Kunnskapsdepartementet (KD)

Prop. 1 S

(2013–2014)

FOR BUDSJETTÅRET 2014

Innleiing

Kapitlet gir informasjon om ressursbruken i grunnopplæringa. Talet på elevar og lærlingar er objektive faktorar som er avgjerande for ressursbruken i skolen. Talet på lærarar, skolestruktur og anna har òg innverknad på kostnadsnivået, men dette er til dels gjenstand for lokale prioriteringar og påverka av til dømes tilgang på lærarar.

Det er kommunane og fylkeskommunane som er ansvarlege for drifta av høvesvis grunnskolen og vidaregåande opplæring. Grunnskolen og den vidaregåande opplæringa blir i hovudsak finansierte gjennom dei frie inntektene til kommunane og fylkeskommunane. Både i kommunane og i fylkeskommunane er opplæring ein stor og viktig sektor. Samla brutto driftsutgifter til grunnskoleopplæring var i 2012 om lag 67,5 mrd. kroner. Tilsvarande var samla brutto driftsutgifter til vidaregåande opplæring i 2012 om lag 31,1 mrd. kroner. Ressursbruken i grunnopplæringa i Noreg har vore relativt stabil i dei siste åra når det gjeld både totale ressursar og ressursar per elev.

Kapitlet startar med ei orientering om utviklinga i talet på elevar og lærlingar i grunnopplæringa, med informasjon om mellom anna fordeling på utdanningsprogram. Vidare er det ein omtale av lærartettleik og assistentar. Dei neste tema er vaksne i grunnopplæringa, leirskoleordninga, skolefritidsordninga (SFO) og leksehjelp, før det blir gitt ein omtale av kommunale utgifter til grunnopplæring og utgifter per elev, samt skolestruktur, kommunale forskjellar i ressursbruk og tilgang på lærarar. Mot slutten av kapitlet er internasjonale undersøkingar omtalte.

Talgrunnlaget er i hovudsak henta frå Grunnskolens Informasjonssystem (GSI), Statistisk sentralbyrå (SSB), KOSTRA (Kommune Stat Rapportering) og Utdanningsspeilet 2013 frå Utdanningsdirektoratet.

Elevar og lærlingar i grunnopplæringa

Tabellen under viser utviklinga i elevtalet sidan skoleåret 2007–08.

Tabell 6.1 Talet på elevar i grunnskolen i perioden 2007–08 til 2012–13. Ordinære grunnskolar

Skoleår

Barnetrinnet

Ungdomstrinnet

Totalt

2007–08

429 585

188 725

618 589

2008–09

426 769

189 327

616 139

2009–10

424 052

191 831

615 927

2010–11

423 333

192 549

615 973

2011–12

423 374

190 960

614 413

2012–13

424 993

189 946

614 894

Kjelde: GSI

Om lag 98 pst. av alle elevane som gjekk ut av 10. trinn i grunnskolen våren 2012, gjekk direkte over i vidaregåande opplæring same haust. Dette er same del som året før. Om lag halvparten av elevane som begynte på 1. trinn i vidaregåande opplæring hausten 2012, begynte på eit studieførebuande program. Tidlegare var elevar med vedtak om opplæring som fører fram til grunnkompetanse, skilte ut i kategorien alternativ opplæring. Desse er frå 2010–11 inkluderte i totaltala. Tala for Vg1 frå 2010–11 kan derfor ikkje direkte samanliknast med tala frå åra før. Tabellen nedanfor viser talet på elevar på studieførebuande og yrkesfaglege utdanningsprogram på dei tre stega i vidaregåande skole. At talet på elevar på yrkesfaglege program går ned på Vg3 samanlikna med på Vg2, skyldast at dei fleste elevane på dei yrkesfaglege programma blir lærlingar eller vel å ta påbygging til generell studiekompetanse etter Vg2.

