Finansdepartementet (FIN)

Meld. St. 1

(2014–2015)

Nasjonalbudsjettet 2015

Norge er et land med store muligheter. Vi har en åpen økonomi, en høyt utdannet befolkning og store naturressurser. På lang sikt er det særlig vekstevnen i fastlandsøkonomien som bestemmer velferdsutviklingen i Norge. Da er det en utfordring at mange står utenfor arbeidslivet og at veksten i produktiviteten er lavere enn før. Regjeringen vil derfor særlig prioritere tiltak som fremmer verdiskaping og økt produktivitet i norsk økonomi. Regjeringen vil bidra til å skape et robust og mangfoldig næringsliv. Regjeringen løser viktige oppgaver i dag og ruster Norge for framtiden.

Vår framtidige arbeidsinnsats utgjør den største delen av nasjonalformuen. Regjeringen vil styrke arbeidslinjen og satse på kunnskap. Et høyt kunnskapsnivå er viktig for produktiviteten og gir samtidig den enkelte større valgmuligheter.

Regjeringen vil føre en politikk som gir næringslivet økt konkurransekraft og mulighet til å skape større verdier og trygge arbeidsplasser for framtiden. Regjeringen vil arbeide for gode rammebetingelser for næringslivet med et forutsigbart skattesystem, bedre infrastruktur, en kompetent arbeidsstyrke og tilgang på kapital.

Skatter og avgifter skal finansiere fellesgoder mest mulig effektivt. Regjeringen vil redusere det samlede skatte- og avgiftsnivået for å øke verdiskapingen og gi større frihet for familiene og den enkelte. Det skal lønne seg mer å jobbe, spare og investere. Skatter og avgifter skal også stimulere til mer miljøvennlig atferd.

Regjeringen vil føre en ansvarlig økonomisk politikk basert på handlingsregelen for bruk av oljepenger. Budsjettpolitikken må innrettes slik at den styrker grunnlaget for et vekstkraftig næringsliv og gjør offentlig virksomhet mer effektiv. Den økte bruken av oljepenger skal vris i retning av investeringer i kunnskap og infrastruktur, samt vekstfremmende skattelettelser. Den offentlige pengebruken skal innenfor handlingsregelens rammer tilpasses situasjonen i økonomien. Regjeringen legger til grunn et generasjonsperspektiv i den økonomiske politikken.

Regjeringen vil bygge sin politikk på forvalteransvaret og føre-var-prinsippet. Klimautfordringen er global og krever globalt samarbeid. Regjeringen arbeider for en bred og ambisiøs internasjonal klimaavtale i tråd med togradersmålet. Regjeringen vil føre en offensiv klimapolitikk og forsterke klimaforliket.

Bedre utsikter for Norges handelspartnere

Utviklingen i verdensøkonomien de siste årene illustrerer at det kan ta lang tid å komme tilbake i normalt gjenge etter en finanskrise. Arbeidskraft og produksjonsutstyr utnyttes dårligere nå enn før krisen. I euroområdet er verdiskapingen fortsatt under nivået fra 2008. Etterspørselen trekkes ned når husholdninger, bedrifter, banker og myndigheter ønsker å styrke sine finanser samtidig. Budsjettene er fortsatt stramme, men det meste av innstrammingene i offentlige finanser ligger nå bak oss. Selv om rentene er svært lave, har bankene liten kapasitet til å øke sine utlån, særlig i de sør-europeiske landene. De fleste steder er investeringene fortsatt lave.

Veksten i internasjonal økonomi var lavere enn lagt til grunn i første halvår i år, men ventes å ta seg noe opp framover. For Norges handelspartnere sett under ett anslås veksten til om lag 2 pst. i år og 2½ pst. neste år. Anslaget for neste år er på linje med gjennomsnittet for de siste tjue årene. Arbeidsledigheten ventes å gå noe ned, men nivået er fremdeles høyt.

Situasjonen er fortsatt usikker, selv med bedre utsikter til vekst. Det siste året har utviklingen i Midtøsten og Ukraina vært kilde til ny regional og geopolitisk uro. De restriktive økonomiske tiltakene mot Russland, og landets mottiltak, kan dempe veksten hos våre handelspartnere noe. Også i framvoksende økonomier har usikkerheten økt det siste året. Et markert tilbakeslag i disse økonomiene vil trekke den globale veksten ned og gi lavere priser på petroleum og andre råvarer.

Moderat vekst i norsk økonomi

De siste ti årene har flere forhold bidratt til å trekke veksten i fastlandsøkonomien opp, også mens andre industriland har vært tynget av ettervirkningene av den internasjonale finanskrisen. Prisene på olje og annen eksport har vært høye, mens importprisene har vært lave. Det har gitt et godt bytteforhold mot utlandet og høye realinntekter i Norge. Økt aktivitet på norsk sokkel har gitt sterke impulser inn i fastlandsøkonomien. Etterspørselen fra husholdningene er trukket opp av den høye veksten i inntektene og en lånebølge understøttet av lave renter. Boligprisene har steget raskt. Etterspørselen er også trukket opp av stigende bruk av oljeinntekter over statsbudsjettet og store gjeldsopptak i kommunene. Oppgangen i samlet etterspørsel har bidratt til høy lønnsvekst og sterkere krone. Det har dempet aktiviteten i konkurranseutsatt virksomhet og fristilt arbeidskraft og realkapital. Sammen med innvandring har disse ressursene gjort oss i stand til å møte høyere etterspørsel etter varer og tjenester fra det offentlige og andre skjermede sektorer.

