Finansdepartementet (FIN)

Meld. St. 1

(2014–2015)

Nasjonalbudsjettet 2015

5.1 Sentrale utfordringer og hovedområder i Regjeringens arbeid

5.1.1 Produktivitet – grunnlaget for velstand og vekst

I løpet av de siste 150 årene har bruttonasjonalproduktet per innbygger i Norge blitt mangedoblet. Den samme utviklingen finner vi i andre land som tok del i den industrielle revolusjonen. Dette løftet en betydelig andel av jordens befolkning fra en tilværelse nær eksistensminimum til en levestandard hinsides det noen kunne forestille seg.

Velstandsveksten i denne perioden skyldes ikke at vi arbeider mer, men at produksjonen fra hver arbeidstime har blitt mangedoblet. Fra 1930 til i dag har gjennomsnittlig arbeidstid per innbygger falt med 40 pst. Samtidig har bruttonasjonalprodukt (BNP) per innbygger blitt nærmere syv ganger høyere, jf. figur 5.1.

Figur 5.1 BNP utenom oljevirksomhet per innbygger. Tusen 2005-kroner

Figur 5.1 BNP utenom oljevirksomhet per innbygger. Tusen 2005-kroner

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Veksten i BNP per innbygger er et mål på inntektsveksten i samfunnet og fanger således ikke opp alle sider ved samfunnsutviklingen. På noen områder undervurderes trolig velstandsutviklingen. For eksempel har forventet levealder økt kraftig, og helsetilstanden er bedret. Vi har i dag medisiner og behandlinger som gjør at sykdommer som for 100 år siden var dødelige, nå er nærmest ufarlige. Det er vanskelig å anslå verdien av slike framskritt.

Figur 5.1 illustrerer ikke bare den sterkt stigende langsiktige trenden, men også at det har vært svingninger i produksjonen rundt denne trenden. Det er for eksempel et tydelig fall under andre verdenskrig, et like markert fall under bankkrisen på slutten av 1980-tallet og en nedgang etter den internasjonale finanskrisen høsten 2008. I et langsiktig perspektiv er det imidlertid den stigende trenden som dominerer, ikke svingningene.

Den viktigste drivkraften bak veksten i verdiskapingen på lang sikt er økt arbeidskraftsproduktivitet. Dette illustreres av beregninger av Norges nasjonalformue, som viser at verdien av arbeidet som arbeidstakerne utfører utgjør om lag fire femdeler av den samlede formuen, jf. figur 5.2. Både det vi har hentet opp av olje- og gassreservene og plassert i Statens pensjonsfond utland og det som ligger igjen under havbunnen på kontinentalsokkelen, er i denne sammenheng relativt beskjedne størrelser. Olje og gass har satt Norge i en gunstigere situasjon enn de fleste andre land, men likevel er det arbeidskraften som er vår desidert viktigste ressurs. På lang sikt bestemmes velferdsutviklingen i Norge først og fremst av vår arbeidsinnsats og av hvor mye vi får ut av hver arbeidstime. Hvis vi fram til 2060 klarer å øke den årlige veksten i arbeidsproduktiviteten med 0,2 prosentenheter, betyr det mer for vår velstand i 2060 enn hva vi kan vente å få i avkastning fra Statens pensjonsfond utland på samme tidspunkt.

Figur 5.2 Netto nasjonalformue per innbygger. Prosent

Figur 5.2 Netto nasjonalformue per innbygger. Prosent

Kilde: Finansdepartementet.

Omstillinger er en nøkkelfaktor for å få en høy produktivitetsvekst. For 150 år siden jobbet to tredeler av de sysselsatte i jordbruk og fiske. I dag er andelen 2½ pst. For 150 år siden bodde bare 15 pst. av den norske befolkningen i byer og tettsteder. I dag er andelen 80 pst. I et langsiktig perspektiv handler ikke økt produktivitet først og fremst om at hver enkelt skal «løpe fortere» i de jobbene de er i. Det handler om teknologisk utvikling og evne til omstilling. God omstillingsevne bidrar til å ta i bruk ny teknologi og flytte innsatsen av arbeid og kapital til områder med høyere produktivitet. Strukturpolitikk eller tilbudssidepolitikk dreier seg om hva myndighetene kan gjøre for å legge til rette for innovasjon, effektiv ressursutnyttelse, høy produktivitetsvekst og god omstillingsevne i økonomien.

5.1.2 Produktivitetsveksten i norsk økonomi

Et mål på arbeidsproduktivitet er bruttoprodukt per timeverk. Figur 5.3 viser utviklingen i arbeidsproduktivitet siden 1970 for Norge og et utvalg av våre viktigste handelspartnere. Historisk har veksten i produktiviteten svingt med konjunkturene. Fra 1970 til i dag har den gjennomsnittlige årlige produktivitetsveksten vært på 2,2 pst. Særlig 1970-årene bidro til å trekke opp, selv om dette var en periode med markert avdemping sammenliknet med den sterke veksten de første 25 årene etter annen verdenskrig.

Figur 5.3 Utvikling i arbeidsproduktivitet siden 1970. Indeks. 1970 = 100

Figur 5.3 Utvikling i arbeidsproduktivitet siden 1970. Indeks. 1970 = 100

Kilde: OECD og Statistisk sentralbyrå.

Det er mange forhold som påvirker arbeidsproduktiviteten, herunder utdanning, kompetanseutvikling, evnen til å ta i bruk nye produksjonsprosesser og teknologi, samt evnen til å flytte ressurser fra sektorer med lav produktivitet til sektorer med høy produktivitet.

På 1990-tallet ble det gjennomført en rekke strukturreformer som bedret konkurransen i næringslivet og produktiviteten i norsk økonomi. Økt konkurranse i tjenesteytende næringer har vært en viktig drivkraft for anvendelse av ny teknologi, for introduksjon av nye produkter og for forbedring av kvalitet og service. Bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi og etablering av nye selskapsstrukturer med større konsern eller kjeder startet i 1980-årene og fikk et bredt gjennomslag i 1990-årene. Mer hensiktsmessige reguleringer med økt vekt på konkurranse og markedsmekanismer i bl.a. finansmarkedene, kraftmarkedet, markedet for flytransport, markedene for elektronisk kommunikasjon, betalingsformidling og i dagligvarehandelen bidro til disse omstillingene. Skattereformen i 1992 ga Norge et bedre og mer vekstfremmende skattesystem. Kombinasjon av bredere skattegrunnlag, lavere skattesatser og skattemessig likebehandling av næringer, virksomheter og investeringer bidro til høyere avkastning fra investeringene. Det ble også bedre samsvar mellom skatteinntektene og selskapenes faktiske inntjening Videre trådte EØS-avtalen i kraft fra 1994, med den betydning den har hatt for å bidra til like konkurransevilkår og begrense statsstøtte til bedrifter og næringer. Varehandel og finansiell tjenesteyting utmerker seg med særlig høy produktivitetsvekst på 1990-tallet.

Fra 2000 til 2005 var produktivitetsveksten høy i hele næringslivet, samtidig som sysselsettingen var relativt stabil. Bruttoprodukt per timeverk økte i gjennomsnitt med 3 pst. i Fastlands-Norge i disse årene. Fra og med 2006 og i årene etterpå har veksten i produktiviteten vært lavere i de fleste fastlandsnæringene. Særlig trekker tjenesteyting ned, samtidig som denne næringsgruppen er den klart største både målt ved sysselsetting og verdiskaping. Avdempingen i produktivitetsveksten må ses i lys av konjunkturelle mønstre i produktivitetsutviklingen. Det tar tid for bedriftene å tilpasse arbeidsstokken til endrede etterspørselsforhold. Det kan dessuten være kostnader ved å si opp ansatte slik at bedriftene velger å holde på arbeidskraft i påvente av bedre tider. Flere av våre handelspartnere har opplevd en liknende utvikling, med lavere vekst i produktiviteten siden 2006. Også der har virksomhetene holdt på arbeidskraft til tross for svak vekst i produksjonen. Videre har mange bedrifter vært varsomme med investeringer etter finanskrisen, trolig som følge av usikkerhet om den økonomiske utviklingen. Kapitalen per timeverk har dermed ikke vokst mye. I flere land har det også vært vansker med finansiering av nye investeringer, men dette gjelder ikke i samme grad for Norge. I Norge kan derimot økt tilgang på arbeidskraft fra nye EU-land ha bidratt til svakere produktivitetsvekst og lav vekst i kapital per timeverk. Arbeidsinnvandringen har gjort arbeidskraft rimeligere sammenliknet med kapital, noe som har gitt rom for vekst i næringer med relativt lave produktivitetsnivåer.

Produktivitetsutviklingen i Fastlands-Norge siden 2005 har vært om lag på linje med utviklingen i Sverige og USA, men høyere enn i Tyskland og Danmark. Utviklingen i USA skiller seg noe fra utviklingen i de andre landene. Dette må ses i sammenheng med at sysselsettingsandelene falt i USA under og i etterkant av finanskrisen. Amerikanske bedrifter holdt med andre ord i mindre grad på arbeidskraften da etterspørselen og produksjonen falt, og produktivitetsveksten holdt seg dermed bedre oppe.

Høy produktivitetsvekst kan indikere at ressursene brukes der de kaster mest av seg, men det er ikke det eneste kriteriet for en vellykket strukturpolitikk. Det er bl.a. store forskjeller mellom næringer i mulighetene for å bedre produktiviteten. Omsorgstjenester er et eksempel på et område der det kan være vanskeligere å øke produktiviteten. Dette er samtidig arbeidsintensive tjenester der etterspørselen trolig vil vokse sterkt framover som følge av aldringen av befolkningen. Når tjenester vurderes som viktige, kan økt ressursbruk i sektoren være samfunnsøkonomisk riktig, selv om det isolert sett kan redusere veksten i produktiviteten i økonomien. For øvrig kan endret produktivitet være vanskelig å fange opp i økonomisk statistikk, noe som særlig gjelder for offentlige goder og annen tjenesteyting. Generelt er det dessuten betydelig usikkerhet ved beregning og tolkning av produktivitetstall, særlig for de siste årene som vil være basert på foreløpig statistikk.

5.1.3 Makroøkonomiske utfordringer for produktivitetsveksten framover

Framover vil Norge møte makroøkonomiske utfordringer som kan gjøre det mer krevende å holde produktivitetsveksten oppe. Noen av disse har vi felles med andre land. Andre er særnorske.

Oljevirksomhetens betydning

Oljevirksomheten har bidratt vesentlig til veksten i fastlandsøkonomien de siste 45 årene. Analyser gjort av Bjørnland og Thorsrud fra Handelshøyskolen BI kan indikere at høy aktivitet i petroleumssektoren også kan ha trukket opp produktivitetsveksten i norsk økonomi. * Utfordringene ved å utvinne petroleum har bidratt til viktig kompetanse- og teknologiutvikling både på sokkelen og blant underleverandører. Mange bedrifter har vridd seg over mot mer lønnsom produksjon. Dette gjelder ikke bare industrivirksomhet, men også vesentlige deler av tjenestesektoren. Norske leverandørnæringer kan ha hatt en særfordel gjennom nærhet til markedet. Etter hvert som kostnadene er blitt drevet opp, har imidlertid oljeselskapene i økende grad flyttet oppdragene ut av Norge. Framover kan noe lavere etterspørselsimpulser fra oljevirksomheten, svekket lønnsomhet i leverandørnæringene og økt oppmerksomhet om kostnadsreduksjoner i oljeselskapene bidra til økt effektivitet i leverandørnæringene.

Petroleumsvirksomheten vil trolig gi svakere vekststimulans for fastlandsøkonomien i årene framover, jf. figur 2.11. Informasjon fra selskapene tyder på at petroleumsinvesteringene vil gå markert ned neste år. Selv om investeringene kan gå noe opp igjen i 2016, ligger det an til at de over tid vil følge en nedadgående bane. I perioden fram til 2030 anslås etterspørselen fra oljevirksomheten å halveres fra dagens nivå på nær 14 pst. av BNP for Fastlands-Norge. Dette vil hvert år utgjøre en negativ etterspørselsimpuls på ½ pst. av BNP for Fastlands-Norge. Det vil stille strenge krav til de som i dag leverer til denne sektoren om å finne nye markeder eller omstille produksjonen til andre typer varer og tjenester.

Etter årtusenskiftet har høy oljepris bedret oljevirksomhetens betalingsevne. Leverandørnæringene har fått gode priser på sine produkter. Samtidig har lønningene steget mye sterkere i Norge enn i andre land. Bare siden årtusenskiftet har lønningene steget med 30 pst. mer i Norge enn hos våre handelspartnere, regnet i felles valuta. Når etterspørselen fra oljevirksomheten etter hvert avtar, må norske bedrifter vri seg mot andre markeder. Det kan bli krevende dersom kostnadsnivået i Norge fortsetter å ligge langt over nivået hos våre handelspartnere, og dette høye kostnadsnivået ikke er basert på et tilsvarende høyt produktivitetsnivå. Det høye kostnadsnivået kan ha medvirket til at norske bedrifter investerer lite i Norge, jf. avsnitt 2.2.

Aldring og finansering av velferdsordningene

Befolkningsutviklingen har de siste tyve årene vært gunstig for den økonomiske veksten fordi andelen eldre i befolkningen har sunket. Nå snur dette fordi de store etterkrigskullene går av med pensjon og levealderen øker. Flere eldre vil øke etterspørselen etter helse- og omsorgstjenester. Eldreomsorg tilhører de arbeidsintensive tjenestene hvor det er vanskelig å øke produktiviteten like raskt som i vareproduksjon. I dag sysselsetter helse- og omsorgssektoren rundt 11 pst. av alle årsverk i norsk økonomi. Denne andelen er i Perspektivmeldingen 2013 anslått å øke til 30 pst. mot 2060, og det meste av veksten kommer i eldreomsorg. Denne prosessen vil bidra til å senke den gjennomsnittlige produktivitetsveksten i fastlandsøkonomien betydelig. Det er imidlertid ikke i seg selv et tegn på at en slik endret bruk av ressurser er samfunnsøkonomisk ulønnsom.

Med omfattende skattefinansierte velferdsordninger står Norge overfor betydelige utfordringer med statsfinansene etter hvert som andelen eldre øker. Størrelsen på dette finansieringsbehovet er tallfestet i avsnitt 3.2.3. Økte skatter for å løse finansieringsutfordringen vil isolert sett svekke effektiviteten i økonomien, siden de såkalte skattekilene øker og gir skattemotiverte tilpasninger. Kostnadene ved økte skatter kan dessuten antas å øke progressivt med skattesatsene. En mer effektiv offentlig sektor vil redusere finansieringsutfordringene. Det forutsetter imidlertid at effektiviseringsgevinstene tas ut i form av redusert ressursinnsats, og ikke økt kvalitet eller økt omfang av tjenestene. Erfaringsmessig har dette vært vanskelig.

Arbeidsinnvandring og inkludering

Siden 2008 har nesten hele veksten i sysselsettingen kommet fra arbeidsinnvandring, jf. figur 2.9. Tjenesteytende næringer med lav produktivitet har vokst med tilgangen på arbeidskraft fra nye EU-land. Men også innenfor den enkelte næring kan arbeidsinnvandringen ha bidratt til å trekke ned produktiviteten. En av næringene hvor arbeidsinnvandringen har vært særlig markert, er bygg og anlegg. Språkproblemer og manglende kompetanse om norske regler og byggemetoder kan bety at noe av nedgangen i produktiviteten i denne næringen skyldes økt arbeidsinnvandring, selv om det samtidig kan ha økt bedriftenes lønnsomhet og redusert kostnadene i produksjonen. Produktivitetsutfordringene i bygg- og anleggssektoren er omtalt nærmere i avsnitt 5.2.3.

Flere politiske tiltak og reformer har som mål å øke sysselsettingen, særlig blant eldre, innvandrere, uføre og syke. Dersom målene nås, vil det høyst sannsynlig bidra til lavere produktivitetsvekst siden de som ikke jobber, normalt er mindre produktive enn de som jobber. Likevel vil det være store samfunnsøkonomiske gevinster ved å lykkes med en slik politikk. Bedre integrering av disse gruppene vil føre til økt velferd siden den samlede verdiskapingen øker – BNP per person går opp. I tillegg kommer positive effekter som ikke er så lett å måle, i form av sosial inkludering og bedre helse ved å være i jobb, samt lavere utgifter i offentlige trygdeordninger.

5.1.4 Hva driver produktivitetsveksten?

Teknologiske framskritt i vid forstand er den viktigste drivkraften bak produktivitetsvekst. Et land som kan ta i bruk teknologi som andre har utviklet, kan oppnå svært høy økonomisk vekst. Hvis landet greier å nærme seg teknologifronten, vil veksttakten etter hvert begrenses av hvor raskt verdenssamfunnet utvikler ny teknologi. Et lands evne til å ta i bruk teknologi utviklet i andre land er avhengig av landets eget utdanningsnivå . For land som ligger nær teknologifronten, er det viktig å investere i forskning og utvikling for å kunne ta i bruk teknologien som er utviklet i utlandet. Et lite land som Norge kan ikke være på teknologifronten i veldig mange sektorer.

I tillegg til kunnskap og FoU, trekkes ofte konkurranse og åpenhet overfor utlandet fram som viktige grunnlag for produktivitetsvekst.

Konkurranse i produktmarkeder påvirker produktivitetsveksten på to måter. Når de svakeste bedriftene blir konkurrert ut, vil kapital og arbeidskraft flyttes til de bedriftene som har best teknologi og produserer billigst, og dermed oppnås det produktivitetsgevinster. Videre kan økt konkurranse øke produktiviteten gjennom å stimulere til innovasjon, omstilling og investeringer innad i de enkelte bedriftene. Virksom konkurranse gir også insentiver til å kommersialisere innovasjoner raskt. En velfungerende konkurransepolitikk vil derfor bidra til en mer effektiv ressursbruk.

Åpenhet overfor utlandet er avgjørende for å kunne dra nytte av den teknologiske utviklingen som skjer utenfor landets grenser. Internasjonal handel øker størrelsen på markedet slik at bedriftene kan dra nytte av stordriftsfordeler. I tillegg kan internasjonal handel gi økt produktivitet gjennom å overføre teknologi og kunnskap mellom land, samt ved å øke konkurransen i produktmarkedene. Direkteinvesteringer og utenlandsk eierskap er en særlig viktig kilde til teknologioverføring mellom land. Internasjonale bedrifter er blant de mest produktive bedriftene, de er gjerne involverte i kunnskapsintensive sektorer, og de investerer ofte tungt i forskning og utvikling. For å være en internasjonalt vellykket bedrift må en være like god eller bedre enn de andre bedriftene i de landene en opererer i. Norge har i all hovedsak et åpent handelsregime og drar allerede nytte av disse effektene. EØS-avtalen er i denne sammenheng særlig viktig.

Også nasjonale institusjonelle forhold er av betydning for produktivitetsveksten. En viktig forklaring på forskjellen mellom rike og fattige land er godt fungerende offentlige institusjoner og et godt rettssystem, herunder evnen til å fatte beslutninger om politiske endringer når det er nødvendig. Et velfungerende samarbeid med partene i arbeidslivet er også blant faktorene som kan påvirke evnen til å gjennomføre krevende politiske reformer. Et effektivt skattesystem som bringer inn inntekter til det offentlige uten å skape store effektivitetstap i økonomien er også viktig for produktivitetsveksten. Det samme er god infrastruktur i vid forstand, dvs. veier, jernbane, kraftnett, telenett, bredbånd, vannforsyning mv. Norge kommer i internasjonal sammenheng stort sett forholdsvis bra ut når det gjelder institusjonelle forhold. Men også Norge har politikkområder som kan forbedres.

5.1.5 Regjeringens arbeid for en mer produktiv økonomi

Regjeringen legger stor vekt på arbeidet med å heve produktiviteten i norsk økonomi. For å oppnå dette er det viktig å stimulere de forholdene som driver produktivitetsveksten og utnytte landets ressurser best mulig. En god ressursutnyttelse i privat og offentlig sektor bidrar til høy verdiskaping, og er derfor viktig for levestandard og bærekraften i velferdsordningene. Samtidig vil en god omstillingsevne bidra til at norsk økonomi står bedre rustet til å møte endrede internasjonale rammevilkår.

Regjeringen har satt ned en produktivitetskommisjon som skal kartlegge og analysere årsaker til den svakere produktivitetsutviklingen siden 2005. Kommisjonen skal fremme konkrete forslag som kan styrke produktiviteten og vekstevnen i norsk økonomi, både i privat og offentlig sektor. Den første rapporten fra produktivitetskommisjonen vil bli lagt fram i februar 2015. Etter at den første rapporten er avgitt, kan Finansdepartementet presisere kommisjonens mandat. Fase to i arbeidet skal avsluttes i løpet av ett år. Regjeringen vil gå grundig inn i de rådene kommisjonen kommer med.

Uavhengig av kommisjonen arbeider Regjeringen med å heve produktiviteten. Dette arbeidet kan oppsummeres i fem hovedområder; 1) reformer i offentlig sektor, 2) mer konkurranse, avregulering og avbyråkratisering, 3) et bedre skatte- og avgiftssystem, 4) vektlegging av resultater og 5) tydelige budsjettprioriteringer. Nedenfor redegjøres for arbeidet på hvert av disse hovedområdene.

Reformer i offentlig sektor

Reformer i offentlig sektor skal bidra til en mer effektiv bruk av fellesskapets ressurser. Statens og kommunenes midler skal forvaltes med omhu for å sikre innbyggerne best mulig ytelser, og på en måte som viser respekt for skattebetalernes penger. Både noen store og mange små tiltak er nødvendig for å oppnå bedre ressursbruk.

