Finansdepartementet

Prop. 1 LS

(2013–2014)

Skatter, avgifter og toll 2014

25.1 Merverdiavgift og fast eiendom

25.1.1 Bakgrunn

Merverdiavgiftsregelverket om fast eiendom er svært omfattende. Siden merverdiavgiftsreformen i 2001 har det vært arbeidet kontinuerlig med ulike rettslige spørsmål på dette området. Eksempelvis har en rekke enkeltspørsmål knyttet til merverdiavgift og fast eiendom vært tatt opp av ulike aktører. Dessuten har Stortinget, blant annet gjennom skriftlige spørsmål, tatt opp ulike problemstillinger ved denne delen av merverdiavgiftsregelverket. Flere av disse spørsmålene har vært rettet mot den generelle ordningen for frivillig registrering i Merverdiavgiftsregisteret av virksomhet med utleie av fast eiendom til avgiftspliktige leietakere.

Bakgrunnen for flere av disse spørsmålene er at den frivillige ordningen kan gi uheldige utslag. Dette skyldes blant annet at den frivillige ordningen forutsetter en aktiv handling fra den næringsdrivende. I enkelte tilfeller har dette medført at næringsdrivende som er ordinært registrerte for avgiftspliktig virksomhet har opptrådt som om virksomheten også er frivillig registrert for utleie av fast eiendom, uten at det er gjennomført en særskilt registrering for utleievirksomheten. En slik manglende frivillig registrering, ofte betegnet som uteglemt avkryssing i registreringsmeldingen, kan gi store avgiftsmessige konsekvenser for dem det gjelder. Finansministeren har i svar på brev fra Stortinget varslet at Finansdepartementet har satt i gang et større utredningsarbeid innen temaet merverdiavgift og fast eiendom, herunder om det bør innføres generell og obligatorisk merverdiavgiftsplikt for utleie av næringseiendom.

I ett representantforslag 8. mars 2012 fra stortingsrepresentantene Ketil Solvik-Olsen, Kenneth Svendsen, Christian Tybring-Gjedde og Jørund Rytman ble det fremmet forslag om endringer i merverdiavgiftsregelverket for fast eiendom, jf. dokument 8:75 S (2011 – 2012). Forslagsstillerne framhevet at reglene om frivillig registrering for utleie av fast eiendom i mange tilfeller skaper problemer og unødige kostnader for næringsdrivende. Det ble anført at problemet er at reglene er for strenge og at de økonomiske konsekvensene av å trå feil er store. Forslagsstillerne ønsker å rette opp dette. Etter forslagsstillernes foreløpige syn er det enkleste tiltaket å innføre en generell merverdiavgiftsplikt for utleie av fast eiendom til avgiftspliktig virksomhet. I tillegg ble det i dokumentet foreslått enkelte endringer knyttet til reglene om tilbakegående avgiftsoppgjør og at det skal bli enklere å kontrollere hvilken avgiftsregistrering man har.

I brev 18. april 2012 til Stortingets finanskomite sa finansministeren seg enig i stortingsrepresentantenes prinsipale forslag om at det bør vurderes generell merverdiavgiftsplikt ved utleie av fast eiendom til merverdiavgiftspliktig virksomhet, men at utredningen bør være bredere og undersøke om reglene kan forbedres for flere virksomheter som driver næring med utgangspunkt i fast eiendom. I brevet ble det videre vist til at et bredt utredningsarbeid er igangsatt og at intensjonen i forslaget er ivaretatt uten at det er behov for stortingsvedtak. Det ble også understreket at utredningsarbeidet er omfattende og at et eventuelt forslag om å utvide merverdiavgiftsplikten må inngå i de årlige budsjettene. Det ble signalisert at forslag om lovendringer til Stortinget tidligst kunne komme i forbindelse statsbudsjettet for 2014.

I Innst. 277 S (2011 – 2012) sluttet finanskomiteen seg til at det er flere gode argumenter for å innføre en generell merverdiavgiftsplikt ved utleie av fast eiendom til avgiftspliktig virksomhet. Finanskomiteen delte finansministerens syn om at det er behov for å se konsekvenser og mulige lovendringer i en større sammenheng. Finanskomiteen ba derfor regjeringen jobbe videre med denne problemstillingen, slik at eventuelle endringer i tråd med intensjonen i representantforslaget og finansministerens brev til komiteen kan legges fram for Stortinget. Finanskomiteen ba samtidig regjeringen om å ha tett dialog med ulike deler av næringslivet for å sikre at alle sider av saken blir belyst.