Økt etterspørsel fra petroleumssektoren har de siste tiårene gitt vekstimpulser til norsk økonomi. Denne medvinden ser nå ut til å snu til motvind. Informasjon fra selskapene tyder på at petroleumsinvesteringene vil gå markert ned til neste år. Nivået anslås likevel høyere enn i 2012 og kan øke litt igjen de kommende årene. Framover må vi vente at etterspørselen fra petroleumsnæringen vil variere noe fra år til år, men langs en nedadgående bane. Lavere priser på olje og gass kan forsterke nedgangen. Omslaget i etterspørselen fra oljenæringen vil stille vår evne til omstilling på prøve.

Veksten i produktiviteten falt tilbake fra midten av forrige tiår. Også i mange andre europeiske land ser vi den samme utviklingen. Noe av avdempingen må ses i sammenheng med konjunkturene, men forhold av mer varig karakter ser også ut til å ha bidratt. Investeringene i fastlandsbedriftene har vært lave gjennom flere år. Samtidig har aktiviteten i tjenesteytende næringer med lav produktivitet vokst med tilgangen på arbeidskraft fra nye EU-land.

Etter 2008 har nesten hele veksten i sysselsettingen kommet fra arbeidsinnvandring. Den høye innvandringen har løftet vår evne til å produsere, men innebærer også at vi er blitt flere. Det har økt presset på infrastruktur som boliger, samferdsel, kommunale tjenester og på justissektoren. Selv om tilstrømmingen kan avta ved et økonomisk tilbakeslag, er det usikkert om arbeidsinnvandrere med lang botid og rettigheter til velferdsgoder vil returnere til hjemlandet.

Norsk økonomi preges også av ubalansene som bygget seg opp i perioden med sterk inntektsvekst etter årtusenskiftet. Gjelden i husholdningene og kommunene er kommet opp på høye nivåer og vokser fortsatt raskere enn inntektene. Sammen med høye boligpriser utgjør det en fare for den finansielle stabiliteten. Samtidig har lønningene i en årrekke økt raskere i Norge enn i andre land. Svekkelsen av kronen gjennom 2013 har motvirket noe av tapet i kostnadsmessig konkurranseevne, men det er fortsatt lang vei tilbake til situasjonen ved årtusenskiftet. Det høye kostnadsnivået er en utfordring for norsk næringsliv og gjør det vanskeligere å høste fruktene av noe bedre tider ute.

Veksten i den norske fastlandsøkonomien anslås til rundt 2 pst. både i år og neste år. Det er om lag på linje med fjoråret, men litt lavere enn gjennomsnittet for de siste fire tiårene. Veksten i forbruk og investeringer trekkes ned av den svake utviklingen hos våre handelspartnere. Veksten i sysselsettingen er imidlertid god, og ledigheten er lav. Det er lite ledig kapasitet i deler av det norske arbeidsmarkedet.

Utsiktene til litt svakere vekst i norsk økonomi i årene framover ser i hovedsak ut til å være et resultat av strukturelle forhold. Aldring av befolkningen kan trekke veksten ned framover. Det samme kan en noe svakere utvikling i produktiviteten, dersom vi ikke greier å snu utviklingen fra de siste årene. Veksten i levestandard kan da bli litt lavere enn i de siste fire tiårene, selv om vi skulle ha konjunkturene med oss og ledigheten forblir lav.

De økonomiske utsiktene er nærmere omtalt i kapittel 2.

Hovedutfordringer i den økonomiske politikken

Sundvolden-erklæringen understreker at bruken av oljepenger skal tilpasses situasjonen i økonomien innenfor handlingsregelens rammer. For Norge, som har store, svingende og forbigående inntekter fra naturressurser, er det viktig å ha et troverdig ankerfeste for budsjettpolitikken. Et viktig siktemål med Statens pensjonsfond utland og handlingsregelen er å legge til rette for stabilitet og høy verdiskaping i fastlandsøkonomien og for at også fremtidige generasjoner skal kunne bruke av oljepengene.

De siste årene har kapitalen i pensjonsfondet vokst svært raskt. I 2013 alene økte fondet med 1 200 mrd. kroner, og kapitalen utgjør nå mer enn to års verdiskaping i fastlandsøkonomien. Kursene på valuta, aksjer og obligasjoner kan endre seg på kort sikt, og uten at svingningene er i takt med norske konjunkturer. Svingninger i fondets verdi og i forventet fondsavkastning kan bli store sett i forhold til størrelsen på statens øvrige inntekter og størrelsen på norsk økonomi, og særlig sett i forhold til den underliggende veksten i fastlandsøkonomien fra ett år til det neste. Det gjør banen for forventet realavkastning på 4 pst. av fondet mindre egnet som operativt mål for finanspolitikken på kort sikt. Dette illustreres av dagens situasjon, der en rask tilbakevending til banen for forventet fondsavkastning ville gitt en svært sterk økning i bruken av oljeinntekter over en kort tidsperiode. Regjeringen vil sette ned et ekspertutvalg som skal se nærmere på praktiseringen av retningslinjene for bruken av oljeinntekter i lys av dette og utfordringene for norsk økonomi.

