Finansdepartementet (FIN)

Prop. 1 LS

(2015 – 2016)

Skatter, avgifter og toll 2016

23.1 Innledning og sammendrag

Finansdepartementet foreslår å overføre skatteoppkreverfunksjonen fra kommunene til Skatteetaten fra 1. juni 2016. Formålet med tiltaket er å styrke kampen mot arbeidslivskriminalitet og svart økonomi, styrke rettssikkerheten og likebehandlingen, forenkling for skattytere og mer effektiv ressursbruk.

Dette er et av Regjeringens tiltak for å gjøre skatte- og avgiftsforvaltningen bedre, mer effektiv og mer samordnet, jf. omtale i Prop. 1 S (2015 – 2016) og Prop. 120 LS (2014 – 2015). Skatteetaten vil med tiltakene få et helhetlig ansvar for fastsetting, innkreving og kontroll av skatter og avgifter.

Ansvaret for skatteoppkreverfunksjonen er i dag delt mellom Skatteetaten, som har det faglige ansvaret, og kommunene, som har det administrative ansvaret. En god del kommuner har etablert interkommunale enheter, og det er i dag 275 kommunale skatteoppkreverkontor som bruker om lag 1 400 årsverk på skatteoppkreverfunksjonen. Det er kritisk mange små miljøer; over 60 pst. av kontorene bruker to eller færre årsverk. Kontorene er forutsatt å utføre tre oppgaver: skatteinnkreving, arbeidsgiverkontroll og føre skatteregnskapet. Skatteoppkreving blir brukt som en felles betegnelse om de samlede oppgavene som ligger til skatteoppkreverfunksjonen. Skatteetaten på sin side bruker om lag 70 årsverk til å følge opp skatteoppkreverne.

Dagens organisering av skatteoppkreverfunksjonen er lite hensiktsmessig, både faglig, styrings- og ressursmessig. Skatteoppkreverfunksjonen er i dag ved lov lagt til kommunene. Denne organiseringen er historisk betinget og kan ikke lenger sies å være faglig begrunnet. Etter utviklingen av det landsdekkende skatteregnskapet, samt tilgang til eierregistre, utleggsregistre og annen elektronisk informasjon om skyldnerne, har skatteoppkrevingen i all hovedsak utviklet seg til å være en oppgave som i liten grad er stedsavhengig. Skatteoppkreving er ikke en naturlig kommunal oppgave der lokalpolitiske forhold har betydning, men en regelstyrt oppgave som utføres på vegne av skattekreditorene staten, fylkeskommunen og kommunene.

Selv om innkrevingsresultatene til skatteoppkreverne i dag tilsynelatende er gode, blir resultatene i all hovedsak oppnådd på grunn av ordningen med forskuddstrekk fra arbeidsgivere. Totalt innbetales 99,9 pst. av forskuddstrekket, og av dette innbetales 99,7 pst. frivillig (dvs. uten tvangsinnkreving av skatteoppkreveren). Skatteetaten har langt bedre resultater enn skatteoppkreverne i tvangsinnkrevingen. Ser en på skatteoppkrevernes resultat for tvangsinnkreving av restskatt for personlige skattytere er resultatet vesentlig lavere enn Skatteetatens tvangsinnkreving av merverdiavgift. I 2014 var resultatet 64,6 pst. for tvangsinnkreving av restskatt for personlige skattytere. Til sammenligning oppnådde Skatteetaten et resultat på 75,3 pst. for tvangsinnkreving av merverdiavgift. Forskjellen mellom de kommunale skatteoppkreverne og Skatteetaten har økt fra 4,7 prosentenheter i 2012 til 10,7 i 2014. Dette er en urovekkende utvikling. Halvårsresultatene for 2015 viser at denne utviklingen fortsetter.

