Finansdepartementet (FIN)

Meld. St. 1

(2014–2015)

Nasjonalbudsjettet 2015

6.1 Innledning

I Norge blir mange oppgaver som i andre land utføres av private eller i familiene løst av det offentlige. Dette gir oss en stor offentlig sektor. Om lag 30 pst. av alle sysselsatte arbeider i offentlig forvaltning, en høyere andel enn i noe annet OECD-land. Selv om offentlig forvaltning i Norge har store inntekter fra oljeformuen, er også skattenivået høyt. Regjeringen vil forvalte skattebetalernes midler godt. Da må offentlig sektor være effektiv. Resultatene må vurderes åpent og kritisk. Ressursene må prioriteres til de områende som er viktigst og til de tiltakene som fungerer best.

Økt produktivitet i offentlig sektor vil gi bedre ytelser, men er også nødvendig for at offentlige finanser skal være bærekraftige over tid. I tiårene framover vil Norges gode offentlige finanser bli utfordret, jf. omtalen i avsnitt 3.2. Aldringen av befolkningen trekker i retning av både økte utgifter og lavere arbeidsinnsats per innbygger. Samtidig vil finansieringsbidraget fra pensjonsfondet etter hvert avta relativt til verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Utfordringene for offentlige finanser forsterkes av forventninger og ønsker om å bygge tjenestetilbudet videre ut. For mange offentlige tjenester øker etterspørselen med inntektsnivået i samfunnet. Blant annet øker forventningene til utdanning og til helse- og omsorgstjenester når inntektene blir høyere. Når prisene for brukerne av tjenestene er lave eller null, er det lite som begrenser etterspørselen.

Arbeidet med å øke produktiviteten i tjenesteytende virksomhet kan være krevende. For tjenester der nær kontakt med enkeltpersoner er en sentral del av tilbudet, vil det kunne være vanskelig å redusere arbeidsinnsatsen uten å redusere kvaliteten på tjenesten. Med samme reallønnsutvikling som i resten av økonomien, vil kostnadene ved å produsere slike tjenester ofte øke raskere enn i annen virksomhet. For andre tjenester kan imidlertid ny teknologi eller andre endringer i rammebetingelser gjøre det mulig å øke effektiviteten over tid. Skillet går ikke nødvendigvis mellom offentlig og privat sektor, men mellom ulike typer av tjenester.

De fleste virksomheter i offentlig sektor produserer tjenester som ikke omsettes i noe marked. Dermed har vi begrenset informasjon om hvordan tjenestene verdsettes av brukerne. Det gjør det vanskeligere å måle både nivået på produktiviteten og utviklingen over tid. Slike vurderinger må i stedet gjøres med utgangspunkt i spesifikke mål for kvalitet og resultater i de ulike tjenestene. Avsnitt 6.2 gir en nærmere beskrivelse av produktiviteten i offentlig sektor basert på tilgjengelig statistikk.

Produktivitetskommisjonen som Regjeringen har oppnevnt, vil gi et bedre grunnlag for å vurdere og iverksette tiltak for økt effektivitet i offentlig sektor. Samtidig gjennomfører Regjeringen en rekke tiltak som vil øke effektiviteten i økonomien både på kortere og lengre sikt. Dette arbeidet kan oppsummeres under fem hovedpunkter, jf. nærmere omtale i kapittel 5. Fire av disse punktene er også gode overskrifter for arbeidet med å gjøre offentlig sektor mer effektiv. Reformer i statlig sektor, herunder strukturreformer innen politiet, samferdsel, høyere utdanning og skatteetaten og det tverrgående arbeidet med digitalisering, omtales i avsnitt 6.3. Også i offentlig sektor kan konkurranse bidra til økt effektivitet, men konkurransen må ofte ta andre former enn i det private næringslivet. Nye tiltak for å øke konkurransen omtales i avsnitt 6.4. For å få bedre resultater må ressursene styres dit de kaster mest av seg. Dette krever godt grunnlag for beslutninger og god utredning i forkant, god styring og ledelse, og evaluering i etterkant. Tiltak for økt vektlegging av resultater omtales i avsnitt 6.5. Tydelige budsjettprioriteringer trengs for å nå målet om mest mulig velferd for hver krone som brukes over statens og kommunenes budsjetter. En reform for avbyråkratisering og effektivisering, der deler av gevinstene fra mindre byråkrati og mer effektiv bruk av pengene overføres til fellesskapet, omtales i avsnitt 6.6. En vellykket kommunereform vil være et helt sentralt bidrag til en mer robust og effektiv offentlig sektor. Denne omtales sammen med annet utviklingsarbeid i kommunesektoren i avsnitt 6.7. Tiltakene er nærmere omtalt i de ulike fagdepartementenes proposisjoner.

6.2 Offentlig sektor i Norge

6.2.1 Ressursbruk og resultater

De samlede utgiftene i offentlig forvaltning anslås til knapt 1 500 mrd. kroner i 2015. Det utgjør vel 59 pst. av Fastlands-Norges BNP, et høyt tall i internasjonal sammenheng. Konsumet i offentlig forvaltning utgjør 28 pst. av Fastlands-Norges BNP og 22 pst. av totalt BNP. Også dette er høyt både sammenliknet med gjennomsnittet for OECD-landene og sammenliknet med gjennomsnittet i euroområdet. Hver tredje sysselsatte jobber i offentlig sektor. Målt etter sysselsettingsandel er offentlig sektor i Norge størst blant OECD-landene, jf. figur 6.1 og boks 6.1. Størrelsen på offentlig sektor viser hvor viktig det er at ressursene i sektoren brukes effektivt.

Figur 6.1 Størrelsen på og tilliten til offentlig sektor

Figur 6.1 Størrelsen på og tilliten til offentlig sektor

Kilde: OECD.

Boks 6.1 Utviklingen i offentlig sysselsetting

Fra 1970 til rundt 1990 var det en kraftig oppgang i offentlig sysselsetting som andel av total sysselsetting, jf. figur 6.2A. Det må bl.a. ses i sammenheng med utbygging av den norske velferdsstaten og innføring av velferdsordninger i takt med at oljeinntekter ble faset inn i økonomien. Det økte behovet for arbeidskraft ble i stor grad møtt med vekst i kvinners yrkesaktivitet. Siden tidlig på 1990-tallet har sysselsettingen i offentlig sektor økt i om lag samme takt som sysselsettingen i privat sektor.

Utvidelser av helse- og omsorgssektoren har vært en særlig viktig drivkraft bak oppgangen i sysselsettingen i offentlig forvaltning, og veksten innenfor dette området har fortsatt også etter 1990. Etterspørselen etter tjenester innen helse, omsorg og undervisning vil avhenge av befolkningens størrelse og sammensetning. Beregninger viser imidlertid at befolkningsutviklingen kun forklarer om lag en tredel av veksten i helse- og omsorgssektoren i årene etter 1990. Mesteparten av veksten skyldes at stadig mer omfattende tjenester ytes til stadig større grupper av befolkningen, dvs. av økt standard og økt dekningsgrad.

For årene etter 2006 gir StatRes grunnlag for å følge utviklingen i sysselsettingen i statsforvaltningen mer detaljert. Ifølge tall fra StatRes økte sysselsettingen i staten med om lag 36 000 årsverk fra 2006 til 2013. Om lag to tredeler av denne veksten kom innen helse og omsorg og forsvar og offentlig orden, jf. figur 6.2B. Nærmere halvparten av de statsansatte arbeidet innen helse- og sosialsektoren i 2013, vel 20 pst. innen forsvar, offentlig orden og trygghet, og godt under 10 pst. med administrasjon mv. Ifølge tall fra ILO er det relativt liten variasjon mellom land i andelen av de sysselsatte som arbeider innen offentlig administrasjon, forsvar og obligatorisk sosialforsikring. I 2012 var andelen av de sysselsatte som arbeidet i offentlig administrasjon om lag den samme i Norge som i euroområdet.

Ifølge Statens sentrale tjenestemannsregister var det ansatt vel 22 000 i sentralforvaltningen (departementer, direktorater, tilsyn mv.) per 1. mars 2014. Det er en økning på nærmere 4 000 personer fra samme tidspunkt i 2006. Direktoratene har hatt den sterkeste veksten i denne perioden, jf. figur 6.2C som viser utviklingen for noen deler av sentralforvaltningen. Det må til dels ses i sammenheng med at oppgaver er flyttet fra departementer til direktorater. Blant virksomhetene med størst oppgang finner vi bl.a. Utlendingsdirektoratet, Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet.

Ny teknologi gjør det mulig å effektivisere sentralforvaltningen. Omleggingene innen Toll- og avgiftsetaten og Skatteetaten kan for eksempel redusere antall ansatte med 400-500 årsverk over tid. Regjeringens avbyråkratiserings- og effektivitetsreform legger til rette for at frigjorte ressurser brukes til andre budsjettformål eller går til å senke skattene.

Figur 6.2 Utviklingen i offentlig sysselsetting

Figur 6.2 Utviklingen i offentlig sysselsetting

1 Virksomhetsområder etter StatRes-klassifikasjon.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Difi.

En velordnet offentlig sektor er også viktig for tilliten til offentlige myndigheter. Høy grad av tillit gjør samhandling enklere og fremmer dermed også verdiskaping i privat sektor. I OECDs Government at a glance trekkes det også fram at høy grad av tillit til myndighetene kan gjøre det lettere å gjennomføre reformer der man må ofre noe på kort sikt for å nyte godt av fordeler i framtiden.

Innbyggernes tillit til nasjonale myndigheter varierer betydelig mellom land, jf. figur 6.3. For OECD-området sett under ett svarer under halvparten av befolkningen ja på spørsmålet om de har tillit til sine nasjonale myndigheter. Norge kommer godt ut med en ja-andel på 66 pst., men likevel klart lavere enn Sveits der hele 77 pst. svarer at de har tillit til sine nasjonale myndigheter. Videre finner OECD at innbyggerne gjennomgående har større tillit til og er mer tilfredse med de ulike offentlige tjenestene enn til de nasjonale myndigheter. De norske resultatene ligger også her over gjennomsnittet for OECD-landene men ikke like langt oppe som i spørsmålet om tillit til myndighetene.

En annen kilde til kunnskap om hvordan tjenestene fra offentlig forvaltning vurderes, er innbyggerundersøkelsen. Dette er en fast brukerundersøkelse av forvaltningen i Norge, gjennomført av Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi). Undersøkelsen skal gi et bedre grunnlag for å vurdere utviklingen av offentlige tjenester på tvers av sektorer og for å bidra til å videreutvikle offentlige virksomheter på sikt. Den dekker virksomheter innen områdene utdanning og kultur, helse, omsorg og myndighetsorganer.

Den siste undersøkelsen ble lagt fram i juni 2013 og besto av en innbyggerdel og en brukerdel. Innbyggerdelen ble besvart av innbyggere både med og uten erfaring med bruk av den aktuelle tjenesten, mens brukerdelen kun ble besvart av de med brukererfaring. Undersøkelsen viste at brukerne jevnt over er mer fornøyde enn det innbyggerne generelt er.