I innretningen av finanspolitikken må vi også se hen til banen for bruk av oljeinntekter framover. Som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien vil bruken av oljeinntekter etter hvert nå en topp, før bidraget fra finanspolitikken i flere tiår vil trekke ned etterspørselen i norsk økonomi. Ved å holde igjen i finanspolitikken nå blir banen for bruk av oljeinntekter framover jevnere. Da etterlater vi mer til kommende generasjoner og reduserer det framtidige behovet for omstillinger.

Vår økonomi og konkurranseevne påvirkes av hvor mye oljepenger vi bruker, men også av hvordan vi bruker dem. Da Stortinget sluttet seg til handlingsregelen, ble det understreket at økningen i bruken av petroleumsinntekter bør rettes inn mot tiltak som kan øke produktiviteten, og dermed vekstevnen, i resten av økonomien. En enstemmig finanskomité pekte på at skatte- og avgiftspolitikken og satsing på infrastruktur, utdanning og forskning er viktig for å få en mer velfungerende økonomi. Brede skattelettelser kan stimulere til sparing og høyere arbeidstilbud. Da påvirkes ikke bare samlet etterspørsel, men også produksjonskapasiteten i økonomien.

Med utsikter til svakere vekstevne i økonomien må vi øke oppmerksomheten mot produksjonssiden i norsk økonomi. Skal vi opprettholde om lag den samme veksten i levestandard som vi har vent oss til gjennom de siste 40 årene, må produktivitetsveksten ta seg opp fra dagens nivå. For å finansiere velferdsordningene på lang sikt, må dessuten fellesskapets inntekter brukes fornuftig. Det krever målrettede reformer både i offentlig forvaltning og i resten av økonomien. Regjeringen startet dette arbeidet i budsjettet for inneværende år og viderefører det i budsjettet for 2015. Arbeidet må ha høy prioritet, men vurderes i et langsiktig perspektiv. Erfaringer tyder på at det kan ta tid før reformer slår ut i økt produktivitet.

Arbeidsinnsatsen er viktig for verdiskapingen i økonomien og bærekraften i offentlige finanser. Vi har høy sysselsetting, men den gjennomsnittlige arbeidstiden er lav, slik at arbeidsinnsatsen per innbygger ikke er høyere enn gjennomsnittet for EU-landene. Samtidig har vi mange på trygd. Andelen som står utenfor arbeidslivet som følge av sykdom og nedsatt arbeidsevne, er høyere i Norge enn i mange andre land. Å redusere denne andelen er en krevende, men sentral utfordring.

Aldring av befolkningen vil framover gi markert høyere utgifter til pensjoner og helse- og omsorgstjenester. Bare en mindre del av de økte utgiftene kan finansieres av inntektene fra pensjonsfondet. Pensjonsreformen er utformet for å gi betydelige langsiktige innsparinger og økt arbeidstilbud, men er ikke tilstrekkelig til å lukke gapet mellom statens utgifter og inntekter på lang sikt. Det vil derfor bli nødvendig med ytterligere tiltak for å finansiere de velferdsordningene som allerede er etablert.

Avveiingene i budsjettpolitikken

Budsjettpolitikken og pengepolitikken må virke sammen for å bidra til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting. Renten er rettet inn mot lav og stabil inflasjon, men er også vår første forsvarslinje mot en svakere økonomisk utvikling. I juni satte Norges Bank ned sin bane for styringsrenten framover, med utgangspunkt i lavere rente ute og utsikter til litt lavere oljeinvesteringer. Et lavt rentenivå gir vekstimpulser til norsk økonomi.

Kapasitetsutnyttingen i norsk økonomi ser ut til å være nær det normale, mens vekstutsiktene dras ned av strukturelle forhold. Det trekker i retning av tilbakeholdenhet i finanspolitikken, og økt vekt på strukturpolitikk. Bruken av oljeinntekter bør gradvis dreies i retning av tiltak som kan øke produktiviteten, og dermed vekstevnen, i resten av økonomien. Dette må suppleres med tiltak som virker på produksjonssiden i økonomien, herunder færre og mer målrettede reguleringer og flere markedsbaserte løsninger.

Det høye kostnadsnivået og høy gjeld i husholdninger og kommuner gjør økonomien sårbar og kan bidra til å bremse aktiviteten på kort og mellomlang sikt. Den økonomiske politikken må støtte opp under omstillinger i retning av en mindre oljeavhengig fastlandsøkonomi, der ressurser som nå er sysselsatt med å levere til norsk oljevirksomhet gradvis flyttes over i eksportrettet virksomhet. Disse hensynene tilsier at oljeinntektene ikke fases inn for raskt. En for rask innfasing vil kunne forsterke kostnadsutfordringene og føre til en for stor avskalling av konkurranseutsatt sektor. Økt bruk av oljepenger hever etterspørselen i skjermet sektor. Motposten vil i hovedsak være økt arbeidsinnvandring, med tilhørende utfordringer for kommunene og økt press på veier og annen infrastruktur. Økt etterspørsel etter boliger kan bidra til å løfte boligprisene og øke risikoen for et kraftig tilbakeslag på et senere tidspunkt.

