Finansdepartementet (FIN)

Prop. 1 LS

(2014 – 2015)

Skatter, avgifter og toll 2015

15.1 Innledning og sammendrag

Finansdepartementet la i Prop. 112 L (2011 – 2012) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga fram forslag til lov om en ny felles ordning (a-ordningen) for arbeidsgivers innrapportering av ansettelsesforhold og inntektsopplysninger til Skatteetaten, Arbeids- og velferdsetaten (NAV) og Statistisk sentralbyrå (SSB). Lovforslaget ble vedtatt av Stortinget og lov om arbeidsgivers innrapportering av ansettelses- og inntektsforhold med mer (a-opplysningsloven) ble sanksjonert 22. juni 2012. Ordningen skal etter planen bli innført for de opplysningspliktige fra 1. januar 2015.

I Prop. 112 L (2011 – 2012) la departementet ikke fram forslag om at ordningen også skulle gjelde for arbeidsgivere på Svalbard. Departementet uttalte at spørsmålet burde utredes nærmere og høres, og eventuelt fremmes på et senere tidspunkt, se Prop. 112 L (2011 – 2012) punkt 9.7.4.2.

Regjeringen mener det vil være forenklende både for arbeidsgivere og etatene om arbeidsgivere på Svalbard omfattes av den samme rapporteringsordningen som arbeidsgivere på fastlandet. Regjeringen foreslår derfor at arbeidsgivere på Svalbard, samt norske arbeidsgivere som har arbeidstakere på Jan Mayen og bilandene bør omfattes av a-ordningen. Forslaget har vært på høring.

Departementet foreslår endringer i Svalbardskatteloven, skattebetalingsloven og a-opplysningsloven. Departementet foreslår at endringene i a-opplysningsloven trer i kraft straks, mens endringene i Svalbardskatteloven og skattebetalingsloven trer i kraft fra 1. januar 2015.

15.2 Gjeldende rett

15.2.1 Skatteområdet

Kort om skatteplikten for lønn og andre ytelser i tjenesteforhold på Svalbard

Svalbard er en del av Kongeriket Norge, men er gjort til eget beskatningsområde. For skatt til Svalbard gjelder lov 29. november 1996 nr. 68 om skatt til Svalbard (Svalbardskatteloven), som inneholder bestemmelser om vilkårene for skatteplikt til Svalbard, fastsettelse av skattepliktig inntekt og formue, ligningsforvaltning og skattebetaling. Personer som oppholder seg på Jan Mayen eller i de norske bilandene skal svare skatt av inntekt vunnet ved arbeid der etter bestemmelsene om lønnstrekk i lov om skatt til Svalbard, jf. lov om skattlegging av personer på Jan Mayen og i Antarktis av 29. november 1996 nr. 69 (Jan Mayen-skatteloven) § 1.

Inntektsbeskatning på Svalbard skjer dels gjennom en egen lønnstrekkordning og dels på grunnlag av ordinær ligning. Lønnstrekkordningen innebærer at arbeidsgiver på utbetalingstidspunktet holder tilbake en prosentvis del av lønnen som et endelig skatteoppgjør.

Lønnstrekkordningen gjelder både for personer som er skattemessig bosatte på Svalbard, og for dem som er begrenset skattepliktige for lønn (sammenhengende opphold over 30 dager), jf. Svalbardskatteloven §§ 2-1, 2-2 og 3-2.

Lønnsoppgaveplikten

Ved gjennomføringen av lønnstrekkordningen får de alminnelige bestemmelsene i ligningsloven om saksbehandling, opplysningsplikt og sanksjoner tilsvarende anvendelse, jf. Svalbardskatteloven § 4-3 annet ledd.

Dette innebærer at arbeidsgivere på Svalbard i utgangspunktet har de samme oppgaveplikter som arbeidsgivere på fastlandet. Er oppholdet under 30 dager er lønnen imidlertid ikke skattepliktig eller oppgavepliktig til Svalbard, men kan eventuelt være skattepliktig på det norske fastlandet eller i utlandet.