Enda mer alvorlig er det at arbeidsgiverkontrollen, som er svært viktig for arbeidet mot svart økonomi og arbeidslivskriminalitet, ikke blir godt nok håndtert i dag. Dette skyldes både delt kommunalt og statlig ansvar, som gir et fragmentert kontrollansvar, men også at altfor mange kommuner prioriterer dette arbeidet for lavt. 81,5 pst. av kommunene bruker mindre enn ett årsverk på oppgaven. 82 kommuner gjennomførte i 2014 færre enn fem kontroller, mens 11 kommuner ikke gjennomførte en eneste kontroll. Mange kommuner har etablert interkommunale ordninger, men dette fører ikke til en samordning med Skatteetatens kontrollvirksomhet. En slik samordning er avgjørende for bedre å kunne bekjempe arbeidslivskriminalitet og svart økonomi. Arbeidsgiverkontrollen kan ikke vurderes isolert innenfor egne kommunegrenser, men må sees i nær sammenheng med Skatteetatens kontroller og på tvers av kommunegrensene. Ved behandling av Dokument 8:7 (2014 – 2015) Om tiltak for å styrke kampen mot svart arbeid viste flertallet i Finanskomiteen til «at en solid arbeidsgiverkontroll er et viktig ledd i bekjempelsen av svart økonomi, og at man derfor må legge til rette for tilstrekkelig gode kontrollmiljøer som kan jobbe systematisk og profesjonelt sammen med Skatteetatens øvrige kontrollvirksomhet». Departementet vurderer at overføring av skatteoppkreverfunksjonen med arbeidsgiverkontrollen til Skatteetaten i praksis er den eneste måten å følge opp denne føringen på.

Oppfølging av stortingsbehandling

I Prop. 120 LS (2014 – 2015) ble det fremmet forslag om å overføre skatteoppkreverfunksjonen fra kommunene til Skatteetaten fra 1. januar 2016. Ved Stortingets behandling av forslagene ble regjeringen bedt om å belyse noen problemstillinger nærmere, jf. Innst. 355 L (2014 – 2015):

« Komiteenes flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til at regjeringen har foreslått å overføre skatteoppkreverfunksjonen fra kommunene til staten med virkning fra 1. januar 2016.
Flertallet viser til at det er flere uavklarte spørsmål knyttet til bl.a. virksomhetsoverdragelse og ansattes rettigheter og konsekvenser for kommunene som følge av regjeringens forslag. Flertallet mener det ville være naturlig at en slik omfattende endring ble satt i en større sammenheng med bl.a. øvrige pågående reformer og strukturering av Skatteetaten, samt oppgavefordeling mellom stat og kommuner. Disse spørsmålene må eventuelt utredes nærmere.
Flertallet støtter på denne bakgrunn ikke regjeringens forslag til endringer i skattebetalingsloven knyttet til å overføre skatteoppkreverfunksjonen fra kommunene til staten fra 1. januar 2016.
Flertallet ber på denne bakgrunn om at regjeringen belyser disse spørsmålene ytterligere.»

Departementet har arbeidet med å belyse disse spørsmålene ytterligere. Når det gjelder spørsmålet om virksomhetsoverdragelse og ansattes rettigheter blir dette omtalt i punkt 23.6. Departementet har etter en konkret vurdering kommet til at det vil være riktig å foreslå at oppgaveoverføringen håndteres som en virksomhetsoverdragelse for alle kommuner, slik KS og mange kommuner har ønsket. Når det gjelder øvrige pågående reformer og strukturering av Skatteetaten blir dette omtalt i punkt 23.5. Overføringen vil være en av flere premisser ved vurderingene av hvordan kontorstrukturen til Skatteetaten bør være i framtiden. Ved Stortingets behandling av saken viste Stortingets mindretall i sin merknad til at sentraliseringseffekten forsterkes når det både foreslås endret kontorstruktur og overføring av skatteoppkreverfunksjonen. Regjeringen vil ikke gjøre større endringer i Skatteetatens kontorstruktur parallelt med at skatteoppkreverfunksjonen overføres.

Høring

Finansdepartementet sendte 1. desember 2014 på høring en rapport fra Skattedirektoratet om å flytte skatteoppkreverfunksjonen fra kommunene til Skatteetaten, med høringsfrist 2. mars 2014. Skattedirektoratets forslag innebærer at skatteoppkrevingen kan gjennomføres av Skatteetaten med vesentlig færre årsverk enn ved dagens organisering, og at oppgaven bør utføres på 27 steder mot dagens 275. Direktoratet foreslår samtidig at kommunene skal beholde særnamskompetansen for kommunale krav og avgifter, og at dagens skatteutvalgsordning blir avviklet. Oppgavene som skatteoppkreverkontorene gjør for kommunene, inkludert innkreving og regnskapsføring av kommunale krav og kommunal inkasso, skal ikke overføres.