Tillits- og innbyggerundersøkelser kan si noe om hvordan innbyggerne vurderer offentlige tjenester, men er et mangelfullt grunnlag for arbeidet med å få mer ut av de ressursene som settes inn i produksjonen. Også nasjonalregnskapsstatistikk har begrenset informasjonsverdi om produktivitet og effektivitet i offentlig sektor, ettersom den ikke kan bygge på markedsinformasjon om verdien av tjenestene. Dermed er det vanskelig å måle produksjonen per timeverk, og det blir vanskelig å måle både produktivitetsnivå og utvikling over tid. *

Når en skal vurdere produktiviteten i offentlig sektor må en ta hensyn til at myndighetene har et bredt sett av virkemidler til rådighet. Det overordnede målet er ofte et bestemt utfall, ikke produksjonen av en bestemt tjeneste. For eksempel kan bedre folkehelse oppnås ikke bare ved bevilgninger til helsetjenester, men også gjennom utformingen av skatte- og avgiftssystemet, stønadsordninger og direkte reguleringer. Stortinget kan f.eks. både sørge for god sykehusbehandling av trafikkskadde, bygge gode veier og fremme bruk av mer moderne og trafikksikre biler gjennom avgiftssystemet.

Kostnadseffektivitet oppnås når offentlige tjenester produseres med lavest mulig kostnad. Resultateffektivitet oppnås når myndighetene utnytter ulike virkemidler slik at overordnede mål nås med lavest mulig ressursinnsats. Kostnadseffektivitet ligger nærmere nasjonalregnskapets produktivitetsbegrep, mens resultateffektivitet er et bredere mål. Her regnes samfunnets samlede ressursinnsats med, slik at også den tiden bilister taper ved å stå i kø, eller ventetid for sykehusbehandling, regnes som en kostnad. For å kunne vurdere kostnads- og resultateffektivitet, trengs spesifikk informasjon om produksjon, kvalitet og resultater innen ulike områder. *

Offentlig sektor spenner over en lang rekke virksomheter med ulike oppgaver, organisasjonsformer, styringsmodeller – og størrelse. Den omfatter både stats- og kommuneforvaltningen, i tillegg til statens og kommunenes forretningsdrift. Produktivitet og effektivitet må vurderes innen hver enkelt sektor eller virksomhetsområde. De neste avsnittene går nærmere inn på helse- og omsorgstjenestene, utdanningssystemet, samferdselssektoren og politiet.

Figur 6.3 Forventet levealder ved fødsel og utgifter til helse per innbygger. 2011

Figur 6.3 Forventet levealder ved fødsel og utgifter til helse per innbygger. 2011

Kilde: OECD

6.2.2 Helse

OECD publiserer omfattende rapporter om OECD-landenes helsetjenestesystemer og befolkningens helsetilstand. Rapporten Health at a Glance utgis annethvert år og inneholder sammenliknbare data fra 40 land, herunder 34 OECD-land. OECD publiserer også gjennomganger av kvaliteten i helsetjenestene i enkeltland. Rapporten for Norge ble publisert i mai 2014. * Tallene fra OECD viser at helsetilstanden i Norge generelt er god, med høyere forventet levealder og lavere sykelighet og dødelighet enn OECD-gjennomsnittet, jf. figur 6.3A. Sammenliknet med OECD-landene rapporterer også norske innbyggere om forholdsvis gode helsevaner.

OECD peker på at norske helsetjenester viser gode resultater på de fleste kvalitetsindikatorene OECD ser på. Norge er blant de landene i OECD som har lavest dødelighet i sykehus etter innleggelse for akutt hjerteinfarkt og hjerneinfarkt. OECD måler overlevelse for brystkreft, livmorhalskreft og tykk- og endetarmskreft. For livmorhalskreft er Norge blant de beste OECD-landene og for brystkreft blant de beste i Europa. For tarmkreft ligger Norge noe over gjennomsnittet av OECD-landene. OECD refererer samtidig sammenlikninger av pasienters erfaringer med sin fastlege, der hovedbildet er at de norske resultatene er dårligere enn gjennomsnittet.

Samtidig peker OECD på at helseutgiftene i Norge er høye, jf. figur 6.3B. Foreløpige tall fra Statistisk sentralbyrå viser at Norge i 2013 brukte om lag 288 mrd. kroner på helse- og omsorgsformål. Det svarer til i overkant av 56 700 kroner per innbygger. Dette omfatter alle private og offentlige utgifter som går til forbruk eller investeringer i helsetjenester mv. Sammenliknet med andre OECD-land er det bare USA som bruker mer per innbygger. Det offentlige dekker om lag 86 pst. av de samlede helseutgiftene i Norge, noe som gjør at offentlige helsebevilgninger er høyere enn i USA, der relativt mer er privatfinansiert. Andelen av BNP som benyttes til helse- og omsorgsformål er omtrent på gjennomsnittet av OECD-landene når privat og offentlig finansiering ses under ett.

Gjennomsnittlig liggetid i sykehus kan være ett mål på effektivitet i helsesektoren. Alt annet likt, vil kortere liggetid vanligvis redusere kostnadene ved behandling, ettersom pasienten overføres til et mindre ressursintensivt tilbud. Samtidig kan korte sykehusopphold bety mer intensiv behandling. For korte opphold vil imidlertid kunne redusere kvaliteten på tilbudet. Gjennom det siste tiåret er gjennomsnittlig liggetid falt i nesten alle OECD-land. Fallet har vært kraftigere i Norge enn gjennomsnittet i OECD, til tross for at liggetiden i Norge allerede i 2000 var litt under gjennomsnittet. Reduksjonen i liggetid må ses i sammenheng med endringer i medisinsk teknologi og overgang til dagkirurgi. Intensiteten i sykehusoppholdene har dermed trolig økt.

Helsedirektoratets system for nasjonale kvalitetsindikatorer i helse- og omsorgstjenesten er sentralt for å kunne vurdere tilstand og resultater i helsesektoren. Det er et hjelpemiddel for ledelse og kvalitetsforbedring, og for at pasienter skal kunne få ivaretatt sine rettigheter. Regelmessige oppdateringer av indikatorer gir insentiver til bedre kvalitet og til at brukerne kan velge sykehus på et informert grunnlag. Det gir også bedre grunnlag for politiske og administrative prioriteringer og bidrar til åpenhet og informasjon.

Kvalitetsindikatorene fanger opp mange ulike aspekter ved helse- og omsorgstjenestene. Gjennomsnittlig ventetid fra mottatt henvisning til start av helsehjelp i somatisk helsetjeneste var 74 dager i 2013, om lag det samme som i 2012. Det ble registrert 1,6 pst. korridorpasienter (andel døgn med korridorpasienter av alle pasientdøgn) i 2013. Andel med sykehusinfeksjoner blant alle innlagte pasienter lå på 5,1 pst. høsten 2013, noe som også var relativt stabilt sammenliknet med tidligere målinger. Andelen pasienter henvist for brystkreft hvor behandling er startet innen 20 arbeidsdager etter at sykehuset mottok henvisningen, gikk derimot ned fra 66,8 pst. i 2012 til 62,9 pst. i 2013.

Gjennom andre rapporter, som for eksempel Samdata, publiserer Helsedirektoratet tall og analyser for spesialisthelsetjenesten. DRG-systemet (Diagnose Relaterte Grupper) grupperer pasienter i somatiske sykehus etter hvilken ressursbruk som er forbundet med undersøkelse og behandling. Utviklingen i kostnader per DRG-poeng kan brukes som et mål for produktivitet. Tall fra Samdata for spesialisthelsetjenesten viser at sykehusenes driftskostnader per DRG-poeng ble redusert med 0,7 pst. fra 2012 til 2013. Siden 2009 er driftskostnadene per DRG-poeng redusert med nær 5 pst. Dette skyldes økt produksjon av DRG-poeng, mens kostnadene har endret seg lite. Det relative kostnadsnivået per DRG-poeng i helseforetakene varierte i 2013 fra 0,96 til 1,19. Noe av forskjellen må trolig tilskrives forskjeller i reiseavstander og behovet for akuttberedskap.

Det finnes også en del sammenlikninger mellom de enkelte sykehusene. Figur 6.4 viser et eksempel, der gjennomsnittlig liggetid for hoftebruddspasienter varierer fra 4,5 til 10,5 dager. Selv om disse observerte forskjellene kan skyldes forskjeller i for eksempel pasientgrunnlag, gir de grunn til nærmere undersøkelser.

Figur 6.4 Gjennomsnittlig liggetid for hoftebruddspasienter. Antall dager

Figur 6.4 Gjennomsnittlig liggetid for hoftebruddspasienter. Antall dager

Kilde: Norsk pasientregister.

Datakilder som Kostra og Iplos gir oss informasjon om utviklingen i de kommunale omsorgstjenestene. Gjennom 2013 mottok hele 345 000 personer omsorgstjenester i kortere eller lengre perioder. Siden 2007 har kommunene hatt høyere utgifter til hjemmetjenester og aktivisering, enn til tjenester i institusjon. I 2013 gikk over halvparten av kommunenes brutto driftsutgifter til omsorgstjenester til tjenester utenfor institusjon. Både andelen årsverk med fagutdanning i brukerrettede tjenester og andelen plasser i brukertilpasset enerom med eget bad og WC på institusjon har økt de senere årene.

Det gjenstår fortsatt mange utfordringer i digitaliseringen av helse- og omsorgstjenesten, og IKT-systemene som brukes i dag støtter i for liten grad opp under behovet for tilgang til nødvendig informasjon. I dag er helseopplysninger spredt i en rekke forskjellige systemer i avdelinger og virksomheter der pasienten har mottatt helsehjelp. Mange selvstendige aktører i sektoren gjør det nødvendig å tydeliggjøre det nasjonale ansvaret for IKT-utviklingen. Meld. St. 9 (2012-2013) Én innbygger - én journal peker på behovet for økt bruk av nasjonale løsninger og sterkere nasjonal styring.

6.2.3 Utdanning

Internasjonale sammenlikninger viser at ressursbruken i norsk grunnopplæring er høy. Elevenes resultater er imidlertid gjennomsnittlige. For å bedre kvaliteten satser Regjeringen særlig på videreutdanning av lærere. På lengre sikt arbeides det også med sikte på å omdanne lærerutdanningene til femårige masterutdanninger. Svak fullføring er en utfordring innenfor både videregående opplæring og høyere utdanning. For økt gjennomføring i videregåande opplæring vil Regjeringen gjennomføre et yrkesfagløft. For å styrke kvaliteten i universitets- og høyskolesektoren har Regjeringen startet arbeidet med en stortingsmelding om framtidig struktur i denne sektoren.

Norge deltar i flere internasjonale studier som sammenlikner skolesystemer og måler elevenes kompetanse. Programme for International Student Assessment (PISA) er et internasjonalt prosjekt i regi av OECD. I PISA-undersøkelsen blir norske 15-åringer sammenliknet med jevnaldrende elever i andre land innenfor fagområdene lesing, matematikk og naturfag. Undersøkelsen gjennomføres jevnlig, og gir dermed mulighet til å se på endringer over tid. Den siste PISA-undersøkelsen ble gjennomført i 2012. Her deltok 65 land, hvorav 34 er OECD-medlemmer.

