Finansdepartementet

Prop. 1 LS

(2013–2014)

Skatter, avgifter og toll 2014

6.1 Innledning

Merverdiavgiften er en generell avgift på innenlandsk omsetning av varer og tjenester. Det beregnes også merverdiavgift ved import og ved uttak av varer og tjenester fra avgiftspliktig virksomhet. Den generelle satsen er 25 pst.

Det er redusert merverdiavgiftssats på 15 pst. for næringsmidler og en lav sats på 8 pst. for enkelte tjenester som persontransport, overnatting, allmennkringkasting samt adgang til kino, idrettsarrangementer, fornøyelsesparker og opplevelsessentre. En del varer har fritak fra merverdiavgiften gjennom såkalt nullsats. Dette innebærer at den avgiftspliktige har fradragsrett for merverdiavgift på varer og tjenester til bruk i virksomheten uten at det beregnes utgående merverdiavgift av omsetningen. Dette gjelder for eksempel bøker, aviser og tidsskrifter.

Merverdiavgiften skal beregnes i alle omsetningsledd. Retten til å fradragsføre inngående merverdiavgift ved kjøp av varer og tjenester medfører at avgiften ikke belastes de avgiftspliktige virksomhetene i omsetningskjeden. Merverdiavgiften er i hovedsak en beskatning av forbruk. Merverdiavgiften er fiskalt begrunnet, og inntektene går til statskassen. Det foreslås ingen satsendringer i merverdiavgiften for 2014.

Merverdiavgiften fastsettes av Stortinget ved plenarvedtak for ett år av gangen i medhold av Grunnloven § 75 bokstav a. Bestemmelser om fritak for merverdiavgift, unntak fra merverdiavgiftsloven, registreringsplikt mv. framgår av lov 19. juni 2009 nr. 58 om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven).

6.2 Omvendt avgiftsplikt ved innenlandsk omsetning av gull

6.2.1 Innledning

Omsetning av gull er som hovedregel merverdiavgiftspliktig. Ved innenlandsk omsetning av gull følges i dag de alminnelige reglene om at det er selger som beregner og betaler merverdiavgiften. Finansdepartementet foreslår å endre oppkrevingsmetoden ved innenlandsk omsetning av gull til næringsdrivende og offentlig virksomhet, slik at det er mottaker som skal beregne og betale merverdiavgiften. Forslaget omfatter gull med en finhetsgrad på minst 325 tusendeler uansett form, men ikke pryd- eller nyttegjenstander, f.eks. klokker, smykker mv.

Forslaget, som krever endringer i merverdiavgiftsloven, har til formål å motvirke merverdiavgiftssvindel. Ved å flytte ansvaret for beregning og betaling av merverdiavgiften over til mottaker, skal ikke selgeren lenger oppkreve utgående merverdiavgift. Dermed reduseres muligheten for å unnlate og innbetale oppkrevd merverdiavgift til staten. Forslaget gjelder kun innenlandsk omsetning til næringsdrivende og til offentlig virksomhet, ikke til privatpersoner.

Forslaget antas å ha mindre administrative konsekvenser for næringsdrivende og for Skatteetaten.

Forslaget har ikke vært på høring. Etter departementets vurdering er det viktig å få en lovendring på plass raskt. Det foreslås at endringene trer i kraft 1. januar 2014.

Det vises til forslag til endringer i merverdiavgiftsloven § 11-1 tredje ledd og forslag til § 11-1 nytt sjette ledd, samt forslag til endringer i § 11-4 første ledd og § 15-6 annet ledd.

6.2.2 Bakgrunn

Merverdiavgiften er en av statens viktigste inntektskilder og gir årlig om lag 240 mrd. kroner til statskassen. Dette utgjør omtrent ¼ av statens samlede skatteinntekter fra fastlandsøkonomien. Å bekjempe forsøk på å unndra merverdiavgift har derfor høy prioritet.