Arbeidsdelingen mellom forvaltningsnivåer og den geografiske inndelingen av ulike tjenesteområder betyr mye. En vellykket kommunereform vil være et sentralt bidrag til en mer effektiv offentlig sektor. Færre, robuste og effektive kommuner som i større grad er tilpasset naturlige bo- og arbeidsmarkedsregioner vil styrke vekstevnen i økonomien, redusere administrasjonsutgiftene og gjøre det mulig å redusere detaljstyring og tilskuddsordninger.

Bedre infrastruktur er en av Regjeringens hovedsatsinger. Målet er økt samfunnsøkonomisk lønnsomhet i transportsektoren. Regjeringen vil etablere et veiselskap for å bidra til mer effektiv veiutbygging.

Regjeringen vil også modernisere og effektivisere skatte- og avgiftsforvaltningen. Målet er en mer effektiv forvaltning, bedre rettsikkerhet og forenkling for innbyggere og næringsliv.

Strukturreformer bl.a. innen Politiet og høyere utdanning er også viktige tiltak for å få en mer effektiv offentlig sektor. Målet er større politikraft og økt utdanningskvalitet. Samtidig må mer omfattende bruk av digitale tjenester i offentlig forvaltning, mer omfattende samordning av offentlige innkjøp og annen effektivisering av offentlige fellestjenester tilstrebes. Flere statlige virksomheter omstilles for å nå disse målene.

Arbeidet for en bedre og mer effektiv offentlig sektor omtales i kapittel 6.

Mer konkurranse, avregulering og avbyråkratisering

Gjennom mer konkurranse, avregulering og avbyråkratisering vil Regjeringen bidra til økt vekst i norsk økonomi. Regjeringen vil legge til rette for et fritt og uavhengig næringsliv uten særbehandling eller konkurransehindrende avtaler, fri flyt av varer og tjenester og fri tilgang til markedene. Konkurransepolitikken skal styrkes bl.a. ved å etablere et nytt uavhengig klageorgan for konkurransesaker. Regjeringen vil gjennomgå og redusere ordninger som hindrer etablering og svekker konkurransen innenfor tjenesteytende næringer. Det omfatter bl.a. bestemmelser om åpningstider, konsesjoner, løyver og bevillinger. Anskaffelsesregelverket er også til vurdering. Målet er et nytt og enklere nasjonalt anskaffelsesregelverk. Regjeringen har videre mål om å forenkle dagens næringslovgivning. Blant tiltakene Regjeringen har foreslått er forenkling og effektivisering av plan- og bygningsloven.

Det vises til nærmere omtale av konkurransepolitikken i avsnitt 5.2.2, avregulering og avbyråkratisering i avsnitt 5.2.3, statlig eierskap i avsnitt 5.2.4, innovasjonspolitikken i avsnitt 5.2.5, næringsstøtte i avsnitt 5.3 og effektiv bruk av arbeidskraften i avsnitt 5.4.

Et bedre skatte- og avgiftssystem

Regjeringens hovedmål i skatte- og avgiftspolitikken er å finansiere fellesgoder så effektivt som mulig. Regjeringen vil gjøre skattesystemet mer vekstfremmende og enklere. Det skal lønne seg mer å jobbe, spare og investere, og skatte- og avgiftssystemet skal stimulere til mer miljøvennlig atferd. Regjeringen vil redusere det samlede skatte- og avgiftsnivået for å spre makt, øke verdiskapingen og gi større frihet for familier og den enkelte. Skattesystemet bør som hovedregel ikke favorisere en bestemt bruk av ressursene. Unntak og fradragsordninger vil vri ressursbruken bort fra det som er best for samfunnet og gir økt byråkrati og merarbeid for skattemyndighetene.

Regjeringen har i budsjettene for 2014 og 2015 foreslått tiltak som vil stimulere til økt sparing, økte investeringer, bedre rammevilkår for næringsvirksomhet i Norge, økt arbeidstilbud og bedre miljø. Samtidig er det satt i verk en rekke tiltak for å forenkle skatte-, avgifts- og tollsystemet. Skattepolitikken omtales nærmere i kapittel 4 og i Prop. 1 LS (2014–2015).

Økt vektlegging av resultater

Økt vektlegging av resultater innebærer at prioriteringene også styres etter hva slags resultater vi kan oppnå. God og relevant informasjon er en nøkkel i dette arbeidet. Effektiviserings- og forbedringstiltak innenfor og på tvers av ulike sektorer må gi håndfaste resultater. Det er ønskelig med økt oppmerksomhet om resultatene av offentlige tjenester, slik som for eksempel PISA-resultater i skolen og overlevelsesrater i helsesektoren. Krav om årsrapport fra alle statlige virksomheter fra og med 2014 vil også bidra til økt åpenhet om resultatene som oppnås.

Det er viktig å ha gode metoder for å evaluere at reformer og offentlig politikk faktisk har ønsket effekt, og ta hensyn til erfaringer når nye tiltak utredes. Det er nødvendig å utrede og vurdere handlingsvalg før det tas beslutninger i viktige saker, og i noen tilfeller prøve ut ulike alternativer og løsninger. Rammeverket for samfunnsøkonomiske analyser er oppdatert, og kvalitetssikringsregimet for store investeringer skal ytterligere forbedres i ny rammeavtale fra 2015. Finansdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet gjennomgår utredningsinstruksen. Arbeidet omfatter både revisjon av kravene til innhold og prosess i statlig utredningsarbeid og vurdering av mekanismer for å forbedre etterlevelsen av instruksen.

Høy produksjon og inntekt sikres over tid best gjennom en effektiv utnyttelse av alle ressurser, også miljø- og naturressurser. Det innebærer bl.a. at produksjon og forbruk tar hensyn til fordeler eller ulemper som berører andre enn den som kjøper eller selger produktene, såkalte eksterne effekter. Bruk av økonomiske virkemidler som prising av miljøgoder og indirekte virkninger som utslipp av klimagasser gjør at beslutningstakere i alle sektorer og på alle nivåer gis insentiver til å ta miljøhensyn. Det vises til en nærmere omtale av markeder og reguleringer som støtte for en effektiv forvaltning av naturressurser og miljø i avsnitt 5.5.

En omtale av resultater av offentlige tjenester er gitt i kapittel 6, mens klimapolitikken og oppdaterte framskrivinger av miljøskadelige utslipp til luft omtales i avsnitt 3.7.

Tydelige budsjettprioriteringer

Tydelige budsjettprioriteringer er avgjørende for å nå målet om best mulig tjenester og mest mulig velferd for hver krone vi bruker over offentlige budsjetter. Da er det nødvendig å se kritisk på hvordan pengene brukes. Innhenting av produktivitetsgevinster i offentlig sektor slik regjeringen foreslår med avbyråkratiserings- og effektiviseringstiltak er et sentralt bidrag på dette området. Effektiv ressursbruk handler både om å gjøre de riktige tingene og om å gjøre dem på riktig måte. Å prioritere handler dermed også om å begrense ressursinnsatsen på mindre viktige områder.

Regjeringen prioriterer å styrke budsjettområder som kan bedre vekstevnen i norsk økonomi. I samsvar med hva et samlet Storting var enige om da handlingsregelen for bruken av oljeinntekter ble innført i 2001, prioriterer Regjeringen vekstfremmende skattelettelser, tiltak for en bedret infrastruktur og tiltak innenfor forskning og utvikling.

Regjeringens hovedprioriteringer i budsjettpolitikken er grundig omtalt i kapittel 1 og i Gul bok (Prop. 1 S (2014–2015)).

5.2 Effektivitetsfremmende tiltak i produktmarkedene

5.2.1 Politikkområder med særlige utfordringer

En rekke internasjonale organisasjoner og forskningsinstitusjoner gjennomfører regelmessig såkalte referansetestingsstudier. Utgangspunktet er å peke på områder som kan hemme vekstevnen. Det er et stort antall indikatorer som gås gjennom i de ulike studiene. Under oppsummeres noen områder fra utvalgte studier:

  • Konkurranse og regulering i produktmarkedene : På noen områder vurderes reguleringene av produktmarkedene å være strengere i Norge enn i mange andre land. OECDs indikatorer for omfanget av reguleringer i produktmarkedene tyder bl.a. på at norske reguleringer er strengere enn i andre land når det gjelder oppstart av nye virksomheter. Også Verdensbankens Doing Business rapport peker på dette. EU trekker derimot fram gode rammevilkår for oppstart av virksomheter i sin årlige rapport om små og mellomstore bedrifter. Både OECD og IMF råder Norge til å endre reguleringene av landbruksnæringen, lette på tollvernet og redusere landsbrukssubsidiene. OECD mener også at stort offentlig eierskap i næringslivet hemmer konkurransen og reduserer økonomiens vekstevne.

  • Innovasjon og forskning og utvikling : EUs Innovation Union Scoreboard og OECDs Science, Technology and Industry Scoreboard viser at Norge kommer dårlig ut langs en rekke dimensjoner når det gjelder innovasjon, forskning og utvikling og nyetableringer i næringslivet. OECD anbefaler å basere støtte til innovasjon på konkurranse mellom næringsaktører framfor øremerking og faste støtteordninger for enkeltnæringer. OECD anbefaler videre at Norge vurderer ytterligere reduksjoner i formuesskatten for å øke insentivene til entreprenørvirksomhet.

Blant områder der Norge gjør det særlig godt i de ulike studiene, er makroøkonomiske faktorer som inntektsnivå, offentlige finanser, sosialt rammeverk og grunnleggende infrastruktur i samfunnet. Politisk stabilitet, et effektivt rettssystem, en høyt utdannet arbeidsstyrke og lav arbeidsledighet er andre positive trekk ved norsk økonomi. For konkurshåndtering kommer Norge godt ut som følge av lave konkurskostnader og fordi behandling av konkurser er lite tidkrevende sammenliknet med andre land, jf. figur 5.4. Banksektoren har også færre misligholdte lån, dels fordi Norge ble mindre rammet av finanskrisen enn mange andre land, men også fordi det norske regelverk ble strammet inn i lys av erfaringene fra den norske bankkrisen tidlig på 1990-tallet.

Figur 5.4 Konkurslovgivning og misligholdte lån

Figur 5.4 Konkurslovgivning og misligholdte lån

Kilde: IMFs Global Financial Stability Report, 2014.

5.2.2 Mer konkurranse

Konkurransepolitikk

Som omtalt over er konkurranse en viktig drivkraft for produktivitet og en bedre utnyttelse av ressursene. Å legge til rette for en velfungerende konkurransepolitikk står sentralt i Regjeringens arbeid for en mer produktiv økonomi. Nærings- og fiskeridepartementet har det samlede ansvaret for de sektorovergripende virkemidlene i konkurransepolitikken. Konkurransepolitikken favner bredt og er rettet både mot konkurransebegrensende atferd hos aktører i næringslivet og mot konkurransebegrensende myndighetstiltak. Konkurransepolitikken omfatter også reglene for offentlige anskaffelser og EØS-avtalens regelverk for offentlig støtte. Offentlige anskaffelser er omtalt i avsnitt 5.2.3 avregulering og avbyråkratisering. Utviklingen i næringsstøtten er omtalt i avsnitt 5.3 næringsstøtte.

Konkurranselovens formål er å fremme konkurranse for derigjennom å bidra til en effektiv bruk av samfunnets ressurser. Loven forbyr samarbeid som begrenser konkurransen og misbruk av dominerende stilling. Konkurransetilsynet, som håndhever loven, kan gripe inn for å gjenopprette konkurransen og forhindre tilsvarende atferd i framtiden. I 2013 arbeidet Konkurransetilsynet med flere store etterforskningssaker og var på to bevissikringer.

Konkurransetilsynet skal gripe inn mot fusjoner og oppkjøp (foretakssammenslutninger) som vil føre til, eller forsterke, en vesentlig begrensning av konkurransen i strid med lovens formål. En foretakssammenslutning kan forbys eller godkjennes på vilkår. Tilsynet har signalisert at det er opptatt av å bevare konkurransen i lokale markeder, og at det har et særlig oppsyn med store, nasjonale aktører som kjøper seg opp i lokale markeder.

Etter dagens regelverk behandler Nærings- og fiskeridepartementet klager på Konkurransetilsynets vedtak og avgjørelser etter inngrepsbestemmelsene. Departementets klagesaksbehandling åpner ikke for politiske vurderinger. Politisk overprøving må skje ved særskilt behandling av saken i statsråd. En utfordring er likevel at klagebehandlingen oppfattes som politisk styrt, og dette svekker tilliten til klagesaksbehandlingen. Regjeringen vil styrke Konkurransetilsynet som selvstendig myndighetsorgan og fjerne regjeringens rolle som ankeinstans for Konkurransetilsynet. Et offentlig utvalg utreder organisering av en ny, uavhengig klagenemnd for konkurransesaker. Dette arbeidet vil bli fullført i 2015, slik at det nye organet kan etableres fra 1. januar 2016. Regjeringen arbeider også med nye regler for kontroll med foretakssammenslutninger i mediebransjen for å sikre mangfold i mediene.

Konkurransetilsynet har i 2013 prioritert å avdekke mulige brudd på forbudet mot utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling. Å gjennomføre full etterforskning er ressurskrevende, og tilsynet har derfor tatt i bruk «myk håndheving». Det innebærer at tilsynet gjennom dialog og veiledning orienterer foretak som opptrer på en måte som kan være lovstridig, om innholdet i konkurransereglene. Viktige eksempler på slik tilnærming i 2013 er medieutspill om rentenivå og bilbransjens bruk av innelåsende garantivilkår i nybilmarkedet.

I samarbeid med Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) overvåker Konkurransetilsynet engrosmarkedet for kraft . Konkurransetilsynet har pålagt Statkraft AS plikt til å opplyse om erverv av andeler i kraftverk og foretak som eier kraftverk i Norge. Opplysningsplikten gjelder også når selskaper som Statkraft har eierandeler i, foretar slike erverv. Vedtaket gjelder fram til 1. januar 2017.

Konkurransetilsynet har i flere år drevet en nettside med kontinuerlig oppdaterte priser på kraft til husholdninger ( Kraftprisoversikten ). Nettsiden er nå under avvikling fordi den ikke gir et fullstendig bilde av tilbudene på markedet. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har gitt Forbrukerrådet i oppdrag å utvikle en ny portal som skal gi forbrukerne bedre oversikt over pris- og avtalevilkårene for strøm. Den nye portalen skal utvikles i samarbeid med NVE og Konkurransetilsynet og skal etter planen laseres i første halvår 2015.

Overvåkningen av Tines bruttomarginger i meiereisektoren ble videreført i 2013. Overvåkingen skjer ved at tilsynet innhenter avtaler mellom dagligvarekjedene og markedsledende leverandører. Innsyn i avtaler gir tilsynet oversikt over betingelser som benyttes i dagligvaresektoren og mulighet til å avdekke eventuelle ulovlige vilkår. I tillegg følger tilsynet den generelle utviklingen og enkelthendelser i dette markedet nøye.

Innkjøps- og grossistsamarbeidet mellom Ica Norge og Norgesgruppen behandles fortsatt i Konkurransetilsynet. Som følge av at partene venter med å gjennomføre de delene av avtalen som skaper fare for varig skade på konkurransen, har samarbeidet for øvrig startet opp. I februar 2014 varslet tilsynet partene om at samarbeidet anses som ulovlig. Tilsynet vil fatte endelig vedtak i saken høsten 2014.

I mars 2013 fattet Konkurransetilsynet et vedtak der to aktører i bygg- og anleggssektoren (Veidekke ASA og NCC AB) ble ilagt gebyrer for ulovlig konkurransebegrensende samarbeid. Veidekke ble innvilget full lempning for å ha varslet om og bidratt til oppklaring av saken. Oslo tingrett avsa i februar 2014 dom i saken mellom tilsynet og NCC. Retten opprettholder at det er skjedd en grov overtredelse av konkurranseloven og ila et gebyr. Dommen er anket av begge parter.

Omsetning av bøker har unntak fra konkurranselovens forbud mot konkurransebegrensende samarbeid. Forskriften gjelder ut 2014. I forrige stortingsperiode ble lov om omsetning av bøker (bokloven) vedtatt og sanksjonert. Regjeringen Solberg fremmet proposisjon om oppheving av loven, og Stortinget opphevet loven 5. juni 2014. Den norske Forleggerforening og Bokhandlerforeningen har forhandlet fram en ny bokavtale som viderefører en forpliktende fastprisordning for skjønnlitteratur, sakprosa og fagbøker i alle formater. Konkurransetilsynet har uttalt seg kritisk om bokavtalen og unntaket fra konkurranseloven. Regjeringen arbeider nå med ny forskrift som skal gjelde i to år fra januar 2015.

Åpenhet overfor utlandet

Internasjonal handel og etablering av utenlandske bedrifter i et marked er en kilde til produktivitetsvekst, bl.a. fordi det bidrar til økt konkurranse i produktmarkedene. Den reviderte WTO-avtalen om offentlige innkjøp, som trådte i kraft i år, har gitt norske eksportører utvidet adgang til de offentlige anskaffelsesmarkedene i flere land utenfor EØS, bl.a. Canada, Japan og USA. Den har også ført til at leverandører utenfor EØS gis økt adgang til å delta i konkurranser om offentlige anskaffelser i Norge. Norge har deltatt i de internasjonale forhandlinger om tjenester, TISA, siden oppstarten i 2013 sammen med 49 andre land. Disse markedene utgjør 70 pst. av verdens handel med tjenester. Norge er også med på initiativet mellom 14 medlemmer av WTO (inkl. EUs 28 land) der det er igangsatt forhandlinger om redusert tollsats på miljøvarer- og teknologier.

EFTA-handelsavtalene vil være et viktig supplement til WTO siden de gir markedsadgang utover forpliktelsene i WTO. Frihandelsavtaler gir økt markedsadgang ved å fjerne eller redusere handelshindre. Frihandelsavtalenes overordnede mål er å øke verdiskaping og sysselsetting i Norge. Norge har sammen med medlemsstatene i Det europeiske frihandelsforbund (EFTA) undertegnet 26 frihandelsavtaler med 36 ulike land. Forhandlinger pågår med India, Indonesia, Vietnam og Malaysia. Forhandlingene med tollunionen Russland, Hviterussland og Kasakhstan er satt på vent i lys av situasjonen i Ukraina. Forhandlingene med Thailand er stilt i bero.

Nettverksnæringene

Nettverksnæringene er kjennetegnet ved at en stor del av produksjonskostnadene er knyttet til fast infrastruktur. Derfor kan ett selskap produsere mer effektivt innenfor et geografisk avgrenset område enn flere selskaper, såkalt naturlig monopol. Dette gir særlige utfordringer for å sikre effektiv ressursbruk og konkurranse. En samfunnsøkonomisk lønnsom utbygging og bruk av infrastrukturen krever offentlig styring. Regulering av monopolvirksomheten er også en forutsetning for å oppnå konkurranse der det kan ligge til rette for flere tilbydere. Det er viktig at nye tilbydere kan få tilgang til infrastrukturen på samme vilkår som de etablerte selskapene. Reguleringen må også legge til rette for at nye, verdiøkende tjenester slipper til, og at selskaper kan utnytte stordriftsfordeler gjennom integrering av tidligere separat infrastruktur. Kraft- og vannforsyning, jernbane, havner, lufttransport, elektroniske kommunikasjonstjenester og post er eksempler på nettverksnæringer.

I Norge har nettverksnæringene i stor grad vært offentlig eid. Utviklingen av teknologi og nye tjenester, økt etterspørsel og sammensmelting mellom tidligere atskilte markeder påvirker omfanget av monopoler. Det innebærer at mange av tjenestene som tidligere ble produsert av offentlige monopolbedrifter, etter hvert kan produseres mer effektivt i et marked med flere aktører. Det er viktig med regulering som hindrer at tidligere monopolbedrifter kan kryssubsidiere pris og kvalitet på nettjenester, dersom de fortsatt driver virksomhet som har karakter av naturlig monopol.

Kraftnettet: Det planlegges betydelige investeringer i kraftnettet for å bedre forsyningssikkerhet og kapasitet. De neste ti årene er det planlagt samlede nettinvesteringer på 120–140 mrd. kroner, hvorav 50–70 mrd. kroner er planlagt investert i sentralnettet. Investeringer i sentralnettet dekkes gjennom nettariffen. Nettariffene bør utformes med sikte på samfunnsøkonomisk effektiv utnyttelse av kraftnettet. De store investeringsplanene innebærer at kostnadseffektivitet i bransjen blir enda viktigere, og Olje- og energidepartementet nedsatte derfor en ekspertgruppe i 2013 for å vurdere organiseringen av nettvirksomheten i Norge. Ekspertgruppen la fram sin rapport våren 2014 og har særlig vurdert organiseringen av regional- og distribusjonsnettet. Rapporten sendes på høring høsten 2014.

I oppfølgingen av Meld. St. 14 (2011–2012) Vi bygger Norge – om utbygging av strømnettet ble reglene forkonsesjons- og plansystemet for store nettinvesteringer endret. Etter endringen skal politisk involvering i store utbyggingssaker skje på et tidligere tidspunkt, og vedtaksmyndighetene er hevet til Kongen i statsråd. Videre er det innført krav om ekstern kvalitetssikring av nettselskapenes behovsanalyse og konseptutvalgsutredning før prosjektet kan sendes til myndighetene for behandling.

