Utenriksdepartementet (UD)

Prop. 1 S

(2013–2014)

FOR BUDSJETTÅRET 2014

12.1 Innledning

Regjeringen har besluttet at Prop. 1 S for Utenriksdepartementet for 2014 skal inneholde et særskilt kapittel om effekter av norsk utviklingssamarbeid. Dette er et bidrag til oppfølging av det omforente målet om mer fokus på resultater, se blant annet Riksrevisjonens undersøkelse av resultatorienteringen i norsk bistand fra 2011.

Det gis allerede omfattende og relevant informasjon om virkninger av utviklingssamarbeidet gjennom stortingsmeldinger, i Norads årlige resultatrapport og under de enkelte kapitler i de årlige bistandsbudsjettene. Få andre politikkområder har så store forventninger knyttet til seg om dokumentasjon av resultater som kan vise at bevilgede midler brukes i henhold til intensjoner og krav i regelverk. Det publiseres også hvert år en lang rekke internasjonale rapporter og evalueringer. Norads evalueringsavdeling publiserer hvert år uavhengige evalueringer som skal dokumentere i hvilken grad utviklingsinnsatsen på utvalgte felt er relevant og effektiv og oppnår resultater som forutsatt. Vurderingene i slike evalueringer er ikke nødvendigvis alltid sammenfallende med Utenriksdepartementets eller de evaluerte og andre berørte parters syn, men bidrar til viktig lærdom og kunnskap for planlegging og gjennomføring av bistandstiltak. Bruken av bistandsmidler har mange forskjellige utviklingspolitiske og utenrikspolitiske mål, og effektene er ofte vanskelige og tidkrevende å dokumentere. Det er derfor viktig å ha et realistisk forhold til hvor presis slik dokumentasjon kan bli.

Denne redegjørelsen presenterer et utvalg effekter på noen prioriterte utviklingspolitiske områder. Det gis også en beskrivelse og drøfting av hvilke metoder, kilder og publikasjoner som er aktuelle for resultatmålingen i utviklingssamarbeidet – både i Norge og internasjonalt (se 12.3). Hensikten er å gi et bidrag til økt kunnskap om noen effekter av norsk utviklingssamarbeid og belyse metodiske utfordringer Norge og andre giverland står overfor ved slike undersøkelser.

Begrepsavklaring

Resultater kan oppnås på flere nivåer. Ofte brukes begrepene resultater og effekter om hverandre, uten noen klar distinksjon mellom dem. Både i norsk og internasjonal resultatmåling skilles det imidlertid mellom nivåer for å tydeliggjøre både faktiske og metodiske forskjeller. Ifølge Direktoratet for økonomistyring er effekter «det siste leddet i resultatkjeden og uttrykker endringer hos brukere eller i samfunnet som følge av virksomhetens aktiviteter og tjenester. Måling av effekter handler om i hvilken grad formålet med virksomheten eller tiltaket er oppnådd, og gir dermed viktig styringsinformasjon.»

I tråd med dette brukes her «effekter av utviklingssamarbeidet» i betydningen positive eller negative langsiktige resultater som oppstår ut fra aktiviteter, produkter og tjenester som finansieres av utviklingsstøtte. Dette er illustrert i figur 12.1. Dersom den ønskede samfunnseffekten av et tiltak er redusert analfabetisme, er bygging av ny skole bare et virkemiddel for å oppnå effekten på et langt senere tidspunkt. Den ferdige skolebygningen er et produkt av tiltaket, men ikke en effekt. En effekt er altså ikke i seg selv noe man kan kjøpe for penger. En økning av antallet som kan lese, er en mulig effekt for en målgruppe. Folk som kan lese, kan lettere få jobb med lønn til mat og bolig. Flere i jobb er en effekt som igjen kan føre til for eksempel redusert fattigdom. Slike større samfunnseffekter vil normalt oppstå på grunn av et stort antall prosesser og aktiviteter, hvorav svært mange ikke er betinget av utviklingsstøtte.

Figur 12.1 Eksempel på resultatkjede

Figur 12.1 Eksempel på resultatkjede

12.2 Effekter på utvalgte utviklingspolitiske områder

I denne delen presenteres eksempler på hva Norges utviklingssamarbeid kan bidra til. Dette gjøres med de begrensningene måling og dokumentasjon av effekter har som beskrevet i 12.3 i dette kapitlet. Eksemplene omtaler sannsynlige effekter innenfor utvalgte tematiske områder, men gir ikke helhetlige svar på alt som er oppnådd, eller eventuelle utilsiktede virkninger av utviklingsstøtten.

De tematiske områdene er:

  1. Global helse: Fokus på mødre- og barnedødelighet

  2. Afghanistan: Eksempel på en sårbar stat

  3. Humanitær innsats

  4. Kvinners rettigheter og likestilling

  5. Menneskerettigheter

  6. Olje for utvikling-programmet

Innenfor hvert tema beskrives mål og virkemidler som en bakgrunn for å forstå hva Norge ønsker å oppnå, og hvordan innsatsen er organisert. Norsk innsats knyttes blant annet til FNs tusenårsmål (se figur 12.2). Utviklingsmålene fremmes gjennom et bredt spekter av kanaler og samarbeidspartnere, og innsatsen er ofte en kombinasjon av virkemidler på ulike nivåer. Resultatene som oppnås kan sjelden tilskrives utviklingssamarbeid alene.

Figur 12.2 FNs tusenårsmål

Figur 12.2 FNs tusenårsmål

12.2.1 Global helse: fokus på mødre- og barnedødelighet

Mål og virkemidler

Regjeringens innsats for global helse har siden 2005 hatt hovedfokus på helsetusenårsmålene, og spesielt tusenårsmål 4 og 5. Den samlede innsatsen er spesielt omtalt i Meld. St. 11 (2011–2012) Global helse i utenriks- og utviklingspolitikken, der mobilisering for kvinners og barns rettigheter og helse er ett av tre satsingsområder også frem mot 2020. Den norske innsatsen omfatter ikke bare utviklingsstøtte i tradisjonell forstand, enten gjennom frivillige organisasjoner eller bilateral og multilateral innsats, men også faglig samarbeid gjennom globale organer som WHO og betydelig innsats gjennom globale initiativer og fond som Den globale vaksinealliansen (GAVI) og Det globale fondet for bekjempelse av aids, tuberkulose og malaria (Det globale fondet).

Den globale fellesinnsatsen for FNs helsetusenårsmål har gitt gode effekter for målgruppen og på samfunnsnivå, spesielt i form av redusert barnedødelighet (se figur 12.3), reduksjon i smittsomme sykdommer som malaria og tuberkulose og en sterk økning i antall mennesker som får aids-behandling. Også mødredødeligheten er redusert i en rekke land (se figur 12.4). Imidlertid gjenstår store utfordringer, og flere av målene vil en rekke land av ulike årsaker ikke klare å nå.

Figur 12.3 Barnedødelighet globalt

Figur 12.3 Barnedødelighet globalt

Figur 12.4 Mødredødelighet globalt

Figur 12.4 Mødredødelighet globalt

Norsk bistand til mødre- og barnehelse

Norge står ifølge beregninger fra OECD DAC * for 2,8 prosent av verdens totale helsebistand. Helsebistanden er mer enn tredoblet i løpende kroner siden 1999 og utgjorde i 2012 i overkant av 3,5 mrd. kroner. * En stor del av dette, totalt rundt 1,8 milliarder kroner, ble bevilget til globale helse- og vaksineinitiativer, bl.a. bilateral innsats for mødre- og barnehelse i fem land (India, Malawi, Nigeria, Pakistan og Tanzania), GAVI og Det globale fondet. Figur 12.5 viser reduksjonen i barne- og mødredødelighet i de fem landene i perioden 1990-2010. Ytterligere 1,8 mrd. kroner ble bevilget over andre poster, først og fremst til multilaterale organisasjoner og sivilsamfunnsorganisasjoner. Samlet norsk mødre- og barnehelseinnsats i 2012 ble beregnet til ca. 2,4 mrd. kroner. *

Finansiell støtte er viktig i seg selv, men har langt sterkere kraft i sammenheng med sterk politisk ledelse, pådrivervirksomhet og helsediplomati. Norge er en sentral aktør innen global helse. Det gir oss mulighet til å påvirke og bidra til resultater, men også et stort ansvar. Norsk innsats har vært avgjørende for utarbeidelsen av Den globale strategien for kvinners og barns helse i regi av FNs generalsekretær.

Figur 12.5 Barne- og mødredødelighet i utvalgte land

Figur 12.5 Barne- og mødredødelighet i utvalgte land

Sterk sammenheng mellom mødres og barns helse

Tiden rett før, under og etter fødselen har vist seg å være avgjørende for både mor og barn. Å iverksette tiltak raskt er ofte avgjørende for effektene på lengre sikt. Det er behov for helsepersonell med tilstrekkelig kunnskap (jordmor og/eller lege), tilstrekkelig utstyr og medisiner samt god tilgang til helsesentre og – når det trengs – sykehus for den fødende, med andre ord et helsevesen av tilstrekkelig kvalitet. Mangel på grunnleggende medisiner, utstyr eller transport kan være skjebnesvangert for mor og spedbarn. Helhetlig innsats er derfor nødvendig samtidig som livreddende enkeltintervensjoner kan være avgjørende.

Dødsfall blant nyfødte (inntil første levemåned) står for hele 40 prosent av alle dødsfall blant barn under fem år. Pustevansker (asfyksi) er den viktigste årsaken til dette og er nest etter lungebetennelse den viktigste årsaken til barnedødsfall. Dette er mulig å forebygge gjennom enkle tiltak knyttet til blant annet amming og ernæring til mor.

Redusert barnedødelighet gjennom internasjonalt samarbeid

Globalt er barnedødeligheten (barn under fem år) redusert fra over 12 millioner i 1990 til 6,9 millioner i 2011. Norge har sammen med en rekke internasjonale organisasjoner, og ikke minst landene selv, bidratt til denne reduksjonen. * Norge har bidratt med stat-til-stat-bistand og støtte gjennom frivillige organisasjoner, multilaterale organisasjoner og globale fond.