Avstanden vi nå har opp til 4-prosentbanen, gir oss handlefrihet på kort sikt. Den er også en viktig buffer mot økonomiske tilbakeslag. Erfaringer fra andre land viser at det som framstår som stabile strukturelle skatte- og avgiftsinntekter kan svikte betydelig i møte med økonomiske forstyrrelser. For Norge er det også usikkerhet om utviklingen i pensjonsfondet og dermed om rammene for bruk av oljeinntekter framover.

Budsjettet for 2015

Regjeringens forslag til budsjett for 2015 innebærer en bruk av oljepenger på 164 mrd. kroner, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet. Det svarer til 3,0 pst. av Statens pensjonsfond utland ved inngangen til året, opp fra 2,8 pst. i 2014. Bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet anslås til 6,4 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge i 2015. Det utgjør om lag 31 700 kroner per innbygger. Hver niende krone som brukes over offentlige budsjetter, hentes nå fra pensjonsfondet. Realveksten i statsbudsjettets underliggende utgifter anslås til 2,3 pst. Den nominelle veksten anslås til 5,3 pst., litt høyere enn den nominelle veksten i fastlandsøkonomien.

Endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet brukes ofte som et enkelt mål for hvordan budsjettet virker på samlet etterspørsel etter varer og tjenester. Fra 2014 til 2015 ligger bruken av oljepenger an til å øke med 17 mrd. kroner. Det gir en budsjettimpuls på ½ prosentenhet av trend-BNP for Fastlands-Norge. Det er om lag samme impuls som Regjeringen la opp til for 2014 i tilleggsproposisjonen i fjor høst.

De underliggende inntektene fra skatter og avgifter mv. anslås å vokse med om lag 18 mrd. kroner fra 2014 til 2015. Sammen med økt bruk av oljepenger gir dette et samlet handlingsrom til neste år på om lag 35 mrd. kroner. Bruken av handlingsrommet kan deles i fem om lag like store deler. Nye lettelser i skatter og avgifter legger beslag på én del, mens to deler dekker økte utgifter til folketrygden, kommuner og helseforetak som følge av befolkningsutviklingen. De siste to delene, sammen med enkelte innsparinger, bruker Regjeringen til å styrke innsatsen på prioriterte områder i budsjettet.

Som private bedrifter kan også offentlig forvaltning bli mer effektiv over tid. Gevinstene ved økt produktivitet må hentes ut til prioriterte satsinger som gjør Norge bedre i stand til å møte framtidens utfordringer og til å bedre tjenestene til innbyggerne. Som fast praksis innfører Regjeringen derfor en avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform med en årlig innsparing på 0,5 pst. av alle driftsutgifter som bevilges over statsbudsjettet. I 2015 øker dette handlingsrommet for prioriterte satsinger med 1,4 mrd. kroner. Reformen er i tråd med anbefalinger fra OECD og praksis i andre land, jf. nærmere omtale i Prop. 1 S (2014–2015) Gul bok.

Litt lavere vekst i fastlandsøkonomien reduserer også veksten i statens inntekter fra skatter og avgifter. Deler av dette antas å være forbigående. Samtidig må vi også ta høyde for de varige virkningene på statens inntekter av at den underliggende veksten i fastlandsøkonomien kan bli lavere enn det vi har sett de siste 40 årene.

Realveksten i kommunenes samlede inntekter i 2015 er 6,2 mrd. kroner, regnet fra anslått inntektsnivå i 2014 i Revidert nasjonalbudsjett 2014. Det er høyere enn det som ble varslet i Kommuneproposisjonen 2015. Av den samlede veksten i inntektene er 4,4 mrd. kroner frie inntekter. En mer effektiv ressursbruk i kommuner og fylkeskommuner vil kunne styrke tjenestetilbudet ut over det inntektsopplegget gir rom for.

Budsjettpolitikken og utviklingen i offentlige finanser er nærmere omtalt i kapittel 3.

Skatte- og avgiftsopplegget

Hovedmålet med skatter og avgifter er å finansiere fellesgoder mest mulig effektivt. Et bedre skatte- og avgiftssystem kan også gjøre økonomien mer produktiv. Regjeringen arbeider for et mer vekstfremmende og enklere skattesystem. Det skal lønne seg mer å jobbe, spare, investere og opptre miljøvennlig.

En slik skattepolitikk vil også ha gode dynamiske virkninger på økonomien. Økt deltakelse i arbeidslivet og høyere økonomisk vekst vil bidra til større skattegrunnlag, som over tid kan finansiere deler av skattelettelsen. I 2014 reduserte vi inntektsskatten for alle og skatten på formue. Det fremmer vekst og sysselsetting. Budsjettet for 2015 tar nye skritt i samme retning.