Høringsinstansene som har oppgaven i dag er i hovedsak negative til forslaget om å overføre oppgaven til Skatteetaten. Dette gjelder kommunene, organisasjoner som representerer kommunene og fagforeninger til ansatte i kommunal sektor. 25 kommuner er positive til forslaget. Alle andre høringsinstanser er positive til hovedretningen i forslaget. Dette inkluderer skattytere (næringslivs- og skattyterorganisasjoner som NHO, Bedriftsforbundet, Byggenæringens Landsforening og Skattebetalerforeningen), andre faginstanser (som Advokatforeningen, Revisorforeningen, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening og NAV), organisasjoner som jobber mot økonomisk kriminalitet (som Økokrim og Norsk Øko-forum), alle fire fagforeninger i Skatteetaten og hovedsammenslutningen Unio.

De positive høringsinstansene trekker blant annet fram at forslaget vil føre til langt bedre tiltak mot svart økonomi, mer effektiv ressursbruk og oppgaveløsning, bedre rettssikkerhet og forenkling for skattyterne. Høringsinstansene som går mot forslaget frykter at endringen vil føre til lavere proveny, dårligere service og tap av kompetansearbeidsplasser, og gir uttrykk for at forslaget må vurderes i sammenheng med kommunereformen. De viktigste merknadene fra høringsinstansene er referert og kommentert i punkt 23.3.

Finanskomiteen arrangerte åpen høring om Prop. 120 LS (2014 – 2015) 20. mai 2015. Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund (NKK) ga i høringen inntrykk av at det er stor IT-usikkerhet i overføringen av skatteoppkrevingen fra kommunene til Skatteetaten. NKK uttalte blant annet at det nå foreslås å lage et felles system mellom merverdiavgift og skatt, og at kostnadsrammen for dette virker veldig urealistisk. Dette er feil. Overføring av skatteoppkreverfunksjonen medfører ikke behov for et nytt IT-system. Skatteregnskapssystemet Sofie og kontrollstøttesystemet KOSS skal fortsatt brukes, og det skal ikke utvikles noen nye IT-systemer i forbindelse med overføringen. Skattedirektoratet har som systemeier allerede i dag ansvaret for drift, opplæring, forvaltning og videreutvikling av skatteregnskapssystemet.

Departementets forslag

Finansdepartementet foreslår å flytte skatteoppkreverfunksjonen fra kommunene til Skatteetaten med virkning fra 1. juni 2016. Formålet med tiltaket er å styrke kampen mot arbeidslivskriminalitet og svart økonomi, styrket rettssikkerhet og likere behandling, forenkling for skattyterne og mer effektiv ressursbruk. Finansdepartementet mener at forslaget om å samordne skatteoppkreveroppgavene med tilsvarende oppgaver i Skatteetaten er svært godt begrunnet. Skattedirektoratets forslag til organisering av skatteoppkrevingen viser at oppgaven kan løses med vesentlig færre årsverk enn i dag, samtidig som en styrker kampen mot arbeidslivskriminalitet og svart økonomi, øker rettssikkerheten og gir forenkling for skattyterne. Skatte- og avgiftsforvaltningen vil få en naturlig og helhetlig samling i én etat. Departementet ønsker en sterkere satsing på arbeidsgiverkontrollen, og foreslår derfor seks flere kontor og 21 flere årsverk enn i Skattedirektoratets forslag. Departementet foreslår at skatteoppkrevingen skal løses i Skatteetaten med til sammen 1 015 årsverk på til sammen 33 steder. Departementet støtter også forslagene om at kommunene beholder særnamskompetansen for kommunale krav, og at skatteutvalgene ikke lenger skal behandle saker om betalingsutsettelse og nedsettelse av skatt etter skattebetalingsloven. Lovendringer som følge av at skatteoppkrevingen blir flyttet fra den kommunale skatteoppkreveren til Skatteetaten, at kommunene skal beholde særnamskompetansen for kommunale krav og avviklingen av nevnte skatteutvalgsordning, er omtalt under punkt 23.7.

Samlet er det anslått at en overføring av oppgaven til Skatteetaten vil føre til en årlig nettoinnsparing på 356 mill. kroner.