I en av sine enkleste former kan merverdiavgiftssvindel skje ved at selger på ordinært vis oppkrever utgående merverdiavgift fra kjøper, men unnlater å innberette omsetningen i avgiftsoppgjøret til staten. Eventuelt blir omsetningen innberettet, mens avgiften ikke blir innbetalt. Dersom kravene til salgsdokumentasjon i merverdiavgiftsloven og bokføringsforskriften er oppfylt, utstyrer selgeren samtidig kjøperen med et legitimert grunnlag for å fradragsføre den beregnede avgiften som sin inngående merverdiavgift. Uregistrert omsetning, eller manglende innbetalt avgift, innebærer tapte merverdiavgiftsinntekter for staten. Denne formen for svindel kan i tillegg gi et tap for statskassen gjennom refusjon av inngående merverdiavgift. Dette tapet kan imidlertid begrenses ved at avgiftsmyndighetene, på nærmere vilkår, kan tilbakeføre fradragsført inngående avgift hos kjøper hvis det kan påvises kvalifisert uaktsomhet eller viten hos kjøperen.

I mer kompliserte tilfeller kan det brukes flere transaksjonsledd, samt etablering og omsetning i flere land for å skjule svindelen, og transaksjonene kan foretas flere ganger, ofte over kortere perioder. Nye selgere kommer inn, beregner utgående avgift, men innbetaler den ikke til statskassen. Det kan også være godtroende aktører i en slik transaksjonskjede. Denne formen for transaksjonssvindel omtales i internasjonale sammenhenger ofte som karusellsvindel eller «missing trader fraud».

Særlig innen EU har man i flere år arbeidet aktivt for å motvirke slik profesjonell merverdiavgiftssvindel. Generelt er det lett omsettelige formuesgoder med høy verdi, eller formuesgoder som kan omsettes hurtig og generere en stor omsetning på kort tid, som er attraktive å benytte i svindeløyemed. Svindelen kan være vanskelig å oppdage for kontrollmyndighetene og kan påføre statskassen store tap.

Handel med fjernleverbare tjenester over landegrensene kan være særlig utsatt for denne type svindel. Ved innførsel av slike tjenester er det mottakeren som skal beregne og betale merverdiavgiften (omvendt avgiftsplikt) og transaksjonen undergis ingen form for grensekontroll slik tilfellet er ved innførsel av varer. Ved videresalg av tjenestene innenlands gjelder de ordinære reglene om at merverdiavgiften oppkreves av selger. Svindelen kan da skje ved innenlandsk videresalg hvor selger oppkrever utgående merverdiavgift, men uten å innbetale avgiften til staten, samtidig som det ikke er betalt merverdiavgift ved anskaffelsen. Samtidig utstyrer selger kjøperen med en faktura med merverdiavgift som kjøper kan bruke som legitimasjon for å fradragsføre denne som sin inngående merverdiavgift. På den måten oppstår et tap for statskassen.

I likhet med myndighetene i andre land er Skatteetatens og Toll- og avgiftsetatens erfaring at den profesjonelle merverdiavgiftssvindelen i økt utstrekning skjer gjennom transaksjoner i organiserte nettverk. I 2009 ble det eksempelvis kjent at det i flere europeiske land, herunder i Norge, foregikk svindel ved omsetning av klimakvoter gjennom slike nettverk. På denne bakgrunn innførte en rekke europeiske land ulike regelverksendringer for å motvirke slik svindel. I Norge ble det med virkning fra 26. mars 2010, som et hastetiltak, innført omvendt avgiftsplikt ved innenlandsk omsetning av klimakvoter, se Prop. 73 L (2009 – 2010). Stortinget sluttet seg enstemmig til departementets forslag, se Innst. 194 L (2009 – 2010).

For å motvirke profesjonell merverdiavgiftssvindel som skjer gjennom organiserte nettverk, pågår målrettede kontroller så vel i Skatteetaten som i Toll- og avgiftsetaten. I tillegg vurderer Finansdepartementet løpende merverdiavgiftsregelverket for å se om det er godt rustet til å møte disse utfordringene.

Departementet har i denne forbindelse i lengre tid hatt oppmerksomheten rettet mot omsetning av gull. Gull har en høy verdi målt opp mot vekt og volum, og er relativt lett omsettelig både i Norge og internasjonalt. Dette gjør gull egnet for merverdiavgiftssvindel. Omsetning av gull er som hovedregel merverdiavgiftspliktig i Norge. Til forskjell fra i Norge er omsetning av investeringsgull unntatt fra merverdiavgift i EUs medlemsland. Ved import av gull til Norge skal innførselen deklareres via tollmyndighetene, og det skal beregnes innførselsmerverdiavgift. Risikoen er at investeringsgull kjøpes uten merverdiavgift i et EU-land, smugles inn til Norge og deretter selges med merverdiavgift. Siden Norge er ett av få land i Europa som har alminnelig merverdiavgift på omsetning av gull, medfører dette at Norge kan tiltrekke seg aktører fra andre land som driver med profesjonell merverdiavgiftssvindel.

