Forsvarsdepartementet (FD)

Prop. 1 S

(2013–2014)

FOR BUDSJETTÅRET 2014

2.1 Innleiing

Dagens tryggingspolitiske situasjon er meir kompleks, mindre føreseieleg og i langt raskare endring enn tidligare. Det tryggingspolitiske utsynet i langtidsplanen for Forsvaret, Prop. 73 S (2011–2012), skildrar ei verd der norsk tryggleik er nær knytt til utfordringar nasjonalt og internasjonalt. Regjeringa vil særleg prioritere å styrkje Forsvarets operative evne, gjennom å utvikle struktur, organisasjon og dei samla kapabilitetane vidare. Eit oppdatert forsvars- og beredskapsplanverk er i tillegg avgjerande for forsvarssektoren si evne til å løyse oppgåvene i krise og krig. Det er difor viktig å sjå den militære evna i eit heilskapeleg perspektiv, der både nasjonal og internasjonal innsats inngår.

Globalisering og økt samhandel over landegrensene er grunnleggjande positivt, men gjer oss også meir sårbare. Tryggingspolitiske kriser langt vekk kan lett få konsekvensar for Noreg og nærområda våre. Den arabiske våren har ført med seg store endringar i Midtausten og Nord-Afrika. Valdsbruken i Syria og Egypt er særleg urovekkjande. Samtidig vil endringar i det geopolitiske biletet prege utviklinga framover, særleg som følgje av at verdas økonomiske tyngdepunkt flyttar seg mot Asia og Stillehavsområdet. Denne regionen er i liten grad regulert av institusjonalisert fleirnasjonalt tryggingssamarbeid. Dessutan kan nasjonalisme og usemje om grenser auka faren for konflikt. Økonomisk vekst gir grunnlag for auka militærinvesteringar, og vestlege verdiar og interesser kan i større grad verte utfordra globalt. Ei verd med fleire stormakter kan føre med seg auka stormaktrivalisering. Det er difor av stor betyding å bidra til at FN og andre multilaterale ordningar fungerer best mogleg for å motverke ei slik utvikling. Noreg tek aktivt del i arbeidet med å skape ein multilateral verdsorden under FN.

Vidare er det avgjerande for tryggleiken vår å styrkje det transatlantiske samarbeidet i NATO. Dei tette transatlantiske banda er tufta på felles historie, verdiar, interesser og utfordringar. Samtidig må europeiske allierte vere førebudde på å ta ein større del av ansvaret for tryggleiken i eigne område på grunn av venta amerikanske forsvarsnedskjeringar og auka fokus på Stillehavsområdet. Den økonomiske krisa held fram i Europa. Sidan starten av krisa i 2008 har mange europeiske allierte redusert forsvarsbudsjetta betydeleg. Auken i det norske forsvarsbudsjettet gjer at Noreg er i ei særstilling. Svak økonomisk vekst vil få følgjer for den allierte byrdefordelinga, og Europa står i fare for å måtte avvikla kritiske militære kapabilitetar utan å ha råd til å investere i nye. I Afghanistan held avviklinga av ISAF-operasjonen fram, og dei afghanske tryggingsstyrkane har no overtatt hovudansvaret for tryggleiken i heile landet. Planlegginga av NATOs misjon Resolute Support etter 2014 er i full gang, og overgangen frå eit «deployert NATO» til eit «førebudd NATO» vil ha stor verknad for samarbeidet i tida framover.

Forsvaret har ei sentral rolle i å vareta norske interesser i eige område og på eige territorium. Nordområda er regjeringa sitt fremste strategiske satsingsområde, og ambisjonen om eit tilpassa militært nærvær i nord vil verte ført vidare i 2014. I arbeidet med å følgje opp erfaringane frå terrorhandlingane 22. juli 2011 har Forsvarsdepartementet og Forsvaret gått gjennom beredskapen og evna til å støtte sivile styresmakter i deira handtering av kriser. Ei rekkje tiltak er sette i verk dei to siste åra, og dette arbeidet vil halde fram i 2014.

2.2 Tryggingspolitiske utviklingstrekk og prioriteringar

2.2.1 FN

FN-pakta gir FNs tryggingsråd ansvar for å setje i verk kollektive tiltak for å fremje fred og global tryggleik. FN er den einaste globale instansen som kan legitimere bruk av makt, og den viktigaste arenaen for å søkje mellomstatlege løysingar på truslar mot internasjonal fred og tryggleik. For å gjennomføre Tryggingsrådets mandat kan FN anten gjennomføre operasjonane sjølv, eller organisasjonar som NATO, EU, den Afrikanske Union (AU) eller medlemsland kan gjennomføre dei for FN. Andre organisasjonar eller samanslutningar av land gjennomfører ofte dei skarpaste operasjonane. Døme på dette dei seinare åra er NATOs operasjonar i Afghanistan og Libya.