Resultatene fra PISA i 2012 viser at norske elever ligger litt over gjennomsnittet i lesing, der Norge er rangert som nr. 15 av 34, jf. tabell 6.1. I matematikk og naturfag er de norske prestasjonene relativt stabile i underkant av OECD-gjennomsnittet.

Tabell 6.1 PISA-resultater for utvalgte OECD-land rangert fra høyest til lavest

Matematikk

Lesing

Naturfag

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

Sveits

Nederland

Finland

Danmark

Canada

Belgia

Tyskland

Østerrike

Irland

Frankrike

Storbritannia

Island

Luxembourg

Norge

USA

Sverige

Finland

Canada

Irland

Nederland

Sveits

Belgia

Tyskland

Østerrike

Frankrike

Norge

Storbritannia

USA

Danmark

Luxembourg

Island

Sverige

Finland

Canada

Tyskland

Irland

Nederland

Sveits

Storbritannia

Østerrike

Belgia

Frankrike

Danmark

USA

Norge

Luxembourg

Sverige

Island

Kilde: OECD.

Sett i forhold til ressursinnsatsen oppnår Norge svake PISA-resultater. Blant OECD-landene i undersøkelsen er det bare Luxemburg og Sveits som har høyere kjøpekraftsjusterte skoleutgifter per elev mellom 6 og 15 år enn Norge. Norge har nesten 50 pst. høyere utgifter per elev enn OECD-gjennomsnittet, mens resultatene er på eller så vidt over gjennomsnittet. Korea og Finland, som har de beste prestasjonene i PISA-undersøkelsen, bruker henholdsvis betydelig mindre enn og like mye som OECD-gjennomsnittet. Generelt finner OECD at sammenhengen mellom skoleresultater og ressursbruk ikke er særlig sterk.

Norge har også en stor utfordring i den videregående skolen, der fullføringsgraden er den nest laveste i OECD-området, jf. figur 6.5. Med to års ekstra tid øker fullføringsgraden fra 57 pst. til 72 pst., men også dette er blant de laveste i OECD. Vi kommer særlig dårlig ut i yrkesfagene.

Figur 6.5 Fullført videregående skole innenfor normert tid. Prosent

Figur 6.5 Fullført videregående skole innenfor normert tid. Prosent

Kilde: OECD.

I høyere utdanning viser Kunnskapsdepartementets tilstandsrapport for universiteter og høyskoler at inntektene til statlige universiteter og høyskoler har økt reelt med 16 pst. i perioden 2004–2013. I samme periode har antall studenter økt med 20 pst., antall studiepoeng med 18 pst., antall publiseringspoeng med 89 pst. og antall doktorgrader med 95 pst. Også antall studietilbud har økt betydelig. Både de statlige og private høyskolene har større vekt på utdanning og mindre på forskning, mens universitetene og de vitenskapelige høyskolene har høy forskningsinnsats.

Også i høyere utdanning er fullføring en utfordring. En drøy tredjedel av studentene som begynte på toårig masterutdanning i 2009 fullførte på normert tid. To år senere hadde fullføringsgraden økt til to tredjedeler for 2009-kullet. En fjerdedel hadde sluttet, mens de resterende stadig var studenter.

De senere årene har det vært godt vekst i forskningsaktiviteten i norske universiteter og høyskoler. Norske forskere er stadig mer internasjonalt orienterte. Norsk forskning har imidlertid fortsatt mindre gjennomslagskraft og synlighet enn forskning fra andre nordiske land.

Antall avlagte doktorgrader vokser. I 2013 disputerte 1 524 personer for doktorgraden i Norge, dobbelt så mange som for ti år siden. Mens Norge hadde en bunnplassering i Norden i antallet doktorgrader per million innbyggere for ti år tilbake, har Norge nå passert Sverige og nærmer seg Finland. Det er mange utenlandske statsborgere som avlegger doktorgrad i Norge.

Fra 2012 til 2013 var det for første gang nedgang i antall publiseringspoeng ved universiteter og høyskoler, med 1,6 pst. I et lengre perspektiv har imidlertid publiseringstallene økt kraftig. Antall publiseringspoeng per faglig stilling har økt med 54 pst. i løpet av de ti siste årene.

6.2.4 Samferdsel

Gode transporttjenester er viktig for innbyggernes velferd og for produktiviteten i både private virksomheter og offentlig forvaltning. Samferdselssystemet må utformes slik at det kan levere de transporttjenestene som folk og bedrifter har mest nytte av. Bevilgningsnivået til samferdselsformål er høyt. Samtidig kommer Norge dårlig ut i internasjonale sammenlikninger av infrastruktur, og det er for dårlig samfunnsøkonomisk lønnsomhet i mange prosjekter. Dette tilsier at ressursbruken bør bli bedre. Regjeringen har derfor startet et omfattende reformarbeid. Formålet med transportreformen er økt samfunnsøkonomisk lønnsomhet samlet sett i transportsektoren, med en finansiering innenfor de rammene som handlingsregelen setter.

For 2014 har Stortinget bevilget om lag 46 mrd. kroner til veg, jernbane og sjøtransport. Bevilgningene til disse formålene har økt betydelig de siste årene. I Nasjonal transportplan 2014–2023 ble det lagt til grunn en statlig økonomisk planramme til veg, jernbane og sjøtransport på 508 mrd. kroner for tiårsperioden sett under ett * . Dette er 167 mrd. kroner mer enn dersom bevilgningsnivået for 2013 var blitt videreført. I planen er det også lagt til grunn 99 mrd. kroner i bompenger over perioden. Samlet sett utgjør dette 607 mrd. kroner til de tre samferdselsformålene i perioden 2014–2023. De siste årene har Norge brukt midler som tilsvarer 1 pst. av fastlands-BNP på veginvesteringer, jf. figur 6.6. Andelen er dobbelt så høy som i Sverige, Tyskland og USA og 25 pst. høyere enn i Sveits som også har en utfordrende topografi.

Figur 6.6 Veginvesteringer i utvalgte land som andel av BNP. Prosent

Figur 6.6 Veginvesteringer i utvalgte land som andel av BNP. Prosent

Kilde: OECD og International Transport Forum.

Planlegging av samferdselsprosjekter skjer på bakgrunn av prioriteringer og føringer i Nasjonal transportplan. Et viktig grunnlag for arbeidet med Nasjonal transportplan er planforslaget fra etatene og Avinor AS, som blir utarbeidet på bakgrunn av retningslinjer fra Samferdselsdepartementet. De bes om å utarbeide sin anbefalte strategi med utgangspunkt i målstrukturen, som har mål knyttet til bedre framkommelighet, transportsikkerhet, miljø og universell utforming. I tillegg skal etatene utarbeide et alternativ der det utelukkende legges vekt på beregnet samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Tjenester er samfunnsøkonomisk lønnsomme dersom verdien av tjenestene som leveres er større enn kostnadene ved å produsere dem.

Erfaring viser at det ofte legges vekt på andre forhold enn samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Endelig forslag har dermed avveket betydelig fra lønnsomhetsstrategien, jf. figur 6.7. Eksempelvis har regional utvikling og tiltak for å oppnå en tilfredsstillende standard i de ulike delene av landet vist seg å være viktige hensyn. Det er en utfordring for målet om effektiv utnyttelse av ressursene at mange av prosjektene i norsk samferdsel har lav samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

Figur 6.7 Samfunnsøkonomisk netto nytte av investeringsprosjektene i NTP 2010–2019, samt transportetatenes lønnsomhetsstrategi og planforslag1. Mill. kroner

Figur 6.7 Samfunnsøkonomisk netto nytte av investeringsprosjektene i NTP 2010–2019, samt transportetatenes lønnsomhetsstrategi og planforslag 1 . Mill. kroner

1 For NTP 2014 – 2023 som Stortinget behandlet i 2013, er det et liknende forhold mellom lønnsomhetsstrategi og planforslag. Det er imidlertid ikke like lett å sammenlikne med endelig NTP, siden beregningsopplegget for samfunnsøkonomisk lønnsomhet er blitt endret.

Kilde: Nasjonal Transportplan 2010 – 2019.

6.2.5 Politiet

I Politianalysen (NOU 2013: 9 Ett politi – rustet til å møte fremtidens utfordringer ) er det dokumentert et betydelig potensiale for bedre ressursbruk i politiet. Måten politiet organiserer og anvender sine ressurser på blir framhevet som den viktigste begrensningen for kvaliteten på de tjenestene norsk politi leverer. Derfor foreslår analyseutvalget en reform av norsk politi. Regjeringen følger opp denne anbefalingen.

Politiet skal forebygge og bekjempe kriminalitet, og skape trygghet for befolkningen. Resultatene som oppnås vil avhenge av mange forhold, og bidraget fra polititjenestene er dermed krevende å måle. Det er også vanskelig å sammenlikne omfanget av kriminalitet mellom land. Flere forhold peker imidlertid i retning av at Norge har lav kriminalitet sammenliknet med andre land. Blant annet er Norge et av landene i Europa med lavest antall drap per 100 000 innbyggere, jf. figur 6.8. Tall fra Gallup World Poll viser at 89 pst. av befolkningen i Norge svarer at de føler seg trygge når de går ute om kvelden i området der de bor, mot gjennomsnittlig 72 pst. i OECD-landene.

Figur 6.8 Antall drap i året per 100 000 innbyggere. Gjennomsnitt 2007–2009

Figur 6.8 Antall drap i året per 100 000 innbyggere. Gjennomsnitt 2007–2009

Kilde: Eurostat.

Håndteringen av terrorhandlingene 22. juli 2011 avdekket svakheter og mangler ved norsk politi. 22. juli-kommisjonen pekte i sin rapport på noen grunnleggende og gjennomgående svakheter som underliggende årsaker til at politiet sviktet i håndteringen. Dette var bakgrunnen for at Justis- og beredskapsdepartementet satte ned et utvalg for å vurdere politiets ressursbruk, prioriteringer og organisering (NOU 2013: 9 Ett politi – rustet til å møte fremtidens utfordringer ). Utvalget mener måten politiet organiserer og anvender sine ressurser på er den viktigste begrensningen for hvor godt det løser sine kjerneoppgaver. Utvalget finner liten støtte for at det er tilgangen på ressurser som begrenser løsningen av kjerneoppgavene i politiet. Utredningen viser at det er store variasjoner i hvordan politiet er organisert, og med hvilken kvalitet og effektivitet oppgavene løses.

Ett eksempel er antall årsverk som kreves for å etablere en gitt beredskap. For å dekke én døgnkontinuerlig operativ tjenesteperson legger politidistriktene i Norge til grunn mellom 7,5 og 9 årsverk. Utvalgets analyser viser at en døgnkontinuerlig tjeneste kan bemannes med 6,4 årsverk (gitt visse forutsetninger knyttet til eksempelvis trening mv.), jf. figur 6.9. Ressursbruken ville da komme mer på linje med andre nordiske lands politi, justert for at politiets ukentlige arbeidstid er kortere i Norge.