Toll- og avgiftsetaten og Skatteetaten har i den senere tid avdekket mulige tilfeller av merverdiavgiftssvindel ved handel med gull gjennom organiserte internasjonale nettverk. Erfaringen viser at det er betydelige beløp som svindles, og at det ofte står utenlandske personer bak svindelen. Departementet foreslår derfor at oppkrevingsmetoden ved innenlandsk omsetning av gull til næringsdrivende og offentlig virksomhet endres, slik at det blir mottaker som skal beregne og betale merverdiavgiften. Forslaget omfatter gull med en finhetsgrad på minst 325 tusendeler uansett form, likevel slik at pryd- eller nyttegjenstander av gull, eksempelvis klokker, smykker mv. ikke omfattes.

Forslaget medfører ingen endringer i oppkrevningsmekanismen ved omsetning av gull til andre enn næringsdrivende og offentlig virksomhet. Ved innenlandsk omsetning av gull til privatpersoner er det fortsatt selger som skal beregne og betale merverdiavgiften.

Forslaget medfører heller ingen endring ved innførsel av gull, hvor det er den som etter tolloven er ansvarlig for toll, som skal beregne og betale merverdiavgiften.

6.2.3 Gjeldende merverdiavgiftsregelverk

Generelt

Merverdiavgiften er en generell forbruksavgift der avgiftsplikten oppstår ved omsetning, uttak og innførsel av varer og tjenester. Merverdiavgiften har til formål å skattlegge endelig innenlandsk forbruk av varer og tjenester. Ved grensekryssende handel bygger derfor merverdiavgiftssystemet på destinasjonsprinsippet, dvs. at avgiftsleggingen skal foretas i det landet forbruket skjer, eller i det landet mottakeren er hjemmehørende. Dette sikres ved at utførsel av varer og tjenester til utenfor merverdiavgiftsområdet er renset for norsk merverdiavgift (fritak/nullsats), og at det beregnes og betales merverdiavgift ved innførsel.

Hvem som har ansvar for å beregne og betale merverdiavgift, er regulert i merverdiavgiftsloven kapittel 11. Etter merverdiavgiftsloven § 11-1 første ledd skal avgiftssubjektet (den som er eller skal være registrert i Merverdiavgiftsregisteret) beregne og betale merverdiavgift av merverdiavgiftspliktig omsetning og uttak. Det grunnleggende prinsippet i det norske merverdiavgiftssystemet er dermed at det er selgeren/tjenesteyteren som har ansvaret for beregning og betaling av merverdiavgift ved omsetning av varer og tjenester.

Ved innførsel av varer til merverdiavgiftsområdet skal den som etter tolloven er ansvarlig for toll, beregne og betale merverdiavgift, jf. merverdiavgiftsloven § 11-2. På denne måten får varer som innføres samme avgiftsbelastning som varer som selges innenlands. Plikten til å beregne merverdiavgift ved innførsel gjelder for alle som innfører en vare og ikke bare for avgiftssubjekter.

Med hensyn til tjenester, skal det beregnes merverdiavgift ved kjøp av fjernleverbare tjenester fra utenlandsk leverandør. Merverdiavgiftsplikten gjelder dersom mottakeren er næringsdrivende eller offentlig virksomhet hjemmehørende i merverdiavgiftsområdet og tjenesten er merverdiavgiftspliktig ved omsetning i merverdiavgiftsområdet, jf. merverdiavgiftsloven § 3-30 første og annet ledd. Med fjernleverbare tjenester menes tjenester der utførelsen eller leveringen etter tjenestens art ikke eller vanskelig kan knyttes til et bestemt fysisk sted, se merverdiavgiftsloven § 1-3 første ledd bokstav i. Klimakvoter anses eksempelvis som en fjernleverbar tjeneste.