Sammen med de andre tiltakene i reformen for bedre skatte- og avgiftsforvaltning, vil en overføring av skatteoppkreveroppgavene føre til at all forvaltning av skatt og avgift får sin naturlige samling i Skatteetaten. PwC har gjennomført en samfunnsøkonomisk analyse som viser at netto nåverdi av hele reformen er 7,4 mrd. kroner. Av disse utgjør flytting av skatteoppkreverfunksjonen 4,5 mrd. kroner. Gevinsten vil komme fordi dagens organisering med delt kommunalt og statlig ansvar fører til en rekke unødvendig tunge rutiner og dobbeltarbeid som man kan unngå.

Gjennomgangen av saken er basert på framstillingen i Prop. 120 LS (2014 – 2015). For å gi en samlet oversikt av saken blir store deler av innholdet derfra gjentatt, men er oppdatert og utdypet der det foreligger nye opplysninger i saken eller hvor Stortinget har bedt regjeringen om å belyse saken nærmere.

Det vises til forslag til endringer i skattebetalingsloven kapittel 2, §§ 3-3, 4-1, 5-5, 5-12, 5-13, 5-14, 7-1, 8-2, 8-4, 9-2, 10-20, 14-3, 14-4, 14-5, 14-6, 15-1, 16-20 og 17-2. Det vises også til forslag til endringer i veitrafikkloven § 38, eigedomsskattelova §§ 24, 25 og 27, brann- og eksplosjonsvernloven § 28, vass- og avløpsanleggslova § 6, ligningsloven §§ 2-5 og 10-8, folketrygdloven §§ 24-2, 24-4 og 25-1, rettsgebyrloven § 14, fjellova § 7, lov om avgift av kull m.v. fra Svalbard § 6 og a-opplysningsloven § 8. Endringene foreslås å tre i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

23.2 Bakgrunn

23.2.1 Skatteoppkreverfunksjonen

Skatteoppkreving brukes som en felles betegnelse på de oppgavene som ligger inn under skatteoppkreverfunksjonen, herunder fellesinnkrevingen, arbeidsgiverkontrollen og føring av skatteregnskapet.

Fellesinnkrevingen innebærer at skatteoppkreveren krever inn inntekts- og formuesskatt, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift på vegne av skattekreditorene (staten, fylkeskommunene og kommunene). Skatteoppkreverne står ved fellesinnkrevingen for innkreving av de fleste direkte skattene som Skatteetaten fastsetter.

Arbeidsgiverkontrollen omfatter primært kontrollen av lønnsområdet. Formålet med kontrollen er å påse at forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift blir beregnet, oppbevart, innrapportert og innbetalt i samsvar med de bestemmelsene som gjelder. Siden likning av lønnstakere baserer seg på innsendte lønns- og trekkoppgaver fra arbeidsgiver, er kontrollen svært viktig for å oppnå korrekt skattegrunnlag.

Føring av skatteregnskapet innebærer at skatteoppkreverne fører skatteregnskapet for den enkelte kommune i Skatteregnskapssystemet (Sofie), som blir driftet av Skatteetaten. Skatteregnskapet avlegges månedlig for å fordele skatteinntektene til kommunene.

Skatteoppkrevernes oppgaver og plikter i forbindelse med skatteoppkrevingen følger av skattebetalingsloven med tilhørende forskrifter og Instruks for skatteoppkreverne. Etter skattebetalingsloven § 2-1 skal myndigheten og de pliktene som er lagt til skatteoppkreveren i skattebetalingsloven utøves av den kommunale skatteoppkreveren. Loven setter ingen krav til hvordan funksjonen skal organiseres internt i kommunen. Kravet er ikke til hinder for at flere kommuner har felles skatteoppkrever, så lenge det blir ført et skatteregnskap for hver kommune.

23.2.2 Bakgrunnen for forslaget

Ansvaret for skatteoppkrevingen er i dag delt mellom Skatteetaten, som har det faglige ansvaret, og kommunene, som har det administrative ansvaret. Skatteoppkreving er en regelstyrt oppgave med lite bruk av skjønn og lavt behov for geografisk nærhet til skattyter. Departementet mener at dagens organisering er lite hensiktsmessig, og at å flytte skatteoppkrevingen til Skatteetaten vil gi mer koordinerte og høyere prioriterte tiltak mot arbeidslivskriminalitet og svart økonomi, bedre ressursutnyttelse, høyere rettssikkerhet og forenkling for skattyterne.