Med deltaking frå om lag 120 medlemsland leier FN no 17 fredsbevarande operasjonar. Dei siste ti åra har talet på fredsoperasjonar auka. Dei fleste av konfliktane i dag er interne, prega av ein vanskeleg tryggingssituasjon, mange krigførande partar og vald mot sivilbefolkninga. Vern av sivile er difor ei viktig oppgåve for FNs fredsoperative verksemd. Det krev robuste og velkvalifiserte styrkar, og tett samarbeid med nasjonale styresmakter og frivillige organisasjonar.

Det er avgjerande at mandata frå FNs tryggingsråd er tydelege, i kombinasjon med klar vilje og evne frå FNs medlemsland til å gjennomføre dei. Dei siste åra har FNs tryggingsråd, med referanse til prinsippet om Responsibility to Protect (R2P), vist seg handlekraftig ved å reagere på akutte situasjonar som i Elfenbeinskysten og Libya, men samtidig har det vore vanskeleg å samle seg om ei felles haldning i høve til krisa i Syria. Dette er tydelege døme på at vetomaktene sine interesser er avgjerande for FNs evne til å handle.

Difor er det viktig at FN lykkast som fredsbevarande organisasjon. Den breie multinasjonale deltakinga i operasjonane gir FN styrke, og det er uheldig at det i første rekkje er land frå sør som deltek med styrkar i FN-leia operasjonar. Det er viktig at vestlege land aukar sin innsats i felt, særleg med spesialiserte avdelingar, som kan gje FN dei beste føresetnadane for å løyse dei komplekse oppgåvene som moderne fredsoperasjonar krev. I dag har Noreg militære observatørar og stabsoffiserar i ei rekkje FN-operasjonar i Sør-Sudan, Afghanistan, Midtausten og på Balkan. Saman med det nye bidraget til FNs stabiliseringsoperasjon i Mali, vert desse bidraga ført vidare i 2014. Samtidig ser Noreg på utsiktene for å delta med avdelingar i andre FN-leia operasjonar, gjerne i ei nordisk ramme. Noreg vil halde fram arbeidet med å styrkje FNs fredsoperasjonar.

2.2.2 NATO

Regjeringa arbeider aktivt for at NATO framleis skal vere ein effektiv tryggingspolitisk garantist for Noreg, slik alliansen alltid har vore. NATO er ein unik organisasjon med eit felles planverk, ein integrert militær struktur, og ein permanent tilgjengeleg politisk avgjerdsmekanisme – Det nordatlantiske råd. Ikkje nokon annan internasjonal organisasjon har ei slik effektiv evne til planlegging, konsultasjonar og gjennomføring av vedtak. Det er viktig at desse eigenskapane vert førte vidare, og gjennom NATOs organ sikrar vi ein tett og kontinuerleg dialog om felles utfordringar. Den transatlantiske dimensjonen i NATO-samarbeidet er avgjerande for Noreg og Europa.

Økonomikrisa har fått store konsekvensar for forsvarsutgiftene i mange allierte land. Dei samla forsvarsutgiftene i NATO har vorte reduserte sidan starten på den økonomiske krisa, og nedgangen har vore spesielt stor hjå mange europeiske allierte. Til samanlikning har Noreg auka forsvarsbudsjettet i same periode. Kutt i forsvarsstrukturane svekkjer særleg europeiske allierte si evne til høgintensitetskrigføring og til å stå i operasjonar over tid. USA er i ferd med i større grad å rette fokus mot Asia og Stillehavsområdet. Også dei reduserer forsvarsbudsjettet, om enn frå eit langt høgare nivå enn dei europeiske allierte, og store kutt er venta gjennom nedskjeringar og automatiske budsjettkutt ( sequestration ). Likevel aukar skeivdelinga over Atlanteren.

NATOs strategiske konsept stadfestar alliansen sine kjerneoppgåver: kollektivt forsvar, krisehandtering og partnarskap. Alle dei tre kjerneoppgåvene er viktige for å tryggje alliansen sine medlemsland. Kollektivt forsvar vil alltid vere kjernen i alliansesamarbeidet. Samtidig er ei robust evne til krisehandtering viktig for alliansen, og i ei globalisert verd er kontakt og samarbeid med partnarar naudsynt for å fremje internasjonal stabilitet og tryggleik.

Eit anna sentralt utviklingstrekk i ei tid med store endringar for alliansen, er eit gradvis skifte av fokus etter ein lengre periode med tunge operasjonar på Balkan og i Afghanistan. I den kommande tida vil andre hovudoppgåver knytte til m.a. kollektivt forsvar stå meir sentralt. Dette er i tråd med det norske nærområdeinitiativet, og vert underbygd av sterkare vektlegging av eit regionalt fokus i den reviderte kommandostrukturen. Til dømes har Noreg valt å knyte Forsvarets operative hovudkvarter tettare opp mot NATOs kommandostruktur. Dette vert gjort for å sikre betre kompetanse om NATOs eige territorium og nærområde, og om evna til å ivareta alle oppgåvene til alliansen. Alliert trening og øving vert difor viktigare i takt med reduksjonen i det operative engasjementet. For å sikre at alliansen kan ta vare på den betydelege graden av interoperabilitet som er utvikla gjennom desse åra, har medlemslanda lagt vekt på auka innsats og fokus på fleirnasjonalt samarbeid.