Ved salg av fjernleverbare tjenester til mottakere som er næringsdrivende eller offentlig virksomhet hjemmehørende i merverdiavgiftsområdet, gjelder omvendt avgiftsplikt, jf. merverdiavgiftsloven § 11-3. Omvendt avgiftsplikt innebærer at det ikke er selgeren som skal beregne og betale merverdiavgiften. Kjøpere av fjernleverbare tjenester som er registrert i Merverdiavgiftsregisteret skal innberette merverdiavgiften som utgående merverdiavgift på den ordinære omsetningsoppgaven. Den merverdiavgift som beregnes kan samtidig fradragsføres som inngående merverdiavgift etter de alminnelige fradragsreglene i merverdiavgiftsloven. Det skjer dermed ingen faktisk innbetaling av avgift i slike tilfeller.

Mottakere av fjernleverbare tjenester som ikke er registrert i Merverdiavgiftsregisteret, skal kvartalsvis innberette utgående merverdiavgift på en særskilt omsetningsoppgave, jf. merverdiavgiftsloven § 15-6. For mottakere som ikke er registrert i Merverdiavgiftsregisteret, skal merverdiavgiften først beregnes og betales når de samlede kjøp for en termin overstiger 2000 kroner, merverdiavgift ikke medregnet, jf. merverdiavgiftsloven § 11-3.

Merverdiavgiftsreglene ved omsetning mv. av gull

Gull kan anskaffes i mange former, for eksempel som barrer, plater, produkter til industrien, mynter, smykker osv. Hvor rent gull er kan måles i karat. Eksempelvis er gull som er 18 karat 18 deler gull og 6 deler av et annet metall. I nyere tid har det imidlertid blitt vanlig å måle gullets finhetsgrad i tusendeler, eksempelvis er 999 tusendeler rent gull (24 karat).

Gull kan også være knyttet til finansielle instrumenter eller lignende, eksempelvis i form av aksjer i selskaper som utvinner gull, derivater med gull som underliggende instrument mv.

Omsetning av gull er i utgangspunktet avgiftspliktig, jf. merverdiavgiftsloven § 3-1. Oppkrevingsmekanismen følger hovedregelen, slik at det er selgeren (avgiftssubjektet) som har ansvaret for beregning og betaling av merverdiavgiften. Dette gjelder uavhengig av om omsetningen skjer til en privatperson, næringsdrivende eller offentlig virksomhet.

Fra utgangspunktet om avgiftsplikt finnes det flere unntak.

Merverdiavgiftsloven § 3-18 unntar omsetning av mynter som samleobjekt fra avgiftsplikt. For å omfattes av unntaket må mynten ha vært et gyldig betalingsmiddel. En minnemynt som ikke er eller har vært gyldig betalingsmiddel, faller dermed utenfor unntaket selv om den omsettes som samleobjekt.

Mynter som er gyldige betalingsmidler, dvs. at de kan benyttes til å betale for en vare eller tjeneste, anses som en finansiell tjeneste og omfattes av unntaket for dette, jf. merverdiavgiftsloven § 3-6 første ledd bokstav d.

Omsetning av aksjer i selskaper som utvinner gull, andeler i aksjefond som er innrettet mot selskaper som driver utvinning av gull, derivater med gull som underliggende instrument mv., anses som finansielle tjenester, jf. merverdiavgiftsloven § 3-6 første ledd bokstav e. Omsetning av slike instrumenter mv. er dermed også unntatt avgiftsplikt.

Ved innførsel av gull i form av varer skal det beregnes innførselsmerverdiavgift, jf. merverdiavgiftsloven § 3-29. Det er den som etter tolloven er ansvarlig for toll som skal beregne og betale merverdiavgiften.

Etter merverdiavgiftsloven § 7-1 skal det ikke beregnes merverdiavgift ved innførsel av varer som er fritatt eller unntatt ved innenlandsk omsetning. Ved innførsel av gullmynter i form av gyldig betalingsmiddel eller som samleobjekt, skal det dermed ikke beregnes innførselsmerverdiavgift.

Ettersom omsetning av finansielle tjenester er unntatt merverdiavgiftsplikt, jf. merverdiavgiftsloven § 3-6, utløser heller ikke et grensekryssende salg eller kjøp av aksjer i et selskap som driver utvinning av gull avgiftsplikt.