Lønnsoppgave skal leveres til skattekontoret innen utgangen av januar året etter inntektsåret etter Svalbardskatteloven § 4-5 første ledd. Oppgaveplikten er nærmere beskrevet i forskrift 15. desember 1997 nr. 1305 om skatt til Svalbard § 2. Arbeidsgivere som er hjemmehørende på det norske fastlandet, eller som på annet grunnlag har lønnsoppgaveplikt direkte i medhold av ligningsloven, er fritatt for å sende egen oppgave over samme forhold etter Svalbardskatteloven.

Terminoppgaver og oppgjør for lønnstrekkordningen på Svalbard

Skattebetalingsordningen for lønnstakere på Svalbard skiller seg fra den som gjelder for fastlandet.

Skatt av lønn, pensjoner og annen ytelse som nevnt i skatteloven § 12-2 bokstavene a, b og c skal beregnes med en prosentvis fastsatt del av ytelsenes bruttoverdi etter Svalbardskatteloven § 3-2 (lønnstrekk). Arbeidsgiver skal gjøre fradrag i ytelsens verdi for skatt etter Svalbardskatteloven § 3-2 ved utbetaling av lønn og annen godtgjørelse for arbeid, jf. Svalbardskatteloven § 5-2.

Lønnstrekket skal gjennomføres på det tidspunkt den trekkpliktige ytelsen blir utbetalt til den ansatte. For gjennomført lønnstrekk gjelder skattebetalingsloven § 5-12 tilsvarende, jf. Svalbardskatteloven § 5-2 fjerde ledd. Det innebærer at trekket tilhører skattekreditorene fra trekktidspunktet og skal sikres ved separering til skattetrekkskonto eller tilsvarende på samme måten som for trekkordningen på fastlandet. Arbeidsgiver skal levere terminvis oppgave over foretatt lønnstrekk til skatteoppkreveren for Svalbard senest en måned etter utløpet av terminen. Hver termin omfatter seks kalendermåneder og starter henholdsvis 1. januar og 1. juli, jf. Svalbardskatteloven § 5-2 femte ledd. Lønnstrekket forfaller til betaling samme dag som det skal leveres terminoppgave etter Svalbardskatteloven § 5-2, jf. skattebetalingsloven § 10-11. Det vil si at fristen for innlevering av oppgave og betaling er 1. august og 1. februar.

Når arbeidsgiver avslutter virksomhet på Svalbard, eller aktiviteten der på annen måte opphører, skal oppgave leveres, jf. Svalbardskatteloven § 5-2 femte ledd tredje punktum. Arbeidsgiver skal dermed ikke avvente innlevering til de gjeldende halvårlige terminperiodene.

15.2.2 Arbeids- og velferdsområdet

Arbeidsgivere skal rapportere opplysninger om arbeidsforhold til Aa-registeret etter folketrygdloven § 25-1, jf. forskrift 18. september 2008 nr. 942 om arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret (Aa-registerforskriften) § 3 nr. 1.

Etter Aa-registerforskriften § 3 nr. 1 annet ledd skal den som selv eller ved fullmektig utbetaler vederlag som det skal betales arbeidsgiveravgift av etter folketrygdloven § 23-2 anses som arbeidsgiver. Bestemmelsen må sees i sammenheng med forskrift 15. desember 1997 nr. 1305 om skatt til Svalbard.

I henhold til forskrift om skatt til Svalbard § 6 første ledd er arbeidsgivers rapporteringsplikt for opplysninger til Aa-registeret begrenset til å gjelde for personer som er medlem av trygden. Det følger av folketrygdloven § 2-3 første ledd at et medlem i trygden som bosetter seg eller tar opphold på Svalbard, på Jan Mayen eller i et norsk biland, beholder medlemskapet. Dette gjelder uavhengig av om de kommer i arbeid for norsk eller utenlandsk arbeidsgiver, og gjelder også de som er frivillige medlemmer etter folketrygdloven §§ 2-7 og 2-8. Personer som kommer til Svalbard, Jan Mayen eller et norsk biland og ikke er medlemmer i trygden, blir medlem kun dersom de tar arbeid på øygruppen for norsk arbeidsgiver som driver virksomhet i disse geografiske områdene, jf. folketrygdloven § 2-3 annet ledd.