Kraftutveksling med andre land bidrar til å styrke forsyningssikkerheten og gir bedre utnyttelse av kraftressursene. På de eksisterende forbindelsene til Danmark, Finland, Nederland og Sverige foregår det kraftutveksling. Forbindelsen til Russland har derimot liten kapasitet og brukes bare til import. En ny forbindelse til Danmark er under utbygging, og Statnett har søkt Olje- og energidepartementet om konsesjon for å legge til rette for kraftutveksling med Tyskland og Storbritannia. Kostnadene ved utbygging og drift av slike forbindelser må veies opp mot nytten av økt utveksling.

Jernbane: Regjeringen ønsker økt effektivitet og samfunnsøkonomisk lønnsomhet i transportsektoren gjennom bl.a. organisatoriske og strukturelle forbedringer i jernbanesektoren. Regjeringen arbeider med en reform av jernbanesektoren for å oppnå en hensiktsmessig styringsstruktur, forretningsmessig organisasjonsform og tydelige mål.

Lufthavner: Med lange avstander og spredt bosetting er flytransport en viktig del av transportsystemet i Norge. Lufthavnene har karakter av å være naturlige monopoler, og det kreves konsesjon fra myndighetene for å etablere sivile lufthavner. Det gir den enkelte lufthavn en sterk markedsstilling i sitt geografiske område. Avinor har ansvar for de fleste lufthavnene i Norge. Av lufthavner utenfor Avinor har Moss lufthavn Rygge og Sandefjord lufthavn Torp størst betydning. I 2014 ble konsesjonen for Moss lufthavn Rygge forlenget med 20 år, med hevet trafikktak, utvidet åpningstid samt oppheving av statlig regulering av lufthavnsavgiften. Videre ble det gitt konsesjon for ruteflygning ved Arendal lufthavn Gullknapp. Avinor omdannet i juni 2014 selskapets flysikringsdivisjon til et heleid datterselskap, Avinor flysikring AS. Slik omdanning legger til rette for framtidig konkurranseutsetting av flysikring.

Frekvensressurser: Frekvenser i det elektromagnetiske frekvensspekteret (radiofrekvenser) utgjør en begrenset naturressurs og skal forvaltes i tråd med samfunnets interesser. Ved overskuddsetterspørsel gjennomfører Post- og teletilsynet auksjoner av radiofrekvenser. Post- og teletilsynet gjennomførte i desember 2013 en auksjon av ledige frekvenser i 800, 900 og 1 800 MHz-båndene. Auksjonen ga betydelige inntekter til statskassen. Medregnet auksjonsprovenyet og årlige frekvensavgifter kan inntektene fra auksjonen anslås til om lag 4 mrd. kroner i nåverdi.

Post: Posten Norge AS har i dag enerett til å formidle lukkede brev under 50 gram. EUs tredje postdirektiv trådte i kraft 1. januar 2011 og innebærer fristilling av alle posttjenester. Regjeringen vil innføre EUs tredje postdirektiv i norsk rett og oppheve eneretten. Samferdselsdepartementet arbeider i den forbindelse med utkast til ny postlov. Sikring av et godt og likeverdig posttilbud over hele landet gjennom leveringsplikt for grunnleggende posttjenester vil også være en del av den nye postreguleringen.

Nøytral merverdiavgift i staten og helseforetak

Regjeringen varslet i Sundvolden-erklæringen at den ville innføre nøytral merverdiavgift i staten og helseforetakene, slik at flere private tjenestetilbydere kan bidra til å løse fellesskapets oppgaver. Statlig sektor er i hovedsak utenfor merverdiavgiftssystemet. De fleste virksomheter i statlig sektor har derfor ikke fradragsrett for merverdiavgift på anskaffelser til bruk i virksomheten. Merverdiavgiften skaper dermed en konkurransevridning når tjenester kan produseres med egne ansatte uten merverdiavgift, men belastes merverdiavgift når tjenesten kjøpes fra private.

Regjeringen foreslår å innføre en ordning med nettoføring av merverdiavgiften i ordinære statlige forvaltningsorgan fra 1. januar 2015. Det vil gjøre at merverdiavgiften ikke lenger er en kostnad for forvaltningsorganene, og dermed fjernes dagens konkurranseulempe for private aktører. Dette legger grunnlag for mer effektiv ressursbruk i staten når merverdiavgiften ikke lenger er til hinder for at billigste alternativ velges. Regjeringen arbeider også med å utrede en ordning som kan nøytralisere merverdiavgiften for helseforetakene. Det tas sikte på å legge fram forslag slik at ordningen kan unnføres fra 1. januar 2016. Nøytral merverdiavgift er nærmere omtalt i Prop. 1 LS (2014–2015).

5.2.3 Avregulering og avbyråkratisering

Regjeringen har som mål å skape en enklere hverdag for bedrifter og folk flest. En viktig del av dette er å fornye, forenkle og forbedre offentlig sektor. Gjennom enklere regler, mindre byråkrati og mer aktiv bruk av IKT er målet å skape større frihet i hverdagen og et enklere møte mellom det offentlige og innbyggerne.

Forenklinger for næringslivet

For å redusere ressursbruken i næringslivet og sikre økt konkurransekraft ved etterlevelse av offentlige reguleringer, vil Regjeringen forenkle dagens næringslovgivning. Forenklingstiltak må inngå i en samlet vurdering av nytte og kostnader ved det aktuelle regelverket. Et lett og forståelig regelverk bidrar til å redusere kostnadene ved etterlevelse. Samtidig bidrar det til økt forutsigbarhet og mer effektiv gjennomføring av offentlige tiltak.

Regjeringen har som mål at bedriftenes kostnader med å følge opp myndighetspålagte rapporteringskrav og reguleringer skal reduseres med 15 mrd. kroner innen utgangen av 2017, sammenliknet med kostnadene i 2011. Dette vil utgjøre en reduksjon på 25 pst. Så langt er om lag 50 tiltak som bidrar til forenkling i næringslivet, gjennomført eller under gjennomføring. Tiltakene gir også mulighet for besparelser i forvaltningen, bl.a. gjennom digitalisering.

Regjeringen foreslår å opprette et uavhengig regelråd som skal vurdere nye forslag til regelverk og gi rådgivende uttalelser. Rådet skal vurdere om konsekvensene for næringslivet av nye regler er tilstrekkelig utredet og om reglene er utformet slik at de oppnår sitt mål til en relativt lav administrativ kostnad for næringslivet. Målet er å bidra til at næringslivet ikke påføres unødvendige byrder.

I 2013 og 2014 har videreutviklingen av internettportalen Altinn gjort det enklere for private aktører å ta i bruk løsningen til å utvikle elektroniske tjenester også på nye kanaler som for eksempel smarttelefon og nettbrett. Det er i tillegg lansert flere nye tjenester i Altinn som har bidratt til store besparelser for næringslivet. Blant annet har Skatteetaten, NAV og Statistisk sentralbyrå satt i gang pilottesting av A-ordningen som skal innføres 1. januar 2015. A-ordningen skal forenkle arbeidsgivers rapportering av ansettelsesforhold og er anslått å kunne gi årlige besparelser på 500 mill. kroner for næringslivet. Brønnøysundregistrene har også påbegynt utviklingen av en tjeneste for elektronisk stiftelse av aksjeselskaper som er planlagt ferdigstilt i 2015. Med det vil Altinn tilby digitale tjenester fra start til slutt i bedriftens livsløp på ett og samme sted.

På sikt bør elektroniske tjenester erstatte papir i kommunikasjonen mellom næringslivet og offentlig sektor. En utvikling der stadig flere etater benytter Altinn til et økende antall tjenester, forutsetter svært gode løsninger for sikkerhet og elektronisk identifikasjon. Altinn II-prosjektet har vært et omfattende arbeid som har gitt offentlig sektor en fornyet, forbedret og sikrere IKT-plattform. Prosjektet ble ferdigstilt i 2013. Årets brukerundersøkelse for Altinn viser at brukerne nå har større tillit til Altinn. Et bedre omdømme skyldes også økt oppmerksomhet om brukervennlige løsninger.

Skatteetaten skal utvikle en ny, forenklet selvangivelse for næringsdrivende med enkle skatteforhold, jf. omtale i prop. 1 S (2014–2015). Det er grunn til å tro at virksomheter som kan benytte den forenklede selvangivelsen kan få betydelig lavere administrative kostnader. Den alternative selvangivelsen er det første steget i arbeidet med en fullstendig fornying av selvangivelsen for alle grupper næringsdrivende.

Nærings- og fiskeridepartementet sendte i juni 2014 Forenklingsutvalgets utredning NOU 2014: 4 Enklere regler – bedre anskaffelser på høring. Utredningen inneholder forslag til et nytt norsk anskaffelsesregelverk for anskaffelser som ikke er omfattet av EUs anskaffelsesdirektiv. Utvalget har identifisert betydelige merkostnader i praktiseringen av det nasjonale anskaffelsesregelverket, som framstår som lite effektivt sammenliknet med praksis i EU. Utvalget viser til at dette er en merkostnad for samfunnet generelt og for privat næringsliv spesielt, som samlet bærer 75 pst. av de direkte kostnadene ved en anskaffelsesprosess. EU har i 2014 vedtatt nye anskaffelsesdirektiver, som har til formål å gjøre reglene mer fleksible, redusere rettslige uklarheter, redusere administrative byrder og legge til rette for at oppdragsgivere skal kunne vektlegge hensyn til miljø, innovasjon, mv. gjennom sine anskaffelser. Gjennomføringsfristen er april 2016.

Brønnøysundregistrene og Oppgaveregisteret jobber kontinuerlig med å identifisere og redusere antallet oppgaveplikter til offentlige myndigheter . Figur 5.5 viser endringen i belastningen av nye registrerte skjemaer som er innført og samordnings- og forenklingstiltak i perioden 1998–2013.

Figur 5.5 Belastning for næringslivet av statlige oppgaveplikter. Endring i antall årsverk

Figur 5.5 Belastning for næringslivet av statlige oppgaveplikter. Endring i antall årsverk

Kilde: Oppgaveregisteret.

I 2013 er det anslått at næringslivet brukte om lag 4 100 årsverk på lovpålagt innsending av informasjon til forvaltningen. Samme år medførte overgang til elektronisk rapportering en samlet reduksjon i oppgavebyrden på om lag 150 årsverk. Forenklingseffekten av 37 slettede skjema var en ytterligere reduksjon på om lag 90 årsverk. Den resterende reduksjonen i oppgavebyrden skyldes i stor grad forenkling av skjemaer, regelendringer, reduksjon av utvalg i spørreundersøkelser og endret innsendingsfrekvens.

I Prop. 101 L (2013–2014) Endringer i panteloven m.m. (pant i patenter og planteforedlerretter) har Regjeringen fremmet forslag til endringer i panteloven mv. som åpner for at patenter, supplerende beskyttelsessertifikater og planteforedlerretter, samt søknader om og lisenser for slike rettigheter, kan pantsettes særskilt. Forslaget vil bl.a. medføre at en del virksomheter som driver med forskning og utvikling, og som etter gjeldende regler ikke kan pantsette patenter og planteforedlerretter, vil få mulighet til det. Det vil legge til rette for at det vil bli enklere for slike virksomheter å få lån og dermed gi dem bedre muligheter for å finansiere videre forskning og utvikling. Forslaget er til behandling i Stortinget.

Forenklinger i jordbrukssektoren

Årets jordbruksoppgjør innebærer tiltak som øker tilpasningsmulighetene på det enkelte bruk og styrker bondens råderett over egen eiendom. Målet er at det lokale ressursgrunnlaget og bøndenes egen kompetanse og interesser skal avgjøre tilpasningene framfor offentlige begrensninger og komplekse tilskuddsordninger. Gjennom å gi bøndene større handlingsrom kan produksjonen utvides og produktiviteten forbedres. De offentlige rammebetingelsene bør innrettes slik at bøndene kan utnytte produksjonskapitalen på en effektiv måte. I dimensjoneringen av de økonomiske virkemidlene mener Regjeringen det er riktig å prioritere bruk som har ressursgrunnlag til å være heltidsbruk og en arbeidsplass for profesjonelle utøvere.

Regjeringen vil styrke landbruket gjennom forenkling av lover, regler og støtteordninger. Arbeidet med forenkling av støttestrukturen vil bli videreført i kommende år. Landbruks- og matdepartementet vil gå gjennom konsesjoner, kvoteordninger og differensieringen av tilskuddssatsene i jordbruket. Stortinget har vedtatt at det skal legges fram en ny melding om landbrukspolitikken. Der vil forenkling og mer effektiv ressursbruk være sentrale tema. Regjeringen vil gjennomgå eiendomslovgivningen, herunder reglene om konsesjon, boplikt, deling og driveplikt. Regjeringen fremmet i 2014 forslag om å oppheve priskontrollen i konsesjonsloven. Målet er bl.a. at regelverket skal bli enklere slik at den enkelte eier får større frihet til selv å råde over eiendommen sin.

Forenklinger i bygge- og anleggsnæringen

Den målte produktivitetsutviklingen i bygge- og anleggsnæringen har vært svak de siste 15–20 årene. Utviklingen kan skyldes ulike strukturelle forhold i næringen og i rammebetingelsene for næringen. Nye tekniske løsninger, endret etterspørsel og endret regelverk kan ha bidratt til økt kompleksitet og mer tidkrevende prosesser. Det er også en rekke mulige kilder til målefeil, som gjør at den faktiske utviklingen kan avvike betydelig fra den målte produktivitetsutviklingen.

Andelen arbeidsinnvandrere har økt sterkt i bygge- og anleggsnæringen. Språkproblemer og manglende kompetanse om norske regler og byggemetoder kan bety at produktiviteten synker med økt arbeidsinnvandring, selv om det kan øke bedriftenes lønnsomhet og redusere kostnadene i produksjonen.

Bygge- og anleggsnæringen består av en overveiende andel små bedrifter. Økt kompetanse i alle ledd av næringskjeden er viktig for å bedre produktiviteten og redusere antall byggfeil. De årlige kostnadene for å utbedre byggfeil er anslått å utgjøre 2–6 pst. av investeringskostnadene ved nybygging. For å bidra til en mer kunnskapsbasert byggenæring med økt kompetanse ble Bygg21 , et samarbeidsprogram mellom næringen og myndighetene, etablert i 2013. Byggenæringen har gjennom Bygg21 fått i oppdrag å legge fram forslag som skal bidra til å øke kompetansen og gjennomføringsevnen i næringen.

Direktoratet for byggkvalitet (DiBK) startet i 2013 å utrede en strategi for økt elektronisk samhandling, ByggNett, i nær kontakt med byggenæringen, kommunene og berørte myndigheter. Gjennom ByggNett skal det legges bedre til rette for utvikling av gode verktøy og tjenester for alle aktører i plan- og byggesaker. DiBK har også etablert prosjektet ByggLett , hvor målet er en brukervennlig og enkel løsning for utforming, avklaring og behandling av enkle byggesaker. Arbeidet skjer i nært samarbeid med kommunene og leverandørindustrien som må stå for utvikling av verktøy.

For å forenkle og effektivisere plan- og byggesaksprosessene har Regjeringen foreslått flere tiltak, jf. Prop. 99 L (2013–2014) og Prop 121 L (2013–2014). Prop. 99 er vedtatt av Stortinget, og tiltakene trer etter planen i kraft i løpet av 2015. Tiltakene gjelder bl.a. unntak for søknadsplikt for garasjer og liknende bygg, fjerning av muligheter for naboer til å klage der forholdet er avgjort tidligere i byggesaken og skjerpede tidsfrister i saksbehandlingen. Målet er at tiltakene skal gi mindre byråkrati, mer likebehandling og mer forutsigbare prosesser og skape en enklere hverdag for næringsliv, kommuner og folk flest. Prop. 121 L ligger i Stortinget til behandling og omfatter forslag om å oppheve ordningen med en gjennomføringsfrist på fem år for planer basert på private planforslag, endre enkelte bestemmelser om planprogram og konsekvensutredninger, og innføre enkelte nye veiledende saksbehandlingsfrister knyttet til behandlingen av planer.

Sommeren 2014 sendte Kommunal- og moderniseringsdepartementet også forslag til nye bestemmelser i byggteknisk forskrift om bl.a. tilgjengelighet i boliger. Departementet foreslår at nye arealkrav til bolig og krav til adkomst til bolig lempes på slik at det blir enklere å bygge boliger med gode planløsninger. Etter at høringen er avsluttet, tar departementet sikte på å fastsette nye krav med ikrafttredelse 1. januar 2015. Prinsippet om universell utforming og tilgjengelighet til og i boliger ligger fast.

Regjeringen vil arbeide videre med å forenkle plan- og byggesaksprosessene. Det er særlig aktuelt å se på tiltak som kan redusere tidsbruken knyttet til plansaksbehandlingen og øke forutsigbarheten for alle involverte parter. Et viktig tiltak vil også være å legge til rette for mer effektive planprosesser, herunder raskere planlegging av vei og bane. Regjeringen vil også se på ulike tiltak som sikrer at statlige sektormyndigheter, fylkeskommuner og andre berørte kommer tidlig inn og melder sine interesser. Planforumets rolle som tilrettelegger for god dialog, tidlig involvering og konfliktavklaring er viktig og bør styrkes. Regjeringen vil i tillegg vurdere å legge bedre til rette for parallell behandling av planer og byggesak, og utnytte IKT på en bedre måte i plan- og byggeprosessene og i framstillingen av planer. Regjeringen har også tatt initiativ til en evaluering av plan- og bygningsloven i regi av Forskningsrådet. Den skal gå over fire år.

Ordningen med lokal godkjenning av foretak avvikles fra 2015 fordi ESA anså ordningen å være i strid med tjenestedirektivet. I lys av dette og i samspill med næringen, vil Regjeringen utvikle den frivillige sentrale godkjenningsordningen, slik at den blir et mer effektivt virkemiddel for å sikre at byggetiltak gjennomføres av seriøse foretak med tilstrekkelige kvalifikasjoner.

Forenklinger for innbyggerne

Selv om Norge jevnt over har en velfungerende offentlig sektor, kan møtet med det offentlige være tidkrevende og vanskelig for mange. Regjeringen legger derfor stor vekt på arbeidet for bedre tjenester og raskere saksbehandling. Et sentralt mål er å fjerne unødig tidsbruk for innbyggerne. Slike tidstyver kan være prosesser som tar unødig mye tid, rapportering av opplysninger som ikke er nødvendig og dobbeltarbeid. Ofte vil de også innebære ineffektive løsninger internt i forvaltningen. Et eksempel er søknad om bostøtte som i dag mottas på papir og deretter registreres av NAV-ansatte før de sendes videre til Husbanken til behandling. For å redusere saksbehandlingstiden kan innbyggerne fra 2014 selv registrere søknaden sin elektronisk. I tildelingsbrevene for 2014 har alle statsetater fått i oppdrag å fjerne tidstyver. Dette skal de rapportere om i årsrapportene som leveres våren 2015.

Enklere regelverk vil gi et viktig bidrag til en enklere hverdag for innbyggerne. Forenkling av lover og regler betyr også at det blir enklere for folk å forstå og følge reglene. Dette kan redusere ressursbruk knyttet til etterlevelse av regelverk. En annen form for forenkling er å arbeide for et klarere språk i brev og skjemaer fra offentlige organer og i lover og forskrifter.

God bruk av IKT kan gi viktige bidrag til mer effektive tjenester. IKT-moderniseringsprogrammet i Arbeids- og velferdsetaten (NAV) startet opp i 2012. Målet med programmet er å sikre bedre tjenester for brukerne og økt effektivitet i saksbehandlingen. Prosjekt 1 avsluttes våren 2015 med bl.a. ny uføretrygd og bedre dialogtjenester. Samtidig arbeides det med oppstart av Prosjekt 2 for ytterligere forenkling og digitalisering av etatens tjenester.

Ett viktig stikkord i moderniseringen er økt valgfrihet. Private og frivillige skal i større grad kunne levere velferdstjenester. Det er et mål at pasienter skal unngå kø når det er ledig kapasitet hos private og ideelle aktører. På den måten kan de som bruker offentlige tjenester få et mer variert tilbud og større valgfrihet.

Tiltak for effektiv ressursbruk i offentlig sektor er omtalt i kapittel 6.

5.2.4 Statlig eierskap

Rammene for Regjeringens eierskapspolitikk de neste årene er presentert i eierskapsmeldingen, som ble lagt fram for Stortinget i juni 2014, jf. Meld. St. 27 (2013–2014) Et mangfoldig og verdiskapende eierskap . Meldingen ligger til behandling i Stortinget.

Å legge til rette for et mangfoldig og verdiskapende eierskap og styrke det private eierskapet er et viktig tiltak i Regjeringens arbeid for å bedre konkurransekraften til Norge. Regjeringen mener privat eierskap bør være hovedregelen i norsk næringsliv, og ønsker derfor over tid å redusere statens direkte eierskap i selskaper hvor det ikke er særskilte grunner til at staten er eier. For å sikre norsk konkurransekraft og verdiskaping er det viktig at det etableres, videreutvikles og drives lønnsomme virksomheter og at ulønnsomme omstilles eller avvikles. God ledelse og godt eierskap er viktige bidrag til dette. Mangfoldige, velutviklede og kompetente eiermiljøer er en forutsetning for samfunnets konkurransekraft og verdiskaping.