Tabell 6.2 Fordeling av elevar på utdanningsprogram og -nivå i vidaregåande skole

Steg 1

(Vg1)

Steg 2

(Vg2)

Steg 3

(Vg3)

År

Studieførebuande

Yrkesfagleg*

Studieførebuande

Yrkesfagleg

Studieførebuande

Yrkesfagleg

I alt

2009–10

32 772

38 620

30 558

34 963

44 674

5 905

187 492

2010–11

35 508

40 706

29 877

35 386

45 640

6 714

193 831

2011–12

35 993

40 453

30 647

35 238

45 531

6 158

194 020

2012-13

36 802

40 708

31 201

35 185

46 270

6 112

196 278

* Av desse er det nokre elevar med vedtak om opplæring som fører fram til grunnkompetanse. Desse var tidlegare skilte ut i kategorien alternativ opplæring. Tala for Vg1 frå 2010–11 kan derfor ikkje direkte samanliknast med tala frå åra før.

Kjelde: Utdanningsdirektoratet

Per 1. oktober 2012 var det registrert 37 246 lærlingar og 1 612 lærekandidatar (kjelde: SSB). Dette er om lag sju pst. fleire lærlingar enn på same tidspunkt i 2011, mens det er om lag sju pst. fleire lærekandidatar. Per 1. oktober 2012 var det totalt 22 564 primærsøkjarar til læreplass (kjelde: Utdanningsdirektoratet). Det er flest søkjarar til læreplassar i teknikk og industriell produksjon, helse- og oppvekstfag, bygg- og anleggsteknikk og elektrofag.

For meir informasjon om elevar og lærlingar i grunnopplæringa, sjå Utdanningsspeilet 2013.

Lærarårsverk

Årsverk til undervisningspersonale blir berekna på bakgrunn av registrerte årstimar. I 2012 er det berekna talet på årsverk til undervisning og andre oppgåver 57 458; det er ei marginal endring frå året før.

Tabell 6.3 Berekna årsverk til undervisning og andre oppgåver i grunnskolen, utvikling i årsverk

År

Berekna årsverk til undervisning og andre oppgåver, sum årsverk

Av dette andre oppgåver

2008–09

57 112

6 895

2009–10

57 890

7 236

2010–11

57 705

7 072

2011–12

57 447

6 855

2012–13

57 458

6 965

Kjelde: GSI (Utdanningsdirektoratet)

I 2012 var talet på lærarårsverk i vidaregåande skole 21 386. Dette er ein svak auke frå 2011. Sidan 2008 har talet på lærarårsverk i vidaregåande opplæring auka med 540. Auken har mellom anna samanheng med at det har vore vekst i elevtalet i same periode.

Tabell 6.4 Utvikling i talet på lærarårsverk i vidaregåande opplæring

Skoleår

Lærarårsverk i vidaregåande opplæring, fylkeskommunale skolar ekskl. lange fråvær

2008–09

20 846

2009–10

21 067

2010–11

21 215

2011–12

21 197

2012 –13

21 386

Kjelde: KOSTRA

Berekna gjennomsnittleg gruppestorleik

Indikatoren «berekna gjennomsnittleg gruppestorleik» kjem fram ved å sjå på forholdet mellom elevtimar og lærartimar. Med elevtimar meiner ein totale ordinære timar til undervisning som elevane får kvart år. Lærartimar er summen av alle timar lærarane gir undervisning per år. Indikatoren gruppestorleik gir uttrykk for kor mange elevar ein lærar har i gjennomsnitt per undervisningstime. Gruppestorleik 1 omfattar timar til spesialundervisning og særskild norskopplæring for språklege minoritetar (i alle offentlege og private grunnskolar unntekne spesialskolar og utanlandsskolar). Sidan desse timane blir inkluderte, kan det føre til at gruppestorleiken verkar lågare enn det nokre elevar og lærarar opplever i kvardagen.

Gruppestorleik 2 er ein annan måte å rekne ut gruppestorleik på. Her er timar til spesialundervisning og til særskild norskopplæring for språklege minoritetar tekne ut av både lærartimar og elevtimar i berekninga. Denne indikatoren er ikkje i same grad som gruppestorleik 1 eigna til å måle endringar i ressursinnsats over tid fordi endringar i praksis knytte til spesialundervisning og særskild norskopplæring vil kunne påverke indikatoren. Gruppestorleik 2 gir eit bilete av ressursinnsatsen for dei elevane som ikkje mottek særskilde individretta styrkingstiltak.