Forslaget til budsjett for 2015 innebærer nye lettelser i skatter og avgifter på knapt 8,3 mrd. kroner påløpt og 6,9 mrd. kroner bokført. Lettelser i formuesskatten står for om lag halvparten. Skattesatsen på formue reduseres til 0,75 pst., og bunnfradraget økes til 1,2 mill. kroner. Samtidig øker verdsettingen av sekundærboliger utover den først anskaffede og næringseiendom til 80 pst. av markedsverdien, slik at den skattemessige favoriseringen av slik eiendom reduseres. Endringene i formuesskatten vil øke avkastningen etter skatt og slik stimulere til økt sparing.

Det er også store lettelser i skatten på inntekt. Minstefradraget øker for lønn, trygd og pensjon. Trygdeavgiften på lønn og trygd går ned. Færre vil betale toppskatt siden innslagspunktet økes. Det vil dermed lønne seg mer å arbeide. I tillegg vil Regjeringen fullføre utfasingen av skatteklasse 2 for ektepar i 2015. Det vil styrke insentivene til arbeid, integrering og likestilling, samtidig som gifte og samboende i større grad behandles likt.

Regjeringen foreslår omlegging og kutt i mange avgifter. I avgiftene på kjøretøy gis det betydelige lettelser. Avgiften for å omregistrere kjøretøy reduseres i gjennomsnitt med 35 pst. Vektårsavgiften for tyngre kjøretøy mer enn halveres. Det reduserer kostnadene og styrker lastebilnæringens internasjonale konkurransekraft. Drivstoffavgiftene går ned reelt, siden noen av satsene ikke justeres for inflasjon. Engangsavgiften for motorsykler og snøscootere går ned med 30 pst. For campingvogner foreslår Regjeringen å fjerne årsavgiften.

Merverdiavgiften forenkles og gjøres mer nøytral. Blant annet foreslås en ordning som nøytraliserer merverdiavgift for statsforvaltningen slik at private aktører skal kunne konkurrere på likere vilkår om å løse oppgaver for fellesskapet. Som en forenkling heves omsetningsgrensen for å betale merverdiavgift.

Regjeringen vil fortsette arbeidet for et bedre skattesystem bl.a. med utgangspunkt i utredninger fra flere offentlige utvalg. Scheel-utvalget, som vurderer selskapsskatten i lys av den internasjonale utviklingen, skal vektlegge forslag som bidrar til effektiv ressursbruk og gode investeringer i bedriftene. Grønn skattekommisjon skal fremme forslag om grønne skatteskift som øker skatten på miljøskadelige aktiviteter. I tillegg vil Regjeringen gå helhetlig gjennom bilavgiftene i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2015. Landbruksbeskatningen skal også vurderes med sikte på enklere regler og mer effektiv ressursbruk.

En nærmere omtale av skatte- og avgiftsopplegget finnes i kapittel 4 i denne meldingen og i Prop. 1 LS (2014–2015) Skatter, avgifter og toll 2015.

Regjeringens satsinger

Regjeringen løser viktige oppgaver i dag og ruster Norge for framtiden. I budsjettet satses det særlig innenfor de åtte områdene som er trukket fram i erklæringen fra Sundvolden, mens utgiftene reduseres på enkelte andre poster. Oppfølgingen av satsingsområdene er også omtalt på en egen temaside på regjeringen.no.

  • Regjeringen vil bygge landet . Effektiv kommunikasjon reduserer kostnadene og reisetidene for næringslivet og innbyggerne. Regjeringens budsjettforslag øker de samlede bevilgningene til veg og jernbane betydelig. Samferdselsdepartementets budsjett går opp med om lag 5 mrd. kroner fra Saldert budsjett 2014 til knapt 55 mrd. kroner i 2015. I tillegg foreslås et innskudd av kapital i infrastrukturfondet på 40 mrd. kroner. Nasjonal transportplan 2014–2023 har høye ambisjoner om å trappe opp investeringene i veg og kollektivtransport. Med forslaget til budsjett ligger bevilgningene til slike formål i 2015 over gjennomsnittet for planperioden. Regjeringen vil reformere transportsektoren med en mer effektiv bompengeordning, tydeligere mål og anbud i jernbanen, bruk av offentlig-privat samarbeid, samt et eget utbyggingsselskap med vekt på helhetlig utbygging, økt effektivitet og større samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

  • Konkurransekraft for norske arbeidsplasser . Næringslivets kostnader er langt høyere enn hos våre handelspartnere. Samtidig har veksten i produktiviteten falt tilbake fra midten av forrige tiår. Dette utfordrer næringslivets evne til å konkurrere med utenlandske bedrifter. Omslaget i etterspørselen fra oljenæringen vil også sette vår evne til omstilling på prøve. Regjeringen tar disse utfordringene på alvor. Bruken av oljepenger må tilpasses situasjonen i norsk økonomi og rettes inn mot tiltak som bedrer vekstevnen. For å stimulere til arbeid, sparing og investeringer foreslår Regjeringen lavere skatter og avgifter og økt satsing på infrastruktur, innovasjon, forskning og kunnskap. I langtidsplanen for forskning og høyere utdanning 2015–2024 er en av hovedprioriteringene å utvikle verdensledende fagmiljøer.