Regjeringen mener samtidig at det er flere gode grunner til at staten bør være eier i ulike selskaper. Begrunnelsene varierer fra selskap til selskap og tar utgangspunkt i at statlig eierskap kan bidra til at samfunnsøkonomiske og samfunnsmessige hensyn ivaretas. Statlig eierskap er eksempelvis begrunnet med korrigering av markedssvikt og nasjonal forankring av viktige selskaper, hovedkontorfunksjoner og nøkkelkompetanse. Norge vil ha et betydelig statlig eierskap i overskuelig framtid. Regjeringen mener det er avgjørende at det statlige eierskapet forvaltes på en profesjonell og forutsigbar måte innenfor rammen av norsk selskapslovgivning og annet lovverk, basert på allment aksepterte eierstyringsprinsipper og med bevissthet om skillet mellom rollen som eier og andre roller staten har.

Staten er en stor eier i Norge, og departementene forvalter statens eierskap i rundt 70 selskaper. Ved utgangen av 2013 var verdien av statens direkte eierskap på Oslo Børs 552 mrd. kroner. Statens andel av den bokførte verdien av egenkapitalen i de unoterte selskapene med forretningsmessig drift som hovedmål, ble på samme tidspunkt anslått til 112,6 mrd. kroner. Statens eierskap i de fleste av selskapene med forretningsmessige mål forvaltes i dag av Nærings- og fiskeridepartementet.

Regjeringen har igangsatt arbeidet med å legge til rette for en gradvis reduksjon av statens direkte eierskap. Nærings- og fiskeridepartementet har fullmakt fra Stortinget til å kunne selge samtlige aksjer i bl.a. Entra Holding AS og Mesta AS. Arbeidet med å forberede en privatisering av Entra Holding AS ble igangsatt tidlig i 2014, mens det for Mesta AS ble igangsatt sommeren 2014. Regjeringen ber nå Stortinget om fullmakt til helt eller delvis å avhende statens aksjer i samtlige selskaper der staten kun har forretningsmessige mål med eierskapet og til å kunne redusere statens eierskap i Telenor ASA og Kongsberg Gruppen ASA ned mot 34 pst., jf. Prop. 1 S (2014–2015) for Nærings- og fiskeridepartementet.

5.2.5 Innovasjonspolitikken

Innovasjon kan gi næringslivet konkurransekraft gjennom nye eller forbedrede produkter og prosesser, eller gjennom organisasjoner som fungerer bedre og som konkurrerer i nye markeder. Innovasjon er kunnskapsbasert og bygger i mange sammenhenger på forskning og utredningsarbeid (FoU). Det er imidlertid ingen enkel eller direkte sammenheng mellom FoU-utgifter og økonomisk vekst. For at den forskningsbaserte kunnskapen skal styrke vekstevnen i økonomien, må resultatene gi grunnlag for innovasjon som er samfunnsøkonomisk lønnsom.

Innovasjon

Statistisk sentralbyrås (SSBs) Innovasjonsundersøkelse for næringslivet kartlegger omfanget av innovasjoner i norsk næringsliv og andre faktorer av betydning for foretakenes innovasjonsprosesser. Resultatene fra undersøkelsen for perioden 2010–2012 viste at andelen norske foretak som introduserte produkt- eller prosessinnovasjoner i markedet gikk ned fra forrige undersøkelse. Samtidig ble det rapportert om et fall i andelen av omsetningen som kom fra nye eller vesentlig forbedrede produkter. Det var likevel en realøkning i totalbeløpet som ble investert i innovasjon.

En separat undersøkelse gjennomført av SSB for perioden 2011–2013 viste imidlertid en høyere andel norske foretak som rapporterer om innovasjonsinvesteringer. Også summen av investeringer og andel av omsetning fra nye og vesentlig forbedrede produkter økte. Dette viser at ulike måter å utforme undersøkelsen på påvirker svarene. SSBs innovasjonsundersøkelser inngår i Eurostats Community Innovation Survey, som sist ble oppdatert vinteren 2014. For samleindikatoren som skal si noe om innovasjonsnivå, ranges Norge i år som i fjor på en 17. plass blant EU og EFTA-landene. Dersom resultatene fra den nye spesialundersøkelsen legges til grunn, vil imidlertid rangeringen bedres noe.

Generelle støtteordninger for FoU vil i større grad enn næringsspesifikke ordninger bidra til at de mest konkurransedyktige bedriftene og de beste prosjektene mottar støtten. I Norge er de bedriftsrettede virkemidlene for innovasjon i hovedsak samlet i Innovasjon Norge . Tilbudet omfatter finansiering, kompetanse, rådgivning, nettverk og profilering. Innovasjon Norge fikk i 2013 nye mål gjennom Meld. St. 22 (2011–2012) Verktøy for vekst- om Innovasjon Norge og SIVA SF . Nærings- og fiskeridepartementet har startet en gjennomgang av organiseringen av Innovasjon Norge med mål om en mer effektiv drift og eierstyring, en effektiv kontorstruktur og en høyere grad av måloppnåelse.

Alle virksomheter har immaterielle verdier i ulike former, enten som kompetanse hos de ansatte, foretaksnavn, merkevarer, teknologi eller oppfinnelser. Riktig håndtering av immaterielle verdier og rettigheter er viktig for innovasjon og verdiskaping.

Patentstyret er et forvaltingsorgan under Nærings- og fiskeridepartementet og den nasjonale myndigheten for behandling av søknader om patent, varemerke og design, og et nasjonalt kompetansesenter for immaterielle verdier og rettigheter. Det er utarbeidet en ny målstruktur for Patentstyret som presenteres i Prop. 1 S (2014–2015) for Nærings og fiskeridepartementet.

Offentlig finansiering av forskning

Resultater, metoder og funn fra den enkelte bedrifts forskning kan ha positive effekter utover bedret lønnsomhet for bedriften. Det er derfor i samfunnets interesse å stimulere til mer kunnskapsoppbygging og -utnyttelse i næringslivet.

Offentlig finansiert FoU sto i 2011 for om lag 47 pst. av totale FoU-utgifter. * Offentlig finansiering av FoU og tiltak for å øke innovasjon skal bidra til å utløse samfunnsøkonomisk lønnsom virksomhet som ikke vil bli finansiert i under vanlige markedsvilkår i privat sektor.

Figur 5.6 viser statens samlede finansiering av FoU gjennom bevilgninger. Finansieringen er fordelt etter hovedformål og viser den direkte satsingen på næringsrelevant forskning. Næringslivet drar imidlertid også nytte av annen offentlig finansiert forskning, inkludert forskning med allmennvitenskapelig formål, særlig gjennom tilgang på nyutdannede kandidater og forskere.

Figur 5.6 Statlig FoU-finansiering over statsbudsjettet fordelt etter hovedformål. Mrd. 2014-kroner

Figur 5.6 Statlig FoU-finansiering over statsbudsjettet fordelt etter hovedformål. Mrd. 2014-kroner

Kilde: NIFU og Finansdepartementet.

Regjeringens budsjettforslag innebærer om lag 32,4 mrd. kroner til forskning og utvikling i 2015, inkludert Skattefunn. Dette er en anslått økning på om lag 2,3 mrd. kroner fra saldert budsjett 2014, tilsvarende en 4,2 pst. realvekst. De forskningspolitiske prioriteringene for 2015 er nærmere omtalt i Prop. 1 S (2014–2015) for Kunnskapsdepartementet.

Regjeringen har høye ambisjoner for Norge som kunnskapsnasjon. Regjeringen legger sammen med budsjettet fram en langtidsplan for forskning og høyere utdanning, jf. Meld. St. 28 (2013–2014) Langtidsplan for forskning og høyere utdanning 2015–2024 . Langtidsplanen har tre overordnede mål for offentlige investeringer i forskning og høyere utdanning: konkurransekraft og innovasjonsevne, å løse store samfunnsutfordringer, og fremragende kvalitet i forskning og høyere utdanning.

Universitets- og høyskolesektoren, helseforetakene og forskningsinstituttene er viktige for å utvikle og formidle ny kunnskap og for å utdanne kandidater og forskere. Dette kan igjen bidra til overføring av kunnskap til næringslivet og det offentlige. Gode forskningsmiljøer er også viktig for samarbeid med forskningsmiljøer i andre land. De siste årene har det vært en betydelig vekst i antall publiseringer fra norske forskere i internasjonale fagtidsskrifter og antall ganger norske forskere blir sitert av andre forskere. I samme periode har imidlertid de økonomiske ressursene økt betydelig. *

Regjeringen har fastsatt nye mål for Forskningsrådets virksomhet som følge av at Riksrevisjonen og Technopolis i sin evaluering av Forskningsrådet begge har pekt på utfordringer knyttet til det eksisterende mål- og resultatstyringssystemet for Forskningsrådet. I tillegg startet Kunnskapsdepartementet høsten 2013 et prosjekt for å videreutvikle systemet for styring av Forskningsrådet.

Deltakelse i internasjonalt forskningssamarbeid som for eksempel EUs rammeprogram for forskning og innovasjon, Horisont 2020, kan bidra til å bedre kvaliteten i norsk forskning. Regjeringen la i juni 2014 fram en strategi for samarbeidet med EU om forskning og innovasjon, med mål om at norske fagmiljøer skal øke deltakelsen i Horisont 2020. Fra å ha mottatt 1,67 pst. av det konkurransebaserte tilskuddet til EUs syvende rammeprogram er målet å øke denne andelen til 2 pst. i Horisont 2020.

5.3 Næringsstøtte

Offentlige tiltak som gir en bedrift eller en gruppe av bedrifter særskilte økonomiske fordeler, kan defineres som næringsstøtte. Næringsstøtten kan ha mange former, fra rene tilskudd til reguleringer eller skjerming fra utenlandsk konkurranse.

Markeder med virksom konkurranse bidrar til effektiv bruk av samfunnets ressurser, holder kostnader nede og fremmer innovasjon. All næringsstøtte vil påvirke konkurransen mellom bedrifter og næringer, og dermed hvordan ressursene i økonomien brukes. I markeder med virksom konkurranse kan næringsstøtte vri ressursbruken mot støtteberettigede næringer og bedrifter, og dermed påføres samfunnet et samfunnsøkonomisk tap. I tillegg er det realøkonomiske kostnader knyttet til å finansiere næringsstøtten. I samfunnsøkonomiske analyser skal det legges til grunn en skattekostnad på 20 pst. for netto økt offentlig finansiering som følge av et offentlig tiltak.

For å bidra til effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser og et næringsliv med evne til omstilling og innovasjon må derfor næringsstøtten innrettes mot å utløse tiltak som er samfunnsøkonomisk lønnsomme, for eksempel ved å motvirke markedssvikt. Det bør imidlertid utvises tilbakeholdenhet med å tildele næringsstøtte også i tilfeller der det er påvist markedssvikt. I de fleste markeder vil det finnes en eller annen form for markedssvikt, herunder ufullkommen konkurranse med monopolistisk prissetting og informasjonsskjevhet. Næringsstøtte vil normalt ikke være et effektivt virkemiddel for å rette opp i slike markedsimperfeksjoner. Staten bør i stedet i størst mulig grad legge til rette for virksom konkurranse, for på den måten å redusere de direkte årsakene til markedssvikten.

En omlegging av støtteordninger rettet mot enkelte bransjer eller geografiske områder over til programmer med bredere nedslagsfelt vil i de fleste tilfeller være samfunnsøkonomisk lønnsomt. Det vil legge til rette for en mer effektiv fordeling av næringsstøtten og kan bidra til bedre utnyttelse av samfunnets ressurser. Ved at prosjekter på tvers av næringer og geografi må konkurrere om de samme midlene, er det større sjanse for at det er de beste prosjektene som mottar støtten. Videre vil næringsspesifikke programmer kunne innebære at støtte låses inn i næringer som ikke er lønnsomme, noe som kan svekke Norges vekstevne på sikt.

I dette avsnittet gis det en oversikt over utviklingen i næringsstøtte kategoriserert som budsjettmessig støtte, skatteutgifter og -sanksjoner og annen næringsstøtte. Avsnittet inneholder imidlertid ikke en fullstendig oversikt over all næringsstøtte i form av for eksempel reguleringer, konsesjonsordninger eller offentlig kjøp. Tabell 5.1 oppsummerer næringsstøtten i 2013 for ulike næringer og støttekategorier. De ulike støttekategoriene er nærmere drøftet i egne avsnitt.

Tabell 5.1 Statlig budsjettmessig næringsstøtte etter formål. Nettokostnader. Mrd. 2013-kroner 1

Formål

2003

2008

2012

2013

Anslag 2014

Horisontal støtte 2

3,4

3,7

5,2

4,3

5,0

Herav:

FoU 3

0,7

1,2

1,2

1,3

1,3

Regional 4

1,5

1,5

1,4

1,4

1,2

SMB 5

0,4

0,4

0,5

0,5

0,4

Miljø og energi

0,4

0,5

1,8

1,0

1,7

Næringsrettet støtte 6

20,2

18,3

18,1

18,0

18,0

Herav:

Landbruk

16,8

14,4

14,8

14,8

14,9

Fiske og havbruk

0,2

0,2

0,1

0,1

0,1

Skipsbygging 7

1,1

0,3

0,2

0,1

0,1

Sjøfart

0,9

2,1

1,7

1,7

1,7

Sum

23,7

22,0

23,4

22,3

23,1

1 Deflatert med årlig prisendring for bruttonasjonalprodukt for Fastlands-Norge.

2 Omfatter også støtte til enkelte arbeidsmarkedstiltak (støtte til bedriftsintern opplæring og andel av støtte til utdanningsvikariater).

3 Omfatter bare støtte til prosjekter der næringsaktører er en direkte kontraktspartner, det vil si direkte bedriftsrettet forskningsstøtte. Statens investeringer i teknologisenteret på Mongstad eller planleggingsutgifter knyttet til et fullskalaanlegg er ikke medregnet.

4 Omfatter også støtte til ulike tiltaksarbeid for regional utvikling. Deler av støtten er ført når den overføres til støtteforvalter i henhold til statsregnskapet.

5 Omfatter bl.a. utbetalinger fra Innovasjon Norges landsdekkende utviklingstilskudd, veiledning, etablererstipend, program for eksport for små og mellomstore bedrifter og såkornfondene.

6 Omfatter også bl.a. utbetalinger fra de særskilte bevilgningene til prosjektrettet teknologiutvikling i petroleumsvirksomheten.

7 Omfatter også andel av statens underskudd på avregningskonto knyttet til støtteordning for kapitalvareeksport (108-ordningen). Det er foreløpig usikkert hva resultatet på avregningskontoen for 2013 endelig vil kunne bli.

Kilde: Finansdepartementet.

Budsjettmessig næringsstøtte

Finansdepartementets beregninger av budsjettmessig næringsstøtte omfatter støtteordninger som finansieres over statsbudsjettets utgiftsside, det vil si tilskudd, lån eller garantier gitt på gunstige vilkår, samt manglende krav til avkastning på statlig aksjekapital. Med unntak av låne- og garantiordninger er rene administrasjonskostnader for å drive støtteordningene ikke medregnet. Beregningen av statlig næringsstøtte er avgrenset mot statens kjøp av varer og tjenester. Dette innebærer at overføringer til for eksempel kringkasting, jernbane, flyrutene i kortbanenettet, statens kjøp av posttjenester og buss ikke er tatt med. Nettokostnadene knyttet til fordelaktige skatte- og avgiftsregler for enkelte deler av næringslivet (skatteutgifter) framkommer ikke som budsjettmessig næringsstøtte, men er beregnet og presentert særskilt i tabell 5.6. Skatteutgiftene er også presentert i Prop. 1 LS (2014–2015) Skatter, avgifter og toll 2015, vedlegg 1.

Den samlede næringsstøtten over budsjettets utgiftsside var 22,3 mrd. kroner i 2013. Regnet i faste priser falt støtten i 2013 med om lag 1,0 mrd. kroner sammenliknet med 2012. Selv om støtten falt fra 2012 til 2013, har det over de siste åtte årene vært en viss realvekst. Før dette viste den budsjettmessige støtten en nedgang i flere år. Siden 2005 er den statlige budsjettmessige næringsstøtten økt med om lag 1,3 mrd. kroner i realverdi. I 2013 ble utbetalingene til miljø og energi redusert med om lag 0,8 mrd. kroner. Årsaken er i hovedsak lavere utbetalt støtte gjennom Enova. Næringsstøtten målt som andel av brutto nasjonalprodukt var 0,74 pst. i 2013, ned fra 0,78 pst. i 2012. Figur 5.7 illustrerer den samlede støtten over budsjettets utgiftsside fordelt etter mottakernæring. Også horisontale støtteordninger, dvs. støtteordninger som i utgangspunktet er tilgjengelige for bedrifter i alle eller de fleste næringer, er fordelt etter mottakernæring.

Figur 5.7 Statlig, budsjettmessig næringsstøtte fordelt etter næring. Mrd. 2013-kroner

Figur 5.7 Statlig, budsjettmessig næringsstøtte fordelt etter næring. Mrd. 2013-kroner

Kilde: Finansdepartementet.

Landbruksstøtten utgjorde om lag to tredeler av den samlede næringsstøtten over budsjettets utgiftsside i 2013. Det meste av den budsjettmessige støtten til landbruket gis gjennom jordbruksavtalen. En mindre del av landbruksstøtten går til den jordbruksbaserte næringsmiddelindustrien, reiseliv og foredling av tre. Realverdien av budsjettstøtten til jordbruket, eksklusive skatteutgifter, har endret seg lite siden 2005. I samme periode er antall årsverk ifølge Budsjettnemnda for jordbruket redusert med om lag 24 pst. Dette innebærer at den effektive støtten til landbruket per årsverk har økt betydelig siden 2005. For jordbruket og den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien utgjør også skjermingsstøtte en betydelig del av den samlede støtten. Dette kommer i tillegg til støtten som framkommer i tabell 5.2.

I tabell 5.2 er den samlede budsjettmessige næringsstøtten fordelt etter formål. En slik kategorisering vil nødvendigvis inneholde elementer av skjønn. En del støtteordninger kan bl.a. være ment å skulle oppfylle flere formål samtidig. I tabellen er støtten søkt plassert etter det primære formålet for den aktuelle ordningen. Det framgår at støtte forbeholdt bestemte næringer (næringsspesifikk støtte) fortsatt utgjør en vesentlig andel av næringsstøtten.

Tabell 5.2 Samlet oversikt over statlig, budsjettmessig støtte, skatteutgifter og -sanksjoner rettet mot næringslivet og annen næringsstøtte i 2013 fordelt på næringer. Mrd. 2013-kroner

Budsjettmessig støtte

Skatteutgifter og -sanksjoner 1

Annen næringsstøtte 2

Sum

Landbruk

14,8

1,3

7,6

23,7

Fiske og havbruk

0,1

0,6

0,7

Sjøfart og skipsbygging

1,8

2,8

4,6

Industri og tjenester (inkl. petroleum)

1,3

21,9

0,7

23,9

Horisontale ordninger 3

4,3

10,7

15,0

1 Omfatter skatteutgifter og -sanksjoner fra tabell 5.6 som ikke omfatter skatteutgifter i merverdiavgiften. Skatteutgifter knyttet til merverdiavgiften er illustrert i tabell 5.7.

2 Inkluderer skjermingsstøtte i jordbruket beregnet av OECD. Støtten gjennom elsertifikatordningen er oppgitt med norske forbrukeres bidrag til ordningen, men kan tilfalle norske eller svenske kraftprodusenter.

3 Inkluderer generelle ordninger, forskning- og utvikling og regionalstøtte. Budsjettmessig miljø- og energistøtte er ført under horisontale ordninger, mens skatteutgifter ved miljøavgifter er ført på aktuell næring.

Kilde: OECD og Finansdepartementet.

Ved siden av landbruk mottar sjøfart betydelig driftsstøtte over budsjettets utgiftsside. I 1993 ble det innført en midlertidig refusjonsordning for sysselsetting av sjøfolk i konkurranseutsatt innenriksfart. Ordningen ble senere videreført og utvidet, og omfatter nå skip i både Norsk Ordinært Skipsregister (NOR) og Norsk Internasjonalt Skipsregister (NIS). I refusjonsordningen får rederiene refundert en gitt andel av sine brutto lønnsutgifter for visse fartøygrupper. I 2002 ble det i tillegg innført en ordning med nettolønn for NOR-registrerte ferger i utenriksfart. Rederiene får refundert inntektsskatt, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift på lønnen til refusjonsberettiget maritimt mannskap.

Nettolønnsordningen er gradvis utvidet til å omfatte alle konkurranseutsatte fartøy i NOR og sikkerhetsbemanningen på Hurtigruten. Samtidig er nettolønnsordningen for utenriksfergene blitt avgrenset til bare å gjelde bemanningen i henhold til alarminstruksen. I 2008 ble det innført et maksimumsbeløp på 198 000 kroner per sjømann i nettolønnsordningen. Samlet sysselsettingsstøtte til skipsfart økte med om lag 90 mill. kroner fra 2012 til 2013 og utgjør nå totalt om lag 1,7 mrd. kroner. I nettolønnsordningen er det anslått i overkant av 12 000 sjøfolk er omfattet. Det betyr at støttebeløpet per sjømann utgjør om lag 140 000 kroner. Tabell 5.3 gir en oversikt over tilskuddsordningen for sysselsetting av sjøfolk.