Dei berekna gruppestorleikane har vore relativt stabile på heile 2000-talet. Tabellen nedanfor viser ein marginal auke i gruppestorleik 1 og uendra gruppestorleik 2 samanlikna med 2011. Ei forklaring på at gruppestorleikane ikkje går ned i særleg stor grad i perioden, er at det er vorte færre små skolar med under 100 elevar, noko som medfører større grupper.

Tabell 6.5 Gjennomsnittleg gruppestorleik i grunnskolen

År

Gruppestorleik 1

Gruppestorleik 2

2008–09

13,5

16,8

2009–10

13,4

16,6

2010–11

13,4

16,9

2011–12

13,4

16,9

2012–13

13,5

16,9

Kjelde: Utdanningsdirektoratet

Det er stor variasjon i gruppestorleik 2. Figuren nedanfor viser at det er mange kommunar som har ein gruppestorleik som ligg under gjennomsnittet for landet. Dei større bykommunane og store kommunar i sentrale område har oftast høgre gruppestorleik, mens mindre kommunar har lågare gruppestorleik.

Figur 6.1 Gruppestorleik 2: kommunar over og under landsgjennomsnittet, grunnskole

Figur 6.1 Gruppestorleik 2: kommunar over og under landsgjennomsnittet, grunnskole

Kjelde: GSI

Assistentar

Tabellen nedanfor viser at det i heile perioden frå 2007–08 til 2011–12 har vore ein auke i talet på årsverk til assistentar. Frå 2011–12 til 2012–13 har det vore ein nedgang i talet på årsverk til assistentar.

Tabell 6.6 Årsverk til bruk for assistentar med oppgåver knytte til undervisninga i perioden frå 2007–08 til 2012–13

Skoleår

Assistentårsverk

2007–08

7 116

2008–09

7 316

2009–10

7 701

2010–11

8 432

2011–12

8 515

2012–13

8 140

Kjelde: GSI

Frå og med 2009–10 er assistenttimar til spesialundervisning registrerte særskilt i GSI. Sjå omtale under spesialundervisning.

Spesialundervisning

Elevar som ikkje har eller kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet, har krav på spesialundervisning.

Delen elevar med spesialundervisning i grunnskolar og spesialskolar har auka moderat i dei siste åra, men har vore stabil i dei to siste åra. Hausten 2012 låg delen som fekk spesialundervisning, på 8,6 pst. av alle elevar. Dette er same tal som for hausten 2011. Om lag 68 pst. av alle elevar som mottek spesialundervisning, er gutar. I løpet av barnetrinnet og utover ungdomstrinnet aukar delen av elevar med spesialundervisning. Hausten 2012 hadde 4,3 pst. av elevane på 1. trinn enkeltvedtak om spesialundervisning. På 10. trinn var delen av elevar med spesialundervisning 11,6 pst.

Når det gjeld omfanget av lærarressursar som vart sette av til spesialundervisning, gjekk om lag 18 pst. av lærartimane til spesialundervisning i 2012. Av elevane i ordinær grunnskoleopplæring som hadde enkeltvedtak om spesialundervisning, fekk 96 pst. spesialundervisning med undervisningspersonale. 48 pst. av elevane fekk timar med assistent.

Språklege minoritetar

I opplæringslova § 2-8 heiter det at elevar i grunnskolen med anna morsmål enn norsk og samisk har rett til særskild norskopplæring til dei har tilstrekkeleg kunnskap i norsk til å følgje den vanlege opplæringa i skolen. Hausten 2012 fekk 44 265 elevar særskild norskopplæring, ei marginal endring frå året før. Elevane har om nødvendig òg rett til morsmålsopplæring og/eller tospråkleg fagopplæring. Hausten 2012 var det 2 770 elevar som fekk berre morsmålsopplæring, 10 731 elevar som fekk berre tospråkleg fagopplæring, og 2 685 elevar som fekk begge delar. Somalisk, arabisk og polsk var dei vanlegaste språka. For meir om dette temaet, sjå Utdanningsspeilet 2013.

Hausten 2012 mottok 1 485 asylsøkjarar i mottak og 73 einslege mindreårige asylsøkjarar i omsorgssenter opplæring. For meir om dette, sjå omtale under kap. 225 post 64.