I tråd med en enstemmig innstilling fra finanskomiteen vedtok Stortinget samlet at representantforslaget vedlegges protokollen.

25.1.2 Status i det pågående utredningsarbeidet

Utredningsarbeidet har i den første fasen vært konsentrert om den delen av merverdiavgiftsunntaket som gjelder utleie av næringseiendom, og da særlig knyttet til utforming og innretning av ordningen med frivillig registrering av utleievirksomhet. Innenfor denne rammen ble Skattedirektoratet gitt i oppdrag å utrede følgende tre alternativer:

  • en obligatorisk merverdiavgiftsplikt på all utleie av næringseiendom (utleie til boligformål holdes utenfor),

  • en obligatorisk merverdiavgiftsplikt på utleie hvor avgiftsplikten avgrenses på samme måte som dagens frivillige registreringsordning, og

  • en videreføring av dagens frivillige registreringsordning med nødvendige justeringer for å unngå uheldige virkninger.

I tråd med oppdraget har Skattedirektoratet vurdert de ulike alternativene. Som ledd i dette arbeidet gjennomførte direktoratet et drøftingsmøte med enkelte aktører, herunder interesseorganisasjoner.

De ulike alternativene er til vurdering i Finansdepartementet. I dette arbeidet er det også naturlig å se hen til merverdiavgiftsreglene i våre naboland og å undersøke om de norske reglene avviker fra disse. Eiendomsunntaket for salgstilfellene (omsetning av fast eiendom) er noe mer vidtgående i Norge sammenlignet med EUs merverdiavgiftsregelverk. Med virkning fra 1. januar 2011 ble det i Danmark innført merverdiavgiftsplikt ved omsetning av nye bygninger mv. Endringene innebar at de danske merverdiavgiftsreglene på dette området ble mer i samsvar med de alminnelige reglene i EUs merverdiavgiftsregelverk (Rådsdirektiv 2006/112/EF). Danmark benyttet seg tidligere av en overgangsordning i EUs merverdiavgiftsregelverk til å opprettholde unntak for disse transaksjonene, som ellers er avgiftspliktige etter merverdiavgiftsdirektivet.

Finansdepartementet er kommet fram til at det er behov for å utrede mulighetene for en merverdiavgiftsplikt ved omsetning av nye bygninger mv. i tråd med regelverket som gjelder i de fleste EU-land. Spørsmålet om utforming av merverdiavgiftsreglene ved omsetning av nye bygninger mv. og utleie av næringseiendom bør ses i sammenheng. En utredning av salgstilfellene bør derfor inngå i det allerede igangsatte utredningsarbeidet for å vurdere merverdiavgiftsreglene for fast eiendom. Dette vil gjøre arbeidet mer omfattende og komplisert enn opprinnelig forutsatt, med den konsekvens at arbeidet med å få på plass en helhetlig løsning blir forskjøvet i tid. Av denne grunn er det ikke mulig å legge fram et forslag på nåværende tidspunkt.

Som et ledd i arbeidet med en bredere utredning har Skattedirektoratet fått i oppdrag å vurdere mulighetene for en utvidelse av merverdiavgiftsplikten ved omsetning av nye bygninger mv. Finansdepartementet vil deretter vurdere saken nærmere og presentere saken for Stortinget. Eventuelle forslag til regelendringer vil bli sendt på høring før et lovforslag kan sendes til Stortinget. På grunn av sakens kompleksitet er det på nåværende tidspunkt imidlertid ikke mulig å angi nærmere en spesifikk tidsplan for sluttføringen av utredningsarbeidet, og når et eventuelt lovforslag kan legges fram for Stortinget.

25.1.3 Behovet for en straksløsning med enkelte justeringer av dagens frivillige registreringsordning

Etter gjeldende rett er det et grunnleggende vilkår for å være registrert, og således være omfattet av merverdiavgiftsloven hva gjelder utleie av fast eiendom, at man søker en frivillig registrering. Dette framgår både direkte av lovens ordlyd, se merverdiavgiftsloven § 14-1, jf. § 2-3 første ledd, og merverdiavgiftslovens system. Utgangspunktet er at slik utleie er unntatt fra merverdiavgiftsplikt. Samtidig har utleier en valgmulighet. Denne valgmuligheten innebærer at inntil det foreligger en søknad om frivillig registrering, må avgiftsmyndighetene gå ut fra at utleier har valgt å holde utleievirksomheten utenfor loven. Det er utleier som må tilkjennegi aktivt ved søknad at virksomheten ønskes brakt inn for loven. Det gjelder også om utleier fra før er registrert for sin ordinære næringsvirksomhet.