Tabell 5.3 Oversikt over tilskuddsordningen for sysselsetting av sjøfolk i 2013

Fartøygruppe

Antall rederier

Refusjonsberettigede sjøfolk

Utbetaling 2013

(mill. kroner)

Passasjerskip i utenriksfart i NOR (Color Line)

1

1 580

231

Passasjerskip som betjener strekningen Bergen–Kirkenes (Hurtigruta)

1

1 030

118

Offshore

30–40

7 000

1 050

Kystfart

90–100

1 900

260

Særskilt ordning NIS/NOR

12

590

28

Sum

12 100

1 687

Kilde: Nærings- og fiskeridepartementet.

Den løpende støtten til skipsbygging er bygget ned. Det eksisterer imidlertid en garantiordning for byggelån for skip som ble etablert i 2005 og utvidet i 2010 til å omfatte bygging av mindre skip og offshore-installasjoner. Skipsbyggingssektoren har også fordel av at kjøpere av skip fra norske verft kan benytte en støtteordning for eksport av norske kapitalvarer. Den såkalte 108-ordningen tilbyr fastrentelån på gunstige vilkår (såkalte CIRR-lån) i overensstemmelse med en avtale tilknyttet OECD. Fra oppstarten i 1978 ble ordningen forvaltet av Eksportfinans ASA, og underskuddet på ordningens avregningskonto ble dekket ved statlige overføringer til selskapet. I 2011 besluttet Stortinget å etablere en ny statlig enhet som skulle overta støtteordningen. Eksportfinans ASA fortsetter å forvalte porteføljen av tidligere utstedte lån under ordningen. Dette innebærer at staten fortsatt overfører midler til selskapet. Underskuddet på avregningskontoen var i størrelsesorden 40 mill. kroner i 2006, mens det var i underkant av 340 mill. kroner i 2012. Det er foreløpig usikkert hva resultatet på avregningskontoen for 2013 endelig vil kunne bli. Usikkerheten skyldes at Nærings- og fiskeridepartementet og Eksportfinans ASA er uenige om hvilke prinsipper som skal gjelde ved beregning av oppgjør ved førtidsinnfrielser av lån under 108-ordningen. Av total utlånssaldo på 21,6 mrd. kroner ved utgangen av 2013 utgjorde lån til finansiering av skip 62 pst. og lån til olje- og gassektoren 30 pst.

Eksportkreditt Norge AS ble opprettet sommeren 2012 for å overta forvaltningen av statens eksportkredittordning. Låntakere som kvalifiserer for lån under ordningen, kan velge mellom CIRR-lån og lån på markedsvilkår. Ved utgangen av 2013 utgjorde CIRR-lån 38 pst. av utlånssaldoen på om lag 45 mrd. kroner. Finansiering av skips- og skipsutstyrskontrakter utgjorde i underkant 68 pst. av utlånssaldoen, mens lån til olje- og gassektoren utgjorde drøyt 31 pst.

Hovedavtalen for fiskeriene ble avviklet fra 1. januar 2005. Enkelte støtteordninger for fiskeriene videreføres likevel innenfor egne bevilgninger.

Regionalstøtten over budsjettets utgiftsside økte i 2009 og 2010, men har siden falt noe tilbake. Reduksjonen i perioden 2011–2013 skyldes at andelen direkte bedriftsstøtte og tilretteleggende næringsstøtte under bevilgningene til regional utvikling og nyskaping er lavere.

Utbetaling av budsjettmessig støtte til forskning og utvikling i regi av næringslivet har økt noe i 2013. Støtten til forskning og utvikling er mer enn doblet siden 2004. Støtten omfatter bl.a. Norges forskningsråds utbetalinger til brukerstyrt forskning og Innovasjon Norges utbetalinger til forsknings- og utviklingskontrakter. De samlede disponible budsjettmidler for disse ordningene var vesentlig høyere enn de faktiske støtteutbetalingene.

I næringsstøtteberegningene er flere av støtteordningene til innovasjon, kompetanse og nettverk kategorisert som støtte til små og mellomstore bedrifter (SMB). Støtteutbetalingene har gått noe tilbake i 2013 sammenliknet med 2012.

Veksten i støtte til miljø - og energitiltak har vært betydelig siden 2006. Hovedtyngden av denne typen statlig næringsstøtte er støtte til energiomlegging og utvikling av energi- og klimateknologi gjennom Energifondet. Samlede inntekter til Energifondet har økt fra om lag 760 mill. kroner i 2006 til anslagsvis om lag 1 805 mill. kroner i 2013. Utbetalte midler de siste årene er særlig knyttet til prosjekter innenfor fjernvarme, lokale energisentraler, utvikling av energi- og klimateknologi og energieffektivisering i industri og bygg. I 2013 gikk imidlertid utbetalt støtte betydelig tilbake, men det er anslått at utbetalingene i 2014 vil øke igjen. Utbetalt støtte fra Energifondet kan variere betydelig fra år til år avhengig av progresjonen i støttede prosjekter. Dette skyldes at støtten utbetales trinnvis etter at kostnader har påløpt.

Fra 1. januar 2012 er det etablert et felles elsertifikatmarked mellom Sverige og Norge. Et felles sertifikatmarked innebærer omfattende støtte til produksjon av elektrisitet basert på fornybare energikilder. Støtten finansieres ikke over statsbudsjettet, men overføres til produsentene fra forbrukere av elektrisitet og inngår derfor ikke i beregningene av statlig næringsstøtte. Elsertifikatordningen er parallell med en avgift på kraftforbruk der provenyet er øremerket subsidier til kraftproduksenter. Proveny som går utenom statsbudsjettet og øremerkes et bestemt tiltak, er prinsipielt uheldig. Prisen på elsertifikater dannes på bakgrunn av tilbud og etterspørsel etter sertifikater. Svensk Kraftmäklings notering av spotpriser gir en gjennomsnittlig pris på om lag 17,8 øre per kWh i 2013. Dersom denne prisen legges til grunn, kan samlet støtte fra norske forbrukere til produsenter av fornybar elektrisitet i Norge og Sverige i 2013 anslås til om lag 700 mill. kroner. For 2014 anslås samlet støtte til i størrelsesorden 910 mill. kroner. Årsaken til økningen i samlet støtte er at støtten trappes gradvis opp fram mot 2020. I 2020 er det anslått at støtten fra norske forbrukere vil være om lag 2,8 mrd. kroner basert på dagens fremtidspriser i markedet. Samlet over hele elsertifikatperioden (2013–2035) anslås støtten å utgjøre en nåverdi på i størrelsesorden mellom 25 og 30 mrd. 2014-kroner. Tabell 5.4 viser de største støttemottakerne for godkjente anlegg i Norge per midten av september 2014.

Tabell 5.4 De fem norske selskapene med høyest forventet elsertifikatberettiget produksjon fra godkjente anlegg per 16. september 2014 og anslått årlig støttebeløp

Selskap

Forventet elsertifikatberettiget produksjon (GWh) 1

Anslått årlig støttebeløp 2

(mill. kroner)

Midtfjellet vindkraft AS

169

29

Norsk Hydro ASA

108

18

Småkraft AS

106

18

Fjellkraft produksjon AS

64

11

SKL Produksjon AS

58

10

1 For selskaper som har flere støtteberettigede kraftverk, oppgis samlet produksjon.

2 Beregnet ved en elsertifikatpris på 17 øre per kWh.

Kilde: Norges vassdrags- og energiverk og Finansdepartementet.

Kraftleverandører og forbrukere med egen kraftanskaffelse har en lovpålagt plikt til å kjøpe sertifikater for en bestemt andel av sitt forbruk. Kraftkrevende industri er imidlertid ikke pålagt sertifikatplikt og slipper dermed å betale for fornybarutbyggingen. Dette er en form for indirekte næringsstøtte som ikke framkommer av støtteberegningene. Fritaket for elsertifikatplikten utgjør en støtte på i størrelsesorden 200 mill. kroner i 2013.

Kraftkrevende industri nyter også godt av leieavtaler på myndighetsbestemte vilkår med Statkraft knyttet til avtaler fra 1960-tallet om foregrepet hjemfall. I perioden fram mot 2030 utgjør industriens leieavtaler om lag 750 GWh per år. Til sammenlikning utgjorde kraftintensiv industris samlede forbruk av kraft i størrelsesorden 34 TWh i 2013.

Fra og med 1. juli 2014 er det opprettet en kompensasjonsordning for CO 2 -innslaget i kraftprisen som følge av EUs kvotehandelssystem. Det er budsjettert med en utbetaling på 243 mill. kroner i 2014. Formålet med ordningen er å kompensere norsk industri for økte kraftpriser som følge av EUs kvotesystem for CO 2 -utslipp. Ordningen bygger på EUs retningslinjer for CO 2 -kompensasjon. Ordningen omfatter industrivirksomheter i 15 sektorer som ifølge EUs retningslinjer har mulighet for støtte. Dette inkluderer blant annet produsenter av aluminium, ferrolegeringer, kjemiske produkt og treforedling. Tabell 5.5 viser mottakere av de høyeste støttebeløpene under CO 2 -kompensasjonsordningen.

Tabell 5.5 Mottakere av de høyeste støttebeløpene under CO 2 -kompensasjonsordningen. Mill. 2014-kroner

Selskap

Utbetalt støtte i 2014 1

Sør-Norge Aluminium (Norsk Hydro og Rio Tinto Alcan mv.)

33,9

Elkem

26,2

Eramet

20,3

Norske Skog

18,8

Ineos

13,7

1 Utbetalt støtte i 2014 for støtteåret 2013. Enkelte støttevedtak er påklaget.

Kilde: Klima- og miljødepartementet.

Skatteutgifter- og sanksjoner

Nettokostnadene knyttet til særskilte skatte- og avgiftsregler for enkelte deler av næringslivet (skatteutgifter) er vist i tabell 5.6. I tabellen er beregnede skatteutgifter i 2013 og 2014 fordelt etter formål. Det er bare tatt med den delen av skatteutgiftene som er direkte rettet mot næringsaktører. Både den næringsspesifikke støtten, den regionale støtten og den bedriftsrettede forskningsstøtten øker vesentlig når en medregner støtte i form av skatte- og avgiftslempninger.

Tabell 5.6 Skatteutgifter og -sanksjoner for næringslivet. 1 Mill. kroner

Formål

2013

2014

Horisontal (generell)

1 610

1 985

– Dokumentavgift – innbetalinger fra næringsvirksomhet

-670

-675

– Høy avskrivningssats for maskiner mv. 2

1 250

1 750

– CO 2 -avgift på mineralolje og gass og avgift på HFK og PFK høyere enn kvotepris 3

-1 450

-1 670

– Lav veibruksavgift på autodiesel 4

2 480

2 580

Regional

7 560

7 805

– Regionalt differensiert arbeidsgiveravgift 5

7 490

7 730

– Avgift på elektrisk kraft – redusert sats for Nord-Troms og Finnmark 6

70

75

FoU

1 570

2 170

– Skattefradrag for FoU-kostnader

1 570

2 170

Skipsfart

2 799

3 073

– Særskilte skatteregler for rederier

380

660

– Høy avskrivningssats for skip mv.

240

245

– Særfradrag for sjømenn

385

370

– Skattefritt hyretillegg for sjøfolk

200

200

– Avgiftsfritt salg av alkohol og tobakk 7

750

750

– Fritak for NO X -avgift gjennom miljøavtale

690

690

– Fritak for CO 2 -avgift på naturgass og LPG 8,9

6

8

– Fritak for grunnavgift på mineralolje

148

150

Fiske

633

640

– Høy avskrivningssats for fiskefartøy mv.

85

85

– Særfradrag for fiskere

250

245

– Redusert sats i CO 2 -avgiften for fiske og fangst i nære farvann

-8

-30

– Fritak for NO X -avgift gjennom miljøavtale

90

90

– Fritak for grunnavgift på mineralolje mv.

216

250

Landbruk

1 266

1 258

– Særskilt fradrag i næringsinntekt for landbruk

950

935

– Avskrivning av BU-tilskudd ved investeringsstøtte i det distriktspolitiske virkeområdet

90

95

– Forhøyet avskrivningssats for husdyrbygg i landbruket

15

15

– Skogfondsordningen

100

100

– Direkte utgiftsføring av skogsveiinvesteringer

20

20

– Lav faktor ved verdsetting av skog i formuesskatten

40

35

– Særfradrag for reindrift

11

11

– Avgift på elektrisk kraft – fritak for veksthus

35

40

– CO 2 -avgift på gass – fritak for veksthus 8

5

7

Industri

5 035

5 490

– Avgift på elektrisk kraft – fritak for prosesser

3 700

4 100

– Avgift på elektrisk kraft – redusert sats for bergverk og industri.

1 270

1 325

– Fritak for NO X -avgift gjennom miljøavtale

70

70

– CO 2 -avgift – fritak og redusert sats for gass i ikke-kvotepliktig industri 8

20

35

– CO 2 -avgift på naturgass for kvotepliktig industri 8

-60

-65

– Redusert grunnavgift på mineralolje for treforedlingsindustri og fritak for fiskeolje- og fiskemelindustri

35

25

Petroleumssektoren og tilknyttede tjenester

17 266

16 925

– CO 2 -avgift 10

-6 200

-6 400

– Fritak for NOx-avgift gjennom miljøavtale 10

600

600

– Avgift på elektrisk kraft – redusert sats 10

685

800

– Fritak for grunnavgift på mineralolje mv 10

806

1 050

– Gunstig investeringsbaserte fradrag 11

21 300

20 800

– Høy avskrivningssats for skip, rigger mv. i tjenester tilknyttet petroleumsvirksomhet

75

75

Luftfart

-195

-235

– CO 2 -avgift for innenriks luftfart 8,9

-220

-260

– Fritak for NO X -avgift gjennom miljøavtale

25

25

Transport vei

-340

-280

– Årsavgift for lastebiler og trekkbiler

-70

-70

– Omregistreringsavgift for typiske næringskjøretøy

-270

-210

– Engangsavgift på motorvogner – varebiler til næringsformål (sanksjon)

i.b.

i.b.

Tog og annen skinnegående transport

91

100

– Fritak for avgift på elektrisk kraft

70

75

– Fritak for grunnavgift på mineralolje mv.

16

20

– Fritak for NO X -avgift gjennom miljøavtale

5

5

1 Tabellen omfatter skatteutgifter og -sanksjoner som kan knyttes direkte til næringsvirksomhetens skatte- og avgiftsinnbetaling, jf. Prop. 1 LS (2014–2015), vedlegg 1. Skattesanksjoner er oppgitt som negative tall.

2 Anslaget for skatteutgift i 2014 inkluderer startavskrivning på 10 pst.

3 Grunnlag for beregningen er forskjellen mellom kvotepris og de generelle avgiftssatsene for mineralolje, gass og HFK og PFK. Det er forutsatt en kvotepris på 35 kroner per tonn CO 2 for 2013 og 50 kroner per tonn CO 2 for 2014 og at halvparten av avgiftsinntektene er knyttet til næringsvirksomhet.

4 Grunnlag for beregningen er avgiftsforskjell mellom veibruksavgiftene på bensin og autodiesel målt per MJ teoretisk energiinnhold. Det legges til grunn at næringsvirksomhet bruker 60 pst. av total mengde omsatt avgiftspliktig autodiesel.

5 Skatteutgiften inkluderer også satsreduksjonen innenfor fribeløpsordningen i avgiftssone Ia.

6 Næringer utenom industri, petroleumsvirksomhet og bergverk.

7 Estimert skatteutgift knyttet til særavgiftsfritt salg av alkohol og tobakk om bord i ferger. I tillegg er disse varene fritatt fra merverdiavgift, noe som innebærer en ytterligere skatteutgift. Det foreligger ikke estimat for avgiftsfritt salg om bord i fly.

8 Grunnlag for beregningen er forskjellen mellom kvotepris og avgiftsnivå. Det er forutsatt en kvotepris på 35 kroner per tonn CO 2 for 2013 og 50 kroner per tonn CO 2 for 2014.

9 Utenriks skipsfart og luftfart og fiske i fjerne farvann betaler ikke CO 2 -avgift, men er ikke regnet med.

10 Netto inntektstap/-gevinst utgjør bare om lag 16 pst. av bruttoanslaget siden avgifter er fradragsberettiget i ordinær skatt og særskatt, og SDØE betaler deler av avgiften.

11 De investeringsbaserte fradragene (avskrivinger i ordinær skatt samt rentefradrag og friinntekt i særskatt) er for sjenerøse, jf. omtale i Prop. 150 LS (2012–2013). Etter reduksjonen i friinntekt dekker selskapene kun om lag 12 pst. av investeringene, mens de skulle dekket 25 pst. ved nøytral petroleumsbeskatning. Netto skatteutgift er beregnet ved å multiplisere den for høye fradragsverdien med selskapenes aktiverbare investeringer i investeringsåret.

Kilde: Finansdepartementet.

I petroleumsbeskatningen er de investeringsbaserte fradragene (friinntekt, avskrivninger og rentekostnader) høyere enn de skal være i en nøytral skatt. Etter endringen i Prop. 150 LS (2012–2013) betaler petroleumsselskapene om lag 12 pst. av investeringer som er omfattet av petroleumsskatten. I en nøytral petroleumsskatt ville selskapene selv ha dekket om lag 25 pst. av investeringskostnaden. Skatteutgiftene av for høye investeringsfradrag anslås til om lag 21,3 mrd. kroner i 2013 og 20,8 mrd. kroner i 2014.

Skipsfart har gjennom mange år mottatt næringsspesifikk støtte i form av særskilte skatteregler. Med virkning fra og med inntektsåret 2007 ble det innført en rederiskatteordning etter europeisk modell med skattefritak for skipsfartsinntekter. Selskapene innenfor ordningen betaler kun tonnasjeavgift på skipsfartsvirksomheten, noe som utgjorde om lag 40 mill. kroner for næringen samlet de siste årene. Konjunktursvingningene i skipsfartsnæringen gjør at størrelsen på de beregnede skatteutgiftene, det vil si størrelsen på differansen mellom det selskapene faktisk betaler i skatt og det de skulle ha betalt etter ordinær selskapsbeskatning, vil variere. Regnskapstall viser svake resultater for skipsfarten i 2011, men en vesentlig forbedring i 2012. For 2013 viser foreløpige regnskapstall en nedgang sammenliknet med 2012, og skatteutgiften for 2013 anslås til om lag 380 mill. kroner. I 2014 er det på usikkert grunnlag anslått at skatteutgiften vil utgjøre om lag 660 mill. kroner.

Skatteutgiften til landbruke t er også høy. Den samlede kvantifiserte skatteutgiften knyttet til særskilte skatte- og avgiftsordninger for landbruket anslås til om lag 1 260 mill. kroner i 2014. Jordbruksfradraget, det særskilte inntektsfradraget ved beskatning av næringsinntekt fra jord og hagebruk, utgjør den klart største andelen av skattesubsidieringen av landbruket. Etter gjeldende regler utgjør jordbruksfradraget maksimalt 166 400 kroner for hver skattyter.

Fiskerinæringen får også betydelig støtte i form av skatteutgifter, bl.a. gjennom det særskilte fiskerfradraget, som etter gjeldende regler utgjør maksimalt 150 000 kroner for hver skattyter. Skatteutgiften knyttet til fiskerfradraget anslås til 245 mill. kroner i 2014.

Skattefradrag for næringslivets kostnader til forskning og utvikling, Skattefunn , ble innført fra 2002 for små og mellomstore foretak, og utvidet fra 2003 til å omfatte alle foretak uansett størrelse. Det meste av støtten gjennom Skattefunn går til små og mellomstore foretak. Dersom fradraget i skatt overstiger utliknet skatt, blir det overskytende utbetalt og direkte utbetalinger har de siste årene utgjort nærmere 80 pst. av ordningen. Fra 2014 ble Skattefunn utvidet, og det anslås at ordningen vil utgjøre en skatteutgift på om lag 2 170 mill. kroner i 2014.

Bruk av miljøressurser , for eksempel ved å forurense, innebærer en samfunnsøkonomisk kostnad. Ved å prise utslipp må produsenten betale for de faktiske produksjonskostnadene. Forurensende utslipp kan eksempelvis prises gjennom avgift eller etablering av kvotehandelssystem.

Et revidert norsk kvotesystem for klimagasser trådte i kraft i 2008 og ble senere utvidet fra og med 2013. De norske kvotene kan omsettes i det felles europeiske kvotemarkedet. Kvotesystemet innebærer at markedets kvotepris vil bestemme bedriftenes kostnad ved utslipp. Fra og med 2013 dekker kvotesystemet om lag 50 pst. av de norske klimagassutslippene. Inkludert avgifter på klimagasser står nå over 80 pst. av klimagassutslippene i Norge overfor en pris på utslipp. En rekke kilder med utslipp av klimagasser er dermed ikke omfattet av kvoteplikt eller avgift. I 2014 gjelder dette for eksempel landbrukets utslipp av metan og lystgass.

I prinsippet er alle utslipp som verken er priset gjennom et kvotesystem, avgift eller en tilsvarende ordning, subsidiert. I tabellen over skatteutgifter er imidlertid bare fritak for eksisterende produktavgifter oppført. Kvotepliktige installasjoner er fritatt for CO 2 -avgift på mineralolje. Dette avgiftsfritaket er ikke ført i tabellen over skatteutgifter siden kvoter og avgift regulerer samme utslipp. For CO 2 -avgiften og avgiften på HFK og PFK benyttes kvoteprisen som referansesats uavhengig av om kilden og aktiviteten er omfattet av kvoteplikt eller ikke. Kvoteprisen vil kunne variere fra år til år avhengig av utviklingen i tilbud og etterspørsel etter klimagasskvoter. Dagens kvotepris ligger betydelig under den generelle satsen for mineralolje. Dette medfører at skattesanksjonene knyttet til avgiftene på klimagasser øker.