Figur 6.9 Timer arbeidet og antall ansatte for å bemanne en døgnkontinuerlig turnus. Timer per uke og antall ansatte

Figur 6.9 Timer arbeidet og antall ansatte for å bemanne en døgnkontinuerlig turnus. Timer per uke og antall ansatte

Kilde: NOU 2013: 9 Ett politi – rustet til å møte fremtidens utfordringer.

Politianalysen peker på at det er viktig at politiet gis større mulighet til å konsentrere seg om sine kjerneoppgaver, eksempelvis forebygging mot og etterforskning av kriminalitet. Sammenliknet med andre nordiske land har politiet i Norge et større antall oppgaver, jf. tabell 6.2. En anbefaling i Politianalysen er å overføre enkelte oppgaver fra politiet til andre. Dagens organisering i 27 politidistrikter innebærer også at mange distrikter blir for små til å utvikle nødvendige spesialistfunksjoner og kapasitet til å håndtere større og alvorlige saker godt nok. Utvalget foreslår derfor at dagens politidistrikter slås sammen til seks distrikter. Det påpekes videre at store ressurser bindes opp til å holde mange små politikontorer åpne på dagtid. Utvalget foreslår at lokale tjenestesteder slås sammen og at fullmakten til å beslutte endringer i den lokale strukturen legges til Politidirektoratet. Utvalget foreslår også tiltak for bedre styring og ledelse i politiet. Regjeringens oppfølging av Politianalysen er omtalt i avsnitt 6.3.

Tabell 6.2 Politiets oppgaveportefølje i Sverige, Danmark, Finland og Norge

Virksomhetsområde

Oppgave

Norge

Sverige

Danmark

Finland

Polisiære oppgaver

Forebyggende virksomhet

x

x

x

x

Tilstedeværelse, ro, orden og sikkerhet

x

x

x

x

Redningstjeneste

x

Bistandsfunksjoner

x

x

Straffeforfølging

Teknisk og taktisk etterforskning

x

x

x

x

Påtaleavgjøre

x

x

Forvaltningsoppgaver

Utlendingsforvaltning

x

x

Utstede og tilbakekalle pass

x

x

x

Øvrige forvaltningsoppgaver 1

x

(x)

(x)

(x)

Sivil rettspleie

Utleggsforvaltninger

x

Tvangssalg

x

Ulike tvangsdekningsforretninger

x

Lennsmannsskjønn

x

Sekretariatsfunksjon i forliksrådet

x

Gjeldsordning

x

1 I Sverige, Danmark og Finland utfører politiet noen øvrige forvaltningsoppgaver, men i mindre utstrekning enn politiet i Norge.

Kilde: NOU 2013:9 Ett politi – rustet til å møte fremtidens utfordringer .

6.3 Reformer i statlig sektor

6.3.1 Strukturreformer

Behovet for en bedre samlet styring av offentlig virksomhet var bakgrunnen for opprettelsen av Kommunal- og moderniseringsdepartementet med ansvar både for statlig og kommunal forvaltning. Staten påvirker kommuner og fylkeskommuner gjennom mange ulike kanaler. Lokale politikere påpeker at styringssignalene ikke alltid samsvarer med hverandre og at de i sum kan gjøre effektiv lokal styring vanskeligere. Et samlet departement for statlig og kommunal forvaltning gir et strategisk bedre grunnlag for samordning av den statlige styringen. Over tid skal dette gi bedre folkevalgt styring lokalt, samtidig som viktige nasjonale mål ivaretas. Fylkesmennene vil fortsatt ha en viktig tilsynsrolle.

Regjeringen inviterte i mai 2014 til en kommunereform, og et flertall på Stortinget har sluttet seg til hovedelementene i reformen. Målet er større, mer robuste kommuner med økt makt og myndighet. Dette er nærmere omtalt i avsnitt 6.7.

Regjeringen har nylig lagt fram en reform for å modernisere og effektivisere skatte- og avgiftsforvaltningen. Forvaltningen av særavgifter og merverdiavgift ved innførsel skal flyttes fra Toll- og avgiftsetaten til Skatteetaten. Samtidig skal Statens innkrevingssentral innlemmes i Skatteetaten. Skatteoppkrevingen foreslås flyttet fra de kommunale skatteoppkreverne til Skatteetaten. Ansvaret for å fastsette, innkreve og kontrollere skatter og avgifter samles dermed i én etat, samtidig som en ny tolletat kan rendyrke sine kjerneoppgaver. Over tid kan dette redusere antall ansatte med 400-500 årsverk og gi betydelige innsparinger. Samtidig er målet bedre rettssikkerhet og forenkling for innbyggere og næringsliv. Endringene er i tråd med det som ligger til grunn for arbeidet med ny skatteforvaltningslov, som pågår parallelt.

Endringene i Skatteetatens oppgaver tilsier at man også må se på etatens kontorstruktur på nytt. Hensikten er å legge til rette for at etaten kan løse oppgavene på en bedre og mer effektiv måte. Regjeringen forventer at gjennomgangen vil gi færre, større og bedre skattekontor. Skattedirektoratet skal komme med et forslag til ny kontorstruktur innen 1. mai 2015.

Finansdepartementet er i ferd med å effektivisere og rasjonalisere lønns- og regnskapstjenestene i Direktoratet for økonomistyring (DFØ). Fra å ha en struktur der oppgavene innen lønnstjenester ble løst på seks forskjellige steder, vil lønnsvirksomheten nå samles i Stavanger. Regnskapstjenestene samles i Trondheim. Det skal styrke fagmiljøene og legge bedre til rette for effektivisering av tjenestene. Målet er at DFØ etter omstillingen skal kunne levere de samme tjenestene som i dag til en lavere kostnad.

Strukturreformen foreslått i Politianalysen omfatter forslag om endringer i politiets portefølje av oppgaver og en ny struktur for organiseringen av politiet, jf. avsnitt 6.2.5. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med forslag til oppfølging av Politianalysen, bl.a. om ny politidistriktsinndeling. Kvalitetsreformen følges opp av Politidirektoratet. Den skal gi grunnlag for bedre styring og ledelse i politiet, og øke kvaliteten på politiets oppgaveløsning. Direktoratet er i ferd med å utvikle en helhetlig struktur for bedre styring og ledelse av etaten, bl.a. for å ta en sterkere rolle for endring, tjenesteproduksjon og fagutvikling.

I budsjettforslaget for 2015 er det lagt til grunn en effektivisering av politiet bl.a. gjennom bedre anskaffelser og bedre bruk av turnussystemet i politiet. For at strukturreformen skal kunne gjennomføres og politietaten settes i stand til å realisere potensielle gevinster, foreslås det 150 mill. kroner til reformarbeidet, herunder til å tilpasse politiets IKT-systemer og operasjonssentraler til en ny struktur.

Justis- og beredskapsdepartementet vurderer også organiseringen av kriminalomsorgen. Blant annet vil en ny organisasjonsmodell med reduksjon til to forvaltningsnivåer bli utredet. Målet er at mer av ressursene skal brukes til tjenesteproduksjon og mindre til administrasjon og ledelse.

Evalueringer etter innføringen av forvaltningsreformen for barnevernet i 2004 viste at det fortsatt er uavklarte ansvarsforhold mellom statlig og kommunalt nivå i barnevernet. Regjeringen vil vurdere ansvarsdelingen mellom det kommunale barnevernet og den statlige andrelinjetjenesten . Målet er å gi kommunene et mer helhetlig ansvar for barnevernet. Barnevernets ressurser må utnyttes effektivt og rasjonelt til det beste for barna og samfunnet.

Dagens universitets- og høyskolestruktur er ikke tilpasset Regjeringens ambisjoner om at Norge skal være en ledende kunnskapsnasjon som bidrar til å løse globale utfordringer. Regjeringen vil i 2015 legge fram en stortingsmelding om strukturelle endringer i universitets- og høyskolesektoren. Endringene skal gi gode rammevilkår for økt kvalitet i utdanning og forskning ved å legge til rette for mer profilerte institusjoner, solide fagmiljø og en kostnadseffektiv sektor.

Som ledd i Kvalitetsreformen fra 2003 ble det innført et delvis resultatbasert system for finansiering av universitets- og høyskolesektoren. Sammen med andre virkemidler har dette finansieringssystemet bidratt til at mange av målene med reformen er nådd. Det er likevel behov for å vurdere om finansieringen av institusjonene bidrar nok til høy kvalitet i utdanning og forskning. Regjeringen har ambisiøse mål for høyere utdanning og forskning, og finansieringen er et av de viktigste virkemidlene for å nå målene. Regjeringen har oppnevnt en ekspertgruppe som skal gjennomgå hele finansieringen av universiteter og høyskoler og vurdere endringer i finansieringen som kan bidra til å styrke kvaliteten på forskning og utdanning. Den skal også vurdere hvordan finansieringssystemet kan stimulere studentene til å velge rett, dvs. retter seg inn mot områder der arbeidsmulighetene er best. Viktigheten av dette er nylig fremhevet av OECD. Ekspertgruppen skal levere sin endelige rapport innen utgangen av 2014.

Instituttene i landbruks- og matsektoren har de siste årene samarbeidet tettere for å høste faglige og administrative gevinster. Regjeringen har vedtatt å slå sammen Bioforsk, Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning og Norsk institutt for skog og landskap til ett institutt med hovedkontor på Ås fra 1. juli 2015. Formålet med fusjonen er å etablere et faglig og økonomisk robust forsknings- og utviklingsmiljø. Mer ressurser skal brukes på utvikling av ny kunnskap, innovasjonsrettet arbeid og forvaltningsstøtte, og mindre ressurser skal gå til drift.

Statens landbruksforvaltning (SLF) og Statens reindriftsforvaltning (SRF) ble slått sammen til ett direktorat med navnet Landbruksdirektoratet fra 1. juli 2014. Dette skal redusere byråkratiet og gjøre landbruksforvaltningen mer effektiv. Som et ledd i arbeidet for å bedre mattryggheten, sendte Landbruks- og matdepartementet før sommeren også ut et høringsnotat om en endring av organisasjonsstrukturen til Mattilsynet. Blant annet foreslås det å redusere antallet organisatoriske nivåer i Mattilsynet fra tre til to. Målet med omleggingen er mer enhetlig og helhetlig tilsyn og mindre administrasjon.

Nasjonal Transportplan 2014-2023 legger vekt på at de betydelige ressursene som settes av til utvikling og drift av transportsystemet skal brukes mest mulig effektivt. Mer effektive planprosesser skal redusere tiden fra plan til tiltak, mens mer sammenhengende og helhetlig utbygging av infrastruktur skal redusere kostnader og gjennomføringstid. Etatene arbeider også med å frigjøre ressurser som kan omdisponeres til utvikling av infrastrukturen. Videre arbeides det med å redusere administrasjonskostnadene ved bompengeordningen, slik at mer av de innbetalte midlene går til å finansiere selve tiltakene.

Regjeringen vil også etablere et utbyggingsselskap for å bygge flere veger mer helhetlig og effektivt. Det er også igangsatt et større arbeid for å se på organiseringen av jernbanesektoren.

