Finansdepartementet (FIN)

Prop. 1 LS

(2014 – 2015)

Skatter, avgifter og toll 2015

21.1 Nøytral merverdiavgift i statlig sektor

Regjeringen varslet i Sundvolden-erklæringen at den ville innføre nøytral merverdiavgift i staten og helseforetakene, slik at flere private tjenestetilbydere kan bidra til å løse fellesskapets oppgaver. Saken ble også omtalt i Prop. 1 LS Tillegg 1 (2013 – 2014). Regjeringen foreslår en ordning med nettoføring av merverdiavgift for statsforvaltningen jf. punkt 21.1.1 og Prop. 1 S (2014 – 2015) Statsbudsjettet 2015 (Gul bok). Regjeringen arbeider også med å utrede en ordning som kan nøytralisere merverdiavgiften for helseforetakene.

Statlig sektor er i hovedsak utenfor merverdiavgiftssystemet. De fleste virksomheter i statlig sektor har derfor ikke fradragsrett for merverdiavgift på anskaffelser til bruk i virksomheten. Merverdiavgiften skaper således en konkurransevridning når tjenester kan produseres med egne ansatte uten plikt til å beregne merverdiavgift, men blir belastet merverdiavgift dersom tilsvarende tjenester kjøpes av private.

21.1.1 Innføring av nettoføringsordning for ordinære statlige forvaltningsorgan

Regjeringen foreslår å innføre en ordning med nettoføring av merverdiavgiften i ordinære statlige forvaltningsorgan fra 1. januar 2015. De ordinære statlige forvaltningsorganene omfatter i hovedsak departementer og underliggende etater. Nettoføringsordningen innebærer at forvaltningsorganene ikke belastes merverdiavgiften i sine budsjetter og regnskaper, men kan føre merverdiavgiftsutgiftene på et sentralt kapittel og post for merverdiavgift. Det vil gjøre at merverdiavgiften ikke lenger er en kostnad for forvaltningsorganene. Dermed fjernes dagens konkurranseulempe for private aktører. Nettoføringsordningen er en administrativ ordning innen statsforvaltningen og er ikke en del av merverdiavgiftssystemet.

I arbeidet med å utrede nøytral merverdiavgift er det flere forhold som må vurderes nøye. Særlig viktig er det at det ikke legges opp til en ordning som skaper nye konkurransevridninger mot private tilbydere, og at statsstøtteregelverket i EØS-avtalen er overholdt. En ordning bør også være budsjettnøytral, slik at bevilgningene til statlige virksomheter blir justert ned tilsvarende forventede merverdiavgiftsutgifter. Fra 2015 foreslår regjeringen å innføre en ordning for ordinære bruttobudsjetterte statlige forvaltningsorgan som rapporter bevilgningsregnskap til statsregnskapet og har et mellomværende med statskassen. Det innebærer at nettobudsjetterte virksomheter og forvaltningsbedriftene holdes utenfor ordningen.

For å unngå at det oppstår nye konkurransevridninger i disfavør av private aktører, foreslås det at enkelte ordinære statlige forvaltningsorgan holdes utenfor ordningen. Dette er forvaltningsorgan som må antas å produsere, eller kunne produsere, visse tjenester i konkurranse med private aktører. Disse tjenestene er unntatt fra merverdiavgiftsloven. Produsentene av tjenestene får dermed ikke fradragsført merverdiavgiften på anskaffelsene. Dette gjelder blant annet sosiale tjenester, undervisningstjenester og finansielle tjenester. Dersom slike statlige forvaltningsorganer hadde blitt omfattet av nettoføringsordningen, ville de fått en konkurransefordel ved at de ikke belastes merverdiavgift på anskaffelsene. Private aktører som produserer slike tjenester, vil fortsatt bli belastet merverdiavgift på sine innkjøp. NAV, Statens Vegvesen og BUF-etat er de største organene som holdes utenfor ordningen. Så snart som mulig skal det vurderes å ta flere av disse organene inn i ordningen. En utvidelse må baseres på en konkret vurdering. Tabell 21.1 gir en fullstendig oversikt over forvaltningsorganene som holdes utenfor. Forvaltningsorganene som inkluderes i ordningen nå, utgjør om lag 65 pst. av alle årsverk og om lag 50 pst. av samlede driftsutgifter i alle ordinære statlige forvaltningsorgan.