Kvoter kan enten tildeles gratis eller de kan selges. Kvoter som tildeles gratis, gir en økonomisk fordel sammenliknet med en situasjon der bedrifter må kjøpe alle kvotene. Tildeling av gratiskvoter kan defineres som indirekte subsidiering. I kvotehandelsperioden 2013–2020 er reglene for tildeling av vederlagsfrie kvoter harmonisert i hele EØS. Norske bedrifter, inkludert petroleumsvirksomheten, vil over perioden 2013–2020 kunne motta i overkant av 130 millioner gratiskvoter. Det er stor usikkerhet knyttet til kvotepris på lang sikt. Med en kvotepris på mellom 50 og 60 kroner per tonn CO 2 tilsier forventet tildeling av gratiskvoter til norske bedrifter en verdi på mellom 6,5 og 8 mrd. kroner.

I tillegg til skatteutgifter og -sanksjoner som kan knyttes direkte til næringsvirksomhet, vil også en del av skatteutgiftene ved fritak, nullsats og lav sats i merverdiavgiften kunne tilfalle næringslivet. Skatteutgifter som følge av unntak fra merverdiavgiften framgår av tabell 5.7. Det er bl.a. betydelige skatteutgifter av fritak og reduserte satser innenfor næringsmiddelindustrien og jordbruk, handels- og servicenæringen, herunder finansiell sektor, samt kultur og idrett. I hvilken grad næringslivet eller konsumentene nyter godt av reduserte merverdiavgiftssatser avhenger om næringen velter avgiftslettelsen over i lavere produktpriser eller om næringen tar lettelsen i form av økte overskudd. I markeder preget av fullkommen konkurranse antas det normalt at hele skatteutgiften kommer forbruker til gode. Graden av overveltning vil generelt avhenge av tilbuds- og etterspørselsforhold i de aktuelle markedene.

Tabell 5.7 Skatteutgifter ved unntak, nullsats og lave satser i merverdiavgiften. Mill. kroner

Formål

2013

2014

Regional

955

865

  • – Nullsats i merverdiavgiften for elektrisk kraft i Nord-Norge

955

865

Næringsmiddelindustri, handels- og servicenæringen

29 100

32 060

  • – Lav merverdiavgiftssats for matvarer

  • 13 500

  • 14 000

  • – Lav merverdiavgiftssats for persontransport

  • 4 000

  • 4 200

  • – Lav merverdiavgiftssats for overnatting

  • 1 450

  • 1 500

  • – Unntak fra merverdiavgift for finansielle tjenester

  • 7 700

  • 8 100

– Unntak fra merverdiavgift for kjøreskoler

  • 370

  • 390

  • – Unntak for merverdiavgift for tannhelsetjenester

  • 740

  • 780

  • – Nullsats i merverdiavgiften for elbiler

500

1 000

  • – Fritak fra engangsavgift for elbiler

800

2 000

  • – Redusert årsavgift for elbiler

40

90

Kultur og idrett

4 935

4 992

  • – Nullsats i merverdiavgiften for aviser

1 500

1 500

  • – Nullsats i merverdiavgiften for tidsskrifter

800

800

– Nullsats i merverdiavgiften for bøker

1 500

1 500

  • – Fritak for merverdiavgift for musikk og scenekunst

40

42

  • – Fritak for merverdiavgift for treningssentre

670

700

  • – Lav merverdiavgiftssats for kino

190

200

  • – Lav merverdiavgiftssats for museer

60

65

  • – Lav merverdiavgiftssats for fornøyelsesparker mv.

60

65

  • – Lav merverdiavgiftssats for idrettsarrangement med store billettinntekter

115

120

Kilde: Finansdepartementet.

Den største skatteutgiften i merverdiavgiften er lav sats for matvarer. Da merverdiavgiften på matvarer ble redusert i 2001, var en del av begrunnelsen at det skulle bidra til redusert grensehandel og økt avsetningsgrunnlag for norskproduserte matvarer. Avgiftslettelsen ble introdusert på et tidspunkt med betydelig overproduksjon i jordbruket. Skatteutgiften av redusert sats for matvarer og alkoholfrie drikkevarer anslås til om lag 14 mrd. kroner i 2014. Om man legger til grunn at om lag to tredeler av merverdiavgiftslettelsen veltes over i reduserte forbrukspriser på mat, vil om lag 4,5 mrd. kroner av redusert merverdiavgift på mat være den samlede næringsstøtten til verdikjeden for matvareproduksjon.

I tillegg er også store skatteutgifter ved omsetning av aviser, tidsskrifter og bøker, der samlet skatteutgift er anslått til 3,8 mrd. kroner i 2014. Videre utgjør skatteutgiften som følge av at finansielle tjenester er unntatt merverdiavgift i størrelsesorden 8,1 mrd. kroner i 2014, mens skatteutgiften for persontransport og overnatting er henholdsvis 4,2 mrd. kroner og 1,5 mrd. kroner i 2014.

Annen næringsstøtte, toll og ikke-tariffære handelshindre

Statlig næringsstøtte kan også gis i form av ordninger som verken kommer fram på statsbudsjettets utgiftsside eller kan regnes som skatteutgifter. Slik støtte kan bestå i skjerming fra utenlandsk konkurranse, konsesjonsregler som begrenser etableringer innenfor en næring, eller annen regulering som gir fordeler til særskilte virksomheter. Nedenfor omtales konkurransebegrensende virkemidler, toll og ikke-tariffære handelshindre. Departementet vil i kommende nasjonalbudsjetter forsøke å gi en mer utfyllende omtale av reguleringer i ulike sektorer som indirekte medfører næringsstøtte til enkeltnæringer.

Konkurransevridende virkemidler

Enkelte næringer har unntak fra konkurranseloven, noe som også innebærer en form for næringsstøtte ved at næringen bl.a. kan operere med høyere priser sammenliknet med en situasjon med virksom konkurranse. For omsetning av bøker er det, for å ivareta litteraturpolitiske hensyn, i egen midlertidig forskrift gjort unntak fra konkurranseloven § 10 om konkurransebegrensende avtaler mellom foretak. Det er også gitt unntak fra forbudene i konkurranseloven §§ 10 og 11 ved omsetning og produksjon av landbruks- og fiskeriprodukter.

Konkurransebegrensende og -vridende virkemidlerbenyttes i enkelte næringer og medfører indirekte en form for næringsstøtte. I drosjenæringen er det såkalt behovsprøving, som innebærer at fylkeskommunene kan begrense antall drosjeløyver i et løyvedistrikt. Siden antallet drosjesjåfører begrenses, innebærer dette at konkurransen i drosjemarkedet begrenses. Dette kan igjen føre til høyere priser til forbruker.

Konkurransesituasjonen i det norske mediemarkedet er preget av at NRK er lisensfinansiert. Dette påvirker private medieaktørers muligheter for inntekter fra kunder og annonsører. Staten har videre inngått en avtale med TV2 om status som formidlingspliktig allmennkringkaster og har gjennom forskrift sørget for at kabeloperatørene er forpliktet til å formidle TV2.

Forskriften som forbød bonusopptjening på innenriks luftfart ble opphevet 16. mai 2013. Selv om myndighetene ikke delte ESAs rettslige vurderinger om at bonusforbudet var i strid med EØS-avtalen, valgte daværende regjering å fjerne forbudet. Bonusprogrammer virker ifølge Konkurransetilsynet innelåsende, gir mer lojale kunder og reduserer flykundenes prisfølsomhet. Dette gir svakere konkurranse, økte priser, dårligere rutetilbud og økte etableringshindre for nye flyselskaper.

Implisitte statsgarantier

Fordi finanskriser kan ha vidtrekkende skadevirkninger i økonomien, kan finansforetak nyte godt av implisitte statsgarantier. Forventninger om at myndighetene vil gripe inn med tiltak for å avbøte eller forhindre økonomiske problemer i finansforetak, kan bl.a. redusere finansforetakenes innlånskostnader. Det internasjonale valutafondet (IMF) har anslått verdien av implisitte statsgarantier for et utvalg systemviktige banker i 2011/2012 til henholdsvis 15–70 og 90–300 mrd. dollar i USA og euroområdet (avhengig av metodevalg), jf. omtale i Meld. St. 2 (2013–2014) Revidert nasjonalbudsjett 2014. For Norge har Finanskriseutvalget i NOU 2011: 1 anslått verdien av DNBs implisitte statsgaranti til mellom 1 og 4 mrd. kroner i året, på grunnlag av en enkel metode basert på kredittratinger. Ratingbyråer utarbeider kredittratinger både med og uten ulike støtteforventninger for banker og andre finansforetak, og ratingene er generelt betydelig lavere når forventninger om statlig støtte ikke regnes med, jf. omtalen i Revidert nasjonalbudsjett 2014. Strengere soliditetskrav og nye regler om krisehåndtering av banker mv., som er eller vil bli innført i bl.a. Norge og EU på bakgrunn av erfaringene fra den internasjonale finanskrisen, bidrar til å redusere verdien av implisitte statsgarantier.

Toll og ikke-tariffære handelshindre

Med unntak av jordbruk og store deler av næringsmiddelsektoren er det få næringer som er støttet gjennom importvern . Nesten all import av industriprodukter til Norge er nå tollfri. Klær og enkelte andre tekstiler har imidlertid fortsatt en viss tollbeskyttelse. Tollsatsene er til dels meget høye for jordbruksvarer som produseres i Norge, mens det er tollfrihet for mange jordbruksvarer som ikke produseres her i landet.

EØS-avtalen sikrer norske virksomheter adgang til EUs indre marked. Nedbyggingen av ikke-tariffære handelshindre i EØS-området er kommet langt:

  • For varer er de fleste ikke-tariffære handelshindre fjernet. For å fjerne gjenstående tekniske handelshindre har EU vedtatt et overordnet regelverk om produksjon og markedsføring av varer (den såkalte «varepakken»). I tilfeller der det ikke finnes felles europeiske regler og standarder, angir varepakken prosedyrer som myndighetene må følge dersom de krever at en nasjonal teknisk regel skal følges for varer som omsettes lovlig i en annen EØS-stat. Lov om det frie varebytte i EØS, som trådte i kraft 12. april 2013, gjennomfører regelverket i Norge.

  • For å gjøre det enklere å utveksle tjenester over landegrensene vedtok EU tjenestedirektivet i 2006. Direktivet ble gjennomført i norsk rett ved lov om tjenestevirksomhet, som trådte i kraft i 2009. Videre ble forordning om europeisk standardisering vedtatt i EU i 2012. Forordningen åpner for utvikling av europeiske standarder for tjenester for å legge bedre til rette for utveksling av tjenester i EØS. Forordningen er implementert i norsk rett ved forskrift av 9. september 2014.

Europakommisjonen la i 2011 og 2012 fram to handlingsplaner for det indre marked (Single Market Act I og II). Formålet er å realisere fordelene med et felles marked fullt ut, gjennom forslag til lovendringer og administrative forenklinger. Den økonomiske krisen i EU gjør at arbeidet med tiltak som kan stimulere til vekst og sysselsetting er høyt prioritert. Europakommisjonen har fremmet forslag knyttet til alle de 24 hovedtiltakene i Single Market Act I og II.

I NOU 2012: 2 Utenfor og innenfor poengteres det at Norges deltakelse i det indre marked gjennom EØS-avtalen har hatt en positiv effekt både på grensekryssende økonomisk aktivitet og på nasjonal økonomisk regulering og næringspolitikk. Reglene om de fire friheter har ført til færre restriksjoner på handel, direkte investeringer og næringsetablering, og færre hindringer for effektiv næringsutøvelse på nasjonalt nivå. Generelt har innføring av EUs regelverk gjennom EØS-avtalen bidratt til å modernisere norsk økonomi, og med det bidratt til å styrke konkurranseevnen og å øke verdiskapingen. Norsk utenrikshandel i EØS-området har vokst kraftig i verdi etter EØS-avtalen ble inngått. Selv i en periode med sterk globalisering har EUs andel av vår utenrikshandel holdt seg relativt stabil (i prosent av total norsk utenrikshandel).

Internasjonal handel og konsekvenser for næringsstøtten

Landbruksnæringen

Utforming av en ny avtale for landbruket står sentralt i den pågående forhandlingsrunden i WTO. Mandatet for forhandlingsrunden ble vedtatt på WTOs fjerde ministerkonferanse i Doha i 2001. Et hovedmål med denne forhandlingsrunden er at den spesielt skal komme utviklingsland til gode. Forhandlingene omfatter blant annet landbruksvarer og markedsadgang for industrivarer (herunder fisk), tjenester, samt forbedring av regelverket for subsidier og utjevningstiltak og antidumpingtiltak.

Forhandlingssituasjonen er krevende. Fra og med 2008 har forhandlingene avdekket store motsetninger mellom de største landene. Under WTOs niende ministerkonferanse i desember 2013 vedtok medlemslandene den såkalte «Bali-pakken». Denne omfattet bl.a. en avtale om handelsfasilitering, supplert med elementer på bl.a. på landbruksområdet. Enigheten på Bali åpnet igjen muligheten for å forhandle videre om de viktigste områdene som tollsatser og subsidier på landbruk, tollsatser for industrivarer og markedsadgang for tjenester. Ministerkonferansen vedtok at det innen utgangen av 2014 skal utarbeides et arbeidsprogram for håndteringen av de gjenstående spørsmålene i Doha-runden. WTOs medlemsland ble imidlertid ikke enige om de nødvendige beslutninger om gjennomføring av avtalen om handelsfasilitering innen tidsfristen 31. juli 2014. Hva som vil skje med denne avtalen, de øvrige beslutningene fra Bali og det videre arbeidsprogram i WTO er derfor ikke avklart.

På landbruksområdet innebærer forhandlingsmandatet fra Doha 2001 at en ny WTO-avtale skal føre til betydelig reduksjon i handelsvridende støtte, avvikling av eksportsubsidier og vesentlig forbedret markedsadgang. Selv om det er usikkert når dette kan komme på plass, forventes det at en framtidig avtale vil kreve betydelige tilpasninger i norsk landbrukspolitikk.

Landbruket og den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien vil over tid møte økt konkurranse, bl.a. som følge av internasjonale avtaler. Produktutvikling, god ressursutnyttelse og kostnadsreduksjoner er nødvendig for at det skal være mulig å opprettholde en jordbruksproduksjon på høyt nivå over hele landet. Ifølge Budsjettnemnda for jordbruket er antall jordbruksbedrifter redusert med 39 pst. i perioden fra 1999 til 2013, tilsvarende 27 200 enheter. Antall årsverk er redusert fra 81 600 i 1999 til anslagsvis 48 100 i 2013. Det samlede jordbruksarealet i drift har blitt svakt redusert, mens gjennomsnittlig antall dekar per jordbruksbedrift har økt med 54 pst. fra 1999 til 2013. Norsk jordbruk er imidlertid fortsatt dominert av forholdsvis små enheter med et høyt kostnadsnivå i internasjonal målestokk.

I løpet av perioden 2000–2012 ble antall kommuner der sysselsetting i jordbruk, skogbruk og fiske utgjør mer enn 20 pst. av total sysselsetting, redusert fra 41 til 10. Til sammen var 1 250 personer sysselsatt i primærnæringene i disse kommunene i 2012. Flere av kommunene er først og fremst fiskerikommuner. Det må derfor kunne antas at mindre enn 1000 personer er sysselsatt i jordbruket i kommuner der jordbruket fremdeles er en dominerende yrkesvei og inntektskilde. Dette innebærer at grunnlaget for rent distriktspolitiske hensyn i landbrukspolitikken har endret seg.

Tall fra OECD viser at norsk landbruk er blant de mest beskyttede i OECD-området. OECDs årlige beregning av jordbruksstøtten, Producer Support Estimate (PSE), omfatter både budsjettstøtte og virkning av importbeskyttelsen (skjermingsstøtte målt som forskjellen mellom verdensmarkedspris og norsk pris). PSE skal i prinsippet være et totalmål for støtte, og omfatter også enkelte næringsspesifikke skatte- og avgiftslettelser. For Norges del er jordbruksfradraget og avgiftsfritak på diesel eksempler på skatte- og avgiftslettelser som er inkludert i beregningene. Samlet støtte til norsk jordbruk utgjorde etter OECDs beregninger 21,5 mrd. kroner i 2013. Av dette utgjorde den beregnede skjermingsstøtten om lag 35 pst. Samlet støtte til norsk jordbruk i prosent av brutto næringsinntekt har falt noe siden 1980-årene ifølge OECDs beregninger, jf. tabell 5.8. Som følge av økte verdensmarkedspriser har støtteprosenten i Norge målt med PSE falt fra 60 pst. i 2012 til 53 pst. i 2013. Støtteprosenten i gjennomsnitt for OECD-landene var 18 pst. i 2013.

Tabell 5.8 Samlet støtte, PSE 1 , i prosent av brutto næringsinntekt 2 i jordbruket for noen OECD-land

Land

1986–88

2011–2013

2011

2012

2013 3

Australia

10

2

3

2

2

Canada

36

14

15

15

12

EU 4

39

19

18

20

20

Island

77

44

44

47

41

Japan

64

54

51

55

56

Korea

70

52

53

50

53

New Zealand

10

1

1

1

1

Norge

70

57

58

60

53

Sveits

78

53

54

56

49

USA

22

8

8

8

7

Gjennomsnitt OECD

37

18

18

19

18

1 PSE («Producer Support Estimate») er definert som summen av budsjettstøtte og skjermingsstøtte. Skjermingsstøtten er definert som forskjellen mellom innenlandsk produsentpris og en referansepris multiplisert med produsert mengde. Referanseprisen er et uttrykk for verdensmarkedsprisen. Skjermingsstøtten er fratrukket fôravgifter og omsetningsavgift.

2 Bruttonæringsinntekt er her regnet som summen av produksjonsinntekter og budsjettstøtte.

3 Foreløpig anslag.

4 EU-12 i 1986–94, EU-15 i 1995–2003, EU-25 i 2004–2006, EU-27 f.o.m. 2007.

Kilde: OECD.

De siste femten årene har det skjedd en dreining i virkemiddelbruken fra pristilskudd til mer produksjonsnøytrale virkemidler både i Norge og andre land. Dette har bl.a. bidratt til å redusere jordbruksstøttens produksjonsdrivende effekt.

Nominelle støttebeløp sier lite om støttens samfunnsøkonomiske virkinger. Gaasland (2009) * har beregnet det samlede velferdstapet som følge av landbruksstøtten og handelshindringer for norsk sjømateksport til mellom 1,2 og 2,7 pst. av brutto nasjonalprodukt i 2004. Det tilsvarer mellom 21 og 47 mrd. kroner dette året. Det meste av tapet skyldes landbrukspolitikken som gir opphav til ressursinnsats med liten eller ingen avkastning, tilskudd finansiert ved vridende skatter og tapt konsumentvelferd som følge av høye matpriser. I tillegg kommer velferdstap som følge av et begrenset vareutvalg. I Perspektivmeldingen 2013 er det anslått at jordbruket skapte en negativ grunnrente på om lag 8 000 kroner per innbygger i 2010. Dette tilsvarer om lag 40 mrd. kroner.

Importvernet påvirker ikke bare primærproduksjonen, men også konkurranse, struktur og effektivitet i resten av verdikjeden. Et lite og skjermet norsk marked begrenser mulighetene for å utnytte stordriftsfordeler i næringsmiddelindustrien og etablering av utenlandske konkurrenter i både foredling og detaljhandel. Effektivitetstap som følge av skjerming av verdikjeden utover primærjordbruket, er imidlertid lite kartlagt.

Konkurransetilsynet (2009) * har også påpekt at den direkte effekten av importvernet er at produsenter av matvarer basert på norske landbruksvarer ikke har møtt sterk konkurranse fra utlandet. På den måten kan produsenter ha hatt anledning til å bli store innenfor sine produktgrupper. Resultatet er også at forbrukerprisene på mange landbruksvarer er høyere i Norge enn i våre naboland.

Pettersen og Kjuus (2011) * finner at norske matvarepriser i 2010 var 64 pst. høyere enn gjennomsnittet i EU og 21 og 36 pst. høyere enn i hhv. Danmark og Sverige. Det anslås at norske forbrukere i 2010 måtte betale vel 30 mrd. kroner mer for maten i norske butikker enn om den hadde vært kjøpt til et gjennomsnittlig dansk og svensk prisnivå. Om lag ¼ av prisforskjellen tilskrives skjermingsstøtten til jordbruket. Avgifter og merkostnader i distribusjon og omsetning utgjør 45 pst. Pettersen og Kjus antar at den resterende delen kan betraktes som et uttrykk for effekten av skjerming av næringsmiddelindustri og dagligvarehandel. SSB viser til at Norge i 2012 hadde Europas desidert høyeste prisnivå på mat, og at det var 86 pst. høyere enn det gjennomsnittlige prisnivået i EU.

Generelt må det antas at lavinntektsgruppene bruker en større andel av sine inntekter på matvarer og påvirkes dermed relativt sterkere av høye matvarepriser. I SSBs mikrosimuleringsmodell LOTTE-Konsum antas det at personer i laveste desil av inntektsfordelingen benytter om lag 20 pst. av ekvivalent bruttoinntekt per person * til kjøp av mat, mens personer i øverste desil benytter om lag 5 pst. av ekvivalent bruttoinntekt per person.