Verdensbankens fond for resultatbasert finansiering (HRITF), som finansieres av Norge og Storbritannia, har pilotprogrammer i 21 land og kan vise til lovende resultater knyttet til spedbarns helse. * I eksemplene nedenfor er det oppnådd effekter både for målgruppen og på samfunnsnivå. Resultatene er oppnådd gjennom et samspill mellom givernes innsats og myndighetenes egne prioriteringer, og det er ikke mulig å isolere betydningen av den norske innsatsen.

  • I Afghanistan ble antallet fødsler ved klinikk nær doblet fra oktober 2010 til august 2012.

  • I Burundi økte andelen fødsler ved klinikk fra 58 prosent til 72 prosent over en toårsperiode.

  • I Zimbabwe økte den samme andelen fra 46 prosent til 74 prosent, og vaksinedekningen økte fra 35 prosent til 62 prosent på under ett år i 2012.

Innsats gjennom ulike kanaler og virkemidler gir effekt

Den samlede norske innsatsen har bidratt til å redusere barnedødeligheten i de fattigste landene. Samspillet mellom politisk påvirkning, pådrivervirksomhet, helsediplomati, faglig innsats og finansielle bidrag har gjort Norge til en sentral helseaktør internasjonalt med gode muligheter for å påvirke globale aktører (som WHO, GAVI, Det globale fondet og FN) og ikke minst landenes egne myndigheter.

12.2.2 Afghanistan: Eksempel på en sårbar stat

Boks 12.1 Sårbare stater

Sårbare stater kjennetegnes ved at staten er svak, mangler legitimitet i befolkningen og har mangelfull kontroll over eget territorium. De er ofte preget av skjev fordeling og sosioøkonomisk polarisering og av at elitene fordeler goder på en måte som skaper avhengighet. Motsetningsforhold kan følge etniske skillelinjer. Systemer som skal ansvarliggjøre politiske ledere, svikter eller eksisterer ikke.

Én og en halv milliard mennesker lever i sårbare stater, og 70 prosent av disse landene er eller har vært i konflikt mellom 1989 og nå. Risikoen for konflikt er større i fattige land enn i mer robuste stater. Konflikt er også et hinder for god utvikling. Sårbare stater ligger dårligst an i arbeidet med å nå tusenårsmålene innen 2015. Sikkerhet for eget liv, arbeidsmuligheter og et rettferdig rettsvesen er hovedprioriteringer for disse menneskene, og alle disse prioriteringene krever at landet bygger institusjoner som leverer disse og mange andre tjenester. En økende andel av norsk bilateral utviklingsstøtte går til denne type stater, i 2012 ca. 40 prosent. Størstedelen går til Afghanistan, Somalia, Sør-Sudan, Sudan, Haiti, Liberia og Pakistan. I slike land har Norge prioritert områder hvor vi mener å ha erfaring og kompetanse. Freds- og statsbygging, forvaltning av naturressurser og fordelingspolitikk er blant dem. Disse politiske prosjektene får gjerne størst oppmerksomhet, men også i sårbare stater brukes hoveddelen av norske bistandsmidler på tradisjonelle utviklingsfelt som humanitær hjelp og helse- og skoletilbud. Det er viktig å se bilateral og multilateral innsats for sårbare stater i sammenheng, slik som det gjøres i Meld. St. 33 (2011–2012) Felles framtid, felles løsninger.

Utviklingssamarbeid med Afghanistan

De vestlige lands utviklingssamarbeid med Afghanistan er forbundet med bakgrunnen for den internasjonale intervensjonen i 2001, kampen mot terror og den demokratiske statsbyggingsprosessen man har vært enige om. Hovedmålet har vært å forhindre at landet igjen kan fungere som base for internasjonal terrorvirksomhet. Norges utviklings- og humanitære politikk overfor landet utgjør derfor en integrert del av en helhetlig utenrikspolitikk og kan ikke skilles fra denne, selv om Norge i sin humanitære politikk respekterer de humanitære organisasjonenes behov for uavhengighet og upartiskhet.

I 2013 ble det sluttført en evaluering av norsk utviklingssamarbeid med Afghanistan fra 2001 til 2011. * Målet var å fastslå hvor mye Norge hadde bidratt til å sikre en bærekraftig fred, forbedret styresett og redusert fattigdom. Tiåret som dekkes av evalueringen, strekker seg fra Talibans fall i 2001 til 2011, en periode med økt internasjonalt militært nærvær, som tentativt planlegges avsluttet i 2014. Total norsk utviklingsstøtte i tiårsperioden var på 5,4 milliarder kroner. De første seks årene varierte den årlige støtten mellom 350 og 500 millioner kroner. Fra 2008 har volumet økt til mer enn 700 millioner kroner i året. Evalueringen karakteriserer utviklingsengasjementet som absolutt relevant i forhold til de sammensatte målene som ble lagt til grunn for denne innsatsen. Norge har blant annet klart å etablere et klart skille mellom det militære på den ene siden og det humanitære og utviklingsmessige på den andre. Fokuset på styresett, likestilling, utdanning og landsbygdutvikling har vært konsekvent, slik også valget av kanaler og partnere har vært. Evalueringen reiser imidlertid spørsmål ved om dette over tid har betydd «mer av det samme», uansett hvilke resultater man oppnår.

Evalueringen fremholder at Norges overordnede kontekstanalyse har vært god, men at analysene av den politiske økonomien og konfliktbildet kunne vært bedre utnyttet for å utvikle implementeringen og risikohåndtering og sikre konfliktsensitivitet i prosjekter og programmer.

Flergiverfondet Afghanistan Reconstruction Trust Fund (ARTF) er den mest sentrale kanalen for å støtte de prioriteringene den afghanske regjeringen selv har fastsatt, og slik bidra til afghansk eierskap. Fondet administreres av Verdensbanken. Størstedelen av utdanningsstøtten fra Norge har gått via ARTF til utdanningsprogrammet Education Quality Improvement Program . Ellers har Norge støttet programmer drevet av UNICEF og UNESCO og enkelte frivillige organisasjoner. * Norge er en betydelig bidragsyter til Global Partnership for Education , som har inngått en avtale med Afghanistan på 55 millioner USD. I 2012 finansierte Norge koordineringen av Education Joint Sector Review , noe som har bidratt til å gi en bedre oversikt over situasjonen på utdanningsfeltet i landet. Evalueringen viser til at ARTF generelt sett har fungert godt både administrativt og som en egnet kanal for internasjonal innsats til landet.

Viktige resultater, store utfordringer

Afghanistan er i dag et helt annet land enn i 2001. Mye positivt er oppnådd, men det er langt igjen, og utfordringene er store. Norge har bidratt til at millioner av barn har vendt tilbake til skolene, flere valg er avholdt, politioffiserer, jordmødre og offentlig ansatte (inklusive kvinner) har fått opplæring, offentlig ansatte får lønn og så videre. Det er imidlertid en utfordring å sikre konkrete, varige effekter av arbeidet. Det kan vises til positive resultater med utvikling av infrastruktur og en begynnende næringslivsutvikling. Generelt kan man konstatere forbedret tilgang til ulike tjenester som fødselshjelp og bedre pedagogiske kunnskaper blant lærerne. Men sammenlignet med vestlig standard er kvaliteten på de nye skolene dårlig, lese- og skriveferdighetene er begrenset og frafallet i skolene stort, styresettet er svakt, og likestilling er langt i fra en realitet. I Afghanistan har myndigheter og givere, deriblant Norge, i fellesskap bidratt til at over åtte millioner barn går på skole (2012), hvorav 37 prosent er jenter. I 2001 gikk i underkant av 1 million barn, hovedsakelig gutter, på skole i Afghanistan. Det har også vært stor framgang når det gjelder utdanning og rekruttering av lærere. Nå er det om lag 170 000 lærere, hvorav ca. 30 prosent er kvinner. I 2001 var det bare rundt 20 000 lærere, og svært få av dem var kvinner. Det har også vært en betydelig økning av antallet elever i yrkesfaglig opplæring og innen høyereutdanning. *

Lærdommer

Evalueringen påpeker at effektiviteten i gjennomføringen har vært preget av for liten oppmerksomhet om kompleksiteten i programmet, bl.a. når det gjelder kapasiteten ved ambassaden i Kabul. Det har vært svak oppfølging og evaluering, både fordi det har vært et ønske om rask handling og fordi sikkerhetssituasjonen har forverret seg. Det har ikke vært fokusert på bærekraft før de siste årene, fordi andre hensyn har vært tillagt langt større vekt. Tallene for utdanning viser at det er mulig å gi denne sektoren et kraftig løft selv i en svært vanskelig situasjon, og at det er lagt et godt og viktig grunnlag for videre utvikling og framgang. Dette betyr selvfølgelig ikke at Afghanistans utdanningsproblemer er løst. Halvparten av alle barn i skolealder går fortsatt ikke på skole, og det er store regionale forskjeller blant annet når det gjelder jenters muligheter. Halvparten av skolene mangler bygninger, og om lag halvparten av lærerne har ikke lærerutdanning. Erfaringene viser at det er mulig å oppnå framgang, men at det vil ta tid å oppnå et tilfredsstillende nivå. Utdanningssystemet vil være avhengig av utenlandsk støtte om man ønsker å fortsette denne utviklingen.

Usikker samfunnsmessig effekt

Viktige mål for det internasjonale engasjementet i Afghanistan er nasjonal kompetansebygging og bygging av bærekraftige afghanske institusjoner. Viktige politiske milepæler på denne veien er det forestående presidentvalget i 2014 og parlamentsvalget i 2015. Det kan være vanskelig å se for seg en politisk løsning og forsoning i overskuelig framtid, til tross for at det arbeides langs flere spor. Styresettet er fremdeles svakt, og det er for få synlige tegn til forbedring. Fattigdommen er redusert for noen, men er fortsatt et av de alvorligste problemene i landet, mye på grunn av sikkerhetssituasjonen. Det har likevel vært en viss framgang knyttet til noen av indikatorene for menneskelig utvikling. En ekstrem mangel på likestilling mellom kjønnene gjør seg fortsatt gjeldende. Den politiske økonomien er preget av korrupsjon og kriminalitet og hindrer reell utvikling. Giverne, deriblant Norge, har forsøkt å redusere korrupsjonen gjennom strengere krav til korrupsjonsbekjempelse som betingelse for fortsatt økonomisk bistand. Korrupsjonen er imidlertid fortsatt omfattende, og er en av de aller største utfordringene i det framtidige utviklingssamarbeidet.