Tabell 21.1 Oversikt over ordinære statlige forvaltningsorgan som foreløpig holdes utenfor ordningen med nøytral merverdiavgift

Organer som holdes utenfor ordningen nå

Begrunnelse

Arbeids- og velferdsetaten, Barne-, ungdoms- og familieetaten (BUF-etat) og Utlendingsdirektoratet

Sosiale tjenester (unntatt mva.)

Statens fagskole for gartnere og blomsterdekoratører, Statped, Politihøgskolen, sameskolene i Midt-Norge, Karasjok og Kautokeino, og Det praktisk-teologiske seminar

Undervisningstjenester (unntatt mva.)

Lånekassen, Husbanken og Statens pensjonskasses boligordning

Finansielle tjenester (unntatt mva.)

Rikskonsertene, Riksteateret og Kunst i Offentlige Rom

Kulturelle tjenester (unntatt mva.)

Forsvarsbygg

Fast eiendom (unntatt mva.)

Statens vegvesen

Fast eiendom (unntatt mva.)

Den norske kirke (Kirkerådet og Bispedømmerådene)

Pågående arbeid med et tydelig skille mellom kirken og staten

Statsbygg, Garantiinstituttet for eksportkreditt (GIEK), Statens kartverk, Statens pensjonskasse Forvaltningsbedrift, Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), NVE-anlegg, SDØE 1

Forvaltningsbedrifter

Direktoratet for nødkommunikasjon og Jernbaneverket

Mva.-pliktige og får allerede fradragsført all merverdiavgift

Virksomheter som mottar budsjettildeling ved utbetaling fra fagdepartementet over 50-post

Nettobudsjetterte virksomheter

1 Statens direkte økonomiske engasjement i petroleum (SDØE) budsjetteres på samme måte som forvaltningsbedriftene på inntektssiden av statsbudsjettet.

Det gjøres også visse begrensninger i hvilke merverdiavgiftsutgifter som kan nettoføres av forvaltningsorganene som inkluderes i ordningen. Merverdiavgift som ikke er fradragsberettiget etter merverdiavgiftsloven kap. 8, skal ikke kunne nettoføres. Dette gjelder blant annet merverdiavgift på varer og tjenester som også kan benyttes til formål privat, som servering, personkjøretøy mv. Dette er de samme begrensningene som gjelder i fradragsretten for merverdiavgiftspliktige virksomheter og i kompensasjonsordningen for kommuner og fylkeskommuner mv. Videre vil som hovedregel ikke merverdiavgift på anskaffelser til bygg, anlegg eller annen fast eiendom omfattes av ordningen. Det foreslås ikke endringer i merverdiavgiftsloven som følge av nettoføringsordningen.

Det legges opp til at nettoføringsordningen skal være provenynøytral. Det skjer ved at budsjettene til forvaltningsorganene som inkluderes i ordningen, nedjusteres tilsvarende deres forventede merverdiavgiftsutgifter. Tilsvarende budsjetteres alle forventede merverdiavgiftsutgifter på et sentralt kapittel og post for merverdiavgift hvor forvaltningsorganene kan føre sine merverdiavgiftsutgifter. Samlet sett anslås det å utgjøre 5,2 mrd. kroner. For en nærmere beskrivelse av gjennomføringen av nettoføringsordningen vises det til Prop. 1 S (2014 – 2015) Statsbudsjettet 2015 (Gul bok).

21.1.2 Arbeid med ordning for helseforetak

Helseforetakene fører ikke sine kostnader direkte i statsregnskapet slik ordinære statlige forvaltningsorganer gjør. Det må derfor velges en annen løsning enn ordningen med nettoføring av merverdiavgift som er valgt for statsforvaltningen. I tillegg blir det utfordrende å få til en budsjettnøytral omlegging, dvs. at bevilgningene til helseforetakene blir redusert tilsvarende forventet merverdiavgiftskompensasjon. Videre bør ordningen innrettes slik at det ikke oppstår nye konkurransevridninger, for eksempel ved at private tilbydere av helsetjenester belastes merverdiavgift på sine anskaffelser, mens offentlige tilbydere av slike tjenester får kompensert merverdiavgiftskostnadene.