Forsvarspakken som vart vedteken på toppmøtet i Chicago i 2012 er sentral i denne satsinga og inneheld tre hovudområde: Smart Defence, Connected Forces Initiative og NATO Forces 2020 . Desse initiativa legg vekt på utvikling av felles kapabilitetar, fleirnasjonalt samarbeid og evne til operativt samvirke, også med partnarland der dette er føremålstenleg. Noreg samarbeider m.a. tett med dei nordiske landa når det gjeld utvikling av kapabilitetar. Ein viktig del av forsvarspakken er å betre evna til å operere saman når ISAF-operasjonen vert avslutta. Dette skal gjere NATO betre i stand til å møte heile spekteret av utfordringar dei komande åra.

NATOs Alliance Ground Surveillance er det vesentlegaste Smart Defence -initiativet som vert innført. Med det vil NATO få ei framtidsretta eiga evne til å overvake store landområde, frå stor høgde og med lang rekkevidde. Noreg er eit av femten land som deler på investeringskostnaden til denne kapasiteten.

Gjennom utvidinga av NATO i 2004 med m.a. dei baltiske landa, vart ei førebels ordning med Air Policing oppretta då dei nye medlemmene ikkje hadde eigne kampfly. Air Policing for Baltikum vert gjennomført ved at allierte land er til stades permanent med kampfly i området, basert på ei rotasjonsordning. Dette er eit sentralt verkemiddel for å hevde suverenitet i alliert luftrom. Alliert samarbeid om Air Policing i land utan luftforsvar er eit godt døme på korleis Smart Defence kan sjå ut i praksis. Noreg har deployert F-16 to gonger til Baltikum, sist i 2008, og vil gjere det igjen i 2015. Etter at USA trakk sine styrkar ut frå Island, sette NATO i verk periodevis luftmilitært nærvær over øygruppa. Noreg har aktivt støtta slike kollektive forsvarstiltak og skal leie ein nordisk styrke med kampfly til Island i 2014.

Initiativa i forsvarspakken er likevel ikkje aleine løysinga på korleis NATO skal møte behova for nye kapabilitetar. Frå norsk side vert det framleis lagt vekt på å halde fram fellesfinansieringa og å utvikle felles kapasitetar som medverkar til å knyte alliansen saman. Det er i norsk interesse å styrkje dette fellesskapet, ikkje minst i lys av den økonomiske krisa, som er svært krevjande for mange allierte og set forsvarsbudsjetta under eit vedvarande press. I samband med nedtrekket i Afghanistan, vil fellesutgiftene til operasjonar verte redusert. Noreg støttar opp om å vurdere korleis fellesfinansiering kan nyttast til andre føremål i framtida, til dømes trening og øving.

NATO har fleire gonger, m.a. i det strategiske konseptet frå 2010, slått fast at spreiing av masseøydeleggingsvåpen og ballistisk missilteknologi er ein aukande trussel, og ei av dei største utfordringane alliansen står framfor i åra som kjem. Dette er bakgrunnen for vedtaket på toppmøtet i Lisboa 2010 om å utvikle eit alliert territorialt ballistisk missilforsvar. Systemet har no ein såkalla interim kapasitet, som inneber at alliansen har kommando og kontroll over eit avgrensa ballistisk missilforsvarssystem i Europa. Det er ikkje retta mot europeiske nabostatar, men mot statar som m.a. opptrer i strid med ikkje-spreiingsavtalen. Tidligare i 2013 vedtok USA å skrinleggje fase fire i utviklinga av missilforsvarssystemet.

Frå norsk side støttar regjeringa opp om etableringa av eit alliert missilforsvar. Dette styrkjer evna til kollektivt forsvar av medlemslanda. Eit felles missilforsvarssystem er viktig for det framtidige transatlantiske forsvarssamarbeidet, og er i samsvar med prinsippet om at tryggleiken skal vere like god for alle medlemslanda. Noreg vil samtidig halde fram si rolle som pådrivar for eit pragmatisk samarbeid med Russland. Det er brei alliert semje om at samarbeidet med Russland om missilforsvar må vere basert på separate system. Verken Russland, eller andre tredjeland, kan forvente å kunne gripe inn i alliansen sin rett til kollektivt sjølvforsvar.

På toppmøtet i Chicago i 2012 vart den nye strategien for forsvar og avskrekking offentleggjort. Noreg legg vekt på at NATO må halde på ei truverdig evne til avskrekking, samtidig som det vert arbeidd for å redusere betydinga av kjernevåpna. I høve til Russland er det eit ønskje i alliansen om å setje i verk ein prosess knytt til gjensidig reduksjon av kortrekkjande kjernevåpen.