Selv om ordningen med frivillig registrering av utleievirksomhet i utgangspunktet gir fleksibilitet og åpner for at næringsdrivende kan innrette seg på flere måter, åpner valgmuligheten også for misforståelser og uheldige utslag i enkeltsituasjoner.

Finansdepartementet er opptatt av at merverdiavgiftsregelverket skal være så enkelt og oversiktlig som mulig, samt gi færrest mulig uheldige utslag. Kravet til søknad ved frivillige registreringsordninger ivaretar viktige hensyn i merverdiavgiftssystemet, også i tilfeller hvor utleier fra før er registrert for sin ordinære næringsvirksomhet. På den annen side ser departementet at det kan være behov for å justere dagens frivillige registreringsordning for å motvirke enkelte uheldige utslag for de næringsdrivende. Departementet har dessuten merket seg at man i Sverige har foreslått endringer i den frivillige registreringsordningen ved oppføring og utleie av fast eiendom, se «Regeringens proposition 2013/14:1, Budgetpropositionen för 2014 Förslag till statens budget för 2014, finansplan och skattefrågor» som 18. september 2013 ble fremmet for Riksdagen.

På denne bakgrunn har Finansdepartementet sendt på alminnelig høring forslag til enkelte justeringer i den frivillige registreringsordningen, se departementets høringsnotat av 24. september 2013. I høringsnotatet er det blant annet foreslått å fjerne kravet til søknad om frivillig registrering for næringsdrivende som allerede er ordinært registrert og har opptrådt som om utleievirksomheten inngår i registreringen. Forslaget som er presentert i høringsnotatet er et forenklingstiltak i påvente av den den mer omfattende utredningen som pågår på dette området.

Høringsfristen er satt til 6. januar 2014. Finansdepartementet vil etter å ha gjennomgått høringsuttalelsene så raskt som mulig fremme lovforslag til Stortinget.

25.2 Den generelle kompensasjonsordningen for merverdiavgift

25.2.1 Bakgrunn

Den generelle merverdiavgiftskompensasjonsordningen for kommunesektoren ble innført 1. januar 2004, se lov 12. desember 2003 nr. 108 om kompensasjon av merverdriavgift for kommuner, fylkeskommuner mv. Ordningen har til formål å unngå at merverdiavgiften påvirker kommunenes valg mellom å produsere avgiftspliktige tjenester selv (uten avgift) eller å kjøpe tjenestene fra private aktører (med avgift). Ordningen er finansiert av kommunene ved at de statlige overføringene ble redusert tilsvarende omfanget av ordningen da den ble innført. Ordningen er dermed ingen støtteordning for kommunene.

For å unngå at ordningen medfører nye konkurransevridninger er også enkelte private aktører omfattet av ordningen. Ordningen omfatter private og ideelle virksomheter som produserer helse-, sosial- eller undervisningstjenester som kommunen eller fylkeskommunen er pålagt å utføre ved lov, jf. kompensasjonsloven § 2 første ledd bokstav c.

I Prop. 112 L (2011 – 2012) kapittel 15 ble det gitt en omtale av behovet for eventuelle presiseringer og endringer i ordningen. Det ble blant annet utalt:

«Som nevnt ovenfor omfatter kompensasjonsordningen de private og ideelle virksomheter som produserer helse-, sosial- eller undervisningstjenester som kommunen eller fylkeskommunen er pålagt å utføre ved lov, jf. kompensasjonsloven § 2 første ledd bokstav c. Departementet har i sin fortolking av denne bestemmelsen lagt til grunn at kravet om at den aktuelle tjenesten «er pålagt å utføre ved lov» innebærer at det for en privat eller ideell virksomhet ikke er tilstrekkelig for å oppnå kompensasjon at kommunen eller fylkeskommunen har en plikt til å yte tjenesten. For å være omfattet av kompensasjonsordningen har departementet lagt til grunn at det også må foreligge en tilsvarende rett for tjenestemottaker. Departementet vil vurdere om kompensasjonsloven bør presiseres på dette punktet. Departementet vil i denne forbindelse også vurdere utformingen av regelverket nærmere når det gjelder private og ideelle virksomheters rett til kompensasjon ved oppføring av omsorgsboliger mv. På dette området pågår det rettsprosesser, og det kan derfor være behov for å klargjøre grensene for rett til kompensasjon.
Departementet vil også vurdere kommunenes frist for innsendelse av kompensasjonskrav. Fristen for kommunene til å sende inn kompensasjonsoppgave ble noe forlenget fra 1. januar 2005, se Ot.prp. nr. 1 (2004 – 2005) kapittel 31. Kommunene har imidlertid også i dag en kortere frist for å sende krav om kompensasjon til skattekontoret enn de private og ideelle virksomhetene som omfattes av ordningen, se kompensasjonsloven § 10. Departementet vil også gå gjennom de krav som stilles til dokumentasjon for kompensasjonskravet. Det følger av kompensasjonsloven § 8 at grunnlaget for kompensasjonskravet skal kontrolleres og attesteres av revisor.
Departementet vil vurdere disse spørsmålene nærmere og eventuelt komme tilbake med konkrete lovforslag på et senere tidspunkt, etter at saken har vært på høring.»