Etter folketrygdloven § 21-4 kan Arbeids- og velferdsetaten innhente opplysninger fra arbeidsgiver som er nødvendige for å kontrollere om vilkårene for en ytelse er oppfylt, har vært oppfylt i tidligere perioder, eller for å kontrollere utbetalinger fra folketrygden. Bestemmelsen kommer også til anvendelse for Svalbard, Jan Mayen og bilandene i de tilfellene vilkårene etter folketrygdloven § 2-3 er oppfylt, jf. ovenfor.

15.2.3 Statistikkområdet

Statistikkloven er gjort gjeldende for Svalbard ved forskrift 15. desember 2006 nr. 1454 om utvidet virkeområde for lov 16. juni 1989 nr. 54 om offisiell statistikk og Statistisk sentralbyrå. Loven gjelder ikke for Jan Mayen og bilandene.

Både kvartalsvis og årlig lønnsstatistikk, den registerbaserte sysselsettingsstatistikken og skatteregnskapsstatistikken omfatter Svalbard.

Til årlig og kvartalsvis lønnsstatistikk innhentes informasjon om ansatte og lønn fra et utvalg av foretak med ansatte på Svalbard, jf. statistikkloven § 2-2. Informasjon fra sysselsettingsstatistikken og lønnsstatistikken benyttes til produksjon av SSBs nasjonalregnskap og tilhørende arbeidskraftsregnskap. Lønnsstatistikk som omfatter Svalbard benyttes også til forhandlingsformål. Lønnsstatistikken publiseres per i dag ikke for det geografiske området Svalbard, i motsetning til den registerbaserte sysselsettingsstatistikken som frigis for Svalbard.

15.3 Høring

Skattedirektoratet sendte 28. mars 2014 ut et høringsnotat med forslag om utvidelse av a-opplysningslovens virkeområde. Høringsfristen var 2. juni 2014. Høringsnotatet ble sendt til 120 instanser. Direktoratet har mottatt svar fra 16 instanser og følgende har hatt konkrete merknader:

  • Justis- og beredskapsdepartementet

  • Statistisk sentralbyrå (SSB)

  • Svalbard skattekontor

  • Sysselmannen på Svalbard

  • Aditro

  • Unit4 Agresso

Instansenes merknader gjengis nedenfor i tilknytning til behandling av forslaget.

15.4 Nærmere om forslaget

15.4.1 Høringsnotatet

Skattedirektoratet uttaler i høringsnotatet at det vil være forenklende både for arbeidsgivere og etatene om arbeidsgivere på Svalbard, Jan Mayen og bilandene omfattes av den samme ordningen som innføres for arbeidsgivere på fastlandet. I samråd med Arbeids- og velferdsetaten og Statistisk sentralbyrå foreslo derfor Skattedirektoratet at Svalbard, Jan Mayen og bilandene omfattes av a-ordningen.

Forslaget innebærer at frist for innrapportering av opplysninger blir månedlig, som for fastlandet. Direktoratet foreslår likevel ingen endring i dagens system for innbetaling av lønn ved lønnstrekk, jf. Svalbardskatteloven § 5-2 femte ledd, og betalingsfrist med to terminer i året foreslås videreført. De særlige ordningene som gjelder visse skattytergrupper med hjemmel i Svalbardskatteloven § 4-9 foreslås videreført. Forslaget i høringsnotatet omfatter ikke den særskilte praksisen som gruveselskapet Trust Arktikugol har fulgt med forenklet felles skatteoppgjør og begrenset oppgaveplikt etter Svalbardskatteloven § 6-3.