  • Kunnskap gir muligheter til alle . Regjeringen har høye ambisjoner for Norge som kunnskapsnasjon. Det krever kvalitet i alle ledd fra barnehage via skole til høyere utdanning og forskning. Bevilgningene til barnehagene øker for å bedre den faglige kvaliteten og for å legge til rette for et mer fleksibelt barnehageopptak. I skolen er lærerne nøkkelen til å løfte kunnskapsnivået hos elevene. Regjeringen satser derfor mer på videreutdanning av lærere. I universitets- og høgskolesektoren vil Regjeringen se på institusjonsstrukturen med sikte på å bedre kvaliteten og ressursbruken. Som en del av langtidsplanen for forskning og høyere utdanning foreslås det i 2015 midler til nye rekrutteringsstillinger innenfor helse- og sosialfag, lærerutdanning og ingeniørutdanning og til oppgradering av bygg. Studiefinansieringen styrkes, og det legges til rette for bygging av om lag 1500 nye studentboliger i 2015.

  • En enklere hverdag for folk flest . Regjeringen vil legge større vekt på frihet for den enkelte. Vi viser tillit til innbyggerne og vil skape større rom for private, frivillige og lokale initiativ. Lavere skatter vil gi den enkelte større frihet til å disponere egen inntekt. Mindre byråkrati vil forenkle hverdagen for innbyggerne. I budsjettet for 2015 forenkles systemet for skatter og avgifter og det legges bl.a. til rette for raskere og enklere flyt av plan- og byggesaker. Regjeringen etablerer også en digital postkasse mellom forvaltningen og innbyggerne for vedtak og andre viktige henvendelser.

  • Trygghet i hverdagen og styrket beredskap . Straffesakene må håndteres godt og effektivt i hele sakskjeden. Budsjettforslaget gir rom for flere påtalejurister, nye stillinger i domstolene og for at antall nye og ledige stillinger i politiet øker tilsvarende antall studenter som uteksamineres fra Politihøgskolen. Regjeringen vil utvide soningskapasiteten med nye lukkede fengselsplasser i Kongsvinger, Hustad, Bergen og Bodø, en ny ungdomsenhet på Østlandet og med midlertidig leie av fengselsplasser i Nederland. Nødnett foreslås utbygget i hele landet i 2015, og det foreslås om lag 500 mill. kroner til nye redningshelikoptre. Budsjettforslaget vil gi flere og raskere returer av personer uten lovlig opphold i Norge.

  • Et velferdsløft for syke og eldre . Regjeringens mål er at alle skal ha tilgang til likeverdige helsetjenester av god kvalitet. Budsjettforslaget gir rom for en høy vekst i aktiviteten på sykehusene, sykehusutbygging i Tønsberg og videre utbygging av et nytt barne- og ungdomssenter ved Haukeland universitetssjukehus. Regjeringen vil i 2015 starte reformen med fritt behandlingsvalg for å redusere ventetiden, øke valgfriheten for pasientene og stimulere de offentlige sykehusene til å bli mer effektive. Omsorgstjenesten skal bidra til at hver enkelt får mulighet til å leve et aktivt og godt liv og tilpasses slik at flere eldre kan bo lenger hjemme. Budsjettet legger til rette for at kommunene kan heve kvaliteten på omsorgstjenestene, bygge flere heldøgns omsorgsplasser og bedre kapasiteten i dagtilbudet for demente. Brukere med stort behov får en rettighet til brukerstyrt personlig assistanse.

  • Et sterkere sosialt sikkerhetsnett . En av utfordringene for Norge som kunnskapsnasjon er å gi flere voksne mulighet til å skaffe seg grunnleggende ferdigheter og kompetanse som arbeidslivet etterspør. Regjeringen foreslår derfor å øke bevilgningen til basiskompetanse i arbeidslivet og til et nytt program som åpner for at frivillige organisasjoner kan gi opplæring i grunnleggende ferdigheter til voksne. Budsjettet gir rom for å styrke Arbeids- og velferdsetatens tilbud til døvblinde og personer med nedsatt hørsel og for en bedre målretting av etatens stønader til bil. Det statlige barnevernet foreslås styrket med 150 mill. kroner i 2015. Budsjettet gir også grunnlag for at sykehusene og kommunene kan bedre tilbudet for personer med rusproblemer og psykiske lidelser.

  • Levende lokaldemokrati . Regjeringen vil gi enkeltmennesker, lokalsamfunn og kommuner større frihet og mer innflytelse over egen hverdag. Statlig styring skal begrenses, makt og ansvar skal delegeres. Innbyggere over hele landet skal få et godt og likeverdig velferdstilbud. Rammene for kommunereformen ble lagt ved Stortingets behandling av Kommuneproposisjonen 2015. Regjeringens mål er bærekraftige og robuste kommuner som kan styrke lokaldemokratiet, bedre planleggingen i regionene og gi bedre og mer likeverdige tjenester.