2.2.3 Asymmetriske truslar og regional ustabilitet

Fokuset på symmetriske truslar har igjen auka etter ein periode der asymmetriske truslar har fått mest merksemd. Samtidig utgjer dei asymmetriske truslane enno ein vedvarande del av trusselbiletet.

Terrortrusselen er kompleks, kan kome utan varsel og frå ulike hald. Sjølv om ekstreme islamistiske nettverk som opererer internasjonalt framleis utgjer den mest alvorlege trusselen, viste terrorhandlingane 22. juli 2011 betydinga av å ha merksemd også på utviklinga av høgreekstreme miljø i eit Europa prega av stadig meir sosial og økonomisk uro, samt andre moglege truslar. Vi har også den seinare tida sett fleire døme på terrorhandlingar i mindre skala med opphav i heimlandet, men som får stor merksemd grunna stor brutalitet, m.a. drapet på den britiske soldaten på open gate i London tidlegare i år.

Faren for spreiing av masseøydeleggingsvåpen og ballistisk våpenteknologi er framleis urovekkjande, særleg knytt til ustabile regime som i Iran og Nord-Korea. Dette er mykje av bakgrunnen for vektlegginga i NATO av missilforsvar. Vi ser auka fokus på bruk av verdsrommet for militære føremål. Også trusselen om angrep i det digitale rommet (cyber) er aukande, og understrekar kor sårbart det moderne samfunnet er. Sjølv om den største trusselen i dag er mot samfunnstryggleiken, viser utviklinga at cyberangrep i verste fall også kan utfordre statstryggleiken. Det er ikkje minst ei utfordring knytt til energisektoren, i første rekkje energirelatert infrastruktur og strategiske forsyningsliner. Vidare kan konkurranse om strategiske ressursar og råvarer vere ei kjelde til konflikt og rivalisering både innan og mellom statar. M.a. kan konsekvensane av klimaendringane på sikt føre til uro og fare for destabilisering, særleg i dei områda som frå før er dårligast stilte.

Sidan våren 2011 har fleire land i Nord-Afrika og Midtausten gått gjennom omfattande politiske og sosiale endringar. Dei store omveltingane er ei betydelig utfordring for både vestlege land og landa i regionen. Regimeendringar opnar m.a. opp for at desse landa endrar sine relasjonar med omverda. Ei utvikling mot meir pluralisme og demokrati er mogeleg på lengre sikt. På kort sikt kan vi ikkje utelukke ei ytterlegare destabilisering av regionen, med fare for sekterisk vald og utløysing av eit betydeleg konfliktpotensial. Sjølv om befolkninga får aukande politisk påverknad i fleire land, er framleis mange av dei underliggande økonomiske og politiske faktorane bak uroa uløyste.

Opprørsbølgja i Syria held fram og er i ferd med å rive landet frå kvarandre. Begge sider har gått hardt fram, men særleg bruken av vald frå styresmaktene har vorte fordømt av mange land og organisasjonar. Konflikten i Syria ser ikkje ut til å ha noka militær løysing. Politiske samtalar og forhandlingar står fram som einaste utveg for å få slutt på kamphandlingane. Det er ein fare for spreiing av konflikten til nabolanda. Syrias flyktningkrise aukar i omfang etter kvart som valden i landet tiltek. FN rekna i september 2013 med at 4,25 mill. syrarar var internt fordrivne og over 2 mill. har forlate landet sidan krigen starta. Ein straum av flyktningar, opprørarar og våpen på tvers av grensene i regionen fører med seg ein fare for ytterlegare politisk ustabilitet og meir vald i land som Irak og Libanon. Særleg urovekkjande er bruken av kjemiske våpen. Det er difor svært gledeleg at det er framgang i prosessen med å fjerne Syrias kjemiske våpen, og at m.a. FNs tryggingsråd varetek sitt viktige ansvar.

Etter avsetjinga av president Mursi i Egypt vil det vere hæren og det mellombelse styret si oppgåve å hindre ein valdsspiral og syte for at eit demokratisk valt sivilt styre kjem på plass snarast mogeleg. I tillegg til den politiske uroa, er landet prega av store sosiale og økonomiske utfordringar. Så lenge desse underliggande faktorane er uløyste, vil den ustabile situasjonen venteleg halde fram med fare for meir vald i tida framover.

Forsvarsdepartementet følgjer situasjonen på Vest-Balkan nøye og spelar ei ikkje-ubetydeleg rolle som samarbeidspartnar på det tryggings- og forsvarspolitiske området. Utviklinga mot auka euroatlantisk integrasjon går i hovudsak i positiv retning. Kroatia vart EU-medlem frå juli 2013. Den nylege avtalen mellom Serbia og Kosovo frå april 2013 er historisk og vekkjer håp om ei normalisering av naboforholda, og ei endeleg klargjering av grensene i regionen etter oppløysninga av Jugoslavia. Avtalen legg også ytterlegare til rette for eit serbisk EU-medlemskap i framtida. EU innleia medlemskapsforhandlingar med Montenegro sommaren 2012. Det er også positive steg i retning av NATO-integrasjon for Bosnia-Hercegovina, Makedonia, Montenegro og Serbia. Samtidig er det teikn til vedvarande problem i regionen, m.a. svært høg arbeidsløyse, vanskelege økonomiske kår for ein stor del av befolkninga og organisert kriminalitet. Noreg har eit engasjement i regionen innanfor forsvarsretta tryggleikssektorreform (FSSR). Dette er viktig for å medverke til stabilitet og tryggleik i Europa.

