Finansdepartementet

Prop. 1 LS

(2013–2014)

Skatter, avgifter og toll 2014

8.1 Innledning

Ved innførsel av varer skal det svares toll etter tolltariffens ordinære satser vedtatt av Stortinget. Dette gjelder ikke dersom det er innrømmet tollfrihet eller tollnedsettelse i henhold til handelsavtaler, nasjonale ordninger eller med annen hjemmel i stortingsvedtak. Tolltariffen angir, i tillegg til de ordinære tollsatsene, også preferansetollsatser i henhold til inngåtte handelsavtaler.

Toll som beskytter norske produsenter fra utenlandsk konkurranse, har ulike virkninger. Importtoll fører normalt til økte produksjonskostnader for det øvrige næringslivet og dyrere varer for forbrukerne. Videre vil toll redusere omfanget av handel og bidra til at ulike lands relative fortrinn i produksjon av varer og tjenester ikke blir utnyttet fullt ut. Gjennom handel med industrivarer og tjenester har Norges konkurransemessige fortrinn blitt best mulig utnyttet til høy verdiskaping og velferd.

Tollbeskyttelsen er en viktig del av den samlede støtten til norsk jordbruk. I tillegg kommer tollbeskyttelsen av den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien. Av industrivarene er for tiden bare enkelte klær og andre tekstilprodukter pålagt toll.

8.1.1 Om toll og tollsatser

Tollbeskyttelse på landbruksvarer står sentralt i norsk landbrukspolitikk. Importvernet bidrar blant annet til at omsetning av norske landbruksvarer kan skje til priser fastsatt i jordbruksavtalen. Tollbeskyttelsen er en viktig del av den samlede støtten til norsk jordbruk, og utgjør en overveiende del av skjermingsstøtten. Ifølge OECDs beregninger lå den samlede skjermingsstøtten på 11,1 mrd. kroner i 2012.

Tollsatsene for landbruksvarer varierer. Satsene er dels spesifikke, dels verdibaserte (såkalte ad valorem -satser). De høyeste tollsatsene er på viktige landbruksvarer som også produseres i Norge, for eksempel storfekjøtt og melkeprodukter. For bearbeidede landbruksvarer, som for eksempel pizza, bakervarer og sjokolade er tollnivået moderat, mens det er tollfrihet for mange landbruksvarer som ikke produseres i Norge, eksempelvis sitrusfrukter, bananer, kaffe og ris.

For enkelte landbruksvarer kan tolltariffens ordinære satser reduseres i perioder etter vedtak i Statens landbruksforvaltning. Mange anvendte tollsatser er derfor i praksis lavere enn de tollsatsene som følger av tolltariffen. For en nærmere oversikt over de administrative tollnedsettelsene vises det til tabell 3.1 i vedlegg 3, se omtale i punkt 8.5.1.

Det er fastsatt maksimale tollsatser gjennom internasjonale avtaler. Gjennom flere forhandlingsrunder i GATT/WTO har Norge forpliktet seg til å redusere tollsatsene, sist ved WTO-avtalen i 1994. Foruten en viss nedtrapping av toll på industrivarer medførte WTO-avtalen forpliktelser med hensyn til markedsadgang, internstøtte og eksportstøtte for landbruksvarer. De multilaterale forhandlingene i regi av WTO omtales under punkt 8.3.

I likhet med andre industriland gir Norge tollpreferanser til utviklingsland gjennom GSP-ordningen (Generalized System of Preferences). Ordningen går ut på at det enkelte industriland gir utviklingslandene bedre markedsadgang for deres varer. GSP er en unilateral (ensidig) ordning og kan ensidig trekkes tilbake eller endres.

8.1.2 Tollinntekter

Tollinntektene bestemmes av de anvendte tollsatsene og mengden varer som importeres. Inntektene fra toll var 2 877 mill. kroner i 2012, om lag 0,2 pst. av statens samlede inntekter. Figur 8.1 viser deklarert toll for landbruksvarer og industrivarer i 2012, fordelt mellom EU, utviklingsland og øvrige land. Figuren viser at det er importen fra utviklingslandene som står for en stor del av tollen på industrivarer. Det meste av toll på landbruksvarer er knyttet til import fra EU.