Pengepolitikken

Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. På kort og mellomlang sikt skal pengepolitikken veie hensynet til lav og stabil inflasjon mot hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting. Pengepolitikken skal også bidra til stabile forventninger om utviklingen i kronekursen. Finans- og pengepolitikken må virke sammen for å bidra til en stabil utvikling i norsk økonomi.

Styringsrenten er Norges Banks viktigste virkemiddel og renten kan endres raskt dersom de økonomiske utsiktene tilsier det. Etter at Norges Bank i mars 2012 satte styringsrenten ned med 0,25 prosentenheter til 1,5 pst. har renten blitt holdt uendret. Ifølge Norges Banks rentebane fra september i år vil styringsrenten holdes om lag på dagens nivå ut 2015, for deretter å bli satt gradvis opp til vel 2 pst. mot slutten av 2017. Norges Bank anslår at veksten i konsumprisene vil ligge noe lavere enn inflasjonsmålet de nærmeste årene.

Pengepolitikken er nærmere omtalt i avsnitt 3.4.

Finansiell stabilitet

Finansiell stabilitet innebærer at det finansielle systemet er solid nok til å formidle finansiering, utføre betalinger og omfordele risiko på en tilfredsstillende måte, både i oppgangs- og nedgangstider. For å redusere risikoen for svikt i finanssektoren vil Regjeringen fremme soliditet, likviditet og god atferd gjennom offentlig regulering og myndighetstilsyn.

I lys av erfaringene fra finans- og gjeldskrisen har EU siden våren 2010 endret regelverket for banker og andre finansinstitusjoner. Flere av endringene i EUs regelverk er nå endelig vedtatt, herunder krisehåndteringsdirektivet og regler for en bankunion. Det vil kunne styrke den finansielle stabiliteten i Europa.

Finansdepartementet besluttet i desember i fjor at bl.a. banker skal ha en motsyklisk kapitalbuffer som består av ren kjernekapital. Denne bufferen øker kapitalkravet med én prosentenhet fra 30. juni 2015. Finansdepartementet har også varslet hvilke banker som skal anses som systemviktige i Norge. Disse bankene skal oppfylle et krav til ren kjernekapital på 11 pst. fra 1. juli 2015 og 12 pst. fra 1. juli 2016. Motsyklisk kapitalbuffer kommer i tillegg. Kapitalkravene bygger på EUs regelverk.

Utviklingen i norsk økonomi har bidratt til gode resultater i norske banker og finansinstitusjoner. Nye soliditetskrav for banker fases nå gradvis inn. Det er lettere å styrke soliditeten i gode økonomiske tider.

Finansdepartementet har lenge arbeidet for en enighet blant de nordiske landene om at bankene i større grad skal ta hensyn til den økonomiske utviklingen og risikoer i det landet hvor virksomheten drives, slik det kommer til uttrykk i vertslandets krav til soliditet. Finanstilsynet har mottatt brev fra danske og svenske myndigheter om at de er positive til vertslandsregulering av kapitalkrav for boliglån. Dette er et viktig skritt i arbeidet med nordisk harmonisering.

Finansiell stabilitet og regulering av finansmarkedene er nærmere omtalt i avsnitt 3.5.

Tiltak for en mer produktiv og effektiv økonomi

Regjeringen arbeider for å heve produktiviteten i norsk økonomi. God ressursbruk i privat og offentlig sektor bidrar til høy verdiskaping og er viktig for vår levestandard og bærekraften i våre velferdsordninger. For å bruke ressursene godt må vi ha omstillingsevne. Regjeringens arbeid kan oppsummeres under fem hovedpunkter:

  1. Reformer i offentlig sektor skal bidra til en mest mulig effektiv bruk av fellesskapets ressurser. En vellykket kommunereform kan gi færre og mer robuste kommuner som er bedre tilpasset naturlige bo- og arbeidsmarkedsregioner. Det kan gi større fagmiljøer, mer effektiv ressursbruk og gjøre det enklere å redusere statlig detaljstyring og øremerking. Regjeringen satser på infrastruktur, men vil også legge mer vekt på samfunnsøkonomisk lønnsomhet og gjennomføre prosjekter mer effektivt. Strukturreformer innen politiet og høyere utdanning skal bedre resultatene i politiet og kvaliteten i utdanningen. Det skal også brukes mer digitale tjenester.

  2. Gjennom mer konkurranse, avregulering og avbyråkratisering vil Regjeringen bidra til økt vekst i norsk økonomi. Konkurransepolitikken styrkes ved et nytt uavhengig klageorgan for konkurransesaker. Regelverket for offentlige anskaffelser og ordninger som hindrer etablering og svekker konkurransen skal gjennomgås, herunder bestemmelser om åpningstider, konsesjoner, løyver og bevillinger. Plan- og bygningsloven skal forenkles. Stordriftsfordelene i landbruket må utnyttes bedre, og Regjeringen vil forenkle tilskuddene og redusere nivået på støtten. Arbeidstiden vurderes av et eget utvalg.