Figur 12.6 Afghanistan: oppnåelse av utvalgte tusenårsmål

Figur 12.6 Afghanistan: oppnåelse av utvalgte tusenårsmål

12.2.3 Humanitær innsats

Mål og virkemidler

Ifølge den humanitære strategien som er nedfelt i St.meld. nr. 40 (2008–2009), er formålet med norsk humanitær politikk å sikre at mennesker i nød får nødvendig beskyttelse og assistanse, finansiere humanitær innsats basert på de internasjonale prinsippene om humanitet, nøytralitet, upartiskhet og uavhengighet, ruste det internasjonale samfunnet til å møte framtidens globale humanitære utfordringer samt å forebygge, respondere på og igangsette gjenoppbygging etter humanitære kriser.

Diplomati, normativt arbeid, internasjonalt samarbeid og bistand er virkemidler som benyttes for å nå målene i norsk humanitær politikk. FN er en viktig instans både for kanalisering av midler og for å ta opp humanitære spørsmål.

Norge bidrar årlig med om lag 3 mrd. kroner gjennom lokale og internasjonale humanitære organisasjoners arbeid for å redde liv og lindre nød i en lang rekke humanitære krisesituasjoner verden over. Myndighetenes evne og vilje til å forebygge og samarbeide for å få i stand rask og effektiv respons er avgjørende for hvorvidt den humanitære innsatsen skal være vellykket eller ikke. Det er viktige sammenhenger mellom vellykket utviklingsstøtte og effektiv humanitær innsats. Bedre ernæring, økt matsikkerhet, bedre utdanning og bedre infrastruktur bidrar til å bygge robusthet mot kriser som krig eller naturkatastrofer.

Et stykke på vei er det mulig å tallfeste og formidle hvor mange liv som er reddet, og hvor mange personer som har fått mat og beskyttelse etter en krise. For eksempel gir Flyktninghjelpen i 2013 husly, grunnleggende tjenester og beskyttelse til mer enn 320 000 syriske flyktninger i Libanon, Jordan og Irak. * Det er imidlertid vanskelig å måle hvordan den humanitære innsatsen bidrar til utvikling. Man kan anta at å redusere dødeligheten i en katastrofesituasjon, å opprettholde en form for helse- og utdanningstilbud og å bidra til gjenoppbygging av bygninger og infrastruktur vil bidra til å få samfunn raskere på fote og minimere de økonomiske tapene ved en krise, men dette er ikke effekter som inngår i rapporteringen til individuelle humanitære tiltak.

Utfordringer og lærdommer

Flere nye konflikter, fortsettelse eller oppblussing av gamle konflikter, nye ekstremhendelser og ekstremvær utgjør et komplisert bilde for det humanitære arbeidet. Erfaringer fra humanitært arbeid har vist hvor viktig det er å bygge kapasitet der kriser rammer oftest. Ekstreme hendelser stiller store krav til rask respons. Etter et jordskjelv eller en orkan er tiden knapp, og de som skal redde overlevende ut av ruinene, må være plass raskt på plass og ha nødvendig utstyr og kunnskap. Udemokratiske regimer og væpnede opprørsgrupper blokkerer fortsatt livreddende hjelp til millioner av sårbare medmennesker. Tørken på Afrikas Horn fra 2010 til 2012 fikk svært ulike konsekvenser i landene som var rammet. Hungersnøden i Somalia ble varslet tidlig, men opprørsbevegelsen al-Shabaab hindret bevisst nødhjelpen å nå ut til de trengende. FN antar at så mange som 260 000 mennesker døde i Somalia under hungersnøden som fulgte tørken. Halvparten av disse var barn under fem år. I nabolandene Etiopia og Kenya hindret tidlig varsling og forebyggende tiltak at tørken fikk utvikle seg til hungersnød.

Komplekse og langvarige konflikter krever omfattende og samordnet internasjonal innsats for å bistå ofrene, få slutt på konfliktene og forebygge nye lidelser. Grove overgrep og rettighetsbrudd har ført til økt fokus på beskyttelse av sivile og fordrevne. Vold og overgrep mot kvinner, barn og unge er i økende grad en del av krigføringen i moderne konflikter. Det har store økonomiske, sosiale og humanitære konsekvenser når livet ikke kan gå sin vante gang på grunn av ueksploderte klasevåpen, etterlatte miner eller håndvåpen i gale hender.

Kriser skyldes ofte en kombinasjon av naturkatastrofer og konflikt. Mange hjelpearbeidere blir ofte utsatt for vold i områder som er rammet av langvarige konflikter. Likevel er det ofte nettopp internasjonale humanitære organisasjoner som leverer viktige samfunnstjenester som utdanning og helsevesen i områder med mangeårig konflikt. Humanitære organisasjoner som Den internasjonale Røde Kors-komiteen, Leger uten grenser, UNICEF og Verdens helseorganisasjon har i en årrekke bidratt med nødvendige helsetjenester i land som Den demokratiske republikken Kongo, Somalia og Afghanistan. Denne innsatsen har reddet liv, men har også bidratt til å bygge viktig lokal kapasitet der grunnleggende samfunnsinstitusjoner har manglet. Lokale helsearbeidere forsetter med sitt viktige arbeid også etter at de internasjonale humanitære organisasjonene er borte.

Minerydding i Mosambik

Norge har de senere årene samarbeidet nært med Mosambik om minerydding. Vi har blant annet ytt økonomisk støtte, men også samarbeidet nært med den mosambikiske minemyndigheten (IND) om planlegging, kapasitetsbygging og givermobilisering. I 2012 skal bare én person være drept og to personer skadet som følge av miner eller eksplosive krigsetterlatenskaper. * Dette er en fortsettelse på den positive nedgangen i antall nye ofre man har sett i Mosambik, som f.eks. hadde 36 skadde og drepte i 2010 (ni i 2011). Går man flere år tilbake, var tallet betydelig høyere.

Den mosambikiske minemyndigheten har nå tatt klart lederskap i arbeidet for å nå målet om et minefritt Mosambik i tråd med minekonvensjonens definisjon i løpet av 2014. Den har mobilisert både økonomiske og tekniske ressurser slik at målsettingen nå er realistisk. Dette er en svært symbolsk milepæl for minekonvensjonen, da Mosambik var ett av de aller mest minerammede landene da konvensjonen trådde i kraft i 1999.

Norge er nest største bidragsyter til minerydding internasjonalt etter USA. Figur 12.7 viser reduksjonen i antallet dødsofre for landminer globalt i 2000 og 2010.

Figur 12.7 Antallet dødsofre for landminer per år globalt

Figur 12.7 Antallet dødsofre for landminer per år globalt

Strategisk samarbeid med Verdens matvareprogram (WFP)

Norge undertegnet i 2012 en flerårig avtale med Verdens matvareprogram. Avtalen går over fire år og sikrer WFP et årlig bidrag på 245 millioner kroner fra Norge. I tillegg kommer støtten som går gjennom FNs nødhjelpsfond.

I 2012 gjorde WFP nødhjelpen mer effektiv, blant annet ved å forenkle innkjøpsprosessen. * I Niger bidro WFP til å redusere andelen underernærte barn fra 21 prosent til 16 prosent fra juni til oktober. I Syria klarte de å opprettholde matleveranser til hele landet gjennom et tett samarbeid med syrisk Røde halvmåne i hele 2012.

WFP har gjennom 50 år bidratt med mat til nødlidende verden over. Dette er ikke lenger nok. De må nå arbeide mer med de underliggende årsakene til sult og manglende motstandsdyktighet mot nye og tilbakevendende kriser. Derfor har WFP endret sitt mandat for å finne fram til langvarige løsninger på sultproblemet. I Bangladesh, Etiopia, Kenya og Sahel og bidrar de med mat til sårbare grupper. Når krisen rammer, står disse gruppene bedre rustet til å overleve. Dette hadde ikke latt seg gjøre uten et tett samarbeid med lokale og nasjonale myndigheter. I praksis bidro denne strategien til å avverge hungersnød i land som Niger og Etiopia.

For å redusere eventuelle skadevirkninger på lokale markeder ved innførsel av matvarer arbeider WFP for å øke andelen av matinnkjøpene som gjøres lokalt. Videre øker de bruken av matkuponger og kontanter for å støtte opp om lokale markeder. WFP leder an i arbeidet for bedre ernæring, særlig for gravide kvinner og barn opp til toårsalderen, og for å etablere sosiale sikkerhetsnett som skal sørge for at sårbare grupper får tilgang til mat før de sulter. WFP har også bedret sitt samarbeid med Det internasjonale fondet for landbruksutvikling (IFAD) og Organisasjonen for ernæring og landbruk (FAO).

Røde kors bygger motstandskraft mot kriser

Norge har gjennom mange år støttet kapasitetsbygging i regi av nasjonale Røde Kors-foreninger. Det bærer nå frukter. I Vietnam har det nasjonale Røde Kors blitt så gode til å håndtere kriser at de nå på egen hånd responderer på kriser som tidligere krevde omfattende internasjonal assistanse. I Kenya er den nasjonale Røde Kors-foreningen blitt den viktigste og mest kompetente humanitære aktøren. Etter forrige tørke på Afrikas Horn i 2009 bygde Kenyas og Norges Røde Kors systemer for å ta bedre vare på regn og flomvann nordøst i Kenya. Under tørken fra 2010 til 2012 opplevde disse områdene for første gang å ha nok vann gjennom en tørkeperiode. Sammen med Etiopia mottok de hundretusener av flyktninger fra Somalia i 2011.

Utenriksdepartementet utgir en årlig rapport som gir et overblikk over de viktigste prosessene i norsk humanitær politikk og støtten til humanitær innsats. Rapporten omhandler i hovedsak det Norge gjør som humanitærpolitisk aktør, men gir også eksempler på resultater som er oppnådd gjennom støtte til humanitære samarbeidspartnere.