I Innst. 422 S (2012 – 2013) om representantforslag om merverdiavgiftskompensasjon for privatpersoner ved bygging av omsorgsboliger for egne barn, Dokument 8:110 S (2012 – 2013), er det uttalt:

«Flertallet viser til det arbeidet Finansdepartementet har varslet i Prop. 112 L (2011 – 2012). Der er det uttalt at for å gjøre kompensasjonsregelverket klarere og mer brukervennlig kan det være behov for å vurdere enkelte presiseringer og eventuelle endringer i den generelle kompensasjonsordningen. Dette omfatter blant annet å vurdere utformingen av regelverket nærmere når det gjelder private og ideelle virksomheters rett til kompensasjon ved oppføring av omsorgsboliger mv. Departementet uttaler at det vil vurdere disse spørsmålene nærmere og eventuelt komme tilbake med konkrete lovforslag på et senere tidspunkt, etter at saken har vært på høring. Flertallet imøteser en gjennomgang av status i nasjonalbudsjettet for 2014.
Flertallet vil ellers bemerke at det er utviklet en omfattende låne- og tilskuddsordning, blant annet for at flere funksjonshemmede skal få økonomisk anledning til å bo i egen bolig. Blant annet gis tilskudd basert på brutto anleggskostnader, noe som innebærer at merverdiavgiften medregnes ved utmålingen av tilskudd.
Flertallet viser også til at Norsk Forbund for Utviklingshemmede (NFU) har foreslått at kompensasjonsloven bør endres slik at det ikke lenger gis kompensasjon for merverdiavgift på anskaffelser til boliger med helseformål eller sosiale formål som er beregnet på å være permanente hjem. NFUs begrunnelse er at kompensasjonsordningen bidrar til en overinvestering i kommunale boliger med helse- og sosiale formål (institusjonslignende kompleks), da sett opp mot uttalte politiske målsettinger om at mennesker med utviklingshemning i størst mulig grad skal ha ordinære hjem i en ordinær bebyggelse.
Flertallet vil be Finansdepartementet vurdere innspillet fra NFU og om avgrensningene av kompensasjonsordningen på dette området er hensiktsmessige ut fra formålet. Flertallet vil vise til det pågående arbeidet med å vurdere utvidet avgiftsplikt på fast eiendom, og at en eventuell utvidelse av avgiftsplikten kan få konsekvenser også for omfanget av merverdiavgiftskompensasjonsordningen på området fast eiendom. Flertallet viser til at en eventuell utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget på fast eiendom, trolig vil ha konsekvenser for merverdiavgiftskompensasjonsordningen.»

25.2.2 Vurderinger

Når det gjelder private virksomheters rett til kompensasjon viser departementet til at det særlig synes å være på området for oppføring av boliger for omsorgstrengende at det har oppstått spørsmål om tolkingen av kompensasjonslovens rekkevidde. I Høyesteretts dom 19. februar 2010 om Stiftelsen Utleieboliger Alta (HR-2010-00313-A) var spørsmålet om en stiftelse hadde rett til kompensasjon når den kun sto for oppføring og utleie av omsorgsboliger, mens kommunen sto for ytelsen av omsorgstjenester. Høyesterett kom til at stiftelsen hadde rett til kompensasjon fordi det forelå et samarbeid mellom stiftelsens utleievirksomhet og kommunens virksomhet med heldøgns omsorgstjenester.