Stor ressursinnsats i samferdselssektoren er ingen garanti for at investeringene er fornuftige. Regjeringen vil i sterkere grad fokusere på samfunnsøkonomisk lønnsomhet ved prioritering av tiltak i sektoren. Som en del av dette skal man systematisere framstillingen av forhold det kan legges vekt på ved prioriteringene, men som ikke kan tallfestes i samfunnsøkonomiske analyser.

6.3.2 Økt effektivitet gjennom digitalisering

Bruk av ny teknologi er et viktig virkemiddel for å nå Regjeringens mål om en mer effektiv offentlig sektor. Ny teknologi kan både gjøre tjenesteproduksjonen mer effektiv og gi privatpersoner og bedrifter nye eller bedre tjenester.

Utvikling av fellesløsninger eller felleskomponenter kan bidra til effektivisering bl.a. ved å legge til rette for felles innlogging til flere offentlige digitale tjenester. Felleskomponentene Altinn og ID-porten brukes av stadig flere og utgjør en byggesten i andre digitale løsninger i offentlig sektor. Andre nasjonale felleskomponenter er registrene for informasjon om personer (Folkeregisteret), eiendom (Matrikkelen) og virksomheter (Enhetsregisteret).

Staten sender hvert år 125 millioner brev og bruker én mrd. kroner på porto. Digital post vil gjøre kommunikasjonen med det offentlige raskere, tryggere og enklere, og gi mindre unødig administrasjon og effektivisere forvaltningen. Forvaltningsloven ble i februar 2014 endret slik at digital kommunikasjon nå er hovedregelen når forvaltningen henvender seg til publikum. De første statlige etatene vil ta i bruk digital post i november 2014. Alle statlige etater som i dag sender post på papir, skal ta i bruk en ny løsning for sikker digital postkasse innen 2016. Også kommunene skal kobles til løsningen, slik at innbyggerne etter hvert skal kunne få all post fra det offentlige i én digital postkasse.

Regjeringen ønsker å utnytte mulighetene som ligger i moderne teknologi for å nå helsepolitiske mål om bedre kvalitet, pasientsikkerhet, effektivitet og ressursbruk. Bedre IKT-løsninger er en forutsetning for å bruke IKT smart, effektivt og helhetlig. Visjonen om «én innbygger – én journal» i Meld. St. 9 (2012–2013) ligger fast. Helsepersonell må ha rask, enkel og sikker tilgang til alle nødvendige opplysninger, uavhengig av hvor i landet pasienten blir syk eller får behandling.

Utvikling av digitale løsninger har vært særlig viktig i effektiviseringen av skatteadministrasjonen. Forhåndsutfylt selvangivelse og elektronisk innlevering gjennom Altinn har gitt store effektivitetsgevinster. Fra 2014 sender ikke Skatteetaten lenger ut skattekort i posten, ettersom arbeidsgiver nå kan hente dette elektronisk. Flere digitale løsninger, sammen med bedre organisering, har ført til at Skatteetaten utfører flere oppgaver med færre ansatte.

Lånekassens organisering og arbeidsform er også endret betydelig de siste årene. Bemanningen er redusert og tilpasset nye oppgaver, samtidig som det er blitt vesentlig flere kunder. Elever, studenter og tilbakebetalere kan nå utføre det meste på nett, og stadig flere søknader behandles automatisk. De gjennomførte tiltakene har gitt store effektiviseringsgevinster for både kundene og staten. Ifølge Lånekassen har den gjennomsnittlige behandlingstiden for søknader om stipend og lån blitt redusert fra 16 til 9 dager. De årlige driftskostnadene er redusert med 20 pst. fra 2007 til 2013.

Husbankens satsing på digitale selvbetjeningsløsninger er også styrket. Det er anslått en årlig gevinst på om lag 60 mill. kroner for kommunene og 2,4 mill. kroner for Husbanken ved å ta i bruk digitale søknader for bostøtte og startlån.

Statens Kartverk har startet arbeidet med å utvikle et nytt elektronisk tinglysingssystem som er planlagt ferdigstilt i 2016. Med om lag 1,5 millioner tinglyste rettsstiftelser årlig er tinglysingen et av de største statlige tjenesteområdene som ennå ikke er fulldigitalisert. I Prop. 53 L (2013–2014 ) Endringer i tinglysingsloven mv. (elektronisk tinglysing) fremmet Regjeringen forslag om endringer i tinglysingsloven for å legge til rette for elektronisk tinglysing. Lovendringene ble vedtatt av Stortinget i juni 2014. Omleggingen til elektronisk tinglysing vil innebære økonomiske og administrative besparelser for både tinglysingsmyndigheten og brukerne av tinglysingen. De økonomiske gevinstene ved å gå over til elektronisk tinglysing er anslått til opp mot 1,4 mrd. kroner fra iverksettelsen og fram til 2032. De fleste brukere vil kunne få behandlet sine saker umiddelbart, mens det i dag som oftest tar nærmere en uke.

Domstoladministrasjonen har utviklet en tjeneste for innsending av salærkrav både i sivile saker og i straffesaker. Salærkravet mottas og behandles elektronisk i domstolen. Digitalisering av salær ventes å redusere saksbehandlingstiden per salærkrav vesentlig. Tjenesten ble utprøvd i tre domstoler i 2013. Løsningen gir betydelige gevinster både for advokater og i domstolene. Utprøvingen utvides høsten 2014 til å omfatte ytterligere seks domstoler.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) etablerer nå et digitaliseringsprogram, IMDig, med mål om et mer effektivt og mer kunnskapsbasert integreringsarbeid. IKT-satsingen skal bidra til at integreringsarbeidet kan gjennomføres raskere og med høyere kvalitet, fra mottak til bosetting og kvalifisering for utdanning og arbeid. Et hovedmål er mer effektive arbeidsprosesser i kommunene, men også IMDis egne arbeidsprosesser skal forbedres.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet har etablert et nytt fagsystem for alle barneverntjenestene i etaten (BiRK). Fagsystemet vil innebære at langt flere oppgaver kan løses direkte i systemet og at informasjon kan formidles automatisk til relevante mottakere, eksempelvis en kommune. Dette reduserer behov for støtteverktøy og manuelle operasjoner.

6.4 Mer konkurranse, avregulering og avbyråkratisering

Konkurranse mellom produsenter er en viktig drivkraft for økt effektivitet i privat sektor, jf. omtale i kapittel 5. Også i offentlig sektor kan konkurranse bidra til økt effektivitet, men konkurransen må ofte ta andre former. Ulike former for markedssvikt kan gjøre det vanskelig å erstatte offentlig produksjon med privat. Flere av velferdstjenestene kjennetegnes ved at det er vanskelig både for den som mottar tjenesten og for utenforstående å vurdere kvaliteten på tjenesten. Dette gjør det utfordrende å etablere god praksis for innkjøp av tjenester fra private leverandører. Mange av velferdstjenestene fungerer også som forsikringsordninger og som omfordeling. For forsikringsliknende ordninger er det godt kjent at ulik tilgang til informasjon kan komplisere innkjøp fra private leverandører ytterligere. For å håndtere slike problemer, brukes ofte særskilte former for konkurranse. En kan skille mellom:

  • konkurranse mellom offentlige tjenesteprodusenter ved å sammenlikne effektiviteten deres og publisere resultatene (referansetesting eller «benchmarking»);

  • innsatsstyrt finansiering, eller «pengene følger brukeren», kombinert med brukervalg. Det innebærer at inntektene til en offentlig tjenesteprodusent avhenger av antallet brukere. Brukerne av tjenesten får ofte mulighet til å velge mellom både offentlige og private produsenter;

  • bruk av anbud, hvor det avholdes en konkurranse om retten til å produsere varer eller tjenester på vegne av det offentlige;

  • deregulering, som innebærer at et tidligere offentlig monopol fratas eneretten og må konkurrere med nye private produsenter.

Det er vanskelig å måle omfanget av de ulike typene for konkurranse, men hovedbildet er at det har vært en økning av bruken de siste 10–15 årene. Regjeringen ønsker å legge til rette for økt bruk av konkurranse som virkemiddel for å fremme effektiv bruk av ressursene i offentlig forvaltning.

Regjeringen starter innføringen av reformen med fritt behandlingsvalg i spesialisthelsetjenesten i 2015. Reformen skal redusere ventetidene, øke valgfriheten for pasientene og stimulere de offentlige sykehusene til å bli mer effektive. Reformen består av tre elementer:

For det første innføres retten til fritt behandlingsvalg. Virksomheter som blir godkjent for å levere helsetjenester gjennom fritt behandlingsvalgordningen, gis mulighet til å levere definerte helsetjenester til en pris fastsatt av staten. Dette vil gi pasientene økt valgfrihet, mobilisere kapasitet hos private leverandører og stimulere de offentlige sykehusene til å drive mer effektivt. Retten til fritt behandlingsvalg skal være en sikkerhetsventil for pasientene. Gjennom ordningen får pasienter som ikke er fornøyd med tilbudet i de offentlige sykehusene rett til å bli behandlet hos godkjente private institusjoner på helseforetakets regning.

For det andre legger departementet opp til økte kjøp gjennom anbud. Anskaffelser gjennom anbudskonkurranse legger til rette for kostnadseffektive kjøp fra private, samtidig som det kan legges vekt på kvalitet i tillegg til pris. Anbud skal fortsatt være hovedkanalen for kjøp fra private. All aktivitet som omfattes av innsatsstyrt finansiering på de offentlige sykehusene, utløser også innsatsstyrt finansiering til de regionale helseforetakene gjennom bruk av retten til fritt behandlingsvalg og anskaffelser gjennom anbud.

For det tredje får helseforetakene mulighet til å behandle flere pasienter enn i dag. Det store volumet av pasientbehandling vil fortsatt skje i de offentlige sykehusene. Det er her de største gevinstene av reformen må realiseres, i form av reduserte ventetider.

Regjeringen vil også legge til rette for økt konkurranse i samferdselssektoren. Viktige tiltak er ny postlov, som fjerner Posten Norges gjenværende monopol på posttjenester, jernbanereform, og arbeidet med å vurdere hvilke tjenester innen flysikring som egner seg for konkurranseutsetting.

Regjeringen foreslår også å innføre en ordning med nettoføring av merverdiavgift for statlige forvaltningsorganer i 2015. Det vil gjøre at merverdiavgiften ikke lenger er en kostnad for forvaltningsorganene, og dermed fjernes dagens konkurranseulempe for private aktører. Dette legger grunnlag for mer effektiv ressursbruk i staten når merverdiavgiften ikke lenger er til hinder for at billigste alternativ velges. I tillegg eksponeres de statlige virksomhetene for økt konkurranse fra private leverandører.

Forslagene om økt konkurranse i samferdselssektoren og nettoføring av merverdiavgift er nærmere omtalt i avsnitt 5.2.