Tusenårsmålene er viktige referanser for humanitære forhold. Figur 12.8 viser graden av måloppnåelse for relevante mål for utviklingsland spesielt og for Afrika sør for Sahara. Humanitær støtte utgjør bare én faktor blant flere for den positive utviklingen.

Figur 12.8 Ernæring og trygt drikkevann

Figur 12.8 Ernæring og trygt drikkevann

12.2.4 Kvinners rettigheter og likestilling

Flere tusenårsmål har jenter og kvinner som målgruppe, enten direkte eller indirekte (tusenårsmål 3, 4, 5) og likestilling og integrering av kjønnsperspektiv som en forutsetning for å nå andre utviklingsmål (tusenårsmål 1, 2, 6). Norsk utenriks- og utviklingspolitikk har i en årrekke hatt kvinners rettigheter og likestilling mellom kvinner og menn som prioritet, både fordi likestilling er en verdi og et mål i seg selv, og fordi likestilling er en drivkraft for økonomisk utvikling og mer rettferdig fordeling. Integrering av et kjønnsperspektiv er derfor et nødvendig tverrgående hensyn for å nå andre mål. Den første handlingsplanen for kvinners rettigheter og likestilling for hele utviklings- og utenrikspolitikken ble presentert i august 2013. Det kan være krevende å fremme kvinners rettigheter og likestilling fordi det utfordrer tradisjoner, normer, holdninger, politikk og religion. Resultater krever kunnskap, respekt og evne til dialog med partnere. Målet er at kvinner og jenter på lik linje med gutter og menn skal ha muligheten til å forme framtiden og bruke sine ressurser til beste for seg selv og sine samfunn. Politiske samtaler, faglig samarbeid og støtte til ulike programmer gjennom myndigheter eller sivilsamfunn brukes for å støtte endringsagenter som skaper utvikling.

Det er et mål for norsk internasjonalt likestillingsarbeid å styrke samarbeidslandenes kapasitet til å gjennomføre sine egne forpliktelser for likestilling. Det normative rettighetsrammeverket for dette ligger blant annet i FNs kvinnekonvensjon, FNs handlingsplaner fra Beijing og Kairo, FNs sikkerhetsråds resolusjoner om kvinner, fred og sikkerhet og regionale og nasjonale strategier og samarbeidsavtaler. Effekten ser man når de globale standardene er omsatt i praksis i folks hverdag.

Norsk utviklingsstøtte for å fremme kvinners rettigheter og likestilling

27 prosent av norsk bilateral støtte har kvinners rettigheter og likestilling som hoved- eller delmål. Norge etterspør resultater for kvinner i vårt utviklingssamarbeid, bilateralt så vel som multilateralt. I tillegg til de tematiske hovedsatsingsområdene – kvinners politiske og økonomiske deltakelse, seksuell og reproduktiv helse og rettigheter samt vold mot kvinner – legges det vekt på likestillingsperspektivet i også annen innsats, blant annet innen energi, klima og miljø, rettferdig fordeling, global helse, utdanning, humanitær innsats, kvinner med funksjonshemming, urfolkskvinner og trygg abort. Som på andre utviklingspolitiske områder er erfaringen at kombinasjonen av økonomisk støtte og diplomatisk arbeid gir gode resultater. Kvinne- og likestillingsinnsatsen er i sin natur ofte langsiktig, ikke minst fordi det i stor grad dreier seg om å endre normer, verdier, holdninger og atferd.

Framskritt for kvinners situasjon og rettigheter

FNs innsats har spilt en avgjørende rolle for å styrke kvinners rettigheter og fremme likestilling. FN har i samspill med sivilsamfunnet satt spørsmålet om kvinners situasjon og rettigheter på dagsordenen. Få områder er så avhengige av holdningsendringer som spørsmålet om likestilling. Det er erkjennelsen av at kvinner og menn har like rettigheter på alle områder i samfunnet, likt menneskeverd og lik menneskelig kapasitet som må styrkes. Mødredødeligheten globalt er fremdeles for høy, men den er redusert med 47 prosent de siste to tiårene. Andelen kvinner i nasjonalforsamlinger verden over er lav, men økende og er nå på litt over 20 prosent. * Se figur 12.9 for graden av måloppnåelse på relevante tusenårsmål.

Figur 12.9 Kvinners rettigheter og likestilling

Figur 12.9 Kvinners rettigheter og likestilling

Framskrittene som er oppnådd, er under sterkt press fra krefter som vil svekke kvinners og jenters rett til kontroll over egen kropp og seksualitet, men også innfrielsen av kvinners økonomiske og politiske rettigheter. Norge har systematisk gått i front for å opprettholde de globale menneskerettighetsnormene fordi det gir føringer på politikk som betyr noe i kvinner og menns dagligliv. Et viktig resultat av norsk diplomatisk arbeid var et sterkt sluttdokument om tiltak for å forebygge og bekjempe vold mot kvinner i FNs kvinnekommisjon i 2013. Videre har FNs menneskerettighetsråd på initiativ fra blant andre Norge etablert en arbeidsgruppe som skal bidra til avskaffelse av kvinnediskriminerende lover og praksis. Gruppen vil legge fram årlige tematiske rapporter. Etableringen av arbeidsgruppen vil bety felles press på landene for å få dem til å endre sine lover og dermed bidra til at kvinners juridiske posisjon i samfunnene bedres.

FN-organisasjonen for kvinners rettigheter og likestilling (UN Women)

Norge var en pådriver for opprettelsen av UN Women, som ble operativ i januar 2011. Norge har i 2012 gjennom sin styreplass arbeidet aktivt for at UN Women skal få på plass gode strukturer og verktøy for å måle resultatoppnåelse. Den norske støtten utgjorde cirka 95 millioner kroner i 2012. Organisasjonen har en ledende og koordinerende rolle i FN-systemets samlede innsats for likestilling og utvikling. UN Women spiller en sentral rolle ved å støtte landene i arbeidet med å omsette sine likestilingsforpliktelser i konkret politikk. Resultatene av Norges og andre giveres støtte er blant annet dokumentert i UN Womens årsrapport fra 2012. Nedenfor presenteres eksempler fra fire sentrale innsatsområder.

  1. Kvinners aktive deltakelse og innflytelse i politikken er sentral for at kvinners og jenters behov skal blir prioritert. Norsk støtte til UN Womens arbeid på feltet bidro til at Elfenbenskysten, Mexico, Marokko og Nicaragua fikk valgt inn flere kvinner i lokale og nasjonale beslutningsorgan. Dette betyr mer representative nasjonalforsamlinger og et større potensial for å påvirke og endre politikk og lover slik at de tilfredsstiller både kvinner og menns behov.

  2. På verdensbasis utgjør kvinner flertallet av dem som lever i fattigdom. I utviklingslandene betyr det blant annet at inntektsfattigdom og underernæring er mer utbredt blant kvinner enn blant menn. At kvinner diskrimineres i tilgangen til ressurser, betyr også at deres potensial ikke tas i bruk. UN Women har arbeidet med til sammen 36 land og områder for å bedre kvinners økonomiske situasjon. I Etiopia har norsk støtte til UN Women bidratt til at til sammen 9000 kvinner fått tilgang til opplæring i markedsføring og hvordan de skal drive egne bedrifter. Det kan bedre levekårene for disse kvinnene og deres familier, samtidig som denne kompetansen også medfører en betydelig økonomisk gevinst for samfunnet.

  3. Et tredje område hvor norsk utviklingssamarbeid har gitt resultater, er bekjempelse av vold mot kvinner. Vold mot kvinner gir fysisk og psykisk skade for den enkelte jente og kvinne og hennes familie, og det koster samfunnet store summer i tapt arbeid og helsetjenester. Lovgivning og et effektivt rettsvesen, men også forebygging og tjenester til ofrene er viktige elementer i innsatsen mot vold. I Kapp Verde støttet UN Women eksempelvis implementeringen av en ny lov som har ført til at kvinner som har vært utsatt for vold, har fått bedre tilgang til rettsvesenet og nødvendige tjenester. Tiden det tok å få avsagt rettskraftige kjennelser i kjønnsbaserte voldssaker, ble redusert fra fire-fem år til to måneder, og 2000 kvinner fikk tilgang til helsetjenester, politibistand og juridisk rådgivning.

  4. At kvinner får delta i sentrale beslutningsprosesser knyttet til fred og sikkerhet, er et mål i seg selv. Det er også et viktig virkemiddel for å forebygge, håndtere og løse konflikter og ikke minst for å bygge opp bærekraftige samfunn etter at en konflikt er over. Norge er en forkjemper for kvinner, fred og sikkerhet både overfor FN, NATO og andre stater, og vi er samtidig en betydelig bidragsyter til organisasjoner og andre som jobber med dette på bakken. Norge jobber også for å fremme kvinners politiske deltakelse i postkonfliktsituasjoner og har fremmet kvinners politiske deltakelse i land som gjennomgår politiske omveltninger. I kjølvannet av den arabiske oppvåkningen ble denne tematikken svært aktuell. Norge har vært tydelige på at kvinners rolle i gjenoppbyggingen av politiske system er vesentlig og ikke må overses. Et eksempel på denne innsatsen er samarbeidet med International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA) for å støtte opp om demokratibygging på Haiti. Styrking av kvinners politiske deltakelse og innflytelse, blant annet gjennom å jobbe for kjønnskvotering, er et viktig fokus for arbeidet. Arbeidet har ført fram; ved inngangen til 2013 var ti av 23 ministre kvinner.

Norge støtter også den regionale kvinneorganisasjonen Karama og deres arbeid i Midtøsten og Nord-Afrika. Libyan Women’s Platform for Peace (LWPP) har med hjelp fra Karama drevet lobbyarbeid for å bedre valgloven i Libya. Dette har gitt konkrete resultater, blant annet en økning i antallet kvinner i nasjonalforsamlingen etter valget i juli 2012. Karama og LWPP medvirket også til utkastet til den nye grunnloven i Libya. Støtten bidro også til at 15 arabiske kvinneaktivister fra Egypt, Libanon, Libya, Marokko, Tunisia, Somalia og Sudan deltok under Kvinnekommisjonen (CSW) i 2012 og kunne formidle sine erfaringer og standpunkt.