I dag er det skatteoppkreverkontorene i de enkelte kommunene som har oppgaven med skatteoppkreving. I tillegg til skatteinnkreving og innkreving av kommunale krav driver kontorene også arbeidsgiverkontroll og fører skatteregnskapet. Skatteoppkreving blir brukt som en felles betegnelse om de samlede oppgavene som ligger til skatteoppkreverfunksjonen. Kommunene utfører oppgaver på vegne av skattekreditorene: staten, fylkeskommunene og kommunene selv.

Skatteoppkreverfunksjonen er ved lov lagt til kommunene. På likningssiden har det blitt gjennomført flere organisasjonsendringer for å møte økende krav til lik behandling, bedre service, digitale tjenester og effektivisering av offentlig sektor. Likningskontorene ble statlige allerede i 1965, og i 2001 gikk Skatteetaten fra å ha ett likningskontor for hver kommune til å ha om lag 100 likningskontor til sammen. I 2008 ble likningskontorene avviklet og organisert inn i dagens fem skatteregioner. Det har ikke vært mulig å gjennomføre tilsvarende organisatoriske endringer på skatteoppkreversiden. Organiseringen er i prinsippet lik i dag som i 1957, selv om flere kommuner de siste årene har gått sammen om skatteoppkreverfunksjonen i blant annet interkommunale ordninger, slik at vi i dag har 275 skatteoppkreverkontor for de 428 kommunene i landet.

Skatteoppkreving er ikke en naturlig kommunal oppgave der lokalpolitiske forhold har innvirkning, men en regelstyrt oppgave som i liten grad er preget av skjønn og behovet for nærhet til publikum er lite. I behandlingen av Prop. 95 S (2013 – 2014) sluttet Stortinget seg til at ett av kriteriene for vurdering av oppgavefordelingen mellom stat og kommune er at «oppgaver som ikke skal la seg påvirke av lokalpolitiske oppfatninger og lokalpolitiske forhold, og som derfor er kjennetegnet av standardisering, regelorientering og kontroll, bør i utgangspunktet være et statlig ansvar».

Regjeringen har satt i gang arbeidet med sikte på å overføre den kommunale skatteoppkrevingen til Skatteetaten med virkning fra 1. juni 2016. Dette er ett av tiltakene i regjeringens reform for å få en bedre og mer effektiv skatte- og avgiftsforvaltning. Finansdepartementet mener dagens organisering ikke er hensiktsmessig verken faglig, styrings- eller ressursmessig. I tillegg til at 275 kommunale skatteoppkreverkontor bruker 1 374 årsverk på skatteoppkrevingen, bruker Skatteetaten 71 årsverk på styring og kontroll av skatteoppkreverne. Flere kommuner har etablert et interkommunalt samarbeid, men det er likevel mange kritisk små miljøer; over 60 pst. av kontorene (188 kontor) bruker to eller færre årsverk. Fordelt på de ulike oppgavene til skatteoppkreverfunksjonen brukte skatteoppkreverne i 2014 samlet henholdsvis 233 årsverk på føring av skatteregnskapet, 611 årsverk på innkreving, 380 årsverk på arbeidsgiverkontroll og 150 årsverk på administrative oppgaver. Det er et stort problem for innsatsen mot svart arbeid av kontrollen av arbeidsgiverne er svak; 81,5 pst. av kommunene bruker mindre enn ett årsverk på arbeidsgiverkontroll og 82 kommuner gjennomførte i 2014 færre enn fem kontroller, mens 11 kommuner ikke gjennomførte en eneste kontroll.

Skatteoppkreverne står for fellesinnkrevingen av de fleste direkte skattene som Skatteetaten fastsetter: inntektsskatt- og formuesskatt, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift. Resultatene av innkrevingen har en innbetalingsgrad på om lag 99,8 pst. En kan i hovedsak forklare disse resultatene med at vi har et svært velfungerende system for å fastsette, rapportere og kreve inn forskuddstrekk gjennom forskuddsordningen basert på arbeidsgivers trekk i arbeidstakernes lønn og andre ytelser. Av forskuddstrekket kommer 99,7 pst. inn «frivillig» (dvs. uten innkreving fra skatteoppkreveren). Ser en på tvangsinnkreving av restskatt for personlige skattytere er resultatet vesentlig lavere. I 2014 var resultatet 64,6 pst. Til sammenligning oppnådde Skatteetaten et resultat på 75,3 pst. for tvangsinnkreving av merverdiavgift. Forskjellen mellom de kommunale skatteoppkreverne og Skatteetaten har økt fra 4,7 prosentenheter i 2012 til 10,7 i 2014. Dette er en urovekkende utvikling. Halvårsresultatene for 2015 viser at denne utviklingen fortsetter.