  3. Et bedre skatte- og avgiftssystem som er enklere og mer vekstfremmende, jf. omtalen ovenfor. I tillegg til å endre nivået og innretningen på skatter og avgifter skal forvaltningen legges om for å forenkle, bedre ressursbruken, bekjempe svart økonomi og styrke skatteyters rettssikkerhet. Fagområdene skal rendyrkes og samles i sterke enheter. Regjeringen vil etablere en ny ordning for klagenemder og vil foreslå en ny og enhetlig lov som samler regelverket på området.

  4. Økt vektlegging av resultater i offentlig sektor krever at ressursene styres dit de kaster mest av seg. Da trenger vi et godt og relevant grunnlag for beslutninger. Kvalitetssikringen av store statlige investeringer skal bli bedre. Statens utredningsinstruks for reformer og tiltak skal gjennomgås. Vi bør sammenligne vår ressursbruk i offentlig sektor og våre resultater mer med andre lands, og gjennomføre reformer på en slik måte at virkningene kan etterprøves. En effektiv ressursbruk i samfunnet må bygge på priser som tar hensyn til eksterne effekter som f.eks. utslipp av klimagasser.

  5. Tydelige budsjettprioriteringer trengs for å nå målet om mest mulig velferd for hver krone som brukes over statens og kommunenes budsjetter, samtidig som vi skal styrke næringslivets vekstevne. Da må vi også begrense pengebruken på mindre viktige områder. Et sentralt tiltak er en avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform der deler av gevinstene fra mindre byråkrati og mer effektiv bruk av midler hentes ut til prioriterte satsinger som gjør Norge bedre i stand til å møte framtidens utfordringer og til å bedre tjenestene til innbyggerne.

Regjeringen har satt ned en produktivitetskommisjon. Kommisjonen skal fremme konkrete forslag som kan styrke produktiviteten i norsk økonomi, både i privat og offentlig sektor. Kommisjonen vil legge fram sin første rapport i begynnelsen av februar neste år. Rapporten vil bli sendt på høring. Regjeringen vil i tillegg sette ned et utvalg som skal vurdere behovet for flerårige budsjetter på utvalgte områder og et tydeligere skille mellom investeringer og drift i budsjettet. Utvalgets tilrådinger skal gi et bedre beslutningsgrunnlag for statlige prioriteringer og fremme en effektiv bruk av offentlige midler.

Regjeringens arbeid med å øke produktiviteten i norsk økonomi er nærmere omtalt i kapittel 5 og 6.

Klima- og fattigdomsutfordringene

Klimautfordringen er global og løses best globalt. Regjeringens mål er at forhandlingene under FNs klimakonvensjon fører til en ambisiøs klimaavtale som legger til rette for å redusere utslippene på en samfunnsøkonomisk best mulig måte. Norge skal være en pådriver i arbeidet for å sette en internasjonal pris på CO 2 og etablere effektive, fungerende internasjonale karbonmarkeder. Siden kostnadene ved å redusere utslipp varierer mye mellom land, kan internasjonale karbonmarkeder bidra til å redusere utslippene der det koster minst. En slik kostnadseffektiv tilnærming er avgjørende for å få til tilstrekkelige reduksjoner i utslippene.

Regjeringen fører en offensiv klimapolitikk og forsterker klimaforliket. Hovedvirkemidlene i klimapolitikken er avgifter og deltakelse i det europeiske systemet for handel med utslippskvoter innenfor et fastlagt tak for utslipp. I budsjettet for 2015 foreslår Regjeringen bl.a. en ny støtteordning til effektiv energibruk i husholdningene, større satsing på kollektivtransport og økt innsats mot avskoging i utviklingsland. Klimapolitikken er nærmere omtalt i avsnitt 3.7, som også inneholder nye framskrivinger av utslipp til luft.

Innsatsen mot internasjonal fattigdom er også et felles globalt ansvar. Regjeringen foreslår å øke utviklingsbudsjettet med over 1 mrd. kroner fra 2014 til 2015. Prioriterte satsinger er utdanning, humanitær bistand, global helse og næringsutvikling. Innenfor satsingen på utdanning vil særlig jenter og marginaliserte grupper bli prioritert. Utviklingspolitikken legges om med bl.a. større vekt på resultater og konsentrasjon om færre land.

Statens pensjonsfond

Statens pensjonsfond skal understøtte statlig sparing og underbygge langsiktige hensyn ved anvendelsen av statens petroleumsinntekter. Pensjonsfondet skal forvaltes for å oppnå høyest mulig avkastning over tid innenfor moderat risiko. En langsiktig og god forvaltning av fondet bidrar til rettferdighet mellom generasjoner ved at også de som kommer etter oss kan bruke av petroleumsinntektene.

Statens pensjonsfond Norge investerer hovedsakelig i aksjer og obligasjoner i det norske markedet. Statens pensjonsfond utland investerer i aksjer, obligasjoner og eiendom og i et bredt utvalg av land, sektorer og selskaper. Det reduserer den samlede risikoen. Statens pensjonsfond skal forvaltes på en ansvarlig måte. God finansiell avkastning over tid antas å avhenge av en bærekraftig utvikling i økonomisk, miljømessig og samfunnsmessig forstand, samt av velfungerende, effektive og legitime markeder.

Forvaltningen av Statens pensjonsfond er nærmere omtalt i kapittel 7.