Vaksne i grunnopplæringa

Vaksne som treng grunnskoleopplæring, har rett til slik opplæring dersom dei sjølve ønskjer det (jf. opplæringslova § 4A-1).

Talet på vaksne som får opplæring på grunnskolenivå, har vore relativt stabilt sidan 2002. Hausten 2012 var det 9 814 vaksne som fekk grunnskoleopplæring. Det tilsvarande talet for 2011 var 10 325. Av dei som fekk slik opplæring i 2012, var det 3 932 som fekk spesialundervisning. Dette er 745 færre enn i 2011.

Vaksne som ikkje har gjort bruk av retten til vidaregåande opplæring som ungdom, får rett til vidaregåande opplæring som vaksne frå og med det året dei fyller 25 år. Opplæringa skal tilpassast behova og livssituasjonen til den enkelte.

Vaksne som ønskjer å gjennomføre vidaregåande opplæring, kan søkje om ordinært inntak og konkurrere om plassane med søkjarane med ungdomsrett, eller dei kan søkje om individuelt opptak basert på realkompetanse. Med dette alternativet blir undervisninga ofte komprimert og/eller avkorta. Vaksne kan òg søkje vidaregåande opplæring gjennom private tilbydarar av opplæring, til dømes studieforbund, men det meste av opplæringa skjer i dei vidaregåande skolane.

Dei fleste vaksne får opplæring gjennom vaksenopplæringstilbod og er ikkje ein del av den generelle søkjar- og elevstatistikken for vidaregåande opplæring. Statistikkgrunnlaget for vaksne i vidaregåande opplæring har hatt store manglar. Problema har mellom anna vore knytte til at fylkeskommunane har ulike administrative system for rapportering, og til at dei rapporterer på ulike måtar. Utdanningsdirektoratet har leidd eit arbeid med å betre rutinane og kravspesifikasjonen for registrering og rapportering av deltakinga til vaksne i vidaregåande opplæring, slik at desse manglane har vorte mindre.

Samla deltok 20 253 vaksne i vidaregåande opplæring i skoleåret 2011–12, mot 19 710 året før. Av desse vart om lag tolv pst. realkompetansevurderte.

For meir informasjon om vaksne i grunnopplæringa, sjå Utdanningsspeilet 2013.

Leirskole

I skoleåret 2012–13 planla 61 519 elevar å delta på eit leirskoleopphald. Dette utgjer om lag ti pst. av alle elevane i grunnskolen. Talet har lege på om lag ti pst. sidan 2001. Elevar kan få eitt leirskoleopphald i løpet av grunnskolen. Ettersom grunnskolen til saman utgjer ti år, og om lag ti pst. deltek på leirskole kvart år, tyder dette på at dei aller fleste elevane i grunnskolen får tilbod om leirskoleopphald i løpet av grunnskolen, i samsvar med målsetjinga.

Skolefritidsordninga

Hausten 2012 gjekk i alt 154 707 barn i skolefritidsordning (SFO). Delen barn på 1.–4. trinn som gjekk i SFO, var på om lag 64 pst. Delen har auka frå 55 pst. i 2002. Om lag 57 pst. av barna i SFO hadde 100 pst. plass. I gjennomsnitt var foreldrebetalinga for ein elev med fulltidsplass i SFO 2 135 kroner per månad i skoleåret 2012–13 (GSI-tal for opphaldstid på 20 timar). I 2011–12 var talet 2 084. Korrigert for prisvekst utgjer dette ein svak auke i prisen.