2.2.4 Russland

Noreg har på forsvarssida eit godt forhold til Russland. Det militære samarbeidet bidreg til å byggje tillit til vår nabo i aust. Forsvarssamarbeidet er viktig for å sikre ein stabil og føreseieleg utvikling i våre nærområde. Samtidig er Russland ei regional stormakt med sterke strategiske interesser og kapasitetar i nord. Dette gjer Russland til ein viktig faktor i norsk tryggings- og forsvarspolitikk.

Eit år inn i Putins tredje periode som russisk president, har han bekrefta at kursen frå dei to første periodane vil halde fram. Fokus ligg på stabilitet, sentral politisk og økonomisk kontroll, samt varsam og stegvis reform som er initiert og kontrollert ovanfrå. Dei grunnleggjande makttilhøva i landet har ikkje endra seg. Russland er framleis prega av maktkonsentrasjon rundt den utøvande makta, medan parlamentet, domstolane og media har avgrensa påverknad. Det siste året har nasjonalforsamlinga vedteke ei rekkje lover som innskrenkar ytringsfridomen i Russland og strammar inn vilkåra for opposisjonskreftene. Blant desse er ei lov som gir frivillige organisasjonar som tek imot støtte frå utlandet eit pålegg om å registrere seg som utanlandske agentar, og ei lov som medfører mangedobling av bøtene for enkeltpersonar og organisasjonar som vert funne skuldige i lovbrot under offentlege demonstrasjonar. I sum betyr dette svekka vilkår for menneskerettane og sivilsamfunnet.

Russiske styresmakter vil framleis leggje vekt på Russlands rolle som stormakt, først og fremst regionalt, men også globalt. Regionalt har Russland store planar knytt til utviklinga av ein eurasisk union, med Russland sjølv i førarsetet. Globalt er tilhøvet til NATO, og særleg til USA, sentralt. Samtidig er Russland svært uroleg for utviklinga i Sentral-Asia, etter kvart som NATO reduserer innsatsen i Afghanistan. Innanfor NATO-Russlandsrådet er det etablert fleire samarbeidsprosjekt som rettar seg mot situasjonen i Afghanistan og omkringliggjande område. M.a. er det etablert eit prosjekt for å motverke narkotikahandel, eit fond for vedlikehald av helikopter for dei afghanske styrkane og støtte til transitt for dei internasjonale styrkane som trekkjer seg ut av Afghanistan. Sjølv om samarbeidet innanfor NATO-Russlandsrådet kan vise til fleire vellukka prosjekt, er det ei rekkje utfordringar vidare. M.a. har NATOs planar om missilforsvar ført til at Russland har varsla om ei rekkje mottiltak langs grensene mot alliansen. At USA og alliansen har vedteke å kutte fase fire av missilforsvarsplanane, ser hittil ikkje ut til å ha endra Russlands haldning til prosjektet.

Etter mange år med vekst har russisk økonomi vist ein minkande tendens det siste året. Det er likevel lite som tyder på at dette vil endre planane om store investeringar i forsvaret vidare. Den store organisatoriske reforma er no gjennomført, og endringane har gitt eit mindre, men meir mobilt og slagkraftig forsvar med god evne til å operere på eige territorium og i nærområda. Det er vedteke økte budsjett og store investeringar i nytt materiell i åra framover. Prioriterte område er marinen, dei strategiske styrkane, luftvern, samband, leiing- og varslingssystem og eit nytt femtegenerasjons kampfly. Det er ein uttalt ambisjon at innan 2020 skal dei prioriterte styrkane i det russiske forsvaret ha minst 70 pst. moderne materiell.

2.2.5 Nordområda

Nordområda er regjeringa sitt fremste satsingsområde. Nordområdepolitikken handlar m.a. om vår evne til ansvarleg forvaltning av ressursane, føreseieleg hevding av suverenitet og suverene rettar, samt om nært samarbeid med naboland, allierte og partnarar. Regjeringa fører denne satsinga vidare også innanfor forsvarssektoren, både med omsyn til operativ aktivitet, dei struktur- og organisasjonsendringane som er vedteke og framtidsretta infrastruktur.