Boks 12.2 Kvinners situasjon i Afghanistan

Norges langvarige engasjement i Afghanistan har blant annet hatt som mål å bedre kvinnenes stilling. Jenter har fått bedre tilgang til utdanning og helsetjenester, og kvinners politiske representasjon er bedret. Men kvinner i Afghanistan opplever fremdeles massiv diskriminering i rettsvesenet. Selv om lovverket er på plass, følges det ikke opp i rettssystemet. Det er for eksempel er utbredt praksis å unnlate straffeforfølgelse. Det er liten politisk vilje til å bekjempe vold og maktmisbruk rettet mot kvinner. Kvinner i Afghanistan opplever ekstrem fattigdom og store begrensinger på sin bevegelsesfrihet. Å drive fram sosiale reformer som likestilling i et samfunn gjennomsyret av konservative, religiøst baserte verdier har vist seg vanskelig. Det vil ta tid før en oppnår varige resultater. I en slik situasjon er det viktig med tiltak som både kan bedre kvinners praktiske levekår og samtidig skape varige endringer som gir kvinner innflytelse i samfunnet.

Norge har gjennom Verdensbanken støttet National Solidarity Program (NSP) som kan vise til viktige resultater i så måte. Programmet er et statlig drevet lokalsamfunnstiltak som dekker 30 000 landsbyer i Afghanistan. Ideen er å skape en form for kommunestyrer hvor folk i landsbyene møtes for å forvalte midler sammen og ta avgjørelser som er viktige for lokalsamfunnene. NSP krever kjønnsbalanse i disse foraene, noe som er svært radikalt i et samfunn hvor kvinner er pålagt «purdah», atskillelse. Verdensbankens undersøkelser i et utvalg landsbyer viser at programmet bare få år etter etableringen har bidratt til å endre holdningene til kvinners deltakelse. Menn i disse landsbyene er atskillig mer velvillige til kvinners deltakelse i valg av landsbyleder enn menn i andre landsbyer. Andelen menn som mener at kvinner ikke skal ha noen rolle i beslutningstaking på lokalt nivå, er også 42 prosent lavere i NSP-landsbyene enn i andre landsbyer. Blant kvinner er andelen 16 prosent lavere i NSP-landsbyer. Kvinner i NSP-landsbyer har mye større sannsynlighet for å ha noen å ta opp problemer med, de har noe større bevegelsesfrihet, og de er 13 prosent mer involvert i inntektsgivende aktiviteter. Disse positive endringene i kvinners deltakelse som Norge har bidratt til, har så langt ikke gitt seg utslag i økt deltakelse for kvinner i familienes beslutningstaking eller økt aksept i samfunnet generelt for å la jenter få utdanning. En viktig effekt for målgruppen er likevel avgjørende endringer i kvinners status og innflytelse.

12.2.5 Menneskerettigheter

Mål og virkemidler

Respekt for menneskerettighetene er Regjeringens overordnede internasjonale mål. Dette gjelder både for utenrikspolitikken og for utviklingspolitikken. I internasjonale organisasjoner så vel som i tosidig kontakt med andre land påtaler vi brudd på menneskerettighetene, følger opp internasjonalt regelverk og drøfter utviklingen. Gjennom menneskerettighetskonvensjonene har verden et omfattende regelverk med bred oppslutning og betydelig gjennomslagskraft.

Det er hvert lands eget ansvar å ivareta sine innbyggeres rettigheter, men norsk utviklingspolitikk skal styrke myndighetenes evne til å oppfylle borgernes rettigheter og borgernes egen kunnskap om og evne til å kreve sine rettigheter gjennomført. Utfordringen er å måle hvilke praktiske effekter innsatsen har i målgruppen og på samfunnsnivå.

Menneskerettigheter er, som likestilling, et tverrgående hensyn i utviklingssamarbeidet. Det er vanskelig å angi presist hvor mye av utviklingsstøtten som går til menneskerettighetsarbeid. Det er likevel mulig å anslå omfanget av rettighetsarbeidet i utviklingssamarbeidet og effekter av innsatsen. Det er gjennomført tre uavhengige evalueringer av norsk innsats for å fremme menneskerettighetene i utviklingssamarbeidet. Litt senere i dette avsnittet omtales evalueringene og enkelte vurderinger som evalueringsteamene kom fram til.

For at statistikken skal fange opp rettighetsbaserte prosjekter og programmer, må menneskerettigheter oppgis som hovedmål eller delmål for arbeidet. En del organisasjoner som arbeider med fagfelt som skog, fattigdom, helse, matsikkerhet, styresett, urfolk, barn og personer med nedsatt funksjonsevne har en menneskerettighetsbasert tilnærming til arbeidet, men har ikke nødvendigvis ivaretakelse av menneskerettighetene som hovedmål. Prosjekter og programmer der organisasjonene velger å ha hovedfokus på andre målsettinger enn de rent menneskerettslige, fanges dermed ikke opp i slik statistikk.

Norsk utviklingspolitikk fremmer menneskerettighetene gjennom bilateral og multilateral bistand og i de viktigste internasjonale foraene, blant annet FNs menneskerettighetsråd og FNs høykommissær for menneskerettigheter (OHCHR). Norge var i perioden 2009–2012 medlem av FNs menneskerettighetsråd og er nest største giver til OHCHR, som er en sentral partner i arbeidet med å sikre en sterkere gjennomføring av menneskerettighetene på landnivå. Nedenfor viser vi eksempler på hva organisasjonen har oppnådd.

FNs høykommissær for menneskerettigheter (OHCHR)

I perioden 2011–2014 mottar organisasjonen 180 mill. kroner fra Norge. Store deler av støtten blir gitt i form av et ikke-øremerket bidrag. De norske pengene kan derfor ikke knyttes direkte opp mot enkeltresultater eller effekter på landnivå. Organisasjonen har 13 regionkontorer og 12 landkontorer, og i tillegg tilstedeværelse i 15 fredsoperasjoner og 16 av FNs landteam. Norge har aktivt støttet OHCHRs uavhengige mandat og gått inn for at virksomheten ikke skal kunne underlegges medlemsstatens kontroll. Norge har også støttet arbeidet med å styrke feltnærvær og operasjonell kapasitet for å kunne respondere på akutte menneskerettighetssituasjoner. OHCHRs resultatrapportering blir grundig vurdert som en del av Norges gjennomgang av alle de multilaterale organisasjonene som mottar norsk støtte.

OHCHR har med norsk utviklingsstøtte blant annet bidratt til følgende:

  • Det nasjonale menneskerettighetssystemet er styrket i en rekke land, blant annet ved at organisasjonen har påvirket innholdet i grunnlovsreformer og lovprosesser og slik bidratt til at lovtekster utformes i samsvar med internasjonale menneskerettsnormer.

  • Flere land etterlever i større grad sine forpliktelser overfor FNs overvåkningssystem. Dette er dokumentert ved at FNs traktatorganer nå mottar flere såkalte statsrapporter om hvordan landene etterlever sine forpliktelser. Videre samarbeider et økende antall land med FNs spesialrapportører på menneskerettighetsfeltet.

  • Antall ratifikasjoner av internasjonale menneskerettighetskonvensjoner har økt.

  • Arbeidet med å bekjempe straffrihet for grove menneskerettighetsbrudd er bedret, blant annet gjennom bidrag til opprettelse av flere mekanismer på nasjonalt plan for å granske menneskerettighetsbrudd og stille dem som har begått overgrepene, til ansvar.

  • Sårbare og marginaliserte grupper har i større grad har fått tilgang til grunnleggende tjenester og til rettsvesenet.

  • Menneskerettighetsperspektivet er i større grad integrert i FNs aktiviteter, fond og programmer.

Evaluering av Norges arbeid for å fremme menneskerettighetene i utviklingssamarbeidet *

Denne uavhengige evalueringen ble utført av Scanteam og dekker perioden 2000 til 2009.

Norsk støtte til fremme av menneskerettigheter utgjorde opp mot 10 mrd. kroner, tilsvarende 5 prosent av samlet norsk utviklingsstøtte i denne perioden. Oppdraget omfattet tre deler: en kartlegging og analyse av menneskerettighetssatsingen, en egen vurdering av støtte til ytringsfrihet som omfatter feltarbeid i Zambia, Serbia og Makedonia og en evaluering av to landprogrammer (Indonesia og Sør-Afrika) ved Norsk senter for menneskerettigheter (SMR). Et hovedfunn var at Norge bidrar vesentlig til å styrke menneskerettighetsforsvarere og deres organisasjoner i land med alvorlige menneskerettighetsbrudd. Organisasjoner som kjemper for utsatte gruppers rettigheter og staters evne til å følge opp sine forpliktelser, er styrket som følge av norsk innsats. Den største svakheten var i følge evalueringsrapporten mangel på systematiske mekanismer for å rettighetsbasere utviklingssamarbeidet. Evalueringen trakk fram at landprogrammene som ble evaluert (Indonesia og Sør-Afrika), har gitt mange gode resultater. Bruk av SMR til å implementere langsiktige menneskerettighetsprogrammer er en god modell som ble anbefalt videreført. I boks 12.3 omtales Kina-programmet som SMR er ansvarlig for.

Evaluering av innsatsen for fremme av rettigheter for personer med funksjonsnedsettelser *

FN anslår at omtrent én milliard mennesker – tilsvarende 15 prosent av verdens befolkning – lever med en form for funksjonsnedsettelse. Til sammen utgjør de verdens største minoritet. De er overrepresentert i fattige befolkningsgrupper og i land i konflikt og er særlig utsatt for diskriminering og ekskludering. FN har ved flere anledninger påpekt at tusenårsmålene ikke kan nås så lenge funksjonshemmede ikke inkluderes. FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) vektlegger derfor prinsippene om ikke-diskriminering og deltakelse.