6.2.4 Utenlandsk rett

Merverdiavgiftsregelverket i EU

Hoveddirektivet for merverdiavgift i EU, Rådsdirektiv 2006/112/EF (merverdiavgiftsdirektivet), trådte i kraft 1. januar 2007. Hvert medlemsland må ha et merverdiavgiftssystem og direktivet setter krav til og rammer for medlemslandenes merverdiavgiftsregelverk, men det er opp til medlemslandenes nasjonale myndigheter å implementere reglene i nasjonal rett. Direktivet gir også valgmuligheter på flere områder.

Merverdiavgiftsdirektivet fastsetter generell avgiftsplikt ved omsetning av varer og tjenester. Det er fastsatt særskilte unntak fra dette, og utgangspunktet er at anvendelsesområdet for disse skal tolkes restriktivt.

Omsetning av investeringsgull var opprinnelig omfattet av den generelle avgiftsplikten, men da flere land opplevde merverdiavgiftssvindel med gull og dessuten hadde ulike satser som medførte konkurransevridninger mellom landene, innførte EU en særordning for investeringsgull, jf. Rådsdirektiv 98/80/EF. Særordningen, som skulle implementeres i EU-landenes nasjonale rett senest 1. januar 2000, framgår i hovedsak av merverdiavgiftsdirektivet avsnitt XII kapittel 5.

Særordningen for investeringsgull tar utgangspunkt i at omsetning, fellesskapsinterne anskaffelser og innførsel av investeringsgull er unntatt merverdiavgiftsplikt, jf. merverdiavgiftsdirektivet artikkel 346. Unntaket gjelder også investeringsgull representert ved verdipapirer.

Med «investeringsgull» skal regnes gull i form av en barre eller plate med en vekt godkjent på gullmarkedene og med en finhetsgrad på minst 995 tusendeler, jf. merverdiavgiftsdirektivet artikkel 344. Som «investeringsgull» anses på nærmere vilkår også gullmynter med en finhetsgrad på minst 900 tusendeler, når de er trykket etter år 1800, og er eller har vært gyldig betalingsmiddel i opprinnelseslandet.

Merverdiavgiftsunntaket for investeringsgull medfører at det i utgangspunktet heller ikke er fradragsrett for inngående merverdiavgift på anskaffelser til virksomheten. Av hensyn til de EU-landene som framstiller gull, og dels også for å unngå negative virkninger av kumulert merverdiavgift i tidligere omsetningsledd, suppleres imidlertid unntaket for investeringsgull blant annet av en adgang til frivillig registering. Dette vil si at den næringsdrivende kan velge å avgiftsbelegge omsetningen og til gjengjeld oppnå en fradragsrett for inngående merverdiavgift etter de alminnelige regler, se merverdiavgiftsdirektivet artikkel 348 og 349. I tillegg kommer en begrenset fradragsrett for inngående merverdiavgift for næringsdrivende som uten avgift omsetter investeringsgull, se merverdiavgiftsdirektivet artikkel 354 og 355.

Ved innenlandsk omsetning av investeringsgull der selger har valgt frivillig registrering, kan medlemslandene velge å innføre omvendt avgiftsplikt, jf. merverdiavgiftsdirektivet artikkel 198 (2). Også ved salg av gullmateriale eller halvferdige produkter med en finhetsgrad på minst 325 tusendeler kan medlemslandene velge å innføre omvendt avgiftsplikt, jf. merverdiavgiftsdirektivet artikkel 198 (2).

Sverige

EUs særordning for investeringsgull, Rådsdirektiv 98/80/EF, er i svensk rett inntatt i mervärdesskattelagen (1994:200) (ML). I overensstemmelse med direktivet er omsetning av investeringsgull, herunder investeringsgull representert ved verdipapirer, unntatt merverdiavgiftsplikt, jf. ML kap. 3 § 10 a. Definisjonen av investeringsgull følger av ML kap. 1 § 18. Ordningen med begrenset fradragsrett og adgang til frivillig registrering, som beskrevet over, framgår av ML kap. 10 §§ 11 c og 11 d, samt kap. 3 § 10 b.

Sverige har benyttet seg av muligheten i merverdiavgiftsdirektivet artikkel 198 (2) til å innføre omvendt avgiftsplikt ved innenlandsk avgiftsbelagt omsetning mellom næringsdrivende av investeringsgull og ved omsetning av gullmateriale eller halvferdige produkter med en finhetsgrad på minst 325 tusendeler, jf. ML kap. 1 § 2 første ledd nr. 4 a. Omsetning av smykker fra detaljist anses ikke som gullmateriale.