6.5 Økt vektlegging av resultater

6.5.1 Innhenting og bruk av kunnskap

Regjeringen vil legge større vekt på resultater enn på hvor store bevilgninger som går til ulike formål. Dette krever godt grunnlag for beslutninger og gode utredninger i forkant, god styring og ledelse i gjennomføringen, og god evaluering i etterkant for å vite hva som virket. Det finnes en lang rekke kilder til kunnskap om offentlig sektor, bl.a. resultatrapportering fra statlige virksomheter direktorater og etater og forskning og utredninger fra universiteter og forskningsinstitutter. Statistisk sentralbyrås systemer KOSTRA og StatRes er viktige redskaper for å belyse resultater og kostnader i offentlig virksomhet.

KOSTRA (Kommune-Stat-Rapportering) er et nasjonalt rapporterings- og informasjonssystem som gir styringsinformasjon om kommunal virksomhet, herunder statistikk om ressursinnsatsen, prioriteringer og måloppnåelse i norske kommuner, bydeler og fylkeskommuner. Ved hjelp av KOSTRA kan bl.a. kommuner, forskere, og media og andre sammenlikne tall for bl.a. pleie- og omsorgstjenester, barnehagedekning og saksbehandlingstid. Tallene viser betydelig spredning på de fleste områdene. Tallene gir sjelden i seg selv svar på i hvilken grad høye utgifter på et område skyldes at tjenestene har høy kvalitet eller at produksjonen er lite effektiv. De gir imidlertid grunnlag for å gå grundigere inn i områder der den enkelte kommunen skiller seg fra andre eller spredningen generelt er stor.

Gjennom StatRes (Statlig ressursbruk og resultater) gir SSB ut statistikk om statlig forvaltning. StatRes bygger på eksisterende datagrunnlag hos SSB eller statistikkprodusenter som NAV, Politidirektoratet og Toll- og avgiftsetaten. I alt 17 forskjellige statlige områder dekkes. I tillegg til tall for kostnader og årsverk gir StatRes en del tall for hva en får igjen for innsatsen, i form av aktiviteter og tjenester. StatRes er lett tilgjengelig for allmennheten, og kan bidra til økt oppmerksomhet og interesse om hvilke resultater som oppnås. På enkelte områder finnes det tall for ulike land som i noen grad kan gi grunnlag for referansetesting av statlig virksomhet. Mer internasjonal statistikk vil være et godt hjelpemiddel for effektiviseringsarbeidet. Finansdepartementet vil i relevante internasjonale fora arbeide for å utvikle mer og bedre statistikk på dette området.

6.5.2 Krav til god utredning

Statlige tiltak skal være velbegrunnede og gjennomtenkte. God og relevant informasjon er en nøkkel i dette arbeidet. Ufullstendig eller manglende utredning kan føre til at tiltak får utilsiktede konsekvenser, at kostnadene overstiger budsjettet eller at den ønskede effekten ikke oppnås. Det er viktig med gode metoder for å vurdere den faktiske effekten av reformer og offentlig politikk, og nye tiltak må ta hensyn til disse erfaringene. Ulike alternativer bør vurderes før beslutning tas i viktige saker, og i noen tilfeller bør ulike løsninger prøves ut, jf. omtale av evalueringer i avsnitt 6.5.3.

En undersøkelse fra Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har vist at etterlevelsen av den gjeldende utredningsinstruksen fra 2005 har vært mangelfull. Som ledd i arbeidet med å forbedre grunnlaget for beslutninger, blir utredningsinstruksen nå gjennomgått og revidert.

Regjeringen vil videre vurdere om en funksjon knyttet til kvalitetssikring av beslutningsunderlag, for eksempel i form av en uavhengig effektivitetsenhet for offentlig sektor, kan bidra til bedre beslutningsgrunnlag og økt bruk av bl.a. samfunnsøkonomiske analyser på ulike felter. Dette arbeidet ses i sammenheng med forslaget om å opprette et regelråd for vurdering av byrder av nytt regelverk for næringslivet.

Samfunnsøkonomiske analyser gir et grunnlag for å rangere og prioritere ulike offentlige tiltak, slik at samfunnets ressurser blir brukt mer effektivt. Riksrevisjonen og Difi har pekt på behovet for å øke kvaliteten på samfunnsøkonomiske analyser. Finansdepartementet har utarbeidet et nytt rundskriv om hvordan samfunnsøkonomiske analyser og andre økonomiske utredninger av statlige tiltak skal gjennomføres. Denne er supplert med en ny sektorovergripende veileder fra Direktoratet for økonomistyring (DFØ) som kan brukes ved vurderingen av alle typer offentlige tiltak.

Kvalitetssikringsordningen for store statlige prosjekter gjelder for alle statlige prosjekter over 750 mill. kroner. Ordningen er basert på to milepæler, hvor eksterne konsulentselskaper gjennomgår beslutningsgrunnlaget som normalt er utarbeidet av et departement eller en underliggende etat. Ved den første milepælen, KS1, er formålet å få et beslutningsgrunnlag for å kunne velge hvilket konsept (prosjektalternativ) som det er aktuelt å lage en detaljert plan for. Sentrale elementer er behovsanalyse, mulighetsstudie og en samfunnsøkonomisk analyse av aktuelle konsept. Den andre milepælen, KS2, er en kvalitetssikring av modenhetsgraden i et prosjekt. KS2 gjennomføres før det er aktuelt å legge fram forslag om oppstartsbevilgning og kostnadsramme for Stortinget. Sentrale elementer i KS2 er vurdering av usikkerhet, kostnadsanslag og kontraktstrategi. Finansdepartementet tar sikte på å inngå ny rammeavtale om ekstern kvalitetssikring som skal gjelde fra 2015.

6.5.3 Evalueringer og rapportering av resultater

Ofte er det vanskelig å vite om en reform i offentlig sektor har en positiv effekt eller ei, og hvor sterk en eventuell virkning er. En mer strategisk og systematisk bruk av evalueringer kan bidra til bedre styring og til å identifisere potensial for forbedringer.

DFØ veileder og støtter statlige virksomheter i arbeidet med å utvikle en god praksis for evalueringer. Metoder og verktøy for å måle og vurdere oppnådde mål og resultater både underveis og i etterkant av gjennomføringen må tilpasses de enkelte virksomhetene og tiltakene. Evalueringsportalen skal samle inn alle statens evalueringer og gjøre dem lett tilgjengelige for departementer, virksomheter og offentligheten. Portalen driftes av DFØ og inneholder over 2 000 eksternt gjennomførte evalueringer i digital form. Evalueringene er ment å kaste lys over resultater og effekter av virkemidler og tiltak som brukes i staten. Informasjonen i rapportene skal legge til rette for kontroll, utvikling og læring knyttet til hvilke tiltak som gir best resultater. Regjeringen mener reformer bør planlegges med sikte på at det også skal være mulig å vurdere om de virker. For eksempel vil Regjeringen iverksette et forsøk med ny medisinsk vurdering etter seks måneders sykemelding med sikt på å kartlegge om dette kan bidra til redusert sykefravær. Det vil bli innhentet forskningskompetanse som både skal bistå i utformingen av forsøket og evaluere det i ettertid. En mer systematisk tilnærming til dette er beskrevet i boks 6.2 om randomiserte, kontrollerte forsøk.

Boks 6.2 Randomiserte, kontrollerte forsøk

En hovedutfordring i evalueringer av gjennomførte reformer er å vite om utviklingen på et gitt område skyldes reformen eller andre faktorer. For å kunne vurdere den isolerte effekten av reformen kan man utsette en eksperimentgruppe for tiltaket, mens en kontrollgruppe ikke utsettes for det. Eksperimentgruppen må ikke ha adgang til selv å påvirke tiltaket. Hvem som velges til eksperiment- og kontrollgruppe må være tilfeldig. Alternativt kan enhetene være sortert i de to gruppene etter en objektiv, ikke-påvirkbar regel – for eksempel ved å gjøre endringer i trygdeordninger gjeldende for personer født etter en bestemt dato.

Slike kontrollerte eksperimenter er ikke uproblematiske. Forsøkene hviler på en antagelse om at individer som ikke opplever tiltaket er upåvirket; dette trenger ikke alltid å være tilfelle. Videre kan det være slik at effekten av tiltaket varierer, for eksempel med deltagernes motivasjon. Da kan den målte gjennomsnittseffekten bli liten, men effekten kan likevel være stor for de som er motiverte. I tillegg kan etiske hensyn og juridiske rettigheter hindre denne type forsøk: Det kan bli stilt spørsmål ved om det er rettferdig at ikke alle får tilgang til et tiltak. Blant annet opplæringsloven og kommuneloven setter grenser for bruk av loddtrekking for å tilordne tiltak. Hvis det er en klar oppfatning blant beslutningstakerne av at det aktuelle tiltaket har effekt, kan det dessuten være liten interesse for evalueringer før bred innføring av tiltaket.

Bruk av randomiserte, kontrollerte forsøk forutsetter derfor at man erkjenner at man har et problem hvor det er usikkert hvilket virkemiddel som har best effekt. Hvis man ikke vet hva som virker, kan det heller ikke være noe etisk galt i å prøve ulike antatt fornuftige tiltak. I Danmark og Sverige er randomiserte, kontrollerte forsøk vanligere enn i Norge, særlig på arbeidsmarkedsområdet. Eksempelvis er lovverket i Danmark utformet slik at innbyggerne kan ha rett til å motta assistanse for å komme over i arbeid, men uten at det sies noe om utformingen av tiltaket. Det er dermed enklere å gi ulike individer ulike tilbud.

Med tanke på hvor ressurskrevende det ofte er å innføre reformer, er det gode grunner til å tenke systematisk på muligheten for evaluering når nye tiltak innføres. Nye tiltak bør heller ikke iverksettes så raskt at en ikke får anledning til å undersøke om de virker.

Det er et behov for bedre oversikt over hvordan virksomhetene i dag arbeider med og rapporterer om produktivitetsforbedringer. En undersøkelse DFØ foretok i 2011 viste at mange, men ikke alle, statlige virksomheter til en viss grad bruker informasjon om produktivitet i styring av egen virksomhet. Noen, men ikke alle, departementer etterspør slik informasjon. Fra og med 2014 er det innført nye krav til statlige virksomheters årsrapporter og årsregnskap. Presentasjonen av årsregnskap skal gi mer informasjon, og årsrapportene får felles struktur og innholdselementer. Rapportene skal bli lettere tilgjengelige for brukerne og gi et bedre grunnlag for styring. Videre skal det bli enklere å sammenlikne ulike virksomheter. DFØs veiledningsmateriale gir bl.a. råd om hvordan virksomhetene skal kunne redegjøre for ressursbruken og produktivitetsutviklingen.

Regnskapet er en viktig, men ofte underutnyttet kilde til innsikt i driften av de enkelte virksomhetene. Fra 2014 har ny standard artskontoplan blitt obligatorisk for samtlige virksomheter i staten. Med dette vil regnskapsdataene i staten både bli mer detaljert og mer standardisert, noe som i større grad enn før legger til rette for analyse og sammenlikninger på tvers i forvaltningen. Ny standard kontoplan gir også et bedre grunnlag for mer kompliserte sammenstillinger, ved å koble regnskapsdata til resultater.