Evalueringen av Norges arbeid for denne gruppen ble utført av Nordic Consulting Group og ble publisert i 2012. Den dekker perioden 2000–2010 og omfatter feltarbeid Palestina, Malawi, Nepal, og Uganda samt en deskstudie av Afghanistan. Rapportens hovedkonklusjon var at rettighetene ikke var godt nok integrert i den samlede utviklingsstøtten, og at retningslinjene var lite kjent. Evalueringsteamet rapporterer imidlertid mange positive resultater i de undersøkte landene: Funksjonshemmede og deres rettigheter er blitt mer synlige, og deres organisasjoner er styrket og har fått bedre evne til å påvirke myndigheter og funksjonshemmedes situasjon.

Norges innsats for funksjonshemmedes rettigheter er nå tydelig forankret gjennom Stortingsmelding nr. 25 (2012–2013), og det utvikles en veileder for rettighetsbasering av utviklingssamarbeidet. Norge ratifiserte CRPD i juni 2013. I anledning ratifikasjonen har det blitt utarbeidet en ny publikasjon som gjør rede for Norges internasjonale innsats for mennesker med nedsatt funksjonsevne. * Arbeidet prioriteres særlig på områder som utdanning og humanitær innsats, i internasjonalt helsearbeid og i kvinnesatsingen. Grunnlaget for å måle effektene av innsatsen skal bedres, blant annet gjennom veiledning og resultatrapportering. I boks 12.4 omtales Atlas-alliansens arbeid for funksjonshemmede.

Evaluering av barns rettigheter i utviklingssamarbeidet *

Den uavhengige evalueringen ble utført av Christian Michelsens Institutt (CMI) som en fellesevaluering i samarbeid med Norad og Sida for å sammenfatte resultatene av norsk og svensk innsats for barns rettigheter. Evalueringen ble publisert i 2011 og dekker perioden 2001–2009, med feltarbeid i 2010. Fire land ble valgt ut for nærmere studier: Guatemala, Kenya, Mosambik og Sudan. Et hovedfunn var at både norsk og svensk utviklingspolitikk i de undersøkte landene hadde tatt godt hensyn til integrering av barns rettigheter etter hovedprinsippene fra FNs konvensjon om barns rettigheter (barnekonvensjonen). De fleste tiltakene som ble evaluert, nådde sine mål, med unntak av innsatsen for å styrke barns deltakelse. Evalueringen anbefalte å finne gode mekanismer for hvordan barns rettigheter kan knyttes enda bedre opp mot barnekonvensjonen og etablerte prosesser for menneskerettighetskonvensjonene.

Evalueringsteamets vurderinger bør ses i lys av at multilaterale kanaler * (som i liten grad dekkes av evalueringen) anses som et hovedspor (sammen med policy-dialog og bilateral utviklingsstøtte) for Norges innsats for å fremme barns rettigheter. Fortsatt tett dialog med frivillige organisasjoner, lokale myndigheter og andre givere med vekt på lokal kontekst i mottakerlandene er sentralt for innsatsen. Landgjennomgangene i FNs menneskerettighetsråd og anbefalingene fra FNs barnekomité er nyttige for å veilede denne dialogen.

Boks 12.3 Kinaprogrammet ved Senter for menneskerettigheter

Målet for Kinaprogrammeter å fremme utvikling, forståelse og gjennomføring av internasjonale menneskerettighetsstandarder i Kina, særlig gjennom å bygge kompetanse og støtte forskning om internasjonale menneskerettigheter ved sentrale akademiske institusjoner. I 1997 fantes det ingen universiteter som underviste i menneskerettigheter, og ingen lærebøker på kinesisk. Målgruppen er akademikere, som er viktige endringsagenter og bidragsytere i juridiske og politiske prosesser, men det er også samarbeid med advokater, dommere, journalister og representanter for sivilsamfunnet. Til tross for begrensninger i handlingsrommet etter fredspristildelingen i 2010 har langvarige relasjoner med lokale kinesiske partnere og programmets ikke-konfronterende samarbeidsformer gjort det mulig å videreføre arbeidet. SMR samarbeider med de andre nordiske menneskerettighetssentrene om rettighetsutdanning i Kina for å oppnå større gjennomslagskraft og synlighet, samtidig som individuelle prosjekter har vært koordinert slik at de ikke har overlappet, men utfylt hverandre. Kinaprogrammet har i samarbeid med de nordiske menneskerettighetssentrene bidratt til

  • opplæring av om lag 500 kinesiske juss-lærere. Sekstifire universiteter har som følge av dette startet egne kurs i menneskerettigheter;

  • utvikling av kinesiske lærebøker i menneskerettigheter og oversettelse av internasjonal kjernelitteratur på området;

  • utvikling av det første e-læringskurset i menneskerettigheter på kinesisk (lanseres høsten 2013);

  • gjesteforskeropphold i Norge eller Hong Kong for mer enn 70 kinesiske forskere. Mange av disse bidrar nå direkte til kinesiske debatter og politiske/juridiske prosesser, som for eksempel utvikling av Kinas handlingsplan for menneskerettigheter og viktige lovendringer på området;

  • opplæring av mer enn 100 journalister i sentrale menneskerettighetsprinsipper. Kinesiske medier spiller en økende rolle i samfunnsdebatten i Kina;

  • kurs i menneskerettigheter for å øke rettssikkerhetskompetansen til kinesiske strafferettsdommere (over 500 deltagere i 2012).

Det er ønskelig å få gjennomført en uavhengig evaluering av programmet når de politiske forholdene ligger til rette for det.

Boks 12.4 Effekter av norsk støtte for funksjonshemmedes rettigheter gjennom Atlas-alliansen

Atlas-alliansen, en norsk paraplyorganisasjon for arbeid for funksjonshemmede, arbeider for å løfte saken i samarbeidsland og blant norske bistandsaktører. Atlas-alliansen mottok i perioden 2007–2012 ca. 400 mill. kroner til sitt arbeid. Konkrete effekter for personer med funksjonsnedsettelser er eksempelvis oppnådd i Atlas-alliansens samarbeid med Norges Handikapforbunds partnerorganisasjon National Union of Disabled Persons of Uganda. Dette arbeidet har vært avgjørende for å påvirke det politiske landskapet og endre praksis når det gjelder funksjonshemmedes rettigheter i landet.

Eksempler:

  • I 2012 fikk over 6000 mennesker med nedsatt funksjonsevne mulighet til å delta i spare- og lånegrupper. Tilgangen på mikrofinanstjenester er blitt utvidet, og store mikrofinansinstitusjoner har forpliktet seg til å tilby og praktisere de samme spare- og lånemulighetene for personer med nedsatt funksjonsevne som for alle andre. Samarbeidet har ført til styrkede økonomiske rettigheter for denne gruppen.

  • Prosjektet har utviklet gruppens kunnskap og ferdigheter innen entreprenørskap og økonomi og slik bidratt til at mange er blitt mindre avhengige av andre.

  • Støtten har bidratt til å gi mennesker med funksjonsnedsettelser økte rettigheter i offentlig sektorplanlegging og i grunnloven og styrket deres muligheter til å ta del i samfunnet på lik linje med andre.

Utfordringen i neste omgang blir å sikre at de lovfestede rettighetene blir håndhevet i praksis, slik at mennesker som lever med funksjonsnedsettelser slipper å møte diskriminering og fordommer.

12.2.6 Olje for utvikling-programmet

Mål og virkemidler

Rike petroleumsforekomster kan gi økonomisk og sosial utvikling i et land dersom de brukes til det beste for folket. Dette er dessverre ofte ikke tilfelle. I stedet blir de kilde til konflikt, korrupsjon og i mange tilfeller til ødeleggelse av økonomi og miljø. Olje for utvikling-programmet (OfU) har som mål å hjelpe land med å unngå dette. Kapasitets- og kompetansebyggingen behandler ressurs-, miljø-, sikkerhets- og finanskomponenter som en enhet og kombineres med støtte til sivilsamfunn, nasjonalforsamling og medier. Det samfunnsmessige målet er å bidra til varig fattigdomsreduksjon og bedre ivaretakelse av miljøet. Norge har vært alene om å gi denne typen stat-til-stat-utviklingsstøtte på petroleumsområdet, men samarbeider med andre givere og aktører der det er naturlig.

OfU ble etablert i 2007 som en videreutvikling av et initiativ fra 2005 og har nå tre delmål:

  • Det skal etableres et juridisk og forvaltningsmessig rammeverk.

  • Det skal utvikles forvaltningskompetanse.

  • Myndighetene skal holdes ansvarlige for forvaltningen av petroleumsressursene.

OfU samarbeider i dag med 19 land. Utviklingsstøtten stiller store krav til planlegging, koordinering, kvalitetssikring og prioritering. Bevilgningene til OfU-aktiviteter har ingen egen post i statsbudsjettet, men kommer fra et titalls forskjellige poster. Den norske støtten har økt fra rundt 70 mill. kroner i 2006 til et budsjett på 318 mill. kroner i 2013. 65 prosent av midlene går til afrikanske land.

Hovedandelen av midlene går til bilateralt institusjonssamarbeid og landspesifikke program. OfU-programmet er knyttet tett opp til Norads Skatt for Utvikling-program (SfU). Formålet med dette programmet er å bidra til bedre skattesystemer og økte skatteinntekter. I Tanzania og Mosambik støtter Norge myndighetene gjennom både OfU og SfU. Det har ført til at man har kunnet se programmene i sammenheng, slik at de utfyller hverandre og bidrar til et bedre samlet resultat for landene. Blant annet har SfU her fokusert på områder som kan bidra til økte inntekter fra petroleumssektoren. Utvikling av rutiner for revisjon av store internasjonale selskaper og kapasitetsbygging for å håndtere utfordringer knyttet til internprising er eksempler på slike områder.

God forvalting av naturressurser kan bidra til rettferdig fordeling og til at landet på en slik måte får mindre behov for utviklingsstøtte. Godt styresett, antikorrupsjon og åpenhet i økonomien er forhold som vektlegges i OfU-programmet, og som må følges opp over tid.