Avgiftsmyndighetene har etter dette lagt til grunn at en privat virksomhet kan få kompensasjon ved utleie av visse boliger, men at det er et vilkår at kommunen har tildelingsrett til boligene og at beboerne mottar heldøgns omsorg og pleie. Utleie som ikke på denne måten er integrert med et lovpålagt omsorgstilbud for hele døgnet, eksempelvis utleie til personer som ikke har inntekt til å skaffe egen bolig, faller dermed utenfor ordningen. Det samme gjelder private som bygger sin egen bolig. Avgiftsmyndighetene har lagt til grunn at det samme også gjelder tingsrettslige sameier hvor beboerne eier en ideell del av et bygg, med særlig borett til hver sin del. I Høyesteretts dom 5. februar 2013 om Torneby sameie (HR-2013-00280-A) fikk staten medhold i at sameiet ikke er noen «virksomhet» i kompensasjonslovens forstand, og at sameiet dermed ikke har rett til kompensasjon.

Sakene for Høyesterett har langt på vei avklart hvor langt retten til kompensasjon strekker seg for private virksomheter ved oppføring og utleie av boliger for omsorgstrengende. Departementet ser derfor foreløpig ikke behov for å arbeide videre med en presisering av loven på dette området. Det er avklart at det kun er «virksomheter» som kan få kompensasjon. Dette er i samsvar med hensynet bak at private er omfattet av kompensasjonsordningen. Hensikten er å motvirke at private produsenter, i et marked der kommunen er kunde eller konkurrent, ikke må ta et høyere vederlag som følge av at de ikke har rett til fradrag for inngående merverdiavgift. Ordningen er som nevnt ikke noen støtteordning, heller ikke for private virksomheter.

Ettersom det fremdeles pågår en rettsprosess om borettslag kan få kompensasjon for merverdiavgiften knyttet til oppføring av omsorgsboliger mv., vil departementet likevel følge med på utviklingen og om nødvendig komme tilbake til dette punktet.

Til innspillet fra Norsk Forbund for Utviklingshemmede (NFU) vil departementet bemerke at forslaget om at det ikke lenger skal gis kompensasjon for merverdiavgift på anskaffelser av boliger med helse- eller sosialformål som er beregnet på å være permanente hjem, vil innebære en innsnevring av ordningen sammenlignet med hvordan den er innrettet i dag. Departementet er av den oppfatning at dersom det skal vurderes å gjøre større endringer, bør dette inngå i en bredere evaluering av den generelle kompensasjonsordningen. Departementet viser dessuten til punkt 25.1, der det er gitt en omtale av departementets arbeid med merverdiavgift og fast eiendom. Eventuelle forslag om å utvide merverdiavgiftsgrunnlaget for fast eiendom kan som finanskomiteens flertall påpeker, ha konsekvenser for innretningen av den generelle kompensasjonsordningen. Departementet vil vurdere disse spørsmålene nærmere og eventuelt komme tilbake til saken når arbeidet med merverdiavgift og fast eiendom er avsluttet.

Det ble varslet i Prop. 112 L (2011 – 2012) at departementet ville se på en eventuell utvidelse av kommunenes frist for å sende inn kompensasjonsoppgave samt kravene til dokumentasjon ved innsending av kompensasjonsoppgaver fra private virksomheter. Departementet har funnet grunnlag for å endre innleveringsfristen for tredje periodes kompensasjonsoppgave fra 20. august til 31. august, se kapittel 17. Spørsmålet om utvidelse av kommunenes siste frist for å sende inn krav om kompensasjon til skattekontoret, eventuelt slik at den samsvarer med den frist som gjelder for de private virksomhetene som omfattes av ordningen, er noe som etter departementets oppfatning bør vurderes i en eventuell bredere evaluering av ordningen. Hensynet til forutberegnelighet når det gjelder utbetalingene fra staten, må da nøye vurderes opp mot kommunenes behov for en smidig praktisering av ordningen.

Med hensyn til dokumentasjon av kompensasjonskrav fra private virksomheter som fører opp og leier ut boliger til omsorgstrengende, viser departementet til at det for tiden pågår en rettslig prosess om innholdet av dokumentasjonsplikten. Departementet følger denne, og vil om nødvendig komme tilbake til saken når rettskraftig dom foreligger.

25.3 Midlertidig innførsel av anleggsmaskiner mv.

Det skal oppkreves merverdiavgift både ved innenlands omsetning og ved innførsel av varer. For næringsdrivende som er registrert i Merverdiavgiftsregisteret og har fradragsrett, kan denne merverdiavgiften trekkes fra i den alminnelige omsetningsoppgaven. For disse næringsdrivende medfører merverdiavgiften ved innenlands omsetning og innførselsmerverdiavgiften dermed ingen endelig avgiftsbelastning.