Danmark

EUs særordning for investeringsgull, Rådsdirektiv 98/80/EF, er i dansk rett inntatt i Bekendtgørelse af lov om merværdiafgift nr. 106 af 23/01/2013 (momsloven). Investeringsgull, herunder investeringsgull representert ved verdipapirer, er unntatt fra merverdiavgift, se momsloven § 13 første ledd nr. 20. Ordningen med begrenset fradragsrett og adgang til frivillig registrering framgår av momsloven §§ 41 a og 51 a.

Også Danmark har benyttet seg av muligheten til å innføre omvendt avgiftsplikt ved innenlandsk omsetning av investeringsgull der selger er frivillig registrert for slik omsetning, og ved omsetning av gullmateriale eller halvferdige produkter med en finhetsgrad på minst 325 tusendeler, se momsloven § 46 første ledd nr. 4. Kjøper må være en avgiftspliktig person.

Dersom det ved betalingen tas hensyn til et smykkes utforming, kunstneriske verdi og eventuelle edelstener, skal dette ikke anses som levering av gullmateriale eller halvferdige produkter.

6.2.5 Vurderinger og forslag

Innledning

Endringer i merverdiavgiftsregelverket med sikte på å motvirke svindel må først og fremst vurderes i lys av at prosedyrene for internasjonal vare- og tjenestehandel er ulike. Ved innførsel av varer underlegges disse ordinær grensekontroll og merverdiavgiften innbetales til tollmyndighetene. Dette gjør det norske merverdiavgiftsregelverket for innførsel av varer mer robust mot svindelforsøk enn ved internasjonal omsetning av fjernleverbare tjenester, hvor det ikke skjer noen deklarering og innberetning av merverdiavgiften via tollmyndighetene, men avgiften derimot innberettes av partene etter reglene for omvendt avgiftsplikt.

Ved innførsel av fjernleverbare tjenester er det mottakeren som skal beregne og betale merverdiavgiften. Dersom mottakeren er registrert i Merverdiavgiftsregisteret, skal avgiften beregnes på mottakers (kjøpers) ordinære omsetningsoppgave som utgående merverdiavgift, samtidig som den kan fradragsføres som inngående merverdiavgift. Forutsatt at mottakerens fradragsrett ikke er begrenset, skjer det dermed ikke en faktisk innbetaling av avgiften i forbindelse med kjøpet av tjenesten fra den utenlandske leverandøren. Ved videresalg innenlands gjelder de ordinære reglene om at merverdiavgiften oppkreves av selger. Svindelen kan da skje hvor selger oppkrever utgående merverdiavgift, men unnlater å innbetale avgiften til staten. Dersom kravene til salgsdokumentasjon i merverdiavgiftsloven og bokføringsforskriften er oppfylt, utstyrer selgeren samtidig kjøperen med et legitimert grunnlag for å fradragsføre den beregnede avgiften som sin inngående merverdiavgift. Uregistrert omsetning, eller manglende innbetalt avgift, innebærer tapte merverdiavgiftsinntekter for staten. Denne formen for svindel kan i tillegg gi et tap for statskassen gjennom refusjon av inngående merverdiavgift. Dette tapet kan imidlertid begrenses ved at avgiftsmyndighetene, på nærmere vilkår, kan tilbakeføre fradragsført inngående avgift hos kjøper hvis det kan påvises kvalifisert uaktsomhet eller viten hos kjøperen.

Ved å flytte ansvaret for beregning og betaling av merverdiavgift fra selgeren til mottakeren, oppnår man at selgeren ikke lenger skal beregne og oppkreve merverdiavgift ved innenlandsk omsetning til næringsdrivende og offentlig virksomhet. Dermed reduseres svindelmuligheten som er beskrevet over. Omvendt avgiftsplikt kan dermed være et hensiktsmessig virkemiddel for å motvirke svindel ved innenlandsk omsetning av fjernleverbare tjenester. Når det derimot gjelder innførsel av varer, er departementet av den oppfatning at en endring av dagens regler om at innførselsmerverdiavgift skal betales ved grensepassering, kan øke risikoen for svindel.