Delelineavtalen med Russland i Barentshavet var ein milestolpe i det norsk-russiske forholdet, som fjerna ei langvarig usemje og ein mogeleg kime til konflikt. Det er grunnleggjande positivt at situasjonen i nord er stabil og forholdet til Russland prega av konstruktivt samarbeid. Dei overordna målsetjingane knytt til stabilitet og samarbeid om aktuelle utfordringar mellom aktørane i regionen ligg fast. Det vert jamleg lansert nye initiativ knytt til utvinning av olje og gass i regionen, men den faktiske utbyggingstakta har hittil gått relativt sakte. Utbreiinga av havis i Arktis var hausten 2012 på det lågaste nivået som er registert, og talet på farty som passerer gjennom nordaustpassasjen har auka betydeleg dei siste to til tre åra. Den norske regjeringa ser positivt på at kommersiell, men samtidig berekraftig aktivitet i nordområda aukar. Dette er også i samsvar med norsk nordområdepolitikk.

Russland har dei seinare åra auka den militære aktiviteten i området. Regjeringa ser denne aktiviteten i hovudsak som eit uttrykk for russiske stormaktsambisjonar, og ikkje retta mot Noreg spesielt. Aktiviteten er også ein konsekvens av endringane i Arktis skildra ovanfor. Den russiske militære aktiviteten er likevel eit viktig moment som må takast med i den samla vurderinga av tryggings- og forsvarspolitiske utfordringar i nærområda våre. Samtidig er samarbeidet med Russland godt på militært nivå. Kystvakta og grensevakta har tradisjonelt hatt eit svært godt samarbeid med dei russiske motpartane sine. Dei siste åra har gjennomføringa av fellesøvinga Pomor ført til betydeleg meir substans i det militæroperative samarbeidet. Frå norsk side vil vi leggje stor vekt på å vidareføre denne positive og tillitsbyggjande utviklinga i 2014.

Omstillinga av Forsvaret og moderniseringa av materiellparken dei siste ti åra, naudsynt for å sikre berekraft, er like mykje knytt til utfordringar i eigne nærområde, som til ambisjonen om å ta medansvar for internasjonal tryggleik. I samsvar med nordområdepolitikken, vert ambisjonen om eit tilpassa militært nærvær av norske styrkar i nord ført vidare. Jamleg militær verksemd, både knytt til øving, trening og løysing av operative oppdrag, legg til rette for stabilitet. Også militært nærvær i regionen i form av øving og trening saman med våre allierte er eit viktig element i regjeringa si nordområdesatsing. Dette er omtalt både i den nye langtidsplanen og i meldinga om nordområda, som vart lagt fram i november 2011. NATOs nærvær i regionen er legitimt og ei naturleg følgje av medlemsskapet vårt. Det er viktig at alliansen har kjennskap til den politiske og militære utviklinga i området, og har ei oppdatert situasjonsforståing både om den militære aktiviteten og om anna aktivitet i regionen. Difor vil arbeidet med å knyte opp Forsvarets operative hovudkvarter i Bodø til den allierte kommandostrukturen halde fram i 2014.

2.2.6 Nordisk forsvarssamarbeid

Nordisk forsvarssamarbeid er prega av høg aktivitet og ei god utvikling på alle nivå. Samarbeidet er i hovudsak delt inn i to område. Gjennom tett dialog om tryggingspolitikk og operasjonar vert politiske vegval drøfta eller operasjonalisert. Det andre området er kapabilitetsutvikling, som omfattar samarbeid om materiell, logistikk, utdanning, trening og øving. Dei seinare åra har samarbeidet vorte breiare og djupare gjennom nye tiltak og initiativ. Det er ei sentral målsetjing å etablere og utvikle langsiktig samarbeid innanfor prioriterte og eigna område. Særleg god framgang er det med omsyn til samarbeidet knytt til øving, trening og deltaking i internasjonale operasjonar. Det vert lagt vekt på at den breie politiske støtta til forsvarssamarbeid i dei nordiske landa vert følgt opp gjennom praktiske tiltak. Etableringa av Nordic Defence Cooperation (NORDEFCO) i 2009, som samla tidligare samarbeidsområde i ein struktur, gjer vegen til praktiske tiltak kortare.

Noreg har formannskapet i NORDEFCO i 2014, og vil ta ansvar for å utvikle samarbeidet om kapabilitetar og operasjonar vidare. Målet er å få konkrete resultat med god effekt saman med våre nordiske naboar. Det nordiske forsvarssamarbeidet har eit stort potensial ikkje berre for landa sjølve, men også for FN, NATO og EU. Den nordiske dialogen om å finne relevante samarbeidsordningar i internasjonale operasjonar vil halde fram i opplæringa av afghanske tryggingsstyrkar og i den nye FN-operasjonen i Mali.

2.2.7 EU

Noreg og EU har i stor grad like tryggingspolitiske interesser. EUs arbeid med tryggings- og forsvarspolitikk (CSDP) held fram, og CSDP vil vere eit viktig tema under møtet i Det europeiske rådet i desember 2013. Høgrepresentanten for utanriks- og tryggingspolitikk leier to sentrale komponentar i EUs internasjonale verksemd: utanrikspolitikk og krisehandtering.