Ved innførsel av varer er forfallstidspunktet for merverdiavgiften den 18. i påfølgende måned etter at innførselen har funnet sted dersom man har tollkreditt. Denne merverdiavgiften kan importøren trekke fra i sitt innenlandske merverdiavgiftsoppgjør, som forfaller en måned og ti dager etter den to måneders terminen hvor innførselen har skjedd. Det oppstår derfor en likviditetsulempe for avgiftssubjektet. Nivået på ulempen avhenger av når i betalingsterminen varene innføres.

I Meld. St. 34 (2011 – 2012) Nordisk samarbeid er merverdiavgiftsregelverket for anleggsmaskiner på korte og tidsavgrensede arbeidsoppdrag i landet omtalt som et grensehinder som Nordisk ministerråd har rettet oppmerksomhet mot.

En del anleggsmaskiner krysser grensen og innføres midlertidig til Norge, eller fra Norge til bruk i utlandet. Problemstillingen er tidligere omtalt i Prop. 112 L (2011 – 2012) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga kapittel 14. Her uttales følgende:

«Departementet anser at de motforestillinger mot innføring av en generell ordning med utsatt avregning som er omtalt i St.prp. nr. 1 (2007 – 2008) Skatte, -avgifts- og tollvedtak, er relevante også i dag. Departementet vurderer imidlertid hva som eventuelt kan avhjelpe problemstillingen for innenlandske næringsdrivende ved midlertidig innførsel av anleggsmaskiner. Departementet er innstilt på å prøve å finne en ordning som både kan ta hensyn til næringsdrivendes behov og skatte- og avgiftstekniske hensyn.
Et annet system for midlertidig innførsel av varer enn hva vi har i Norge i dag, følger av Istanbulkonvensjonen vedlegg E. Etter dette systemet oppkreves ikke avgift på innførselstidspunktet, men avgift betales isteden på utførselstidspunktet. Norge har per i dag ikke tiltrådt denne konvensjonen. En eventuell implementering av Istanbulkonvensjonen vedlegg E krever nøye vurderinger. Dette gjelder særlig med hensyn til hvilke krav til sikkerhet for avgiftskravet som må stilles ved innførselen. Systemet etter Istanbulkonvensjonen vedlegg E bygger på et helt annet oppkrevingssystem enn i Norge, hvor innfordringshensyn er hovedbegrunnelsen for at innbetaling skal skje ved grensepassering. Disse hensynene må grundig vurderes. Departementet vil komme tilbake til saken når dette arbeidet er avsluttet.»

Finansdepartementet har arbeidet med sikte på å finne løsninger som bidrar til enklere prosedyrer for anleggsmaskiner mv. som skal ut av landet igjen etter kortere eller lengere bruk. Flere faktorer må vurderes i dette arbeidet. EØS-avtalen omfatter for det første ikke skatter og avgifter. Med hensyn til merverdiavgift er Norge dermed et tredjeland, og innførsel fra land i EU til Norge skal undergis vanlig grensekontroll. Etter våre regler skal merverdiavgiften oppkreves ved innførsel, uansett om importøren har fradragsrett eller ikke. Videre skal varer som eksporteres til land i EU fra Norge også undergis vanlig grensekontroll. Prosedyrene som gjelder for varer inn til EU fra tredjeland skiller seg ikke vesentlig fra de norske reglene. Ved handel mellom EUs medlemsland er det imidlertid et system hvor det ikke skal være grensekontroll, og avgifter skal ikke oppkreves i tilknytning til grensepasseringen. Dette systemet har vært i kraft fra etableringen av det indre marked i 1993.

Departementet har merket seg at et svensk utvalg har foreslått endringer i regelverket for innførselsmerverdiavgift, jf. SOU 2013:1. Forslaget går ut på at importører som innfører varer fra tredjeland, og som har full fradragsrett, ikke skal innbetale merverdiavgift ved innførsel. Den svenske utredningen begrunner ikke forslaget med forenklinger for importørene, men peker på at likviditetsulempen fjernes. En eventuell innføring av tilsvarende endringer som foreslås i Sverige, vil relativt sett innebære større økonomiske og strukturelle endringer for Norge enn for Sverige. Det skyldes at Norge står utenfor EU, mens Sverige har hatt EUs system for varehandel siden medlemsskapet i 1995.