Departementet viser til at det i 2012 ble oppkrevd om lag 120 mrd. kroner i merverdiavgift ved innførsel av varer. Merverdiavgiftsberegningen ved innførsel er i dag integrert i Toll- og avgiftsetatens øvrige prosedyrer knyttet til grensekontroll og deklarasjon av varer ved innførsel. Merverdiavgiften beregnes eksempelvis automatisk i TVINN (Toll- og avgiftsetatens elektroniske fortollingssystem) basert på opplysninger som uansett skal deklareres ved innførsel. I tillegg til innførselsmerverdiavgiften blir det ved innførselen også oppkrevd toll og særavgifter. Etter dagens system er det for øvrig svært lite utestående restanser for merverdiavgift ved innførsel. Dette skyldes blant annet meget små restanser gjennom systemet for tollkreditt. Totalt utestående har de siste årene ligget på om lag 0,1 pst. Dette viser at muligheten for at importøren ikke innbetaler innførselsmerverdiavgiften, men likevel oppnår fradragsrett, ikke framstår som noe problem med hensyn til svindel. Departementet mener det er viktig at innførsel av gull fortsatt underlegges vanlig grensekontroll og at merverdiavgift innbetales ved innførsel på vanlig måte.

Det finnes flere måter å endre merverdiavgiftsloven på for å motvirke muligheter for karusellsvindel («missing trader fraud»). Både tiltak som innebærer å unnta omsetning fra loven og fritak for merverdiavgift kan motvirke svindel. Det er imidlertid en målsetning at merverdiavgiftsplikten skal være mest mulig generell. Avvik fra den generelle avgiftsplikten kompliserer systemet og medfører merarbeid både for de næringsdrivende og for Skatteetaten.

Det finnes også prinsipielle argumenter mot å fravike hovedregelen om at selger skal beregne og betale merverdiavgift. Omvendt avgiftsplikt innebærer et brudd på merverdiavgiften som et flerleddet system med beregning av avgift i alle ledd. Videre vil en omvendt avgiftsplikt ved innenlandsk omsetning medføre at selger må ta stilling til mottakerens (kjøperens) status. Dette vil medføre noe merarbeid for selger. Departementet er derfor av den oppfatning at innføring av omvendt avgiftsplikt ved innenlandsk omsetning bare kan være aktuelt i helt spesielle tilfeller. En eventuell innføring av omvendt avgiftsplikt ved innenlandsk omsetning av et formuesgode må baseres på en konkret vurdering av risikoen for svindel på det aktuelle området. I denne vurderingen bør det stå sentralt om det dreier seg om lett omsettelige formuesgoder av høy verdi, eventuelt formuesgoder som kan omsettes hurtig, og som dermed kan generere stor omsetning og store tap for statskassen på kort tid.

Etter en samlet vurdering mener departementet at det bør innføres omvendt avgiftsplikt ved innenlandsk omsetning av gull i Norge. De viktigste argumentene har vært kontrollindikasjonene fra Skatteetaten og Toll- og avgiftsetaten, og at medlemslandene i EU i utgangspunktet unntar gull fra merverdiavgiftsplikten, slik at Norge kan tiltrekke seg personer som deltar i merverdiavgiftssvindel ved omsetning av gull.

Nærmere om forslaget

Ved avgrensningen av forslaget om innføring av omvendt avgiftsplikt ved innenlandsk omsetning av gull har departementet sett på utformingen av regelverket i EU. Departementet har også lagt vekt på at det først og fremst er gull med høy finhetsgrad som synes å være utsatt for merverdiavgiftsvindel, nærmere bestemt barrer, plater mv. som nærmer seg høyeste finhetsgrad, dvs. 999 tusendeler. Gull med en lavere finhetsgrad kan imidlertid også være egnet til merverdiavgiftssvindel. Departementet viser i den sammenheng til at både Sverige og Danmark har benyttet seg av muligheten i merverdiavgiftsdirektivet artikkel 198 (2) til å innføre omvendt avgiftsplikt ved innenlandsk avgiftsbelagt omsetning av investeringsgull, samt ved omsetning av gullmateriale eller halvferdige produkter med en finhetsgrad på minst 325 tusendeler.

På denne bakgrunn foreslår departementet å avgrense forslaget til innenlandsk omsetning av gull med en finhetsgrad på minst 325 tusendeler. Forslaget omfatter i utgangspunktet all omsetning av slikt gull, uansett hvilken form gullet har. Barrer, plater, klumper, støv mv. omfattes dermed av forslaget. Det samme gjelder halvferdige produkter som stenger, tråder mv., samt gullmynter med en finhetsgrad på minst 325 tusendeler. Dette gjelder imidlertid bare dersom myntene ikke anses som gyldig betalingsmiddel eller samleobjekt, jf. merverdiavgiftsloven §§ 3-6 første ledd bokstav d og § 3-18. Myntene er da unntatt merverdiavgiftsplikt.