Med utgangspunkt i felles tryggingspolitiske interesser er det naturleg for Noreg å knyte seg så tett til EU som mogleg innanfor CSDP for å sikre forståing for norske posisjonar og prioriteringar. Noreg har søkt tilknyting til CSDP dels gjennom avtalar som er inngått mellom EU og NATO, dels gjennom bilaterale avtalar Noreg–EU og dels gjennom deltaking i militære og sivile operasjonar, EUs forsvarsbyrå (EDA) og i EUs stridsgrupper.

EUs verksemd innanfor forsvars- og tryggingspolitisk materiellsamarbeid, forsking, nyskaping og utvikling av europeisk forsvarsindustri, har konsekvensar for norsk forsvarspolitikk og forsvarsindustri. Samarbeidsavtalen med EDA gir oss høve til å delta i byrået sine prosjekt og program. Samarbeidet er tett og omfattande, og utviklar seg i ein kontinuerleg dialog på fleire nivå, samt gjennom deltaking i EDAs styrande organ. Noreg har gjennom si deltaking vorte ein stadig viktigare partnar for EDA.

2.3 Internasjonale operasjonar og verksemd

Forsvaret har dei siste åra hatt eit høgt nivå på deltakinga i internasjonale operasjonar. Samtidig som det norske bidraget i Afghanistan vert redusert, styrkjer Noreg FN-innsatsen med det nye bidraget til stabiliseringsoperasjonen i Mali. Budsjettet for meirkostnader til internasjonale operasjonar skal gradvis reduserast til 600 mill. kroner innan 2016. Dette vil framleis gi rom for betydelege bidrag til operasjonar i utlandet, om lag på nivået før dei særs omfattande operasjonane dei seinare åra. Dei frigjorde midlane skal nyttast til å styrkje andre prioriterte føremål i forsvarssektoren her heime.

Det internasjonale samfunnet har sidan 2001 vore tungt involvert i Afghanistan. Innsatsen i International Security Assistance Force (ISAF) nærmar seg ei avslutting. Frå sommaren 2013 har dei afghanske tryggingsstyrkane overtatt hovudansvaret for tryggleiken i heile landet. Innan utgangen av 2014 skal ISAF-operasjonen avsluttast. Det betyr ikkje at den NATO-leia innsatsen i Afghanistan vert avvikla. Planlegginga av den nye operasjon Resolute Support har allereie starta opp. Dette vil ikkje vere einkampoperasjon, men ein støtteoperasjon der oppgåvene er avgrensa til rådgivingsverksemd av dei sentrale tryggingsinstitusjonane og dei afghanske tryggingsstyrkane. Etter oppmoding frå ISAF og NATO vart den norskleia styrken i Faryab-provinsen avvikla i september 2012, då dei afghanske tryggingsstyrkane tok over ansvaret for tryggleiken der. Dette var ei oppgåve dei hadde førebudd seg på over lang tid. Noreg vil i 2014 føre vidare militære styrkebidrag til ISAF, med prioritet til politirådgiving i Kabul og Mazar-e Sharif. Omlegginga av våre styrkebidrag til Afghanistan vert sluttført innan utgangen av 2014.

Forsvarsdepartementet følgjer piratsituasjonen i Adenbukta og Det indiske hav nøye. Sjølv om det har vorte ei betring i situasjonen, er han framleis bekymringsfull og ein trussel for internasjonal skipsfart. Ei endeleg løysing må finnast på land. Noreg deltek aktivt i arbeidet mot piratverksemd organisert av FN og leier no NATOs fregattstyrke i operasjon Ocean Shield framtil desember 2013. Det vil vere aktuelt med nye militære bidrag også i åra som kjem, dersom trusselen held fram. Innsatsen i denne typen operasjonar må likevel sjåast i samanheng med vårt samla militære internasjonale engasjement.

Regjeringa legg vekt på å utvikle vidare forsvarssamarbeid med land som har liknande tryggings- og forsvarspolitiske utfordringar som oss. Det nordiske forsvarssamarbeidet innanfor ramma av NORDEFCO er eit godt døme på fleirnasjonalt samarbeid som søkjer å gi ein styrka operativ effekt gjennom kosteffektive løysningar innanfor operasjonar og utvikling av kapabilitetar. Noreg ser også positivt på det britiske initiativet Northern Group frå 2010, som ein måte å styrkje samarbeidet mellom nordeuropeiske allierte og partnarland. Gruppa består av dei nordiske og baltiske landa, i tillegg til Storbritannia, Nederland, Tyskland og Polen. Samtidig legg regjeringa vekt på å styrkje dei bilaterale banda til nære allierte, der USA står sentralt.