Figur 8.1 Deklarert toll i 2012. Mill. kroner

Figur 8.1 Deklarert toll i 2012. Mill. kroner

1 Inkludert råvarer.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

8.2 Tollpreferansesystemet for utviklingsland – GSP

Den norske GSP-ordningen ble etablert i 1971. Siden den gang er ordningen blitt endret flere ganger. I 2002 ble det innført toll- og kvotefrihet for alle varer fra de minst utviklede landene (MUL). Fra 2008 ble denne «nulltollordningen» utvidet til å omfatte 14 lavinntektsland. I 2013 ble GSP-ordningen ytterligere forbedret, blant annet ved at en rekke mellominntektsland fikk økte tollfordeler på en del landbruksvarer og tollfrihet på klær og tekstiler. Videre fikk alle ordinære utviklingsland lavere toll eller tollfrihet på enkelte landbruksvarer.

Hjemmel for GSP-ordningen følger av stortingsvedtaket om toll, se forslag til vedtak § 2 første ledd og tolloven § 8-3. Finansdepartementet ser behov for at nærmere regler om GSP-ordningen fastsettes i tollforskriften, jf. tolloven § 8-3 tredje og fjerde ledd. Toll- og avgiftsdirektoratet vil bli bedt om å foreslå en forskrift som kan sendes på alminnelig høring.

GSP-ordningen foreslås videreført uendret for budsjettåret 2014, jf. forslag til vedtak § 2 annet ledd. Etter forslaget § 2 tredje ledd gis departementet fullmakt til å videreføre kvoter og satser, slik som i tollvedtaket for 2013 § 3.

8.3 Multilaterale forhandlinger i WTO

Regjeringen legger vekt på å bidra til å videreutvikle det regelbaserte multilaterale handelssystemet i Verdens Handelsorganisasjon (WTO), slik at det blir et best mulig redskap for å sikre langsiktig forutsigbarhet for internasjonal handel. Norge har lenge understreket betydningen av et godt forhandlingsresultat i den såkalte Doha-runden som begynte i 2001. Fra og med 2008 har forhandlingene avdekket store motsetninger mellom de største landene, og Doha-rundens framtid er i dag meget usikker.

Under WTOs 8. ministerkonferanse i desember 2011 erkjente medlemslandene at det ikke er mulig å sluttføre forhandlingene ved å fortsette som før, og det var enighet om å forsøke andre tilnærminger for å skape framdrift. WTOs betydning for global vekst og stabilitet har likevel blitt bekreftet under de senere års økonomiske kriser ved at regelverket har bidratt til å begrense bruken av proteksjonistiske tiltak. Om lag 97 pst. av verdenshandelen er nå regulert av WTO-regelverket.

Som en del av Doha-runden har det siden 2004 vært forhandlet om en ny avtale om handelsfasilitering (Agreement on Trade Facilitation) som skal resultere i forpliktelser for tollmyndigheter og andre grensemyndigheters regler og prosedyrer for import, eksport og transitt. Formålet er å redusere handelsrelaterte kostnader, inklusive tiden det tar å få utført og innført varer. I 2009 ble den første konsoliderte avtaleteksten lagt fram. I motsetning til andre områder av Doha-runden, har forhandlingene på dette området fortsatt. Det er mulig at det kan oppnås enighet om en avtaletekst før neste WTO – ministerkonferanse i desember 2013, supplert med noen elementer på landbruksområdet og enkelte utviklingsrelaterte elementer.

8.4 EØS-avtalen og de øvrige handelsavtalene

8.4.1 Nye frihandelsavtaler

EØS-avtalen og EFTAs frihandelsavtaler er et viktig supplement til Norges medlemskap i Verdens handelsorganisasjon (WTO). Avtalene bidrar til å sikre norske bedrifter markedsadgang og motvirker diskriminering av norsk eksport i de landene det inngås slike avtaler med.

EFTA har ferdigforhandlet 26 frihandelsavtaler med 36 land. Frihandelsavtaler med henholdsvis Costa Rica og Panama, og med Bosnia-Hercegovina ble undertegnet under EFTAs ministermøte 24. juni 2013 i Trondheim. EFTA forhandlet samtidig med Costa Rica og Panama også med Guatemala og Honduras. For de sistnevnte landene var det imidlertid ikke mulig å oppnå en omforent avtaletekst, og forhandlingene er foreløpig stilt i bero.