Selv om innkrevingsresultatene til skatteoppkreverne i dag tilsynelatende er gode, blir disse med andre ord i stor grad oppnådd på grunn av ordningen med skattetrekk fra arbeidsgivere. Skatteetaten har langt bedre resultater enn skatteoppkreverne i tvangsinnkrevingen sin. Enda viktigere er at arbeidsgiverkontrollen, som er svært viktig for arbeidet mot svart økonomi og arbeidslivskriminalitet, ikke blir godt nok håndtert i dag. Dette er både på grunn av delt kommunalt og statlig ansvar, som gir et fragmentert kontrollansvar, men også for lav prioritet i mange kommuner.

Spørsmålet om å flytte skatteoppkrevingen til Skatteetaten er utredet flere ganger, senest i 2004 (NOU 2004: 12 Bedre skatteoppkreving) og i 2007 (NOU 2007: 12 Offentlig innkreving). Flertallet i disse utvalgene anbefalte overføring av oppgaven.

Finansdepartementet mener argumentene for å samordne skatteoppkreverfunksjonen med tilsvarende oppgaver i Skatteetaten er svært sterke.

Finansdepartementet foreslår å flytte skatteoppkreverfunksjonen fra kommunene til Skatteetaten. Formålet med tiltaket er å styrke kampen mot arbeidslivskriminalitet og svart økonomi, styrket rettssikkerhet og likere behandling, forenkling for skattyterne og mer effektiv ressursbruk.

23.2.3 Skattedirektoratets forslag

Skattedirektoratet fikk 23. juni 2014 i oppdrag å utrede hvordan skatteoppkreverfunksjonen kan organiseres i Skatteetaten for å oppnå en bedre og mer effektiv skatteoppkreving. Utredningen skulle også inneholde forslag til nødvendige regelverksendringer, plan for eventuelle endringer i IKT-systemløsninger og vurdering av arbeidsrettslige og personalmessige forhold. Skattedirektoratets rapport ble sendt til Finansdepartementet 24. november 2014.

Skattedirektoratet har i utredningen vurdert ressursbehov, organisering og lokalisering for hver av oppgavene som skatteoppkreverne utfører i dag: skatteregnskap, arbeidsgiverkontroll, innkreving og rettledning/informasjon.

Skattedirektoratet foreslår at oppgavene blir løst på totalt 27 kontor med til sammen 985 årsverk. Dette innebærer at bemanningen til skatteoppkreverfunksjonen blir redusert med totalt 526 årsverk (472 i kommunene og 54 i Skatteetaten). Samtidig foreslår Skattedirektoratet å styrke arbeidsgiverkontrollen med 29 årsverk, slik at den samlede innsparingen blir netto 497 årsverk. Sammen med innsparing på blant annet kontorplasser og kostnader til IT-løsninger, gir dette en samlet innsparing på om lag 370 mill. kroner årlig. Innsparingene tar utgangspunkt i skatteoppkrevernes ressursbruk i 2013. Skattedirektoratet foreslår følgende organisering i Skatteetaten av de ulike oppgavene skatteoppkreverne håndterer i dag:

Føring av skatteregnskapet

Skattedirektoratet foreslår at føring av skatteregnskapet blir samlet på Lillestrøm, med en underavdeling i Vadsø. Enheten får et landsdekkende ansvar for oppgaven. Oppgaven blir bemannet med 45 årsverk på Lillestrøm og 15 i Vadsø. Dette er totalt 60 årsverk mot dagens 251. Kommunene vil få en spesialisert enhet som vil gi de samme rapportene og inntektsoversiktene som i dag, og som i tillegg vil kunne tilby alle kommuner analyser til økonomiforvaltningen deres.