Leksehjelp på 1.–4. trinn

Frå og med hausten 2010 er det innført eit lovfesta tilbod om åtte veketimar med gratis leksehjelp etter skoletid for alle elevar på 1.–4. trinn, jf. Innst. 12 S (2009–2010) og Innst. 279 L (2009–2010). Det er lagt til grunn at kommunane skal ha ansvaret for tilbodet, og at det kan organiserast slik det er mest hensiktsmessig ut frå lokale tilhøve. Tilbodet skal vere gratis, omfatte alle, og vere frivillig for kvar enkelt elev. Tal frå GSI viser at i skoleåret 2012–13 deltok 120 918 barn på 1.–4. trinn på leksehjelp. Dette utgjer om lag 50 pst. av elevane. På oppdrag frå Kunnskapsdepartementet har SSB gjennomført ei Barnetilsynsundersøking i 2010 (BTU). Både BTU og GSI viser at delen barn som deltek, er lågast på 1. trinn og høgst på 2. og 3. trinn. NOVA har i samarbeid med NIFU evaluert tilbodet om leksehjelp på oppdrag frå Kunnskapsdepartementet. Endeleg evalueringsrapport vart lagd fram i juni 2013. Den viser mellom anna at barn av innvandrarar bruker ordninga meir enn andre. Totalt brukte færre barn tilbodet om leksehjelp dersom foreldra deira var norske, hadde høgre utdanning, og barnet budde saman med begge foreldra. Kontrollert for sosialøkonomisk status er forskjellane i deltaking på skolenivå likevel små. Forskarane kan ikkje konkludere med at dei som bruker tilbodet om leksehjelp, har ein klar sosial profil.

Kommunal ressursbruk

Utgifter per elev

Korrigerte brutto driftsutgifter viser dei driftsutgiftene kommunane har til undervisning, inkludert drift av skolelokale og skyss. Tabellen nedanfor viser at korrigerte brutto driftsutgifter per elev i grunnskolen var 98 353 kroner i 2012. Dette er ein auke på om lag fem pst. frå 2011. I vidaregåande opplæring var korrigerte brutto driftsutgifter per elev på studieførebuande program 115 093 kroner, og på yrkesfaglege program 140 881 kroner, det vil seie ein auke på om lag 3,4 pst. for begge. Den kommunale deflatoren var i same periode tre pst. Det vil seie at det har vore ein liten realauke i utgifter per elev både i grunnskolen og i vidaregåande opplæring. Til tross for ein betydeleg elevtalsvekst i vidaregåande opplæring etter 2004 har fylkeskommunane klart å halde oppe ressursbruken per elev om lag på same nivå.

Tabell 6.7 Korrigerte brutto driftsutgifter per elev, laupande prisar

2009

2010

2011

2012

Grunnskolen

Korrigerte brutto driftsutgifter per elev

85 971

91 013

93 710

98 353

  • Lønnsutgifter per elev

66 361

70 462

73 242

77 913

  • Driftsutgifter til inventar og utstyr per elev

726

854

850

845

  • Driftsutgifter til undervisningsmateriell per elev

1 505

1 502

1 445

1 387

Vidaregåande opplæring

Korrigerte brutto driftsutgifter per elev i studieførebuande utdanningsprogram

106 496

108 579

111 262

115 093

  • Lønnsutgifter per elev i studieførebuande utdanningsprogram

64 485

66 265

68 116

71 531

Korrigerte brutto driftsutgifter per elev i yrkesfaglege studieprogram

130 066

132 735

136 203

140 881

  • Lønnsutgifter per elev i yrkesfaglege utdanningsprogram

83 559

85 610

88 351

92 250

Kjelde: KOSTRA, Statistisk sentralbyrå

Lønnsutgiftene er den klart største driftskostnaden både i grunnskolen og i vidaregåande opplæring. I grunnskolen utgjorde lønnsutgiftene 79 pst. av dei totale driftskostnadene, medan den same delen i vidaregåande opplæring var 62 pst. på allmennfaglege og 65 pst. på yrkesfaglege studieretningar i 2012.

Kommunale forskjellar i ressursbruk

Det er store kommunale forskjellar i ressursbruk i skolen. I kommunar med spreidd busetnad er det fleire mindre skolar for at reiseavstanden til elevane skal vere akseptabel. For å kunne samanlikne kommunar må ein derfor korrigere for driftskostnader for elevtal og indikatorar for busetjingsmønster (reisetid og reiseavstand) – dette blir kalla strukturjustering. Om lag 75 pst. av variasjonen mellom kommunane når det gjeld kor mykje pengar dei bruker på skole, kan forklarast med ulik kostnadsstruktur. Frie inntekter i form av eigedomsskatt og kraftinntekter har òg ein tydeleg effekt på utgiftsnivået. Kommunar med høge inntekter bruker meir pengar på skole. Den resterande variasjonen mellom kommunar kan mellom anna skyldast variasjonar i elevsamansetjinga. Spesielt for små kommunar kan elevar med behov for ekstrainnsats vere utslagsgivande. Ulikskapar kan òg skyldast ulik politisk prioritering mellom kommunar.