Norge er gjennom EFTA i forhandlinger med India, Indonesia, Malaysia, Vietnam og tollunionen bestående av Russland, Kasakhstan og Hviterussland. Det er for tiden stillstand i EFTAs forhandlinger med Algerie. Norge og Kina innledet forhandlinger om en bilateral frihandelsavtale høsten 2008. Det har ikke vært avholdt forhandlingsrunder mellom Kina og Norge siden høsten 2010.

Fra 1. juli 2013 er Kroatia medlem av EU. Det er for tiden uklart om frihandelsavtalen EFTA-Kroatia skal videreføres i en periode eller om samhandlene med Kroatia skal skje i henhold til EØS-avtalen.

Kina, India og Russland er Norges hovedprioriteringer i arbeidet med frihandelsavtaler. Andre land som gis prioritet av Norge er EFTA-frihandelsavtaler med Malaysia, Vietnam, Thailand, Angola og Nigeria og en bilateral frihandelsavtale med Japan.

I tilfelle iverksettingstidspunktet for nye frihandelsavtaler faller i budsjettperioden, foreslås det at departementet gis fullmakt til å iverksette de tollmessige sider ved disse avtalene. Det vises til forslag til vedtak § 2 annet ledd.

EU og USA har startet forhandlinger om en omfattende handels- og investeringsavtale – «Transatlantic Trade and Investment Partnership» (TTIP). Regjeringen nedsatte i juni 2013 en tverrdepartemental arbeidsgruppe for å analysere hvordan en avtale mellom EU og USA vil berøre norske interesser og hvordan disse best kan ivaretas.

8.4.2 Forhandlinger med EU på landbruksområdet

Etter EØS-avtalen artikkel 19 skal avtalepartene, med to års mellomrom, gjennomgå vilkårene for handelen med basis landbruksvarer (meieriprodukter, kjøtt, grønnsaker mv.) med sikte på en gradvis gjensidig liberalisering innenfor rammen av partenes respektive landbrukspolitikk.

Norge og EU kom til enighet om en ny artikkel 19-avtale i januar 2010. Avtalen ble iverksatt 1. januar 2012.

8.4.3 EUs forordning om omsetning av selprodukter

EU vedtok i 2009 en forordning om omsetning av selprodukter. Forordningen stiller svært strenge vilkår for handel med selprodukter i EU. For å kunne omsettes i EU må selproduktene enten komme fra urfolksfangst eller være biprodukter av naturressursforvaltningsfangst. I tillegg kan turister på reise importere selprodukter for eget bruk. Norske selprodukter kan ikke oppfylle vilkårene for omsetning, og produktene har derfor ikke vært omsatt i EU siden forordningen trådte i kraft i 2010.

Norge anser at forordningen er i strid med WTO-regelverket. Norge og Canada ba våren 2011 WTO om å opprette et tvisteløsningspanel i saken, og panelet ble opprettet 21. april 2011. Endelig panelavgjørelse vil gjøres tilgjengelig for partene i tvisten 8. oktober 2013, men vil inntil videre være konfidensiell og ikke tilgjengelig for offentligheten. Offentliggjøring av panelrapporten forventes i november-desember i år da rapporten er oversatt til alle offisielle WTO-språk og sirkulert til WTOs medlemmer. En eventuell ankeprosess vil forlenge saken med ytterligere 3 – 4 måneder etter offentliggjøring av panelrapporten.

8.5 Forvaltning av tollregimet for landbruksvarer

Statens landbruksforvaltning (SLF) forvalter importvernet for landbruksvarer med hjemmel i tolloven §§ 9-1 til 9-4 og forskrifter fastsatt med hjemmel i denne.

Totalt ble det importert landbruksvarer for 43,3 mrd. kroner i 2012.

8.5.1 Administrative tollnedsettelser

Tolltariffens satser kan nedsettes i de tilfeller der SLF er gitt fullmakt til dette ved stortingsvedtak eller lovhjemmel. Forskrift 22. desember 2005 nr. 1723 om administrative tollnedsettelser for landbruksvarer angir hvilke produkter som omfattes, og hvordan tollsats skal fastsettes.

Generelle tollnedsettelser , jf. tolloven § 9-2, gis for en stor del på varer innenfor målprissystemet i jordbruksavtalen og gjøres gjeldende for alle aktører som importerer i perioden med tollnedsettelse. Informasjon om de generelle tollnedsettelsene blir kunngjort på nettstedet til SLF.