Internasjonale organisasjoner som IMF og OECD har anbefalt Norge å vurdere mer utstrakt bruk av internrevisjon i staten. Internrevisjon kan bidra til hensiktsmessige og effektive prosesser for virksomhetsstyring, risikostyring og kontroll. Internrevisjon kan inngå som en del av statlige virksomheters ledelses- og kontrollstruktur. Norge er et av få land i Europa der Riksrevisjonen ikke bygger på allerede utført internrevisjon. Det er i dag etablert internrevisjoner i 22 statlige virksomheter. Disse virksomhetene dekker 59 pst. av statens totale utgifter.

Finansdepartementet har nylig gjennomført en utredning om internrevisjon i staten for å etablere mer forutsigbare rammer for bruk av dette virkemidlet. Rapporten fra arbeidsgruppen anbefaler at alle statlige virksomheter med utgifter eller inntekter over 300 mill. kroner skal ha plikt til å vurdere om de bør bruke internrevisjon. Det foreslås også å videreutvikle økonomiregelverket og tilrettelegge faglige standarder og annen støtte for internrevisjon. Målet er bedre formidling av beste praksis, styrket styring og kontroll og en mer effektiv arbeidsfordeling mellom internrevisjon og ekstern revisjon. Om internrevisjon er et tjenlig verktøy i statlige virksomheter avhenger av situasjonen i virksomheten og virksomhetens egenart. I noen virksomheter vil det kunne være et så stort innslag av automatiske kontroller at det erstatter noe av behovet for en internrevisjon.

6.5.4 Styring og ledelse

Regjeringen vil utvikle staten og offentlig sektor gjennom Kommunal- og moderniseringsdepartementets Program for bedre styring og ledelse . Dette programmet skal bidra til å:

  • Gi ledere økt kompetanse og handlingsrom og stille tydeligere krav til resultatorientering. Med mer tillit, økt handlefrihet og ansvar for resultater skal statlige etater bli bedre til å løse oppgavene sine.

  • Detaljstyre mindre og sette tydelige mål for statlige virksomheters arbeid.

  • Styrke strategisk IKT-kompetanse slik at virksomhetene bruker IKT til å løse oppgavene på en enklere måte og leverer bedre tjenester til innbyggere og næringsliv.

  • Styrke samordningen på tvers av forvaltningsorganer og forvaltningsnivåer.

  • Sikre bedre beslutningsgrunnlag for statlige reformer og tiltak.

Mål- og resultatstyring

Økonomiregelverket slår fast at staten skal sette mål, gjennomføre resultatmålinger og vurdere oppnådde resultater. Dette skal hjelpe statlige forvaltningsorganer til å bli mer effektive og sikre god gjennomføring av vedtatt politikk. Samtidig er det stor frihet til å velge hvordan styringen konkret innrettes og praktiseres, der forhold som egenart, risiko og vesentlighet vektlegges.

Boks 6.3 Oppfølging av OECDs anbefalinger for Norge

OECD la i 2013 fram rapporten Value for money in Government: Norway 2014 . Rapporten drøfter den norske sentralforvaltningens organisering og ressursbruk. Tjenesteyting ble ikke vurdert, bare funksjoner for politikkutvikling, gjennomføring og administrasjon.

OECD foreslo en rekke tiltak for å bedre ressursbruken i sentralforvaltningen. På flere områder er det foretatt endringer som er i tråd med anbefalingene i rapporten, herunder:

Redusere antall departementer og bedre samordningen mellom dem.

  • I forbindelse med regjeringsskiftet ble antall departementer redusert fra 17 til 15. Den nye departementsstrukturen innebærer både en reduksjon i antall departementer og en bedre samordning på viktige politikkområder.

Vurdere automatiske produktivitetskutt i driftsbudsjettene.

  • Regjeringens avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform stiller krav til mer effektiv statlig drift og skaper handlingsrom for prioriteringer ved at gevinstene fra mindre byråkrati og mer effektiv bruk av pengene, overføres til fellesskapet.

Systematisk kvalitetskontroll av konsekvensanalyser for offentlige prosjekter, for eksempel av et eget organ for kvalitetssikring.

  • Regjeringen vil vurdere en funksjon knyttet til kvalitetssikring av beslutningsunderlag, for eksempel i form av en uavhengig effektivitetsenhet for offentlig sektor.

Utvide arbeidet med forenkling av lover og regler rettet mot næringslivet til også å omfatte lover og regler rettet mot innbyggere og forvaltning.

Etablere en overordnet politikk for utforming av offentlige reguleringer med sikte på at de kan gjøres enklere.

Innføre en fast praksis for evaluering av eksisterende offentlige reguleringer.

  • Regjeringen foreslår å opprette et uavhengig regelråd som skal vurdere nye forslag til regelverk og gi rådgivende uttalelser.

Mer omfattende digitalisering av offentlig sektor.

  • Regjeringen arbeider med å digitalisere forvaltningen gjennom en rekke initiativ, både for å legge til rette for digital kommunikasjon mellom det offentlige og innbyggerne, og for å digitalisere interne arbeidsprosesser og tjenester.

Opprette internrevisjonsenheter i departementene med ansvar for risikohåndtering også i underliggende virksomheter.

  • Finansdepartementet har nylig gjennomført en utredning om internrevisjon i staten for å etablere mer forutsigbare rammer for bruk av dette virkemidlet.

Større vekt på flerårige budsjettrammer.

  • Regjeringen har besluttet å nedsette et offentlig utvalg for å vurdere flerårige budsjetter på utvalgte områder.

Fastsettelsen av tydelige mål gjør det mulig å uttrykke forventninger til effekter og resultater. Pålitelig resultatinformasjon må kunne kobles sammen med ressursinnsatsen. Samtidig må en ta høyde for at ikke alt som er viktig, kan måles. Det er ikke noe automatisk forhold mellom ressursinnsats og resultater. Resultatene kan også avhenge av andre forhold, herunder forvaltningskultur, medarbeidernes dyktighet, hvordan regelverket er utformet og hvordan ledelse utøves. For samfunnet er det viktigste hvilke resultater man oppnår, ikke hvor mye en enkeltsektor eller en offentlig virksomhet får tildelt i statsbudsjettet.

Den praktiske utøvelsen av mål- og resultatstyring varierer mellom styringsnivåene. I sektorstyringen vil mål og resultatkrav oftest ta utgangspunkt i overordnede politiske mål, og man styrer etter de langsiktige samfunnseffektene. I etatsstyringen vil disse operasjonaliseres i overordnede mål og resultatkrav for etaten, som oftest knyttet til tildelingsbrevet, som igjen konkretiseres videre til mål og resultatkrav i den enkelte virksomheten.

Regjeringen arbeider for å forbedre mål- og resultatstyringen. Som et ledd i dette ble antall mål redusert allerede i tildelingsbrevene for 2014. Dette videreføres i tildelingsbrevene for 2015.

6.6 Tydelige budsjettprioriteringer

Som i næringslivet, må en påregne at det også i offentlig forvaltning vil være et potensial for vekst i produktiviteten over tid. Et slikt potensial, kan lettere virkeliggjøres når det stilles klare krav om mer effektiv drift i forvaltningen. For å gi insentiver til mer effektiv statlig drift og skape handlingsrom for prioriteringer gjennomføres det en avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform. Reformen innebærer at deler av gevinstene fra mindre byråkrati og mer effektiv bruk av pengene kan hentes ut til prioriterte satsinger. For å oppnå en varig innsparing må utgiftsreduksjonene være del av en planlagt prosess. Overføringen innføres derfor som en fast praksis i budsjettprosessen hvert år. Den årlige innsparingen settes til 0,5 pst. av alle driftsutgifter som bevilges over statsbudsjettet, og omfatter det meste av statlig forvaltning. En innsparing på 0,5 pst. på driftspostene i staten gir en innsparing på 1,4 mrd. kroner i budsjettet for 2015. Dette er lavere enn det som på tilsvarende måte hentes inn i Danmark og Sverige. Forslaget om en årlig ordning som henter inn gevinster av mer effektiv drift i statlig forvaltning, er i tråd med anbefalinger fra OECD. Ordningen er nærmere omtalt i Gul bok (Prop. 1S (2014–2015)).

Når statlige virksomheter gjennomfører et prosjekt eller et tiltak er det viktig at gevinstene av arbeidet høstes. Gevinstrealisering krever systematisk oppfølging gjennom hele prosjekt- og oppfølgingsfasen i form av gode analyser i forkant, og konkrete planer for oppfølging av gevinster underveis og i etterkant av prosjektet. Ved å legge til rette for systematisk oppfølging reduseres risikoen for at målene ikke nås. Metoden ble opprinnelig utviklet for IKT-prosjekter, men kan overføres til andre områder. Direktoratet for økonomistyring vil i løpet av høsten 2014 lansere en ny nettbasert veileder i gevinstrealisering for statlige virksomheter. En relativt enkel og brukervennlig fremstilling av metoden skal legge til rette for at flere statlige virksomheter tar den i bruk.

En helhetlig budsjettprosess sikrer at ulike tiltak vurderes opp mot hverandre og er et svært viktig bidrag til en effektiv ressursbruk. Også innenfor en slik prosess er det behov for forutsigbar finansiering av investeringer, slik at investeringene kan gjennomføres på et rasjonelt vis og gi de forventede virkningene. I samsvar med Regjeringens plattform er det besluttet at det skal nedsettes et offentlig utvalg for å vurdere flerårige budsjetter på utvalgte områder og et tydeligere skille mellom investeringer og drift. Utvalget er nærmere omtalt i boks 3.2.

6.7 Kommunereform og utviklingsarbeid i kommunene

6.7.1 Kommunereform

Regjeringen la 14. mai 2014 fram Kommuneproposisjonen 2015 (Prop. 95 S (2013–2014)), som inneholdt en meldingsdel om kommunereformen. Meldingsdelen beskriver viktige utviklingstrekk som påvirker kommunesektoren, mål for kommunereformen, en plan for gjennomføringen av reformprosessen og virkemidler i reformen.

Det er gått femti år siden forrige store endring i kommunestrukturen. I løpet av disse årene har det funnet sted omfattende endringer i det norske samfunnet. Kommunene har fått stadig flere oppgaver og økt ansvar. Samtidig har bl.a. bosettingsmønsteret endret seg. De siste 30 årene har veksten i befolkningen vært særlig sterk i de største kommunene, mens det har vært nedgang i befolkningen i mange små kommuner, jf. figur 6.10. Andelen av befolkningen som er eldre enn 67 år har også økt i de minste kommunene, mens den har avtatt i de aller største kommunene. De siste femti årene har det vært en omfattende utbygging av transportinfrastrukturen over hele landet med nye veier og høyere standard. Dette har redusert reisetider, og dermed opplevd avstand, både for innbyggere og næringsliv. Utbygging av bredbåndstilbud og digitale løsninger har også redusert avstandsulempene.

Figur 6.10 Prosentvis endring i befolkningen etter kommunestørrelse fra 1985 til 20131

Figur 6.10 Prosentvis endring i befolkningen etter kommunestørrelse fra 1985 til 2013 1

1 Gruppert etter antall innbyggere pr 31. desember 2013. Kommuner som har blitt sammenslått etter 1985 er regnet som om sammenslåingen allerede hadde skjedd i 1985.