Hovedmålene for landbrukspolitikken har i grove trekk vært uendret siden 1950-tallet. Jordbrukets bidrag til matvareberedskap, miljøgoder (kulturlandskap og biodiversitet) og levende bygder (bosetting og sysselsetting over hele landet) har i ulike varianter stått sentralt. I tillegg har det vært lagt vekt på at bønder skal kunne ha en inntektsutvikling og sosiale vilkår på linje med andre grupper i samfunnet (inntektsmålet) og at produksjonen innenfor de overordnede rammene skal tilfredsstille visse krav til effektivitet (effektivitetsmålet). Jordbruksstøtten har vært begrunnet velferdsteoretisk med at jordbruket gir opphav til kollektive goder/positive eksternaliteter som i stor grad er koblet til vareproduksjonen.

Brunstad og Vårdal (2010) * har rettet kritikk mot landbrukspolitikken og har bl.a. lagt vekt på at en velferdsteoretisk betraktning tilsier at målene ikke bare bør klargjøres, men at de bør legges betydelig om. De peker på at det særlig er målet om selvforsyning med matvarer som kan komme i konflikt med de andre landbrukspolitiske målene innenfor en knapp økonomisk ramme. De argumenterer for at landbrukspolitikken bør følge «fellesgodelinjen» (direkte premiering av identifiserte positive eksternaliteter) snarere enn «effektiviseringslinjen» (med høy andel produksjonsrettet støtte). Disse rådene samsvarer i stor grad med anbefalingene OECD har gitt Norge i en årrekke, og de er konsistent med målet for Doha-runden i WTO.

Fiskerinæringen

Fiskeriressursene utgjør store verdier for det norske samfunnet og gir opphav til ressursrente, dvs. avkastning på arbeid og kapital utover hva som er normalt i andre næringer. Den potensielle ressursrenten er større enn det som i dag realiseres i form av økonomisk overskudd. I reguleringen av fiskeriene er det imidlertid lagt vekt på å opprettholde en differensiert flåtestruktur med mange små båter og en stabil geografisk spredning av fartøyer. Som virkemiddel for å oppnå dette pålegges fiskeflåten ulike begrensninger og føringer gjennom reguleringer. Dette er forhold som påvirker den realiserte ressursrenten. En del av den potensielle ressursrenten er altså tatt ut i form av overkapasitet, men noe også i aktivitet på land.

For norsk fiskerinæring er det viktig med forbedringer i WTO-avtalen som omfatter tollreduksjoner, innstramminger i muligheten til vilkårlig bruk av handelstiltak og reduksjon av subsidier som fører til overkapasitet og overfiske. Fisk og fiskevarer er et av de mest beskyttede vareområdene i internasjonal handel, ofte med høye tollsatser som ligger over gjennomsnittlig industritoll. Norsk eksport av sjømat møter også anti-dumpingtiltak og i økende grad ubegrunnede tekniske, veterinære og sanitære krav. Bedret markedsadgang og beskyttelse mot vilkårlig anvendelse av handelstiltak har stor betydning for fiskeri- og havbruksnæringen, som eksporterer om lag 95 pst. av produksjonen.

EU er det viktigste markedet for norsk fisk og fiskevarer. Deler av fiskeeksporten er sikret tollfrihet gjennom EØS-avtalen, men avtalen gjelder ikke for flere av de viktigste produktene, bl.a. laks, makrell, sild og reker. EØS-avtalen hindrer heller ikke at norsk fiskeeksport kan bli møtt med handelstiltak og andre konkurranseregulerende virkemidler fra EUs side. EUs antidumpingtiltak mot norsk laks og norsk regnbueørret ble fjernet i 2008. EU har vedtatt restriksjoner mot handel med selprodukter som trådte i kraft 20. august 2010. Norge mener at tiltakene strider mot EUs forpliktelser etter WTO-regelverket. Et felles tvisteløsningspanel for Norge og Canada ble opprettet i april 2011 for å vurdere om tiltakene er i samsvar med EUs WTO-forpliktelser. Panelets rapport ble offentligjort i november 2013 og konkluderte bl.a. med at EUs tiltak strider mot kravene til ikke-diskriminering. Alle tre partene i tvisten anket i januar 2014 deler av panelrapporten. Den endelige rapporten ble offentliggjort 22. mai 2014. I rapporten framgår bl.a. at WTOs ankeorgan opprettholder panelets avgjørelse om at EUs tiltak er diskriminerende. EU vil nå måtte gjennomføre konklusjonene til panelet og ankeorganet i løpet av de neste 16 måneder.

Nærmere om støtte til LNG-anlegg i Finnmark og Nord-Troms

For å sikre utbyggingen av Snøhvitfeltet i Barentshavet, ble det i 2001 vedtatt en særregel i petroleumsskatteloven om avskriving med 33 1/3 pst. per år, dvs. over tre år, av investeringer i nytt storskala LNG-anlegg som ligger i Finnmark eller visse kommuner i Troms. Ordningen er godkjent av EFTAs overvakingsorgan (ESA) i 2002 og 2006 som en regional støtteordning.

I Revidert nasjonalbudsjett 2014 uttalte Regjeringen at den ønsket å videreføre den geografisk avgrensede særregelen i petroleumsskatteloven, men viste til at nye retningslinjer fra ESA om regional statsstøtte gjør det usikkert om ordningen vil bli godkjent av ESA for en ny periode med virkning fra 1. juli 2014. Videre ble det uttalt at Regjeringen vil fortsette «arbeidet med å kartleggje handlingsrommet for støtte til energisektoren med sikte på å få støtteordninga i petroleumsskattelova godkjend etter reglane i EØS-avtalen om statsstøtte». * Finanskomiteen tok omtalen til etterretning. *

Ved behandlingen av endring av den differensierte arbeidsgiveravgiften og kompenserende tiltak våren 2014, ba flertallet i finanskomiteen Regjeringen så snart som mulig orientere Stortinget om framdrift og resultater. * Regjeringen er i dialog med ESA for å avklare grunnlaget for investeringsstøtte til Snøhvit-anlegget og om ordningen i petroleumsskatteloven kan godkjennes etter statsstøttereglene for en ny periode fra 1. juli 2014. Regjeringen vil orientere Stortinget så snart nødvendige avklaringer fra ESA foreligger.

5.4 Effektiv bruk av arbeidskraften

Regjeringens mål er et trygt og fleksibelt arbeidsmarked som sikrer høy sysselsetting og lav arbeidsledighet. Et velfungerende arbeidsmarked og et høyt kunnskapsnivå bidrar til at flest mulig får utnyttet sine evner og at bedriftene får tak i den kompetansen de trenger. Det samlede arbeidstilbudet begrenses imidlertid av at en stor andel av befolkningen i arbeidsdyktig alder mottar ulike helserelaterte ytelser og av at arbeidsinnsatsen målt i timer ikke er spesielt høy i Norge. For å sikre en stor og effektiv arbeidsstyrke må regelverket og inntektssikringsordningene knyttet til arbeidslivet utformes slik at det lønner seg å jobbe. Skatt på arbeid kan ha en negativ effekt på enkeltpersoners og husholdningers arbeidsinnsats. Lavere skatt på arbeid kan derfor bidra til økt arbeidstilbud. Det vises til nærmere omtale av skatteopplegget i Prop. 1 LS (2014–2015).

5.4.1 Potensialet for økt arbeidstilbud

På kort sikt bestemmes arbeidsstyrken i hovedsak av etterspørselen etter arbeidskraft. Økt etterspørsel etter arbeidskraft slår normalt ut både i lavere arbeidsledighet og i økt arbeidstilbud. I perioder med sviktende etterspørsel etter arbeidskraft har det på tilsvarende måte vært en tendens til at yrkesandelen har avtatt, slik vi så under finanskrisen.

Utover slike konjunkturelle forhold bestemmes arbeidstilbudet i hovedsak av befolkningens størrelse, alderssammensetning, utdanning og bosettingsmønster. Mens vi har bak oss flere tiår med god vekst i den yrkesaktive delen av befolkningen, vil aldringen framover bidra til å trekke den samlede yrkesandelen ned. Økt yrkesdeltaking fra kvinner bidro til vekst i det samlede arbeidstilbudet i perioden 1970–2000, Det siste tiåret har særlig arbeidsinnvandring bidratt til å dekke arbeidskraftbehovet i voksende næringer. Innvandring kan likevel ikke sikre et tilstrekkelig arbeidstilbud over tid dersom yrkesandelen i befolkningen inkludert innvandrere er for lav.

Ifølge AKU utgjorde sysselsettingen 68,7 pst. av befolkningen i yrkesaktiv alder (15–74 år) i 2013. Sysselsettingen faller klart med alderen, og for aldersgruppen 15–64 år var den tilsvarende andelen 75,5 pst. Blant OECD-landene var det bare Island og Sveits som hadde høyere sysselsettingsandel i fjor. Det er høy sysselsetting blant kvinner og eldre som løfter de norske tallene opp, jf. figur 5.8A. Samtidig begrenses arbeidstilbudet i Norge av at arbeidsinnsatsen målt ved arbeidede timer per innbygger er lav. Den er lavere enn i Sverige og Finland, og bare så vidt over EU-gjennomsnittet, jf. figur 5.8B. Det må bl.a. ses i sammenheng med godt utbygde permisjonsordninger og høyt sykefravær i tillegg til at deltidsandelen er noe høyere enn i gjennomsnitt for OECD-området. Avkastningen per arbeidet time er imidlertid relativt høy i Norge, noe som understreker betydningen av å holde arbeidsinnsatsen oppe eller øke den.

I likhet med utviklingen i mange andre land, har sysselsettingen blant de eldste økt over flere år. Det må ses i sammenheng med høyere levealder, bedre helsetilstand, høyere utdanningsnivå, samt positive effekter av pensjonsreformen. Arbeids- og velferdsdirektoratet har anslått at sysselsettingsandelen blant arbeidstakere i aldersgruppen 62–66 år har økt med hele syv prosentenheter fra 2008 til 2014. Etter innføringen av pensjonsreformen har andelen som fortsetter i arbeid økt spesielt mye blant personer med rett til AFP i privat sektor. Dette er ikke overraskende, da insentivene til å stå i arbeid i det nye pensjonssystemet er sterkest for denne gruppen. Samtidig understreker dette hvor viktig det er å bringe offentlig tjenestepensjon mer på linje med pensjonssystemet i privat sektor.

Figur 5.8C viser hvordan befolkningen fordeler seg i og utenfor arbeidsstyrken i noen utvalgte europeiske land. Motstykket til den høye yrkesdeltakingen i Norge er at det er en lavere andel som ikke deltar i arbeidsstyrken. Sammenliknet med øvrige land er uføreandelen høy i Norge. Hele 35 pst. av dem utenfor arbeidsstyrken er uføre ifølge disse tallene, mens andelen for de øvrige landene varierer fra 4 pst. i Italia til 25 pst. i Danmark. I andre land forsørges personer utenfor arbeidsstyrken i større grad av familie og private ordninger.

Figur 5.8 Arbeidsinnsats

Figur 5.8 Arbeidsinnsats

1 Figuren er basert på nasjonalregnskapstall. Arbeidstiden per sysselsatt i Norge og enkelte andre land kan være noe undervurdert som følge av at definisjonen av sysselsatte varierer mellom nasjonalregnskapene. Norge inkluderer deltidssysselsatte med svært lav arbeidstid, og får derfor beregnet et lavere antall timeverk per sysselsatt enn land der definisjonen av å være sysselsatt er strengere.

2 Figuren er basert på tall fra en tilleggsundersøkelse til AKU (15–64 år). I tolkningen av tallene må det tas hensyn til at innrettingen av ordninger og tiltak varierer til dels betydelig mellom land. Den relativt lave andelen under utdanning i Norge må ses i sammenheng med at norske studenter i større grad arbeider ved siden av studiene. De inngår dermed som sysselsatte og ikke som personer under utdanning. Det kan påvirke sammenliknbarheten.

Kilde: Eurostat og OECD.

5.4.2 Tiltak for å sikre et høyt arbeidstilbud

Ved utgangen av første halvår i år sto om lag 18 pst. av befolkningen i yrkesaktiv alder som mottaker av en helserelatert trygdeytelse, jf. figur 5.9A. Samlet sett har andelen vært relativt stabil siden begynnelsen av 2000-tallet, men det har vært store forskjeller mellom kjønn og aldersgrupper. Det er langt flere eldre enn yngre personer som mottar helserelaterte ytelser. De senere årene har imidlertid uføreraten avtatt for de over 50 år, mens den har steget for de under 50 år. Inkludert mottakere av arbeidsavklaringspenger, har økningen vært særlig sterk for de yngste aldersgruppene. Denne utviklingen har gjort seg gjeldende til tross for høy innvandring. Siden de fleste arbeidsinnvandrere er under 50 år og nyankomne innvandrere har begrensede trygdemuligheter, har innvandringen isolert sett bidratt til å trekke uføreratene ned de siste årene.

Figur 5.9 Utvikling i trygdeordninger og sykefravær

Figur 5.9 Utvikling i trygdeordninger og sykefravær

1 Første halvår.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet, Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

309 000 personer eller om lag 9½ pst. av befolkningen i yrkesaktiv alder mottok uførepensjon ved utgangen av første halvår i år. På samme tid mottok 161 000 personer eller om lag 5 pst. arbeidsavklaringspenger (AAP). I tillegg mottok anslagsvis om lag 4 pst. sykepenger. Det er en krevende, men sentral utfordring å redusere disse andelene. Sykefravær er ofte inngangen til uførepensjon. Som figur 5.9B viser overføres to av tre av de som går ut hele sykepengeperioden til en annen helserelatert ytelse, mens omtrent halvparten av AAP-mottakerne går til uførepensjon. Et mindretall kommer tilbake til arbeid. Tiltak som kan begrense langvarig sykefravær er derfor avgjørende for å redusere tilstrømmingen til arbeidsavklaringspenger og uføretrygd.

De siste par årene har sykefraværet vært forholdsvis stabilt, jf. figur 5.9C. Justert for normale sesongvariasjoner utgjorde det samlede sykefraværet 6,5 pst. av antall avtalte dagsverk i 2. kvartal 2014. De siste årene er bruken av graderte sykmeldinger økt. Omfanget av gradering måles ofte ved gjennomsnittlig sykmeldingsgrad per tapte arbeidsdag. Jo lavere denne indikatoren er, jo mer er sykefraværet gradert. Ved utgangen av 2. kvartal 2014 var gjennomsnittlig sykmeldingsgrad vel 82 pst, mens den til sammenlikning var over 90 pst. i 2004. Mer bruk av graderte ytelser er i tråd med faglige anbefalinger, bl.a. fra en ekspertgruppe som i 2010 vurderte tiltak for å redusere sykefraværet.

Regjeringen vil videreføre dagens sykelønnsordning, men vil forbedre måten sykemldinger gis og oppfølgingen av sykmeldte med sikte på å redusere sykefraværet. Det foreslås bl.a. å innføre beslutningstøtte for sykmeldere (normert sykmelding) og forsøk med ny medisinsk vurdering etter seks måneders sykmelding, jf. nærmere omtale i boks 5.1 og Prop. 1 S (2014–2015). IA-avtalen er forlenget for en ny fireårsperiode. De overordnede målene og tiltakene ligger fast, herunder målet om å redusere sykefraværet med 20 pst. sammenliknet med 2. kvartal 2001.

Boks 5.1 Tiltak for å redusere sykefraværet

Sammenliknet med andre land er sykefraværet i Norge høyt, jf. figur 5.10. Ifølge en ny rapport fra Proba er det vanskelig å forklare dette ved forskjeller i hvordan sykefraværet måles eller av forskjeller i varighet i sykelønnsordningene i de ulike landene. Analyser tyder heller ikke på at sammensetningen av arbeidsstokken kan forklare at Norge har høyere fravær enn andre land. Flere land har om lag like høy sysselsetting som Norge, men lavere fravær. OECD har sett det høye norske nivået i sammenheng med en klart mer sjenerøs sykelønnsordning, og pekt på at kompensasjonsgraden i Norge (100 pst.) er høyere enn i de fleste andre land. I tillegg har OECD pekt på at legens funksjon som portvokter for rett til å motta sykepenger eller uføretrygd ikke er effektiv nok. Flere undersøkelser viser at pasientens egne ønsker har stor innvirkning på innvilgelse av sykmeldinger, og Arbeids- og velferdsetaten overprøver i liten grad legenes sykmeldinger.

OECD gir råd om politikk på en rekke områder. Organisasjonen har bl.a. foreslått at arbeidsgiverne bør finansiere en høyere andel av det langvarige sykefraværet. Det vil gi arbeidsgivere sterkere insentiver til å forebygge langtidsfravær. OECD trekker ofte fram Nederland som eksempel på et land hvor arbeidsgiverne har fått økt ansvar for sykepengeutgiftene. OECD har også foreslått at det bør innføres bedre veiledning og mer kontroll av fastlegenes sykmeldingspraksis. Flere land har, ifølge OECD, f.eks. innført systemer for systematisk kontroll av sykmeldinger.

Fastlegens kunnskap om pasientens livssituasjon og helsetilstand er avgjørende for vurderinger av sykmelding og uføretrygd, og fastlegen har derfor en viktig rolle ved vurderingen av sykmeldinger. Ulike undersøkelser tyder på at det er store forskjeller i den gjennomsnittlige varigheten for sykmelding i samme diagnosegrupper. Dette gjelder også innenfor den enkelte næring. I Sverige ble det innført veiledning i sykmeldingsarbeid i 2008. Erfaringer viser at sykmeldingsperiodene har blitt kortere og mer ensartede. Det er imidlertid vanskelig å måle den direkte effekten av veiledningen. Også andre forhold har trolig hatt innvirkning på sykmeldingsmønsteret i Sverige.

Et system med beslutningsstøtte eller veiledende, normerte sykmeldinger også i Norge vil kunne bidra til mer enhetlig sykmeldingspraksis og redusert sykefravær, i tråd med erfaringer fra Sverige. Regjeringen foreslår at det utarbeides et system med beslutningsstøtte for sykmeldingsarbeid. Det er satt igang et utviklingsarbeid med sikte på at systemet iverksettes så snart det er faglig forsvarlig. Dette systemet vil omfatte anbefalinger om veiledende sykmeldingsperioder for ulike diagnoser etter mønster fra Sverige.

Regjeringen foreslår også å sette i gang et forsøk med ny medisinsk vurdering av en annen lege enn fastlegen innen utgangen av seks måneders sykmelding. En ny vurdering av behovet for fortsatt sykmelding eller mulige tiltak kan bidra til at den sykmeldte kommer raskere tilbake i arbeid. Samlet sett bør legeressursene utnyttes mest mulig effektivt, og det er viktig å unngå dobbeltarbeid og uklare ansvarsforhold. Forsøket med ny sykmelder etter seks måneder skal derfor evalueres grundig før det tas endelig stilling til om ordningen skal innføres på varig basis.

Aktivisering kan bidra til å redusere varigheten på ulike stønader. I IA-avtalen er det lagt stor vekt på tett oppfølging av den sykmeldte. For å forsterke dette arbeidet vil det bli igangsatt et forsøk med «sykmeldt i jobb». Det legges til grunn at dette forsøket kan startes opp i 2015.

Figur 5.10 Sykefravær i ulike land. Antall helt fraværende fra arbeid i hele undersøkelsesuken på grunn av sykdom i pst. av alle sysselsatte

Figur 5.10 Sykefravær i ulike land. Antall helt fraværende fra arbeid i hele undersøkelsesuken på grunn av sykdom i pst. av alle sysselsatte

Kilde: Eurostat.

Økt bruk av gradering også i de øvrige helserelaterte ytelsene og bruk av arbeidsrettede tiltak kan bidra til at stønadsmottakerne opprettholder kontakten med arbeidslivet. I dag mottar bare hver femte ufør gradert ytelse. Uførereformen trer i kraft fra 2015. Den innebærer bl.a. endringer i reglene for friinntekt og avkorting av uføretrygd mot arbeidsinntekt som bedrer mulighetene til å kombinere arbeid og trygd. I motsatt retning trekker at netto uføretrygd etter skatt er anslått å bli noe høyere i gjennomsnitt enn dagens uførepensjon. Særlig er arbeidsinsentivene svake for lavinntektsgrupper med barn fordi kompensasjonsgraden kan bli svært høy, og i enkelte tilfeller over 100 pst. Regjeringen foreslår derfor å erstatte dagens behovsprøvde barnetillegg med et standardisert barnetillegg.

Regjeringen legger opp til å fremme en melding om strategier for at flere skal kunne ta del i ordinært arbeidsliv for Stortinget i høst. I meldingen vil innholdet i en mer aktiv arbeids- og velferdspolitikk drøftes. Det arbeides også med å forbedre insentivene i inntektssikringsordningene. Høring om aktivitetsplikt i sosialhjelpsordningen er avsluttet, og det tas sikte på å fremme et lovforslag i løpet av høsten. I tillegg til endringer i barnetillegget i uføreordningen, foreslår Regjeringen å avvikle feriepengetillegget for dagpengemottakere og å redusere maksimal periode for overgangsstønad. Ferietillegget i dagpengeordningen innebærer at kompensasjonsgraden er høyere for personer med lengre ledighetsforløp enn for personer med kortere ledighetsperioder. OECD peker på at vilkårene for å få dagpenger i Norge er blant de mest liberale i OECD/EU-området. I 2012 ble dessuten adgangen til dagpenger utvidet for arbeidsinnvandrere ved at arbeidsperioder i andre EØS-land i større grad kunne telle som relevant opptjening.