Et forslag om å inkludere helseforetakene samt enkelte private aktører innen spesialisthelsetjenesten i kompensasjonsordningen for kommunesektoren var på høring i 2005. I høringsforslaget var investeringer holdt utenom. Mange høringsinstanser var den gang negative til at investeringer ble holdt utenfor, blant annet fordi det ville komplisere ordningen. Etter høringsrunden ble det konkludert med at kompensasjonsordningen også burde omfatte investeringer. Bondevik II-regjeringen besluttet at kompensasjonsordningen for helseforetak skulle utsettes pga. høyt investeringsnivå og store variasjoner i investeringsaktiviteten i sektoren. Det er fortsatt store variasjoner i investeringsaktivitet både mellom de enkelte helseforetakene og fra år til år.

Regjeringen tar sikte på å innføre en ordning med nøytral merverdiavgift for helseforetakene fra 1. januar 2016. Finansdepartementet vil i samarbeid med Helse- og omsorgsdepartementet utarbeide et forslag til en ordning som nøytraliserer merverdiavgiften for helseforetakene. Forslaget sendes på offentlig høring. Det tas sikte på å presentere et konkret forslag til utforming av en ordning for Stortinget i statsbudsjettet for 2016.

21.2 Merverdiavgift på aviser

Etter merverdiavgiftsloven § 6-1 er aviser trykt på papir fritatt for merverdiavgift. Fritak innebærer fradragsrett for inngående merverdiavgift på anskaffelser av varer og tjenester til virksomheter, men at det ved omsetning av trykte aviser skal beregnes merverdiavgift med en sats på null. Fritak innebærer dermed indirekte støtte gjennom merverdiavgiftssystemet. Fritaket omfatter ikke aviser og nyhetsmedier i elektronisk form. Dette anses som elektroniske tjenester som ilegges merverdiavgift med alminnelig sats. For 2014 er fritaket anslått å innebære en støtte til papiravisene på om lag 1,5 mrd. kroner sammenlignet med ordinær merverdiavgiftssats på 25 pst.

Regjeringen har i Sundvolden-erklæringen varslet at det skal arbeides med sikte på å innføre en felles, lav merverdiavgiftssats på papir- og e-aviser. Innføring av felles merverdiavgiftssats på papiraviser og aviser på elektronisk form kan gi mer nøytral avgiftslegging av aviser. Når en sats settes lavere enn den generelle på 25 pst., må det avgrenses hvilke elektroniske tjenester som skal få redusert merverdiavgiftssatsen til 8 pst., og hvilke som fortsatt skal ilegges 25 pst. merverdiavgift.

Det vil bli krevende å definere og avgrense elektroniske aviser som skal ha lav sats. Dette ble også påpekt av Mediestøtteutvalget (NOU 2010: 14) som uttalte:

«Innføring av lav sats på digitale redaksjonelle tjenester vil medføre nye avgrensningsproblemer for digitale medier, knyttet til en nærmere definisjon av nyheter, aktualitetsstoff og samfunnsdebatt. Det vil bli utfordrende å skille mellom støtteberettiget innhold og aktører som kun tilbyr ren underholdning eller annen informasjon som ikke har krav på støtte gjennom redusert sats.»

Etter EUs merverdiavgiftsdirektiv skal elektroniske tjenester, uansett digitalt innhold, ilegges den generelle satsen. Dermed kan ingen av medlemslandene i EU innføre lavere satser på elektroniske tjenester, herunder e-aviser. Heller ikke fra land utenfor EU har en erfaring med å praktisere en avgrensning av lav merverdiavgiftssats på elektroniske aviser.

Særlig vanskelig vil avgrensningen bli for utenlandske næringsdrivende som er avgiftspliktige ved salg av elektroniske tjenester til forbrukere i Norge. I den norske ordningen for innkreving av slik merverdiavgift fra utenlandske næringsdrivende (VOES), er det lagt vekt på at ordningen skal være så enkel som mulig for å få utenlandske næringsdrivende til å registrere seg over internett og beregne norsk merverdiavgift med 25 pst. ved salg av elektroniske tjenester til norske forbrukere. Dette gjelder også e-aviser. Når de utenlandske næringsdrivende må vurdere innholdet i den elektroniske tjenesten, vil dette komplisere ordningen og kan øke faren for manglende registrering og beregning av korrekt avgift. Dette kan svekke etterlevelsen av ordningen.