I høringsnotatet blir det foreslått å lovfeste virkeområdet i a-opplysningsloven. I tillegg blir det foreslått nødvendige tilpasninger i Svalbardskatteloven og skattebetalingsloven.

15.4.2 Høringsinstansenes syn

Alle instansene som har uttalt seg er i utgangspunktet positive til forslaget om å utvide a-opplysningslovens geografiske virkeområde.

Statistisk sentralbyrå peker på at det både av hensyn til ressursbruk hos SSB og kvaliteten på statistikken som utarbeides, vil være en stor fordel om endringene gjennomføres. De peker også på at det for arbeidsgivere som har ansatte på fastlandet vil være en fordel med samme rapporteringsordning begge steder.

Sysselmannen på Svalbard stiller seg positiv til de foreslåtte endringene og merker seg at det ikke er foreslått endringer i Svalbardskatteloven § 4-9 om særskilte bestemmelser for visse grupper skattytere.

Unit4 Agresso uttaler at det vil forenkle utvikling og vedlikehold av deres systemer når det ikke lenger må tilrettelegges spesielt for de kunder som virker på Svalbard, Jan Mayen og bilandene.

Svalbard skattekontor og Aditro er positive til utvidelse av a-ordningen, men har samtidig konkrete forslag knyttet til utviklingen av løsningen for den nye rapporteringsordningen.

Justis- og beredskapsdepartementet uttaler at de er enig i de vurderinger som er gjort med hensyn til å la regelverket bli gjort gjeldende for Svalbard. De mener at de særskilte ordningene som gjelder for bl.a. skatt og på arbeids- og velferdsområdet for Svalbard taler for at loven bør gjøres uttrykkelig gjeldende for øygruppen. De stiller imidlertid spørsmål ved hvorvidt loven bør gjøres gjeldende for Jan Mayen og bilandene, og begrunner dette med at det er uklart hvilke konsekvenser det vil få dersom loven gjøres gjeldende for disse områdene.

15.4.3 Vurderinger og forslag

Generelt

Som det fremgår av punkt 15.2 om gjeldende rett, er arbeidsgivere på Svalbard underlagt innrapporteringsplikt om arbeidsforhold til Arbeids- og velferdsetaten (NAV) og Statistisk sentralbyrå (SSB) etter dagens regelverk. I likhet med arbeidsgivere på fastlandet innrapporterer arbeidsgivere på Svalbard også inntekter som inngår i lønnstrekkordningen på en årlig lønns- og trekkoppgave.

En løsning hvor man viderefører dagens innrapporteringsordning innebærer at man beholder gjeldende frister og skjemaer for innrapportering. Etatene og arbeidsgivere som innrapporterer lønn både for fastlandet og Svalbard må ved en slik løsning forholde seg til og ha kunnskap om to ordninger for innrapportering. Dette vil kunne øke oppgavebyrden og være mer arbeidsbelastende. For eksempel vil ikke opplysninger innsamlet til bruk for Skatteetaten være tilgjengelig for SSB eller NAV. Arbeidsgiverne må følgelig innrapportere de samme opplysningene på nytt.

Formålet med a-ordningen er blant annet å forenkle innrapporteringen fra arbeidsgiver til det offentlige, jf. Prop. 112 L (2011 – 2012) punkt 9. Departementet mener at a-ordningen også vil være forenklende for arbeidsgiverne på Svalbard, da en videreføring av dagens innrapporteringsordning vil medføre en ytterligere informasjonsutveksling med NAV, SSB og Skatteetaten. Innføring av a-ordningen vil også føre til at opplysningene i Aa-registeret blir mer korrekte og oppdaterte, som vil ha betydning både for arbeidsgiver, arbeidstaker og etatene. Departementet merker seg dessuten at samtlige av høringsinstansene som har avgitt høringssvar er positive til at Svalbard omfattes av a-ordningen. På denne bakgrunn foreslår departementet at Svalbard omfattes av a-opplysningslovens virkeområde.