Regjeringen ser på regelverk i arbeidslivet med sikte på forenkling og økt fleksibilitet. Et ekspertutvalg skal i løpet av året gjennomgå virksomheten til Arbeids- og velferdsetaten for å gjøre etaten mer effektiv og brukervennlig og redusere unødvendig byråkrati. I en foreløpig rapport fra september foreslår utvalget at brukere med mange utfordringer bør få en egen kontaktperson og informasjonen fra NAV må forenkles slik at den blir lettere å forstå. I fornyingen av IA-avtalen ble det gjort forenklinger i reglene for oppfølging av sykmeldte. Målet med forenklingene er å redusere omfanget av unødig rapportering, kontroller og sanksjoner. Det vil kunne frigjøre ressurser til tettere oppfølging av de sykmeldte som trenger det mest. Høring om sammenslåing og forenkling av avklarings- og oppfølgingstiltak er nylig avsluttet og nye forskrifter vil tre i kraft fra 2015. Forskriftsendringen vil åpne for økt konkurranse om å tilby disse tiltakene. Det kan gi større mangfold av tilbydere, bl.a. frivillige organisasjoner og sosiale entreprenører, i tillegg til de tradisjonelle attførings- og vekstbedriftene.

For å utnytte den enkeltes ressurser og kompetanse på best mulig måte, må regelverk og ordninger legge til rette for at arbeidskraften lett kan flytte på seg til de virksomhetene og sektorene der den kaster mest av seg. Høring av forslag til endringer i reglene for bl.a. arbeidstid i arbeidsmiljøloven er nylig avsluttet. Det foreslås bl.a. å lempe noe på reglene for midlertidig ansettelse, særlig i privat sektor og kommunene. Regjeringen mener også at både offentlige og private virksomheter må få noe større handlefrihet til å legge opp arbeidstidsordninger som samsvarer bedre med bedriftens behov. Det er for eksempel mye som tyder på at det å dele opp arbeidet i mange små stillinger, slik det er vanlig bl.a. i helse- og omsorgssektoren i kommunene, gir mindre effektiv drift, lavere kvalitet på tjenestene og dårligere arbeidsmiljø for de ansatte. Flere forsøk med alternative turnusordninger som i noen tilfeller går ut over yttergrensene i dagens arbeidsmiljølov, har vist at det er mulig både å øke andelen som jobber heltid og oppnå bedre kvalitet på tjenestene, samtidig som helse, miljø og sikkerhet på arbeidsplassene ivaretas. Regjeringen har også nylig satt ned et arbeidstidsutvalg. Utvalget skal bl.a. se på ulike måter å organisere arbeidet på sammen med reguleringer gjennom både lovverk og avtaler. Dette er også problemstillinger produktivitetskommisjonen er opptatt av.

Kompetanse er viktig for å komme og være i arbeid. Regjeringen har varslet flere satsinger på kunnskap og kompetanse, bl.a. i form av en nasjonal kompetansepolitisk strategi i tråd med tilrådinger i en rapport fra OECD, jf. omtale i boks 5.2. Regjeringen har også planlagt en melding til Stortinget om livslang læring og utenforskap i 2015. Selv om ungdomsledigheten er klart lavere i Norge enn i de fleste andre land, er andelen ungdom som verken er i arbeid, skole eller utdanning (den såkalte NEET-raten), mer på linje med andre nordiske land. Frafallet fra videregående skole er høyt og gjennomstrømmingen i høyere utdanning lav. Det er en særlig utfordring å hindre at ungdom faller ut av utdanning og arbeidsliv, og økningen blant unge som mottar helserelaterte ytelser er en bekymring. Blant annet for å forebygge ledighet og overgang til varige trygdeytelser er unge under 25 år prioriterte deltakere på arbeidsmarkedstiltak. Samtidig er innsatsen overfor personer med nedsatt arbeidsevne generelt trappet opp i år og det foreslås å videreføre et høyt nivå i 2015, jf. nærmere omtale av den aktive arbeidsmarkedspolitikken i avsnitt 3.6.

Boks 5.2 OECD om utdanning og kompetanse

Kompetanse er viktig for produktivitet og vekstevne. Kompetanse bidrar også til sosial mobilitet, inkludering i arbeidslivet og til likestilling og integrering. Utdanningsnivået har økt over tid og er i dag høyt. Samtidig viser internasjonale sammenlikninger at norske elevers resultater ikke er spesielt sterke.

OECD presenterer jevnlig komparativ statistikk og analyser av ulike sider av medlemslandenes utdanningssystem og gir politikkråd basert på erfaringer, egen forskning og vurderinger av beste praksis. OECDs arbeid summeres opp bl.a. i den årlige rapporten «Education at a Glance» som sist ble lagt fram i september 2014. I fjor høst presenterte OECD også oppdaterte resultater fra PISA-undersøkelsen som måler ferdigheter blant femtenåringer i medlemslandene, og en omfattende analyse som måler og sammenlikner kompetansenivået i den voksne befolkningen (PIAAC-undersøkelsen). I september i år la OECD fram en «Skills Strategy» rapport for Norge som vurderer og gir råd om kompetansepolitikken framover.

Ifølge PISA-undersøkelsen for 2012, gjør Norge det bedre enn gjennomsnittet i lesing, som gjennomsnittet i naturfag og under gjennomsnittet i matematikk. Dersom en ser på de 16 vestlige landene i OECD, som det er mest relevant å sammenlikne med, gjør hele elleve land det bedre enn Norge i gjennomsnitt. Det er kun to land som har dårligere resultater enn Norge i matematikk og tre i naturfag, jf. tabell 6.1 i avsnitt 6.2.3. Spredningen i resultatene varierer imidlertid betydelig. Norge gjør det 9 pst. dårligere enn beste vestlige land i naturfag, men bare 3 pst. dårligere enn beste land i lesing.

Norge er ifølge OECDs beregninger et av medlemslandene som bruker aller mest ressurser på utdanning. Kun to OECD-land, Luxembourg og Sveits, bruker mer midler per elev. OECD anslår at ressursbruk kun forklarer 30 pst. av forskjellene i ferdigheter. Flere OECD-land som bruker klart mindre ressurser på grunnutdanning, scorer likevel bedre enn Norge.

Frafallet fra videregående skole er relativt høyt i Norge. Særlig gjelder dette for de yrkesrettede utdanningene. Høyt frafall i videregående skole kan både øke utenforskapet og føre til mangel på faglært arbeidskraft.

Halvparten av dagens unge i OECD-området ventes å ta minst én høyere grad i utdanning i løpet av sin levetid ifølge beregninger i OECDs Education at a Glance . For Norge er denne andelen 42 pst. og i Danmark 60 pst. Den lave andelen i Norge, må bl.a. ses i sammenheng med at Norge er et av OECD-landene med lavest gjennomføringsgrad i høyere utdanning. Mens bare 59 pst. av de som begynte en høyere utdanning i 1999–2000, hadde fullført en grad i 2011, var gjennomsnittet for OECD-landene 68 pst.

Samtidig viser OECDs PIAAC-undersøkelse at Norge er ett av kun fire OECD-land med bedre ferdigheter enn gjennomsnittet på alle områdene som måles. Norge skiller seg også positivt ut ved at vi har en særlig høy andel arbeidstakere som bruker leseferdigheter på jobb og ved at også personer uten fullført videregående utdanning har gode ferdigheter, særlig innen lesing.

Videre framkommer det av undersøkelsen at Norge er ett av kun tre land, og det eneste nordiske, der de under 24 år har dårligere ferdigheter enn de over 24 år. Det er bekymringsfullt i den grad resultatene fra PIAAC kan tolkes som en indikator på kvaliteten i utdanningssystemet og inkluderingspolitikken.

Regjeringen har nylig varslet at den vil utarbeide en nasjonal kompetansepolitisk strategi for Norge. Utgangspunktet er prosjektet Skills Strategy , der OECD har vurdert den norske kompetansepolitikken. OECD peker i dette arbeidet på at om lag 400 000 voksne, eller om lag 8 pst. av befolkningen, har svake basisferdigheter, at frafallet fra yrkesfaglig utdanning er høyt og at Norge bør se de ulike delene av kompetansepolitikken i en større sammenheng. OECD peker ut tre områder for handling:

  • Å gjøre kompetansesystemet mer effektivt

  • Å håndtere kompetanseubalanser

  • Å styrke utdanningen til voksne med lav kompetanse.

5.5 Markeder og reguleringer som støtte for forvaltning av naturressurser og miljø

Norge har store naturressurser. Ikke-fornybare ressurser er viktige for Norge, særlig råolje og naturgass, men vi rår også over betydelige fornybare ressurser som skog, fiskeressurser og vannkraft. Høy produksjon og inntekt sikres over tid best gjennom en effektiv og bærekraftig utnyttelse av alle ressurser, også miljø- og naturressurser. Det innebærer bl.a. at produksjon og forbruk må ta hensyn til fordeler eller ulemper som berører andre enn den som kjøper eller selger produktene, såkalte eksterne effekter. Eksempler på negative eksterne effekter er ulike former for miljøødeleggelser som utslipp av klimagasser, tap av natur eller forurensinger. Utvikling av ny teknologi er eksempel på en positiv ekstern effekt dersom en betydelig del av gevinsten tilfaller andre enn den som utvikler teknologien.

For å få en effektiv, produktiv og bærekraftig økonomi må det korrigeres for eksterne effekter. Det krever at prisene på produksjonsfaktorer og produkter justeres slik at de reflekterer den samfunnsøkonomiske kostnaden, inklusiv de ikke-prissatte verdiene, av ressursbruken. Det kan for eksempel gjøres ved bruk av avgifter. Norge har i flere tiår brukt både økonomiske virkemidler og reguleringer for å korrigere for virkninger på miljøet av produksjon og forbruk. Som et av de første landene i verden innførte Norge en CO 2 -avgift i 1991. I dag er over 80 pst. av norske klimagassutslipp priset i form av avgifter og/eller kvoter. Videre må alle typer forurensinger fra norsk industri rapporteres og godkjennes av Miljødirektoratet, og det stilles strenge utslippskrav. Det finnes også støtteordninger for utvikling av ny miljøvennlig teknologi.

Internasjonalt arbeides det med å legge til rette for økonomisk vekst samtidig som naturkapitalen opprettholdes. Dette omtales ofte som grønn vekst. For å få til en slik vekst må miljøhensyn integreres i politikkutformingen. Arbeidet fokuserer på kostnadseffektive måter å øke ressursutnyttelsen og begrense miljøbelastningen på og derved bidra til høyere framtidig verdiskapning. OECD har utviklet en strategi for grønn vekst. I arbeidet med å følge opp strategien inngår landenes bruk av miljø- og naturressurser i OECDs vurdering av den økonomiske politikken. OECD har utviklet et sett med indikatorer for å kunne måle i hvor stor grad miljøbelastning og bruk av naturressurser tas hensyn til i den økonomiske politikken og om det er en positiv utvikling over tid. I resten av dette avsnittet gjennomgås et utvalg av slike indikatorer.

Utslipp av klimagasser bidrar til global oppvarming. For å begrense temperaturstigningen til under 2°C sammenliknet med førindustrielt nivå, slik det er enighet gjennom de FN-ledete forhandlingene om en internasjonal klimaavtale, må framtidig produksjon skje med betydelig mindre utslipp enn nå. Et mål på effektivitet er utslipp per produsert enhet. Norge er et av de landene som ifølge OECD har den minst utslippsintensive produksjonen. Bare Sveits og Sverige har lavere utslipp av CO 2 per enhet BNP enn Norge, jf. figur 5.11.

Mens utslippsintensiteten er om lag på samme nivå for Fastlands-Norge som for hele økonomien har OECD-landene i gjennomsnitt om lag dobbelt så høyt utslipp per enhet BNP som Norge. Det er imidlertid store forskjeller mellom land, og landene utenfor OECD-området har gjennomgående utslippsintensiteter som er betydelig høyere enn landene i OECD-området. Det må bl.a. ses i lys av at utslippene av klimagasser som andel av BNP normalt avtar etter hvert som knappe ressurser utnyttes mer effektivt og landenes velstandsnivå øker. I tillegg har globaliseringen ført til at en del relativt energikrevende vareproduksjon er blitt flyttet fra industriland til utviklingsland og framvoksende økonomier. Høyere energikostnader i en del industriland, bl.a. som følge av kvoteplikt og avgifter på utslipp, har forsterket denne utviklingen. Figur 5.11 viser også at de store fremvoksende økonomiene, Brasil, Russland, India, Indonesia og Kina og Sør-Afrika (BRIIC), har om lag fire ganger høyere utslippsintensitet for CO 2 enn Norge.

Figur 5.11 Utslippsintensitet for CO2. Tonn CO2 per 1000 dollar BNP, 2010

Figur 5.11 Utslippsintensitet for CO 2. Tonn CO 2 per 1000 dollar BNP, 2010

Kilde: OECD.

Utslipp av forurensede partikler til luft bidrar til å redusere befolkningens helsetilstand, noe som over tid også kan føre til sykefravær og svekket arbeidsinnsats fordi det reduserer immunforsvaret. Eksponering mot små partikler (PM 2,5 ) antas ofte å være mest helseskadelig. Ifølge OECD er Norge et av landene med best luftkvalitet. Luftkvaliteten i Norge er gjennomgående bedre nå enn på 1990-tallet, men i perioder av vinterhalvåret er likevel konsentrasjonen av svevestøv i de største byene høyere enn Verdens helseorganisasjons krav. Tilsvarende måles det fortsatt for høye konsentrasjoner av nitrogendioksid (NO 2 ) i luften i perioder av vinterhalvåret i de største byene.

Sur nedbør som følge av utslipp av nitrogenoksider (NO X ), ammoniakk (NH 3 ) og svoveldioksid (SO 2 ), er fortsatt et alvorlig miljøproblem i Norge, selv om arealet med overskridelser av tålegrenser for forsuring av ferskvann har avtatt betydelig siden 1980. Utslippene reguleres gjennom Gøteborgprotokollen. Både tiltak i Norge og spesielt i Europa har bidratt til bedringen. Flyktige organiske forbindelser (NMVOC), som også reguleres under Gøteborgprotokollen, kan inneholde kreftfremkallende stoffer og bidrar også til dannelse av bakkenært ozon. Bakkenært ozon kan føre til skader på helse, vegetasjon og materialer. Norske utslipp av alle de ovenfor nevnte gassene, bortsett fra ammoniakk, har avtatt det siste tiåret og er under eller nær de nivåer Norge har forpliktet seg til ikke å overskride i 2020.

Mange kjemiske stoffer har negative effekter på mennesker, helse og produktivitet. Data fra produktregisteret viser at bruken av hormonforstyrrende stoffer og stoffer som kan gi kreft, reproduksjonsskader og/eller arvestoffskader er blitt kraftig redusert det siste tiåret. Bruken av allergifremkallende stoffer er også blitt redusert, mens f.eks. bruk av miljøfarlige stoffer som har langtidsvirkning har endret seg lite.

For å korrigere for de eksterne effekter av forurensing brukes ulike virkemidler som direkte regulering som forbud og påbud og økonomiske virkemidler som avgifter. I tilfeller der selv små utslipp kan medføre store skader vil en normalt velge reguleringer eller forbud. I de tilfeller hvor skaden er tilnærmet lik uansett hvor aktiviteten foregår, vil bruk av avgifter normalt være det mest kostnadseffektive tiltaket. Også lokale utslipp kan reguleres med avgifter.

Utslipp til luft, både av klimagasser og andre stoffer, er nært knyttet til bruk av fossil energi. Det er noe av bakgrunnen for at de fleste OECD-land har avgift på bruk av fossil energi. I transportsektoren ilegges avgift også for å prise slitasje på veiene, kostnader knyttet til ulykker, kø, støy, helse- og miljøskadelige utslipp og av fiskale hensyn. Forbrukerne tilpasser seg prisen på drivstoff, og denne påvirker dermed både etterspørselen etter og sammensetningen av energi. Figur 5.12 illustrerer at avgiftssatsene varierer sterk både mellom ulike kilder og sektorer innen de enkelte land og mellom land. Ifølge OECD har Norge sammen med Sveits, Luxemburg og Nederland de høyeste avgiftene i verden på fossil energi. Blant OECDs medlemsland har Mexico, USA og Canada de laveste avgiftene. I Norge varierte avgiftene i 2012 fra null kroner for om lag en femdel av energibruken til om lag 2 500 kroner per tonn CO 2 for bensin. Et vektet gjennomsnitt av avgiftene svarer til 670 kroner per tonn CO 2 . Til sammenlikning var gjennomsnittlig avgiftsnivå i USA i 2012 om lag 37 kroner per tonn CO 2 . Avgiften er gjennomgående høyest i transportsektoren. Utslipp per innbygger i transportsektoren i Norge var i 2011 om lag halvparten av nivået i USA. Dette kan skyldes flere forhold, men stor forskjell i avgift er trolig en svært viktig faktor.

Figur 5.12 Avgift på bruk av fossil energi: 2012. Kroner per tonn CO2. Prosentandel av CO2-utslipp fra all fossil energibruk

Figur 5.12 Avgift på bruk av fossil energi: 2012. Kroner per tonn CO 2 . Prosentandel av CO 2 -utslipp fra all fossil energibruk

Kilde: OECD.

Naturen er grunnlag for produksjon av mange varer og tjenester med stor betydning for velferd og livskvalitet, ofte omtalt som økosystemtjenester . Økosystemene gir grunnlag for produksjon av mat, en rekke materialer og medisiner. De renser luft og vann, binder karbon, beskytter mot flom, ras, storm og erosjon, og gir mulighet for rekreasjon. For at naturen skal kunne fortsette å yte disse tjenestene også i framtiden kreves det en god forvaltning som hindrer overbeskatning av ressurser. Investeringer, prosjekter og aktiviteter må ta hensyn til eventuelle virkninger på naturmangfoldet. Hvis det ikke gjøres, vil det bidra til å redusere samfunnets framtidige muligheter for produksjon. I Norge er det en rekke tiltak for å bevare mangfoldet i naturen, og det viktigste er naturmangfoldloven. Om lag 17 pst. av Norges landareal er vernet.

Sentrale deler av våre fornybare ressurser er fisk i havet, vannkraft, skog og dyrket mark. God forvaltning av disse er viktig for å bidra til god utnyttelse av våre ressurser over tid.

For å sikre et bærekraftig beskatningsmønster av fisk brukes det kvoter i tillegg til andre reguleringer. De fleste økonomisk viktigste fiskebestandene i Norge er nå over eller på nivå med anslått føre-var-grense. Gytebestanden av nordøstarktisk torsk har økt sterkt de siste årene, bl.a. som følge av ansvarlig forvaltning, og er nå på det høyeste nivået siden målingene startet i 1946. Bestanden av nordsjøtorsk ligger under anslått føre-var-grense, men har hatt en positiv utvikling de siste årene. Siden Norge har en relativt liten andel av kvotene for norsjøtorsk, vil den videre utviklingen av denne bestanden i stor grad avhenge av EUs politikk på området.

Den årlige tilveksten av stående masse i norske skoger har de siste årene vært om lag dobbelt så stort som det årlige uttaket. Massen av skog ventes å øke videre i mange tiår framover. Denne utviklingen er et resultat av en bevisst politikk i tidligere tiår for å stimulere skogplanting. I beregningen av utslippsintensitet for CO 2 , jf. figur 5.11, er netto opptak av karbon i skog ikke medregnet. Hvis en regner med opptak i jord og skog, blir utslippsintensiteten for Norge om lag halvert.

Norge har stor vannkraftproduksjon og er en av verdens største eksportører av olje og gass. Hensynet til miljøet og bærekraftig utvikling er, og har alltid vært, en integrert del av norsk energipolitikk. Som følge av stor produksjon av vannkraft har Norge, nest etter Island, den høyeste andelen fornybar energi, 64,5 pst. i 2012, blant industrilandene. Norge har forpliktet seg til å øke andelen til 67,5 pst. i 2020.

Verdensbanken publiserer hvert år indikatorer for sparing når det korrigeres for investering i utdanning, utslipp av miljøskadelige stoffer og uttapping/forringelse av naturressurser. Norge har høy uttapping av petroleum, og det bidrar, isolert sett, til å redusere vår naturkapital over tid. Men vi har likevel høy korrigert sparing sammenliknet med de fleste andre land bl.a. fordi store deler av petroleumsinntektene plasseres i Statens pensjonsfond utland, jf. figur 5.13. Beregningene viser at samlet, korrigert nasjonal sparing i Norge utgjorde 21,7 pst. av bruttonasjonalinntekten i 2012. Dette er noe lavere enn spareraten basert på nasjonalregnskapet. Uttappingen av petroleumsressurser trakk isolert sett ned spareraten med om lag ti prosentenheter, men dette ble delvis veid opp av investering i utdanning, med om lag seks prosentenheter. Fradrag for utslipp av partikler og CO 2 var små, til sammen 0,4 prosentenheter.

Figur 5.13 Nasjonal sparing. Prosent av bruttonasjonalinntekt, 2012

Figur 5.13 Nasjonal sparing. Prosent av bruttonasjonalinntekt, 2012

Kilde: Verdensbanken.

For mange land er det relativt liten forskjell mellom sparing iht. nasjonalregnskapet og korrigert sparing. Investering i utdanning innebærer i alle land en positiv korreksjon, mens uttapping av naturressurser og utslipp av partikler og CO 2 bidrar til å trekke ned den justerte sparingen. Forskjellen mellom ujustert og justert sparing var i 2012 gjennomgående størst for store olje og gassprodusenter som Saudi-Arabia og Russland.