Evaluering

En fersk evaluering av OfU er publisert i rapporten Facing the Resource Curse: Norway’s Oil for Development Program (EVAL Rapport 6/2012). Hovedkonklusjonen er at programmet har bidratt til å legge grunnlaget for en bedre håndtering av petroleumsressursene i samarbeidslandene og vært med på å gi Norge en synlig rolle i mange land. De viktigste resultatene har blitt oppnådd innen ressursforvaltning. Resultatene er i første rekke oppnådd gjennom støtte til offentlige institusjoner. OfU har bidratt til overordnede planer for lovgivning, konsesjonstildeling og overvåking og til gjennomføring av planene.

Det slås fast at inndelingen i tre pilarer har vært med på å styrke arbeidet med finansforvaltning og miljø, men at støttens omfang og effekter på finansforvaltningsfeltet har vært begrenset, med noen viktige unntak, blant annet Øst-Timor. Dette har sammenheng med blant annet begrenset kapasitet i Finansdepartementet her i Norge. Når det gjelder miljø, er svak kapasitet og mangel på politisk vilje i landene årsak til færre resultater. En annen medvirkende årsak er at miljøpilaren i programmet ble innført senere enn de andre.

Evalueringen peker på at inndelingen i tre pilarer reflekterer hvordan petroleumssektoren er organisert i Norge. Denne organiseringen samsvarer ikke nødvendigvis med hvordan disse fagområdene er organisert i landene Norge samarbeider med. Dette har i noen tilfeller gjort det vanskeligere å komme i gang med arbeid som ikke faller inn under én av pilarene, for eksempel sikkerhets- og risikostyringsarbeid, styresett, anti-korrupsjon og likestilling. Videre sier evalueringen at OfU har lagt for mye vekt på samarbeid med offentlige institusjoner på bekostning av ikke-offentlige aktører. Samtidig er lokale samarbeidspartnere tilfreds med institusjonssamarbeidet, som stort sett har vært vellykket.

En hovedkonklusjon er at OfU har vært med på å legge grunnlaget for en bedre håndtering av petroleumsressursene og gi Norge en synlig rolle i mange samarbeidsland. Det anbefales at Norge fortsatt bør prioritere programmet med særlig fokus på fattigdomsbekjempelse og økonomisk, miljømessig og sosialt ansvarlig forvaltning av petroleumsressursene.

Miljø og finans

Det jobbes aktivt med å øke innsatsen innen miljø- og finansforvaltning, og resultatene har ikke uteblitt. Sluttevalueringen av HMS-samarbeidet i Vietnam fra 2012, utført av advokatfirmaet Arntzen de Besche, konkluder med at bruken av HMS- og miljøstyringssystemer har økt betraktelig i Vietnams olje- og gassindustri i løpet av prosjektperioden.

Et annet positivt eksempel er Øst-Timor, der det er etablert gode forvaltningsinstitusjoner og et oljefond. Etter nær ti år med institusjonssamarbeid innen petroleumsforvaltning har Norge bidratt med i overkant av 100 mill. kroner i petroleumsrettet utviklingsstøtte. Ved hjelp av den norske støtten har landet bygd opp relevante forvaltningsinstitusjoner, et nasjonalt petroleumsfond som sikrer åpen forvaltning av inntektene under parlamentarisk kontroll, prosedyrer for utlysing av lisenser og regelverk for alle sider ved leting, utvinning og beskatning inkludert miljøforvaltning. Norske finansrådgivere spilte også en viktig rolle da Øst-Timor som tredje land i verden oppfylte kravene til gjennomføring av EITI i 2010. (En sluttevaluering av samarbeidet i Øst-Timor vil bli gjennomført i løpet av 2013.)

12.3 Effektmåling i utviklingssamarbeidet

12.3.1 Hvorfor måle effekter?

Effekter av utviklingssamarbeidet måles av flere årsaker:

  • Reglement for økonomistyring i staten

  • Bistandsforvaltningens eget behov for god styringsinformasjon

  • Stortinget og Riksrevisjonens informasjonsbehov som opinionens representanter

  • Internasjonale rapporteringsforpliktelser, for eksempel til OECD DAC

Av Reglement for økonomistyring i staten følger like sterke krav til forsvarlig bruk av offentlige bistandsmidler som til andre statlige tilskuddsordninger. Det innebærer blant annet at mål og resultatkrav skal oppfylles, at ressursbruken skal være effektiv og at det skal sikres tilstrekkelig beslutningsgrunnlag. Dette gjelder uansett om midlene kanaliseres gjennom internasjonale organisasjoner, sivilsamfunnsorganisasjoner eller via statlige myndigheter i samarbeidsland. Stortinget og en rekke andre giverland stiller også økte krav til resultatorientering av utviklingspolitikken. Norge har i tillegg forpliktelser om detaljert rapportering til OECD DAC.

I tråd med forpliktelser fra høynivåmøtet mellom bistandsgivere og mottakerland i Busan i Sør-Korea i 2011 skal Norge i størst mulig grad benytte landenes egne rapporteringssystemer.

Ut fra disse kravene har Utenriksdepartementet og Norad de siste årene nedlagt et betydelig arbeid for å forbedre rutinene for innhenting av data og dokumentasjon om resultater av de nå rundt 4500 pågående utviklingsprosjektene.

Norge arbeider systematisk med resultatoppfølging og måling av effekter. Som det framgår av økonomireglementet, skal tilskuddsmottakerne rapportere om resultatene. De politiske prioriteringene, partnerne og finansieringskanalene kommer fram i statsbudsjettet. For mange budsjettposter er det etablert egne regelverk for hvordan midlene skal disponeres og rapporteres, såkalte ordningsregelverk, som igjen reflekterer grunnleggende krav i økonomireglementet. Norge vurderer hver mottakers opplegg for resultatmåling for å sikre at det oppfyller norske krav til resultatrapportering. For hvert utviklingsprosjekt og -program skal det rapporteres til den enheten (UD, Norad eller ambassadene) som har bevilget pengene. Det er den bevilgende enheten som er ansvarlig for å sikre at utviklingstiltaket er utformet på en slik måte at det kan dokumentere graden av måloppnåelse, også på effektnivå. Dette er også vesentlig for å kunne gjøre gode evalueringer av utviklingssamarbeidet.

Riksrevisjonen påpekte i sin undersøkelse av resultatorienteringen i norsk bistand, Dokument 3:4 (2010–2011) at «Utenriksdepartementets arbeid viser økt oppmerksomhet på kvalitetssikring og resultater». Riksrevisjonens gjennomgang har ledet til mer systematisk oppfølging av resultatarbeidet i multilaterale organisasjoner og større oppmerksomhet om risikohåndtering i tilskuddsforvaltningen.

12.3.2 Resultatrapportering

Resultatrapporteringen gjennom den ordinære saksbehandlingen og forvaltningspraksisen kompletteres av rapporter og andre kilder til dokumentasjon av hvilke effekter norsk utviklingspolitikk har:

Norads årlige resultatrapport

Norge er ett av få giverland som offentliggjør en årlig resultatrapport. Den presenterer resultater på et tematisk satsingsområde (helse, utdanning, naturressurser osv.) både innen bilateralt og multilateralt utviklingssamarbeid. Norad har siden 2007 gitt ut seks slike rapporter. Rapporten bygger på evalueringer, gjennomganger og prosjektrapportering og presenterer noen eksempler på resultater på et gitt område. Resultatene gjenspeiler bredden i de ulike formene for utviklingssamarbeid på det valgte området og illustrerer både utviklingssamarbeid som virker, og det som ikke virker. Analysen av resultatene baseres i tillegg på forskning og erfaringer internasjonalt.

Resultatportalen

Resultatportalen på Norad.no ble opprettet i 2012. Her finnes blant annet alle eksemplene fra resultatrapportene.

Norske og internasjonale evalueringer

Det gjennomføres uavhengig evaluering av utvalgte innsatsområder i norsk utviklingssamarbeid. Målet med evalueringene er å belyse en rekke forskjellige forhold som relevans, kostnadseffektivitet, langsiktig bærekraft og annet. Mange evalueringer tar også sikte på å måle effektene av utviklingssamarbeidet. Evalueringene utføres av eksterne fagmiljøer og uavhengige forskere eller konsulenter, og det brukes andre metoder enn i resultatrapporteringen som skjer innenfor hvert utviklingstiltak. Vurderingene i slike evalueringer er ikke nødvendigvis alltid sammenfallende med Utenriksdepartementets eller de evaluerte og berørte partenes syn, men bidrar til viktige lærdommer og kunnskap for planlegging og gjennomføring av bistandstiltak. Evalueringene i Norad skjer i tråd med en egen instruks for evalueringsvirksomhet, som vektlegger uavhengighet fra de som har ansvaret for utviklingssamarbeidet (2006). De siste fem årene er det utført 51 evalueringer. Det gjennomføres også evalueringer i fellesskap med andre givere og med mottakerlandets myndigheter. I 2012 har Norge støttet elleve studier gjennomført av evalueringskontorene i Verdensbanken og FNs utviklingsprogram som dekker virksomhet delfinansiert av Norge.

Gjennom et internasjonalt samarbeid støttes systematiske gjennomganger av et stort antall evalueringer og andre studier. Formålet er blant annet å belyse om bestemte typer utviklingssamarbeid virker eller ikke. Disse tar ikke spesielt for seg norsk støtte.

Multilaterale organisasjoners rapporter

Norge mottar årsrapporter og evalueringer fra multilaterale organisasjoner som FN og utviklingsbankene. Organisasjoner som får kjernestøtte, rapporterer også hva organisasjonen som helhet har oppnådd. Det er stor variasjon i kvaliteten på resultatarbeidet.

Riksrevisjonen påpekte i Dokument 3:4 (2010–2011) behovet for systematisk deltakelse «i styrenes oppfølging av FN-organisasjonenes opplegg for resultatmåling.» I tråd med denne påpekningen benytter Norge nå styredeltakelsen i flere av FNs fond og programmer mer aktivt. Dette arbeidet er trappet vesentlig opp siden 2010, og Norge har de siste to årene blant annet deltatt aktivt i to spesielle arbeidsgrupper for å styrke resultatmålingen i UNICEF og UNDP, to av de største multilaterale mottakerne av norsk utviklingsstøtte. Norges innsats på dette feltet utgjør en stor og viktig mulighet til å påvirke sentrale aktører i utviklingssamarbeidet og bedrer gradvis vår evne til å dokumentere effekter.