Forslaget omfatter også omsetning av gull i form av en tjeneste, men da under forutsetning av at tjenesten er avgiftspliktig og ikke unntatt fra loven, eksempelvis som en finansiell tjeneste.

Departementet mener at pryd- eller nyttegjenstander med en finhetsgrad på minst 325 tusendeler, eksempelvis klokker, smykker mv. ikke bør omfattes av forslaget. Årsaken til dette er at svindelen primært ikke synes å omfatte slike bearbeidede objekter, samt at detaljister, eksempelvis gullsmedforretninger, bør skjermes fra å måtte legge om sine administrative rutiner. Departementet finner at den nærmere avgrensning av hvilke objekter som skal omfattes bør kunne fastsettes i forskrift.

Forslagets avgrensning korresponderer langt på vei med regelverket for omvendt avgiftsplikt i Sverige og Danmark. Som det framgår av punkt 6.2.4 har også Sverige og Danmark omvendt avgiftsplikt ved innenlandsk omsetning av gullmateriale eller halvferdige produkter med en finhet på minst 325 tusendeler. På nærmere vilkår omfattes smykker likevel ikke.

Forslaget innebærer at ved innenlandsk omsetning av eksempelvis gullbarrer, plater, klumper, støv mv. med en finhetsgrad på minst 325 tusendeler til næringsdrivende eller offentlig virksomhet, er det mottakeren som skal beregne og betale merverdiavgiften. Skjer derimot salget til en privatperson, er det fortsatt selgeren som skal beregne og betale avgiften. De ordinære merverdiavgiftsregler vil fortsatt gjelde ved innenlandsk omsetning av nærmere bestemte pryd- eller nyttegjenstander, eksempelvis en klokke eller et armbånd i gull.

Den merverdiavgiften som mottakeren skal beregne, skal innberettes som utgående merverdiavgift. Departementet foreslår at for mottakere som er næringsdrivende eller offentlig virksomhet, men ikke er avgiftssubjekt, skal merverdiavgiften først beregnes og innbetales til staten når de samlede kjøp for en termin overstiger 2 000 kroner, merverdiavgift ikke medregnet. Dette samsvarer med ordningen ved innførsel av fjernleverbare tjenester og ved innenlandsk omsetning av klimakvoter. Det foreslås også at slike mottakere skal benytte særskilt omsetningsoppgave.

Dersom selger uriktig oppgir merverdiavgift hvor det etter loven er mottakeren som skal beregne merverdiavgift, skal selgeren betale beløpet med mindre feilen rettes overfor kjøper.

Dersom det avdekkes tilfeller der det feilaktig er oppkrevd avgift på selgers hånd, vil det også kunne bli spørsmål om en eventuell etterberegning overfor mottaker som i disse tilfeller er rett avgiftssubjekt. Dette for at ikke hensikten med lovendringen undergraves.

Det vises til forslag til endringer i merverdiavgiftsloven § 11-1 tredje ledd og forslag til § 11-1 nytt sjette ledd, samt endringer i § 11-4 første ledd og § 15-6 annet ledd.

6.2.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget skal begrense tap av merverdiavgiftsinntekter for staten. Forslaget antas å ha små administrative konsekvenser for næringsdrivende. Ettersom mottaker skal beregne og betale merverdiavgiften, må dette antas å medføre en viss administrativ byrde knyttet til omlegging av rutiner. Dette gjelder særlig næringsdrivende og offentlig virksomhet som ikke er avgiftssubjekt i merverdiavgiftslovens forstand. Det vises imidlertid til at denne subjektkretsen allerede i dag må beregne og betale merverdiavgift på kjøp av fjernleverbare tjenester utenfor merverdiavgiftsområdet.

Regelendringene vil medføre at det må foretas mindre justeringer av omsetningsoppgaven. Forslaget vil ikke ha nevneverdige administrative konsekvenser for Skatteetaten. Eventuelle administrative konsekvenser for Skatteetaten dekkes innenfor etatens gjeldende budsjettramme.