økonomiske veksten har vært svakere i disse to landene enn i Norge. Sverige – og særlig Danmark – har blitt mer påvirket av utviklingen i Europa enn vi har, og disse landene har ikke noe motstykke til den etterspørselen fra oljevirksomheten som over tid har løftet veksten i norsk økonomi.

Med samme underliggende økonomiske vekst i Norge som i Sverige eller Danmark, ville den underliggende realveksten i skatter og avgifter vært vesentlig lavere. Dette illustrerer hvordan kombinasjonen av et effektivt skattesystem og den gunstige situasjonen for norsk økonomi bidrar til økt handlefrihet i budsjettpolitikken. Samtidig viser disse tallene at den underliggende veksten i skatter og avgifter ikke er naturgitt. For eksempel kan et markert fall i oljeprisen, omslag i markedene for boliger og næringseiendom eller lavere vekst internasjonalt lede til år med svakere vekst i norsk økonomi. Det vil også komme til syne i den underliggende utviklingen i skatter og avgifter fra fastlandsøkonomien

For de nærmeste årene anslås det at bindingene i folketrygden vil bidra til å øke utgiftene med over 11 mrd. 2014-kroner per år, regnet som gjennomsnitt for treårsperioden 2015–2017. Det er særlig utgiftene til alderspensjon som ventes å øke sterkt. Denne veksten vil fortsette i mange år framover fordi andelen eldre i befolkningen nå øker raskt. Befolkningsutviklingen trekker isolert sett også i retning av økte utgifter i kommunene og helseforetakene. For de nærmeste årene er denne utgiftsveksten anslått til i størrelsesorden 4 til 5 mrd. 2014-kroner per år ved videreføring av dagens standard og dekningsgrad, og før en tar hensyn til at produksjonen kan bli mer effektiv og at befolkningens helse forbedres. Dette innebærer at utgifter knyttet til befolkningsutviklingen vil legge beslag på en betydelig del av den forventede underliggende veksten i skatteinntektene. I tillegg bidrar omfattende opptrappingsplaner innen samferdsel, kjøp av forsvarsmateriell mv. til å øke bindingene i budsjettet utover de som følger av pensjoner og demografi.

Framover vil også veksten i forventet realavkastning av fondet gradvis avta i forhold til verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Siden bruken av oljeinntekter nå ligger under banen for forventet fondsavkastning er det likevel mulig å videreføre en innfasing av oljeinntekter som tilsvarer en budsjettimpuls på om lag ¼ pst. av BNP Fastlands-Norge i flere år framover. En slik innfasing svarer til den gjennomsnittlige innfasingen av oljeinntekter gjennom de tolv årene handlingsregelen har vært førende for budsjettpolitikken, jf. tabell 3.5. For de nærmeste årene framover tilsvarer dette om lag 9 mrd. 2014-kroner i økt bruk av oljeinntekter per år.

Tabell 3.5 Statens pensjonsfond utland, forventet realavkastning og strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd. Mrd. kroner og prosent

Løpende priser

 

Faste 2014-priser

Strukturelt underskudd

Statens pensjonsfond utland ved inngangen til året 1

Forventet avkastning (4 pst. av fonds- kapitalen)

Strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd

Forventet avkastning (4 pst. av fonds- kapitalen)

Strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd

Avvik fra 4 pst. banen

I pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge

I pst. av fondskapitalen

2001

386,6

-

20,9

-

33,9

-

1,8

-

2002

619,3

24,8

36,9

38,4

57,3

18,9

3,0

6,0

2003

604,6

24,2

43,8

36,1

65,3

29,2

3,4

7,2

2004

847,1

33,9

48,0

49,1

69,6

20,5

3,5

5,7

2005

1 011,5

40,5

50,4

56,9

70,9

14,0

3,4

5,0

2006

1 390,1

55,6

46,8

75,5

63,6

-11,9

3,0

3,4

2007

1 782,8

71,3

48,0

92,4

62,1

-30,2

2,9

2,7

2008

2 018,5

80,7

56,8

98,6

69,3

-29,2

3,2

2,8

2009

2 279,6

91,2

94,9

107,2

111,6

4,4

5,0

4,2

2010

2 642,0

105,7

100,1

119,9

113,6

-6,3

5,0

3,8

2011

3 080,9

123,2

89,1

134,9

97,5

-37,4

4,2

2,9

2012

3 307,9

132,3

103,1

140,3

109,3

-31,0

4,7

3,1

2013

3 824,5

153,0

120,5

157,5

124,1

-33,4

5,2

3,2

2014

4 729,2

189,2

135,1

189,2

135,1

-54,0

5,5

2,9

2015

5 202,7

208,1

-

201,2

-

-

-

-

2016

5 594,5

223,8

-

209,2

-

-

-

-

2017

5 971,8

238,9

-

215,9

-

-

-

-

2018

6 353,0

254,1

-

222,0

-

-

-

-

2019

6 728,4

269,1

-

227,2

-

-

-

-

2020

7 126,5

285,1

-

232,6

-

-

-

-

1 Anslaget for 2013 er basert på faktisk markedsverdi av fondet ved inngangen til september, tillagt anslått nettooverføring fra statsbudsjettet til fondet og 4 pst. årlig realavkastning ut 2013. For årene fra og med 2015 er det beregningsteknisk forutsatt et årlig uttak fra fondet svarende til 4 pst. av fondskapitalen ved inngangen til året.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Den økonomiske politikken må ses i et langsiktig perspektiv. Utgiftene til pensjoner, helse og omsorg vil øke kraftig etter hvert som befolkningen blir eldre. Skatteinntektene fra fastlandsøkonomien vil også framover være den viktigste kilden til finansiering av velferdsordningene. Handlingsregelen sikrer samtidig at avkastningen av Statens pensjonsfond utland gir et viktig og varig bidrag. Størrelsen på fondet vil etter hvert avta som andel av fastlands-BNP, siden økonomien over tid vil vokse raskere enn statens inntekter fra petroleum. Med en budsjettpolitikk som følger handlingsregelen, vil finansieringsbidraget være om lag på samme nivå i 2060 som dagens uttak fra fondet, målt som andel av BNP Fastlands-Norge.

En politikk for en stabil økonomisk utvikling må bidra til at husholdninger, bedrifter og offentlig forvaltning effektivt kan møte kjente utviklingstrekk og uforutsette hendelser. Situasjonen i norsk økonomi tilsier nå at vi bygger opp reserver. Samtidig er det viktig å få kostnadsveksten ned, produktivitetsveksten opp og redusere antallet som står utenfor arbeidslivet. På kort sikt vil forsiktighet i finanspolitikken dempe kostnadsveksten og lette presset på kronekursen. Det er viktig for de delene av norsk økonomi som møter konkurranse fra utlandet. Ved å holde det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet klart under 4 pst. av fondskapitalen i en periode framover, vil vi også bygge opp reserver. Det vil gjøre oss bedre rustet til å møte et eventuelt fall i oljeprisen eller andre uforutsette hendelser og til å håndtere framtidige utgifter til en aldrende befolkning.