Kilde: SSB og Finansdepartementet.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet satte 3. januar 2014 ned et ekspertutvalg for å se på kriterier for god kommunestruktur. I en delrapport avgitt 31. mars i år kom utvalget med tre hovedanbefalinger. For det første bør kommunene ha minst 15 000–20 000 innbyggere for å sikre en god oppgaveløsning. For å få tilstrekkelig og jevn kvalitet på tjenestene må fagmiljøene i de minste kommunene styrkes. For det andre anbefalte utvalget at kommunestrukturen i større grad må nærme seg dagens funksjonelle samfunnsutviklingsområder, herunder naturlige bo- og arbeidsmarkedsregioner. Utvalget pekte på at anbefalingen om en minstestørrelse på 15 000–20 000 innbyggere vil kunne gi bedre samsvar mellom kommunegrenser og funksjonelle samfunnsutviklingsområder. For det tredje anbefalte utvalget at staten må redusere detaljstyringen og at det må utvikles gode ordninger for politisk deltakelse for å sikre vitale og slagkraftige demokratiske arenaer. Utvalget foreslo bl.a. at ulempen med økt avstand til kommunestyremøtene for noen kommuner kan kompenseres ved å opprette lokalutvalg etter modell av bydelsutvalgene.

I Kommuneproposisjonen 2015 ga Regjeringen uttrykk for at ekspertutvalgets første rapport gir et solid faglig grunnlag for det videre arbeidet med kommunereformen. Dette gjelder både for kommunene i deres arbeid lokalt, og senere for staten når den skal vurdere hva som er en god nasjonal kommunestruktur.

Kommunereformen skal legge til rette for at flere kommuner slår seg sammen. Bærekraftige og økonomisk robuste kommuner vil kunne gi en mer effektiv ressursbruk. Større fagmiljø vil gi mer stabile arbeidsmiljø, bredde i kompetansen og en bredere tiltaksportefølje, særlig i små og spesialiserte tjenester. Reformen vil gi muligheter for en mer effektiv administrasjon og ledelse og vil kunne frigjøre ressurser til å styrke kommunenes kjerneoppgaver. En mer profesjonell administrasjon og ledelse kan også gi bedre forutsetninger for å være innovative både i fornyelse av tjenester og arbeidsformer. Kommunegrenser som i større grad samsvarer med funksjonelle bo- og arbeidsmarkedsregioner, vil legge forholdene bedre til rette for et rasjonelt utbyggingsmønster. Særlig i byområdene vil en mer helhetlig samfunnsplanlegging kunne gi betydelige gevinster.

Staten har et ansvar for å legge til rette for at kommunene har tilstrekkelig handlefrihet til å gjøre nødvendige tilpasninger i tjenesteproduksjonen til lokale forhold og behov, slik at desentraliseringsgevinsten kan realiseres. Færre og større kommuner, med gjennomgående god kapasitet og kompetanse, vil være i stand til å gjennomføre en velferdspolitikk i henhold til nasjonale mål. Behovet for statlig detaljstyring vil dermed kunne reduseres. En endret kommunestruktur med større kommuner vil legge til rette for at flere oppgaver kan overføres fra fylkeskommunene, fylkesmannen og staten for øvrig. Det kan styrke kommunene som viktige lokaldemokratiske organer for sine innbyggere. Høsten 2014 er det startet lokale prosesser i hele landet, der kommunene skal diskutere hvilke kommuner de ønsker å slå seg sammen med. Prosessveiledere hos hvert fylkesmannsembete bistår kommunene. KS er også invitert til å delta i prosessen.

Departementet har utviklet et sett med nettbaserte verktøy som både innbyggere og kommunene kan bruke i de lokale prosessene. Disse ble lagt fram i september 2014 og består bl.a. av nettstedet «Ny kommune», som gir mulighet til å få fram relevante fakta og prognoser. Veilederen «Veien mot en ny kommune» gir bl.a. tips til hvordan diskusjoner og dialog bør legges opp, hvordan kommunen kan involvere innbyggere, egne medarbeidere og næringslivet og gir råd om hva som er fornuftig å gjøre for å sikre samspill og samarbeid med involverte nabokommuner.

6.7.2 Løpende utviklingsarbeid i kommunesektoren

Kommunene har hovedansvaret for velferdstjenester som skoler og barnehager, pleie- og omsorgstjenester og sosiale tjenester, samt for en del tekniske tjenester. Kommunesektorens samlede inntekter anslås til om lag 435 mrd. kroner i 2015 og en av fem sysselsatte i Norge jobber i kommunal sektor. For å oppnå en effektiv offentlig sektor, er dermed kommunene avgjørende.

Betydningen av en mer effektiv kommunesektor kan illustreres med analyser av effektivitetsnivå og effektivitetsutvikling i kommunesektoren fra Senter for økonomisk forskning (SØF). Analysen er gjort i flere omganger, og er sist basert på årene 2010–2012. Analysene tyder på stor variasjon i effektivitet mellom kommunene innen grunnskole, barnehage og pleie og omsorg. For de tre sektorene sett under ett antyder analysen et effektiviseringspotensial for kommunene samlet sett på 14 pst., om lag som i tidligere analyser. Resultatet innebærer at ressursbruken på disse områdene ville reduseres med 14 pst. uten at produksjonen reduseres, dersom alle kommuner hadde vært like effektive som de mest effektive kommunene i samtlige sektorer. Det tilsvarer om lag 30 mrd. kroner årlig. Analysen tyder videre på at effektiviteten avtar med økende inntektsnivå og øker med økende innbyggertall. Utgiftene til grunnskole, barnehage og pleie og omsorg utgjør om lag 2/3 av kommunenes utgifter.

Kommunesektoren er i all hovedsak rammefinansiert, og om lag tre firedeler av sektorens inntekter er frie inntekter. De frie inntektene består av skatteinntekter og rammetilskudd. Rammefinansiering innebærer at kommunene beholder hele gevinsten av egne effektiviseringstiltak. Dette gir sterke insentiver til kostnadskontroll og effektiv bruk av ressursene. Rammefinansiering er også mindre administrativt krevende for både stat og kommune enn bruk av øremerkede tilskudd.

Fra 2015 blir det gjort endringer i inntektssystemet for fylkeskommunene. Blant annet oppdateres de såkalte kostnadsnøklene som ligger til grunn for fordelingen av midler mellom fylkeskommunene. De gamle nøklene var basert på datagrunnlag som til dels var 20 år gammelt eller eldre. Midlene til fylkeskommunene vil med dette gis en fordeling som er mer i samsvar med dagens utgiftsbehov. Oppdaterte kostnadsnøkler er viktig for at systemet med rammefinansiering skal fungere etter hensikten.

Regjeringen har varslet at den våren 2016 vil legge fram en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for kommunene i kommuneproposisjonen for 2017. I denne gjennomgangen vil alle elementene i inntektssystemet vurderes, og inntektssystemet vil også ses i sammenheng med kommunereformen. Blant annet vil behandlingen av smådriftsulemper bli vurdert som ett av flere elementer. Dagens inntektssystem legger til grunn at smådriftsulemper er en ufrivillig kostnad for kommunene, og at denne kostnaden kompenseres fullt ut. Om dette er en rimelig forutsetning, eller om kommunestørrelse i noen grad kan ses på som en frivillig kostnad for kommunene, er et spørsmål som har vært diskutert flere ganger, bl.a. i Borge-utvalgets utredning. Borge-utvalget peker bl.a. på at smådriftsulemper i noen grad kan ses på som noe den enkelte kommune selv kan påvirke ved å slå seg sammen med andre kommuner eller gjennom interkommunalt samarbeid. Kommunene behandles imidlertid ulikt avhengig av hvordan de søker å begrense smådriftsulemper i tjenesteproduksjonen. Kommuner som begrenser smådriftsulemper gjennom kommunesammenslåinger får reduserte overføringer etter en overgangsperiode, mens interkommunalt samarbeid ikke påvirker overføringene fra staten. Borge-utvalget viste også til at full kompensasjon for smådriftsulemper svekker insentivene til frivillige kommunesammenslutninger.

Om lag 40 pst. av kommunenes inntekter er skatteinntekter. Skatteinntekter som betales av kommunes innbyggere og næringslivet i kommunen, tydeliggjør sammenhengen mellom kommunenes inntekter og de kommunale tjenestene. Regjeringen ønsker at kommunene skal beholde mer av skatteinntektene enn i dag og har varslet at den vil vurdere ulike modeller for tilbakeføring av deler av selskapsskatten til kommunene fram mot kommuneproposisjonen for 2016.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har utviklet en nettportal(kommunedata.no) som kan fungere som en hjelp i kommunenes effektiviseringsarbeid. I nettportalen finnes en oversikt over befolkningsframskrivinger i egen kommune, og hva utviklingen kan bety for antall tjenestemottakere og behovet for ansatte i framtiden. I samme nettportal tas det sikte på å legge ut effektivitetsindikatorer for de enkelte kommunene basert på resultatene fra effektivitetsanalysen utført av SØF som er omtalt ovenfor. Effektivitetsindikatorene vil kunne brukes av kommunene til å vurdere effektiviseringspotensialet i kommunene opp mot nivået i sammenliknbare kommuner.

Å beholde, utvikle og rekruttere kompetent arbeidskraft er avgjørende for at kommunene skal kunne tilby gode offentlige tjenester. Regjeringen gjennomfører utviklingsprogrammet Sammen om en bedre kommune i samarbeid med KS og hovedsammenslutningene i arbeidslivet. Programmet startet i 2011 og varer ut 2015. Kommunene som deltar jobber med lokale prosjekter innenfor temaene sykefravær, heltidskultur, kompetanse/rekruttering og omdømme. Oppsummering av resultatene fra 2013 for de kommunene som har deltatt lengst, viser at 12 av 15 kommuner har lavere fravær i 2013 enn i 2012. Blant kommunene som har arbeidet for å øke andelen heltidsstillinger, har fem av seks hatt en markert forbedring i gjennomsnittlig stillingsstørrelse.

For å støtte opp om innovasjon og nytenkning i kommunene har Regjeringen bl.a. gitt støtte til et innovasjonsstudium for kommunalt ansatte ved høyskolene på Lillehammer og Gjøvik. Studiet skal bidra til utvikling og spredning av kunnskap om innovasjonsprosesser i kommunesektoren. Fylkesmennene har i en årrekke gitt støtte til utviklings- og fornyingsprosjekter i kommunesektoren gjennom skjønnstilskuddet. Nytt av 2014 er at kommuner som ønsker å prøve ut innovative tiltak, kan søke fylkesmannen om skjønnsmidler til innovasjons- og fornyingstiltak. Som oppfølging av Meld. St. 29 (2012–2013) Morgendagens omsorg er det dessuten bevilget midler til kommunenes innovasjonsarbeid på omsorgsfeltet, bl.a. til utvikling av velferdsteknologi, nye arbeidsmetoder og faglig omstilling.