Norge deltar i nettverket Multilateral Organization Performance Assessment Network (MOPAN) sammen med 16 andre land. MOPAN foretar vurderinger av 4–6 multilaterale organisasjoner hvert år. Vurderingene baseres på en omfattende spørreundersøkelse, dokumentanalyse og intervjuer. Siden 2012 har vurderingene også sett på hvordan de multilaterale organisasjonene dokumenterer effekten av sin innsats. Norges egne vurderinger av de multilaterale organisasjonene bygger blant annet også på informasjon fra MOPAN. MOPANs rapporter bidrar til å bedre informasjonen til nasjonalforsamlingene og offentligheten i MOPAN-landene om hvordan ulike multilaterale organisasjoner fungerer. Rapportene brukes også i dialogen med multilaterale organisasjoner i styrende organer og på landnivå om hvordan organisasjonene kan bli bedre.

I tillegg til MOPANs vurderinger presenterer Utenriksdepartementet gjennom såkalte profilark departementets egne vurderinger av effektiviteten og relevansen av de ulike organisasjonene Norge støtter. Der inkluderes også noen eksempler på resultatene som er oppnådd gjennom de aktuelle organisasjonene.

Norge er også med i en uformell arbeidsgruppe sammen med Storbritannia, Sverige, Danmark, Canada, Tyskland og USA som blant annet har utarbeidet felles grunnleggende forventninger til resultatarbeidet i multilaterale organisasjoner.

Rapportering om FNs tusenårsmål

Siden Tusenårserklæringen ble vedtatt i 2000, er det blant annet gjennom FN-rapporter og de årlige statsbudsjettene blitt orientert om måloppnåelsen. Etableringen av tusenårsmåleneinnebar en milepæl for resultatmålingen av utviklingspolitikk. Selv om målene er på et svært overordnet nivå, er de presise, og målingen av dem er konsekvent både på internasjonalt nivå og landnivå. Målene gjenspeiler de fleste hovedhensiktene med norsk utviklingspolitikk og består av åtte mål med 21 delmål og 60 indikatorer. Indikatorene er konkrete forhold som kan måles. Under FNs generalforsamling i 2013 ble det gjort opp foreløpig status for oppnåelsen av tusenårsmålene, og diskutert hva som skal erstatte dem etter 2015.

Forskningsrapporter

Det har blitt gjennomført et stort antall forskningsstudier internasjonalt som har søkt å identifisere effekter av utviklingsprosjekter. Forskningen er så mangfoldig at det er vanskelig å oppsummere resultatene, og ingen forskningsaktiviteter har forsøkt å oppsummere de samlede effektene av norsk bistand.

Norge har støttet mye uavhengig forskning om utviklingsspørsmål helt siden 1980-årene, blant annet gjennom tema-programmer administrert av Norges forskningsråd. Denne forskningen har i all hovedsak tatt sikte på å studere utfordringer i fattige land og løsninger på disse problemene, framfor å se spesifikt på bistand. Evalueringer og gjennomganger har vist på at en påfallende liten andel av norsk utviklingsforskning har tatt sikte på å studere effekter av utviklingssamarbeid. * Mye av den forskningen som faktisk har sett på bistandens effekter, har vært mer opptatt av mulige utilsiktede negative effekter enn av de planlagte, positive effektene av utviklingssamarbeid. Slik forskning handler derfor ikke først og fremst om hvorvidt bistand «virker», men om at den også har uønskede konsekvenser. Det kan for eksempel være miljøødeleggelser eller uønskede sosiale effekter. Med støtte fra Norad har Norges forskningsråd nylig initiert et forskningsprogram som tar sikte på å framskaffe mer kunnskap om effektene av norsk utviklingssamarbeid.

Andre giveres resultatrapportering

De fleste givere opererer med resultat- og effektmålinger. Land som Canada, Sverige, Danmark og Tyskland baserer seg i likhet med Norge på mottakernes rapporteringssystemer og vurderer hver mottakers opplegg for resultatmåling for å sikre at det oppfyller grunnleggende krav. Norges modell er først og fremst basert på rapportering på programmer og prosjekter samt overordnet rapportering fra multilaterale organisasjoner som FN og Verdensbanken og globale fond innen for eksempel helse og miljø.

I likhet med de fleste andre giverland opererer vi i Norge ikke med ett overordnet resultatrammeverk som gjør det mulig å lese av den aggregerte effekten av bistandsbudsjettet.

Storbritannia har utviklet en grunnstruktur for et helhetlig resultatrammeverk. I Sverige pågår et arbeid for å samle styringen av utviklingssamarbeidet i en utviklingspolitisk plattform. Plattformen skal tydeliggjøre innretningen av svensk utviklingspolitikk og vil blant annet inneholde en tydeligere målstruktur med ett overordnet mål og et antall delmål. Dokumentasjon på hvilke resultater Sveriges samlede internasjonale utviklingssamarbeid gir, skal heretter knyttes til målene i den utviklingspolitiske plattformen.

Verdensbanken (IDA), UNICEF og UNFPA en del av de andre bankene har resultatrapporter som også beskriver samfunnseffekter. Mye av det som gjøres innen helsesektoren, er godt dokumentert. Utfordringen er gjerne å isolere «norske resultater», som vist tidligere i dette kapitlet.

12.3.3 Utfordringer

Det er krevende for bistandsforvaltningen å dokumentere presist hva som oppnås gjennom utviklingssamarbeidet. Som nevnt har heller ikke forskningen et klart og enhetlig svar på dette. Én grunn til det er at det ofte simpelt hen er problematisk og tidkrevende å nå målet. Og jo mer generelle målene er, jo vanskeligere er det. Utvikling og fattigdomsreduksjon krever innsats på mange samfunnsområder. Disse områdene påvirker hverandre og muligheten for å lykkes med utviklingsarbeid. En persons dårlige helse og levestandard påvirker hans eller hennes muligheter for å få en god utdannelse, samtidig som mangel på skolegang og utdanning er blant de faktorene som kan påvirke helse og levestandard. Dårlig styresett og manglende økonomisk stabilitet gir dårlig grunnlag for nødvendige investeringer i for eksempel infrastruktur, mens mangelen på grunnleggende infrastruktur kan være et hinder for nettopp å styre et land og dets økonomi. På den annen side er utvikling aldri en effekt av utviklingsstøtte alene. Om det skjer en positiv utvikling i et land, er det uhyre vanskelig å måle og dokumentere hvor stor del av de positive endringene som skyldes utviklingssamarbeid, og hva som for eksempel skyldes generell økonomisk vekst eller andre faktorer.

De fleste tiltak gir effekter først mange år etter at de er avsluttet. For eksempel har Norge siden 2010 samarbeidet med kyststater i Vest-Afrika om å kartlegge deres kontinentalsokkel. Når arbeidet er sluttført, skal det legges fram for FNs kommisjon for kontinentalsokkelens yttergrenser slik at landene kan få fastsatt sine grenser og dermed rettighetene til ressurser på egen kontinentalsokkel. Å få anerkjent et lands yttergrenser og rettigheter til ressurser kan ha effekter i årtier framover, slik det også har hatt for Norge.

Andre aktører, utfordringer med å knytte resultater til norske tiltak

En rekke mottakere av utviklingsstøtte har svært begrenset tilgang til data som kan brukes til å måle resultatene av støtten. Dette er grunnen til at deler av utviklingsstøtten brukes nettopp til å styrke landenes egne systemer, for eksempel statistikkbyråer, juridiske systemer eller finansforvaltning.

Store deler av det Norge gir i utviklingsstøtte, inngår i større prosjekter i regi av internasjonale organisasjoner eller sammenslutninger av land. Dette gjør det vanskelig å skille resultatene av norsk utviklingssamarbeid fra resultatene av andre lands innsats. Det kan derfor være riktig å trekke fram resultatene av hele prosjektet og vise til at den norske deltakelsen har bidratt til disse.

Betydningen av styresett, miljø og konflikt

Om lag 40 prosent av norsk bilateral utviklingsstøtte går til såkalte sårbare stater. Dette er oftest stater som har svake statsinstitusjoner både til å gjennomføre tiltak og til å kontrollere at pengene ikke blir misbrukt. De kommer også dårlig ut når det gjelder oppnåelse av tusenårsmålene. I tråd med New Deal -erklæringen (Busan 2011) har Norge sammen de fleste andre vestlige givere forpliktet seg til likevel å la en økende andel av støtten gå gjennom statlige systemer i disse landene. Grunnen er ønsket om ansvarliggjøring og god utvikling i deres statlige institusjoner og behovet for å unngå en fragmentert utviklingsstøtte. Både resultatmåling og rapportering står overfor særlige utfordringer i slike land. Det fører blant annet til vanskelige avveininger mellom hensynet til hjemlige krav om solid resultatdokumentasjon og prinsippet om mottakeransvar.

Miljøet kan ha svært store konsekvenser for utviklingsprosjekter. Et ellers vel gjennomført tiltak kan i verste fall bli fullstendig ødelagt av tørke, flom, jordskjelv eller orkan. For eksempel ble Kenya i 1997 rammet av kraftig flom, som nærmest umiddelbart ble avløst av langvarig tørke fra 1998 til 2000. Dette førte til tap av avlinger og buskap samt store industrielle ødeleggelser som til sammen påførte Kenyas økonomi t tap på rundt 38 mrd. kroner, eller 14 prosent av landets årlige BNP. Norges utviklingsstøtte på til sammen 60 mill. kroner i samme periode blir dermed forsvinnende liten.

Krig og konflikter påvirker alltid samfunnsutviklingen i negativ retning og gjør det vanskelig å nå målene med utviklingsstøtte. Det er derfor viktig å lage gode risikoanalyser på land- og regionnivå. Dette er en integrert del av resultatstyringen i bistandsforvaltningen, og er særlig viktig fordi utviklingsarbeid oftest innebærer å akseptere en høy grad av risiko.