Finansdepartementet arbeider løpende med forenklinger av regelverket for de næringsdrivende. Når det gjelder oppkreving av innførselsmerverdiavgift, har man i Norge holdt fast på at merverdiavgift ved innførsel er en viktig og integrert del av vårt merverdiavgiftssystem. En opphevelse av denne plikten medfører få forenklinger for næringslivet. Det eneste man oppnår er å fjerne likviditetsulempen som nevnt over. Det vurderes også slik at en fjerning av denne betalingsplikten innebærer økt fare for merverdiavgiftssvindel. En ordning med utsatt avregning ved import har tidligere blitt frarådet fra departementet, se omtale i St.prp. nr. 1 (2007 – 2008) Skatte-, avgifts- og tollvedtak punkt 3.2.5. Finanskomiteen, unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, sluttet seg også til dette, se Budsjettinnst. S nr. 1 (2007 – 2008) punkt 4.8.3.6.2.

Ut fra systemhensyn er departementet fortsatt av den oppfatning at merverdiavgift skal betales ved innførsel. Dette gjelder selv om importøren har fradragsrett. Departementet mener imidlertid at det er grunn til å vurdere om det bør innføres generelle prosedyreendringer i form av forenklinger ved midlertidig innførsel av kapitalvarer av høyere verdi, noe som også vil ha virkning for norske næringsdrivende. Dagens tollprosedyrer knyttet til midlertidig innførsel av varer til Norge gjelder kun personer som ikke er hjemmehørende i Norge. Etter departementets syn bør det vurderes hvorvidt merverdiavgiftsberegningen ved utleie av varer over grensen i større grad bør avspeile verdien av tjenesten, og ikke tollverdien av varen. Det kreves gode tollprosedyrer for å gjennomføre en slik løsning. Disse må sørge for at varene senere faktisk eksporteres etter at leieforholdet er avsluttet, blant annet slik at det ikke skjer en reell vareinnførsel.

På denne bakgrunn vil departementet sende et oppdrag til Toll- og avgiftsdirektoratet med bistand fra Skattedirektoratet om å utrede mulighetene for forenklede prosedyrer ved midlertidig innførsel av varer av høyere verdi. Det bør inngå i oppdraget å vurdere mulige tiltak for å redusere likviditetsbelastningen ved denne type import.

25.4 Merverdiavgift på bilutleie

Fra det generelle utgangspunkt om at den avgiftspliktige kan trekke fra inngående merverdiavgift på alle anskaffelser til bruk i virksomheten, er det gjort et unntak for personkjøretøy. Unntaket er bl.a. begrunnet med faren for at private utgifter kanaliseres over i avgiftspliktig virksomhet. Unntaket gjelder likevel ikke næringsdrivende som driver yrkesmessig utleie av personkjøretøy. Unntaket fra unntaket er begrunnet med at en avskjæring av fradragsretten vil ramme utleiebransjen uforholdsmessig hardt. Utleiebransjen omfatter både tradisjonell kortidsutleie og leasing.

For å unngå spekulasjon mot regelverket, ved at brukte leie- og leasingbiler selges etter kort tid, er det gitt særlige regler om bindingstid. Disse innebærer at fradragsført merverdiavgift må tilbakeføres forholdsmessig dersom personbilen selges før det har gått 36 måneder etter at kjøretøyet ble registrert.

Fra bransjehold har det blitt hevdet at gjeldende regler er for strenge for virksomheter som driver med korttidsutleie av personkjøretøy. Departementet vil på denne bakgrunn se nærmere på merverdiavgiftsreglene for utleie og leasing av kjøretøy.

25.5 Merverdiavgift på uttak av tjenester til privat bruk

Merverdiavgiften er en generell avgift på forbruk som skal betales ved omsetning, innførsel og uttak av varer og tjenester. Uttak foreligger blant annet når en vare eller tjeneste, som normalt selges til kunder/oppdragsgivere, tas ut av virksomheten til privat bruk for den næringsdrivende. Uttaksreglenes formål er at samme type forbruk av en vare eller tjeneste skal få lik avgiftsbelastning, uavhengig av om det er den næringsdrivende, eller kunden, som forbruker varen eller tjenesten. Denne nøytraliteten er nødvendig for å unngå tilpasninger og provenytap. Departementet er ikke kjent med at noen land praktiserer et merverdiavgiftssystem der uttak ikke blir beskattet.

Et vilkår for uttak er at noe «tas ut» fra virksomheten. Uttaksreglene vil derfor ikke komme til anvendelse når for eksempel en avgiftspliktig rørlegger maler sitt eget hus fordi malertjenester ikke inngår i rørleggerens ytelser til kundene. Tjenesten må være av en art som enten omsettes i virksomheten, benyttes i virksomheten eller på annen måte har tilknytning til virksomheten.