Individuelle tollnedsettelser kan gis til bedrifter eller personer etter søknad, jf. tolloven § 9-3. Adgang til å gi tollnedsettelser er regulert i ulike forskrifter, se tabell 3.1 i vedlegg 3 for oversikt over tollnedsettelsene som er gitt med hjemmel i de ulike forskriftene. Tollnedsettelsene gis for en bestemt vare i en gitt periode. Nivået på den nedsatte tollen avhenger blant annet av hvilket produkt det gis tollnedsettelse for og eventuelt det innenlandske prisnivået på tilsvarende produkt.

For bearbeidede jordbruksvarer, hvor det gjennom inngåtte frihandelsavtaler ikke er satt en spesifikk tollsats, verditollsats eller tollsats på grunnlag av standardresept, fastsetter SLF etter søknad nedsatt tollsats på grunnlag av råvareinnhold. Tollsatsen beregnes ut fra råvareinnholdet i den enkelte vare, og er basert på innmeldte råvaredeklarasjoner fra importører. I 2012 ble det fastsatt 15 575 slike tollsatser.

Tollsatser for enkeltimportører har gyldighet utover det enkelte år. Det var registrert nær 41 600 slike tollfastsettelser i SLFs database ved utgangen av 2012, noe som er en økning på om lag 14 pst. fra året før.

8.5.2 Fordeling av tollkvoter

SLF fordeler en rekke tollkvoter for landbruksvarer. Disse er dels fastsatt i internasjonale avtaler, dels hører de under tollpreferanseordningen for utviklingsland (GSP-ordningen) og dels andre, ensidig fastsatte kvoter. Det vises til tolloven § 9-4 om tildeling av tollkvoteandeler for landbruksvarer. Kvotetildelingen er hjemlet i ulike forskrifter under Landbruks- og matdepartementet. Toll- og avgiftsdirektoratet forvalter fem tollkvoter for tollfri innførsel fra EU hvor importmengden er fastsatt i verdi. Disse tollkvotene fordeles fortløpende ved deklarering i TVINN-systemet.

Kvotene som fordeles av SLF, er enten tollfrie eller har en redusert tollsats i forhold til de ordinære tollsatsene. De fleste tollkvotene fordeles ved auksjon. Prisen som betales for en kvote ved auksjonering, kommer i tillegg til en eventuell tollsats på kvoten og vil variere avhengig av etterspørselen i markedet. Auksjonene gjennomføres via Internett og resultatene blir umiddelbart tilgjengelige for alle. En slik fordelingsmetode sikrer at alle aktører får lik og god informasjon. De tollkvotene som ikke auksjoneres, fordeles i hovedsak ut fra historiske rettigheter eller søknadstidspunkt. Auksjonsprovenyet tilfaller staten.

Inntektene fra auksjon av tollkvoter utgjorde 193 mill. kroner i 2012, 17 mill. kroner mindre enn året før. Reduksjonen skyldes i hovedsak lavere inntekt fra kornkvoter som oppnådde svært høye priser i 2011.

SLF innvilget 1 771 innførselstillatelser for tollkvoter i 2012 under disse ordningene. For en nærmere oversikt over tollkvotene vises det til tabell 3.2 i vedlegg 3.

8.5.3 Tollvernet for korn

Forvaltningen av tollvernet for korn, mel og kraftfôr består både av administrering av tollkvoter (matkorn, oljefrø og karbohydratråvarer til kraftfôr) og administrering av generelle tollnedsettelser (matmel, proteinråvarer og fett til kraftfôr).

Det kan fastsettes tollkvoter i henhold til bestemmelsene i forskrift 22. desember 2005 nr. 1723 om administrative tollnedsettelser for landbruksvarer § 22. Kvotene skal supplere den norske avlingen og fastsettes slik at markedsbalanse kan oppnås. En markedsmessig balanse oppnås ved at forbruket av mat- og fôrkorn tilsvarer summen av norsk produksjon og supplerende import, og at omsetningen kan skje til de priser som er avtalt i jordbruksavtalen. Kvotene fordeles ved auksjon.

Kornsesongen 2012–2013 ble preget av mye regn sommeren 2012. Likevel ble det produsert en høyere andel matkorn enn året før. Importkvotene ble derfor totalt sett redusert fra året før, men ligger fremdeles på et høyt nivå historisk sett.