Avgiftstekniske hensyn tilsier at kun kopier av papiravisen, i for eksempel pdf-format, omfattes av den lave satsen. En slik avgrensning synes praktiserbar. Den kan imidlertid bidra til å bremse den teknologiske utviklingen i dette markedet og derfor være lite framtidsrettet. Andre avgrensninger som går videre enn dette, vil innebære at det må skilles mellom tekst og bilder som er berettiget til lav sats, og annet innhold som ikke er det, for eksempel lyd, film og andre tekster og bilder. Dersom e-avisene kan omfatte lyd og film og fortsatt oppnå lav sats, kan aktører som kun tilbyr TV og musikk få en konkurranseulempe. Desto mer innhold som anses som en del av e-avis med lav sats, jo større vil konkurransevridningene bli. En vid definisjon av e-aviser vil dessuten gi et større provenytap. Uansett hvordan avgrensningen utformes, vil den kunne påvirke den teknologiske utviklingen på markedet. Det er de registrerte næringsdrivende som selv skal beregne og betale korrekt avgift. Aktørene må derfor vurdere i hvilken grad de omsetter elektroniske aviser som er berettiget lav sats eller ikke. Deres administrative kostnader ved beregning og betaling av merverdiavgift vil dermed øke.

I dag er omsetningen av e-aviser forholdsvis beskjeden. En reduksjon av merverdiavgiftssatsen på e-aviser til 8 pst. vil derfor gi et begrenset provenytap på kort sikt. Dersom merverdiavgiftssatsen på papiraviser øker til 8 pst., vil provenyet samlet sett øke på kort sikt. En omlegging til en felles sats på 8 pst. vil først gi et provenytap når e-avisene utgjør mer enn en tredel av omsetningsverdien. Størrelsen på provenytapet vil avhenge av avgrensningen som velges, og om andre elektroniske tjenester eventuelt får redusert sats (tidsskrift, ukeblad, bøker).

Regjeringen har satt i gang et arbeid med sikte på å notifisere en felles, lav merverdiavgiftssats på 8 pst. på papir- og e-aviser. For papiraviser legges det opp til å innføre en overgangsordning som varer i 5 år. Avgrensningen og utformingen av overgangsordningen vurderes nærmere i forbindelse med notifiseringen. Det må forventes at EFTAs overvåkingsorgan (ESA), kan ha syn på avgrensningen av e-aviser og overgangsordningen for papiraviser. Siden det ikke er tillatt med redusert sats på elektroniske tjenester i EU, er det usikkert om ESA vil godkjenne en slik ordning for Norge.

Avgrensningen av e-aviser og notifikasjonen til ESA vil bli utarbeidet av Finansdepartementet i samråd med Kulturdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet. Redusert sats på e-aviser krever endringer i merverdiavgiftsloven og merverdiavgiftsforskriften. Disse må sendes på høring på ordinær måte. Dette er prosesser som vil ta noe tid. Det er foreløpig for tidlig å angi en konkret tidsplan, men en felles lav sats på papir- og e-aviser kan tidligst foreslås i Revidert nasjonalbudsjett 2015 med ikrafttredelse 1. juli 2015. Sakens kompleksitet, i tillegg til at ny regler må notifiseres og godkjennes av ESA og må på offentlig høring, tilsier at et mer realistisk innføringstidspunkt er 1. januar 2016.

21.3 Merverdiavgift på fast eiendom

Finansdepartementet har startet et større utredningsarbeid om merverdiavgiftsregelverket og fast eiendom. Dette arbeidet har vært omtalt i Prop. 1 LS (2013 – 2014) Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak og stortingsvedtak) punkt 25.1. Finanskomiteen tok omtalen til orientering, se Innst. 4 LS (2013 – 2014) punkt 33.3.