I forarbeidene til merverdiavgiftsloven og i forvaltningspraksis er det videre lagt til grunn at avgiftsplikten ved uttak må avgrenses mot private, dagligdagse gjøremål. For at det skal bli tale om uttak, må det forutsettes at ferdighetsutnyttelsen i forbindelse med gjøremålet ikke kunne ha skjedd omtrent like godt om vedkommende ikke hadde drevet næring på grunnlag av ferdigheten. Det kreves med andre ord bruk av spesialkompetanse i et visst omfang for at det skal foreligge avgiftspliktig uttak. Det blir dermed ikke tale om uttak når eksempelvis frisøren klipper sine egne barn eller når kokken tilbereder måltider for sin familie.

Selv om grensen mot private dagligdagse gjøremål i enkelte tilfeller kan være vanskelig å trekke, ble det i lovforarbeidene, jf. Ot.prp. nr. 59 (2006 – 2007), likevel antatt som mest hensiktsmessig at grensen ikke ble forsøkt lovregulert med en detaljert oppregning. Grensen blir derfor trukket i forbindelse med den generelle fortolkningen av uttaksreglene.

Ved behandlingen av Dokument 8:26 S (2012 – 2013) Representantforslag om å fjerne uttaksmerverdiavgift på tjenester utført på fritiden av selvstendig næringsdrivende, er det i Innst. 220 S (2012 – 2013) blant annet uttalt:

«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Venstre, viser til at både forslagsstillerne og finansministeren mener det er behov for en gjennomgang av praktiseringen av reglene om uttaksmerverdiavgift på tjenester til privat bruk, og en vurdering av om rekkevidden av uttaksreglene om uttak av tjenester til privat bruk bør justeres. Finansdepartementet har gitt i oppdrag til Skattedirektoratet å redegjøre for praktiseringen av reglene på området, herunder om kontrollomfanget i de ulike regionene, og å vurdere om det er grunnlag for å myke opp regelverkets rekkevidde, herunder om det bør være likere regler for inntektsskatten og merverdiavgiften. Fristen for oppdraget er 15. mars 2013. Flertallet støtter at regelverket blir gjennomgått, og ser fram til en grundig gjennomgang av problemstillingene.»

Det framgår av finanskomiteens uttalelse at Skattedirektoratet har hatt i oppdrag å blant annet redegjøre for praktiseringen av reglene om uttaksmerverdiavgift og kontrollomfanget i de ulike regionene. Oppdraget har også omfattet en vurdering av om det er grunnlag for å foreta en oppmyking av rekkevidden av uttaksreglene for så vidt gjelder uttak av tjenester til privat bruk, og om det på dette området bør være likere regler for inntektsskatten og merverdiavgiften.

Departementet er opptatt av at merverdiavgiftssystemet skal være effektivt og enkelt å praktisere for de næringsdrivende og for avgiftsmyndighetene. Det er også viktig at regelverket praktiseres likt i hele landet. Skattedirektoratets tilbakemelding på oppdraget forelå i mars 2013. Hovedinntrykket hva angår praktiseringen av uttaksreglene er i følge Skattedirektoratet at dette ikke er noe høyt prioritert kontrollområde, men at det er naturlige variasjoner i kontrollintensiteten, over tid og mellom regioner, blant annet ut fra næringsstruktur i regionene. Det ser videre ut til å ha vært flest saker knyttet til bygg- og anleggsbransjen. Endelig framholdes at det ikke er gjort funn som tyder på ulikheter mellom regionene med hensyn til praktisering av regelverket.

Departementet foretar nå en gjennomgang av problemstillingene. Ettersom det ikke bare er enkeltpersonforetak som omfattes av bestemmelsene om uttak av tjenester til privat bruk, må ulike hensyn vurderes grundig. Blant annet er det behov for regler som hindrer at varer og tjenester overføres vederlagsfritt fra selskap til aksjonærer eller ansatt, uten at det beregnes avgift. En eventuell oppmyking av reglene knyttet til avgiftsplikt ved uttak av tjenester til privat bruk, vil kunne gjøre det enklere også for andre aktører enn selvstendige næringsdrivende å unndra tjenester til privat forbruk fra avgiftsplikt. Etter departementets oppfatning er dette ikke en ønskelig utvikling.

Departementet vil komme tilbake til saken når dette arbeidet er avsluttet. Eventuelle lovforslag kan først fremmes etter at saken har vært på alminnelig høring.