Forsvarsretta tryggleiksektorreform (FSSR) er ein viktig del av Forsvarets og Forsvarsdepartementets internasjonale verksemd, både som del av oppfølginga av land i regionar der Noreg og NATO har vore engasjerte militært, og som støtte til generell statsbygging. Målsetjinga for FSSR-støtta er å styrkje demokratisk styresett og sivil kontroll med dei væpna styrkane, å betre evna til militær deltaking i fleirnasjonale fredsoperasjonar, samt å handtere arven frå tidlegare konfliktar i desse landa. I nokre FSSR-innsatsar er målet å leggje til rette for nærare euroatlantisk integrasjon, gjennom m.a. reform av militær utdanning, omskolering av overtallig personell, regionalt samarbeid, kapasitetsbygging og administrasjonsreform. Assistanse til naudsynte reformer er eit tryggingspolitisk verkty som fremjar euroatlantisk stabilitet og integrasjon, og medverkar til å skape varig stabilitet i tidlegare konfliktområde.

FSSR-verksemda er relativt lite ressurskrevjande, og Forsvaret og Forsvarsdepartementet har oppnådd gode resultat over ei lengre periode. Økt etterspurnad etter FSSR-støtte dei seinare åra har resultert i økt innsats også frå Forsvaret. Støtta til partnarland det er etablert samarbeid med vil halde fram i 2014, men nye geografiske område for tiltak og støtte til internasjonale organisasjonar sin FSSR-innsats vil også verte vurdert. Innsatsen har primært vore retta mot NATO-partnarlanda på Vest-Balkan, Ukraina og Georgia. I 2014 vil innsatsen auke i Aust-Afrika. FSSR er også ein viktig del av den norske innsatsen i Afghanistan. Forsvaret skal leggje vekt på å førebu desse landa på å kunne yte teljande innsats til fredsoperasjonar og til framtidig samarbeid med nye mottakarland. Det vert freista å samarbeide på fagfelt som gir utteljing i fleirnasjonalt samarbeid, og som vanskeleg vil kunne misbrukast av ev. ikkje-legitime styresmakter i mottakarlanda. Det vart gjennomført eit FSSR-pilotprosjekt i Sør-Sudan i 2012 med formål å førebu eit prosjekt for å styrkje det sør-sudanske forsvarsdepartementet si evne til å sikre demokratisk kontroll over dei væpna styrkane. Ei vidareføring av prosjektet vert vurdert.

2.4 Forsvarets støtte til det sivile samfunn

Alle Forsvarets ressursar er i utgangspunktet tilgjengelege for å støtte politiet og andre sivile styresmakter når det er behov for det i krisesituasjonar. Bistanden må vere innanfor rammene av bistandsinstruksen. Etter terrorhandlingane 22. juli 2011 har Forsvarsdepartementet og Forsvaret gått gjennom beredskapen og evna til krisehandtering knytt til sivile kriser. Det har vorte sett i verk ei rekkje tiltak. Desse tiltaka er nærare omtala i m.a. Meld. St. 21 (2012–2013) «Terrorberedskap». Etter at denne stortingsmeldinga vart lagt fram, har regjeringa også vedtatt å sette Marinejegerkommandoen på beredskap for å kunne støtte politiet i kontraterror.

I 2014 vil regjeringa prioritere å utvikle Forsvarets støtte til sivil krisehandtering gjennom dialog, planlegging og øvingar. Meld. St. 29 (2011–2012)«Samfunnssikkerhet»og Meld. St. 21 (2012–2013) «Terrorberedskap»er sentrale grunnlagsdokument for å utvikle Forsvarets støtte til politiet og andre sivile styresmakter vidare. Den nye beredskapen for Marinejegerkommandoen skal følgjast opp i nært samarbeid med politiet og dei andre spesialstyrkane. Heimevernets operative evne skal utviklast vidare i 2014, særleg med sikte på å vareta objektsikring. Den etablerte helikopterberedskapen vert ført vidare i 2014. Etterretningstenesta og Politiets tryggingsteneste skal halde fram samarbeidet i det felles kontraterrorsenteret som vert etablert i 2013. Forsvarssektoren skal også medverke til å etablere Forsvarets system for gradert samband i andre departement og underlagde etatar.

2.5 Avslutting

I sum viser dei tryggingspolitiske utfordringane ei kompleks verd i stadig endring, og der kriser kan dukke opp på kort varsel. Dei globale utfordringane viser betydinga av FNs avgjerande rolle for arbeidet med ein multinasjonal verdsorden basert på folkeretten og menneskerettane, og på NATO som den fremste garantisten for norsk tryggleik. For det vestlege tryggingsfellesskapet er den vedvarande økonomiske krisa i Europa ei stor utfordring. Manglande forsvarsinvesteringar vil på sikt føre til eit meir sårbart og mindre handlekraftig Europa. Samtidig står vi framfor fleire utfordringar her heime som i all hovudsak må løysast nasjonalt, særleg knytt til samfunnstryggleik og oppgåver i nordområda. Dagens utfordringar krev eit fleksibelt forsvar til bruk både heime og ute. Fokuset på å oppretthalde ein god balanse mellom ressursar, oppgåver, ambisjonsnivå og operativ evne held fram.