Skolestruktur

I skoleåret 2012–13 var det 2 957 grunnskolar i Noreg. Dette er ein nedgang på 43 skolar frå skoleåret 2011–12. Av dei 2 957 skolane var 171 private grunnskolar godkjende etter privatskolelova og med rett til økonomisk støtte frå staten (kjelde: Udir/Skoleporten.no). Om lag tre pst. av elevane gjekk på ein privat grunnskole hausten 2012. Når grunnskolar blir lagde ned, ser det ut til at det vanlegaste mønsteret er at elevane flytter til eksisterande offentlege skolar heller enn til nye private skolar.

Storleiken på grunnskolane varierer frå berre nokre få elevar til nærmare 800 elevar på dei største skolane. Tabellen nedanfor illustrerer fordelinga av små, mellomstore og store skolar. Det har over tid vore ei utvikling i retning av fleire store skolar og færre små skolar. I dei siste åra har fordelinga vore om lag uendra.

Tabell 6.8 Fordeling av små, mellomstore og store grunnskolar (i pst.)

1997

2000

2005

2012

Færre enn 100 elevar

40

37

36

32

100–299 elevar

42

41

39

42

300 elevar eller meir

19

22

26

28

Kjelde: GSI

Tabellen viser at det er ein tendens til at det blir færre skolar med mindre enn 100 elevar og fleire større skolar. Sju pst. av elevane går på skolar med mindre enn 100 elevar, 38 pst. går på skolar som har mellom 100 og 299 elevar, og 55 pst. går på skolar med meir enn 300 elevar. Sidan skoleåret 2002–03 har meir enn 50 pst. av elevane gått på store skolar (meir enn 300 elevar).

På oppdrag frå Kunnskapsdepartementet utførte Utdanningsdirektoratet våren 2010 ei kartlegging av skolenedleggingar. I perioden 2007–08 til 2009–10 vart det lagt ned 154 grunnskolar. Nordland og Møre og Romsdal er dei fylka der flest grunnskolar vart lagde ned. Kartlegginga viser at lågt elevtal er den viktigaste årsaka (i 60 pst. av tilfella), saman med kommuneøkonomi (50 pst.) og problem med å rekruttere kvalifiserte lærarar (tolv pst.). I dei fleste tilfella der kommuneøkonomi er oppgitt som årsak, er dette i kombinasjon med få elevar. Dette tyder på at ønsket om betre ressursutnytting er ein viktig forklaringsfaktor. Totalt omfatta nedleggingane i perioden vel 6 000 elevar. 66 pst. av desse vart flytte til samanslåtte eller eksisterande skolar, 30 pst. til heilt nye offentlege skolar og fire pst. til nye private skolar. 264 elevar har fått meir enn 20 kilometer reiseveg éin veg som følgje av nedleggingane. Dette tilsvarer om lag fire pst. av dei 6 000 elevane.

Hausten 2012 var det 438 vidaregåande skolar i landet. Av desse var 89 private. Det totale talet på vidaregåande skolar er uendra frå året før (kjelde: Udir/Skoleporten.no).

Internasjonale samanlikningar

Noreg bruker mykje ressursar på utdanning samanlikna med andre land, viser tal for 2010 frå OECD (Education at a Glance 2013: OECD Indicators). Dersom ein ser på utgiftene per elev, er Noreg eit av landa med dei høgste utgiftene, både i grunnskolen og i vidaregåande opplæring. Samla utgifter per elev for heile grunnopplæringa i Noreg var om lag 50 pst. over OECD-snittet. Det er særleg den høge lærartettleiken som forklarer den høge ressursbruken i Noreg, men den delen av arbeidstida til lærarane som blir brukt til undervisning, trekkjer også utgiftene opp, særleg i vidaregåande opplæring. Lønnsnivået til lærarane og talet på undervisningstimar trekkjer ned samanlikna med gjennomsnittet for OECD.

Også målt på bakgrunn av landets økonomiske evne (BNP for Fastlands-Noreg per innbyggjar) er ressursbruken i Noreg høgare enn gjennomsnittet for OECD.