Arbeidet ble også omtalt i forbindelse med at det ble fremmet forslag til lovendringer i Prop. 94 LS (2013 – 2014) Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak og stortingsvedtak) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga kapittel 4. Her ble det foreslått enkelte forenklinger i regelverket for frivillig registrering av utleie av bygg eller anlegg. Forslaget ble vedtatt av Stortinget med ikrafttredelse 1. juli 2014, se endringslov 20. juni 2014 nr. 36 Lov om endringar i lov 19. juni 2009 nr. 58 om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven). Lovendringene innebar at kravet til søknad for allerede ordinært registrerte utleiere av bygg eller anlegg ble opphevet. I tillegg ble det innført enkelte endringer i tidspunktet for når den frivillige registreringen skal gjelde fra. Dette gir utleierne noe mer tid på å områ seg uten å miste retten til en effektiv fradragsrett.

I den gjenstående delen av utredningsarbeidet vil en blant annet vurdere mulighetene for å innføre merverdiavgiftsplikt ved omsetning av nye bygninger mv. i tråd med regelverket som gjelder i de fleste EU-land. Spørsmålet om utforming av merverdiavgiftsreglene ved omsetning av nye bygninger mv. og utleie av næringseiendom bør ses i sammenheng.

Det videre utredningsarbeidet må prioriteres opp mot andre viktige oppgaver i departementet. Det er på nåværende tidspunkt derfor ikke mulig å angi en nærmere tidsplan for dette arbeidet og når et eventuelt lovforslag kan legges fram for Stortinget. Eventuelle forslag til regelendringer vil bli sendt på høring før det legges fram for Stortinget.

21.4 Endringer i representantordningen for merverdiavgift

Fra 1. juli 2013 ble det innført enkelte endringer i ordningen med registrering ved representant for næringsdrivende som ikke har hjemsted eller forretningssted i Norge, se Prop. 150 LS (2012 – 2013) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga kap. 6. Endringene innebar blant annet at representanten ikke lenger er ansvarlig for betaling av merverdiavgift. Endringen omfatter bare de tilfeller der den næringsdrivende hører hjemme i en stat som Norge har avtale med om utveksling av informasjon og innkreving av merverdiavgift. Samtidig ble krav om at salgsdokumentasjon skal sendes gjennom representanten, opphevet. Bakgrunnen for endringene er at EFTAs overvåkningsorgan (ESA) i en grunngitt uttalelse i 2012 konkluderte med at representantordningen kan være i strid med EØS-avtalen artikkel 11 (forbud mot kvantitative importrestriksjoner) og artikkel 36 (forbud mot restriksjoner som hindrer fri flyt av tjenester). I Prop. 150 LS (2012 – 2013) ble det derfor samtidig varslet at det skal arbeides med større endringer i ordningen.

Departementet arbeider nå med en gjennomgang av hele representantordningen. Flere land stiller ikke lenger krav om at utenlandske næringsdrivende har representant, og departementet ser behov for å modernisere det norske merverdiavgiftsregelverket på dette området. Departementet tar sikte på å sende et forslag om regelendringer på høring så tidlig som mulig i 2015. Departementet vil komme tilbake til saken etter at høringen er avsluttet.

21.5 Notifikasjon til ESA av merverdiavgiftsfritak for elbiler

I statsbudsjettet for 2014 ble det vedtatt å frita leasing av elbiler og omsetning av elbilbatterier for merverdiavgift. Fritaket reiser EØS-rettslige problemstillinger og må notifiseres til EFTAs overvåkningsorgan (ESA) før det kan innføres, se omtale i Prop. 94 LS (2013 – 2014) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga kapittel 12. Fritaket har derfor ikke trådt i kraft.

Samtidig med notifikasjonen av fritaket for leasing av elbiler og omsetning av elbilbatterier vil det eksisterende fritaket for omsetning av nye elbiler bli notifisert. Dette har bidratt til at saken har blitt omfattende.

Regjeringen vil i tråd med Sundvolden-erklæringen føre en offensiv klimapolitikk og forsterke klimaforliket. Regjeringens klare mål er å gjennomføre en avgiftsstimulans også for leasing av elbiler og elbatterier. Dette vil også sikre en hensiktsmessig likebehandling av å eie og lease slike biler. For å oppnå dette har departementet sett det nødvendig å gjøre et grundig forarbeid før saken notifiseres og er nå i ferd med å sluttføre notifikasjonen slik at den kan sendes til ESA i høst. Arbeidet skjer i dialog med Nærings- og fiskeridepartementet og Klima- og miljødepartementet. Fritaket vil bli iverksatt så snart ESAs godkjennelse foreligger.