Det vil si at frist for innrapportering av opplysninger om lønn, ansettelser og trekk blir månedlig, som for fastlandet. Departementet presiserer at forslaget ikke berører de særlige ordningene som gjelder visse skattytergrupper med hjemmel i Svalbardskatteloven § 4-9. Forslaget omfatter heller ikke den særskilte praksis som gruveselskapet Trust Arktikugol har fulgt med forenklet felles skatteoppgjør og begrenset oppgaveplikt etter Svalbardskatteloven § 6-3.

Når det gjelder Aditro og Svalbard skattekontors merknader knyttet til tekniske sider ved ordningen, vil disse bli tatt med i arbeidet med utviklingen av løsningen.

Lovtekniske vurderinger

Lov 17. juli nr. 11 om Svalbard (Svalbardloven) § 2 sier at andre lovbestemmelser enn norsk privatrett og strafferett ikke gjelder for Svalbard med mindre det er særskilt fastsatt. På denne bakgrunn har departementet vurdert om det bør fastsettes særskilt i a-opplysningsloven at virkeområdet omfatter Svalbard.

A-opplysningsloven § 2 omtaler hvem som er pliktig til å gi opplysninger. Omfanget av innrapporteringsplikten fremgår av § 3, som viser til ligningsloven § 5-2, folketrygdloven §§ 24-2, 25-1 annet ledd og 25-10, jf. § 21-4, skattebetalingsloven § 5-11 og statistikkloven § 2-2. De som er pliktig til å gi opplysninger etter disse bestemmelsene er altså opplysningspliktige etter a-opplysningsloven. Som redegjort for ovenfor, gjelder deler av denne spesiallovgivningen for Svalbard etter dagens regelverk. Det kan derfor argumenteres for at arbeidsgivere på Svalbard implisitt vil omfattes av a-opplysningsloven. I likhet med Skattedirektoratet mener departementet imidlertid at det ikke bør være tvil om a-opplysningslovens virkeområde, og at det bør være et klart holdepunkt i loven. Det foreslås derfor at dette presiseres i a-opplysningsloven § 1 nytt annet ledd.

Etter departementets vurdering vil det også være nødvendig med en henvisning til Svalbardskatteloven § 5-2 i a-opplysningsloven § 3 for å unngå at det skapes tvil om omfanget av rapporteringsplikten. Det vil etter departementets synspunkt ikke være nødvendig med andre henvisninger til bestemmelser i statistikkloven og folketrygdloven enn de som i dag følger av a-opplysningsloven § 3. Dette fordi arbeidsgivere på Svalbard er omfattet av disse bestemmelsene i dag. Departementet foreslår videre en presisering i Svalbardskatteloven § 4-5 om at opplysningene skal leveres etter reglene i ligningsloven § 5-2, som igjen vil vise til a-opplysningsloven. For øvrig foreslås enkelte mindre språklige justeringer i Svalbardskatteloven §§ 4-5, 4-6, 4-9 og 5-2.

Forslaget innebærer ingen endringer i dagens regler for innbetaling av skatt fastsatt ved lønnstrekk, jf. skattebetalingsloven § 10-11 og Svalbardskatteloven § 5-2 femte ledd. Betalingsfrist beholdes dermed som i dag med to terminer i året. Siden fristen for betaling ikke lenger vil samsvare med fristen for innlevering av opplysninger, vil det følgelig være behov for enkelte endringer i skattebetalingsloven § 10-11 slik at forfallsfristen fremgår direkte av bestemmelsen. I Svalbardskatteloven § 5-2 foreslås presisert at opplysninger om lønnstrekk skal leveres for hver kalendermåned etter reglene i a-opplysningsloven.

Særlig om Jan Mayen og bilandene

I høringsnotatet ble det også foreslått å gjøre a-opplysningsloven gjeldende for Jan Mayen og bilandene. På bakgrunn av Justis- og beredskapsdepartementets høringsuttalelse om at det er uklart hvilke konsekvenser en slik utvidelse vil få, har departementet foretatt en ny vurdering av dette spørsmålet.

I følge Svalbard skattekontor ble det i 2013 foretatt lønnsinnberetninger om totalt 134 arbeidstakere for arbeid utført på Jan Mayen og Antarktis, mens det var 153 i 2012. Antallet er således begrenset. For Arbeids- og velferdsetaten vil det likevel være av stor betydning å få tilgang til opplysninger om ansettelsesforhold og lønnsutbetalinger for arbeid utført i disse områdene, da det blant annet vil forenkle etatens arbeid med å avgjøre medlemskap i folketrygden og fastsette korrekt grunnlag for utbetaling av eventuelle ytelser. Departementet legger også til grunn at det vil være forenklende for arbeidsgiver som har ansatte både på fastlandet, samt Jan Mayen og/eller bilandene.

På bakgrunn av ovennevnte har departementet kommet til at a-ordningen også bør gjelde for arbeidsgivere på fastlandet som har arbeidstakere på Jan Mayen eller i bilandene. Det kan imidlertid stilles spørsmål om det er nødvendig å fastsette dette særskilt i a-opplysningsloven. Etter det departementet kjenner til er det ingen selskaper (offentlige eller private) som har etablert virksomhet på Jan Mayen eller i bilandene. Det er i hovedsak Norsk Polarinstitutt, Forsvaret og Metrologisk Institutt som har arbeidstakere i disse geografiske områdene. Dette er arbeidsgivere som i tillegg har virksomhet på fastlandet. Departementet slutter seg til Justis- og beredskapsdepartementets uttalelse om at norske arbeidsgivere som har arbeidstakere på Jan Mayen eller i bilandene uansett vil falle inn under den nye rapporteringsordningen og ha rapporteringsplikt om arbeid utført i disse områdene. Departementet har derfor kommet til at det ikke er nødvendig å lovfeste i a-opplysningsloven at loven også vil gjelde for arbeidsgivere på fastlandet som har arbeidstakere på Jan Mayen og/eller bilandene.

15.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Den nye rapporteringsordningen etter a-opplysningsloven vil ha konsekvenser for arbeidsgivere, de berørte etatene og for den som mottar ytelser som skal innberettes. A-ordningen ventes å gi samfunnsøkonomisk gevinst i form av redusert belastning for arbeidsgivere ved at dagens rapportering til Skatteetaten, NAV og SSB erstattes av én felles innrapporteringsordning, økt effektivitet og bedre oppgaveløsning i etatene samt bedre tjenester fra det offentlige. Tidligere analyser har anslått en årlig besparelse for arbeidsgiverne på om lag 500 mill. kroner når ordningen er etablert og utprøvd, jf. Prop. 112 L (2011 – 2012) punkt 9.12. I en revidert lønnsomhetsanalyse er hovedkonklusjonen at a-ordningen forventes å være lønnsom for arbeidsgivere med en årlig innsparing på omlag 600 mill. kroner. Desto mer effektivt arbeidsgiverne tilpasser seg og utnytter mulighetene i ordningen, jo høyere besparelser forventes. På arbeids- og velferdsområdet vil gevinstene ved a-ordningen særlig ligge i bedre kvalitet på Aa-registeret og inntektsopplysningene som danner grunnlaget for fastsetting og kontroll av ytelser.

Ordningen vil også være en fordel for lønnstakere og pensjonister, da den vil innebære redusert behov for å dokumentere inntekt og gjennomførte trekk ved henvendelser til det offentlige. Inntektsmottaker skal få bedre oversikt over hvilke opplysninger som er innrapportert om ham eller henne.

En utvidelse av virkeområdet til ordningen medfører ikke noen administrative og økonomiske konsekvenser av betydning.

15.6 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringene i Svalbardskatteloven §§ 4-5, 4-6, 4-9 og 5-2 og skattebetalingsloven § 10-11 trer i kraft fra 1. januar 2015, mens endringene i a-opplysningsloven §§ 1 og 3 trer i kraft straks.