Føring av skatteregnskapet er en spesialisert oppgave som krever riktig kompetanse og erfaring. Avgjørende for å velge lokalisering på Lillestrøm har vært rekrutteringsgrunnlaget fra de største skatteoppkreverkontorene på det sentrale østlandsområdet. Etter Skattedirektoratets vurdering har ingen andre steder i landet tilstrekkelig rekrutteringsgrunnlag med riktig kompetanse som kan sikre forsvarlig drift ved overføring.

Arbeidsgiverkontroll

Skattedirektoratet foreslår at arbeidsgiverkontrollen blir samlokalisert med de andre kontrollmiljøene i Skatteetaten og lokalisert på 22 steder. Oppgaven blir bemannet med 400 årsverk. Dette innebærer en styrking på 29 årsverk. I tillegg styrker en effekten av arbeidsgiverkontrollen vesentlig ved å samle den i større fagmiljøer og samordne den med de andre kontrollmiljøene i Skatteetaten. Skattedirektoratet har vurdert organiseringen av arbeidsgiverkontrollen ut fra hvor arbeidsgiverne holder til, hvor skatteoppkreverne har kompetansemiljø på oppgaven i dag og hvor Skatteetaten i dag har kontrollmiljøer. Arbeidsgiverkontrollen krever ikke at etaten er fysisk til stede overalt, men at det er mange nok til å reise ut på kontroller der en etter en risiko- og vesentlighetsvurdering finner ut at det er behov.

Innkreving

Skattedirektoratet foreslår at innkrevingsoppgaven blir spesialisert og lokalisert på totalt 19 steder i landet. Innkreving mot næringsdrivende er foreslått samlet i fem regionale innkrevingsmiljøer der Skatteetaten allerede har innkrevingsmiljø for merverdiavgift. Innkreving mot personlige skattytere blir samlet i 19 fylkesvise enheter, der fem av disse også har innkreving mot næringsdrivende. Oppgaven blir bemannet med til sammen 453 årsverk, mot dagens 639.

Veiledning, informasjon og arkiv

Oppgaver knyttet til rettledning, informasjon og arkiv for skatteoppkreverfunksjonen blir inkludert i Skatteetatens telefontjeneste, veiledningsfunksjonen og de regionale dokumentsentrene. Oppgaven blir bemannet med til sammen 55 årsverk. Tabell 23.1 gir en samlet oversikt over direktoratets forslag til bemanning og lokalisering av de enkelte oppgavene etter overføring til Skatteetaten.

Tabell 23.1 Direktoratets forslag til bemanning og lokalisering av de enkelte oppgavene etter overføring til Skatteetaten

Fylke

Sted

Skatteregnskap

Arbeidsgiverkontroll

Innkreving

Veiledning, SOL, arkiv

Årsverk

Østfold

Sarpsborg

19

16

7

42

Akershus

Lillestrøm

45

25

70

Ski

15

34

2

51

Oslo

Oslo 1

66

97

2

182

Hedmark

Hamar

13

11

1

25

Oppland

Lillehammer

11

1

12

Gjøvik

13

13

Buskerud

Drammen

21

16

1

38

Vestfold

Tønsberg

18

13

4

35

Telemark

Skien

12

40

1

53

Aust-Agder

Grimstad

21

21

Vest-Agder

Kristiansand

15

6

21

Rogaland

Stavanger

24

26

5

55

Haugesund

10

10

Hordaland

Bergen

36

57

2

95

Sogn og Fjordane

Leikanger

9

5

14

Førde

6

6

Møre og Romsdal

Ålesund

20

8

1

29

Kristiansund

6

3

9

Sør-Trøndelag

Trondheim

21

41

1

63

Nord-Trøndelag

Steinkjer

10

8

5

23

Nordland

Bodø

16

16

6

38

Vestvågøy

7

7

Troms

Tromsø

10

26

2

38

Harstad

5

5

Finnmark

Alta

9

6

15

Vadsø

15

15

Landet

60

400

453

55

985

1 I antall årsverk for Oslo er det inkludert 17 årsverk til administrative oppgaver i Skattedirektoratet.

Kilde: Skattedirektoratet.

Oppgavene som skatteoppkreverkontorene gjør for kommunene, inkludert innkreving og regnskapsføring av kommunale krav og kommunal inkasso, skal ikke flyttes. Skattedirektoratet foreslår også at kommunene skal beholde særnamskompetansen sin og motregningstiltak for de kommunale kravene som i dag kan kreves inn av skatteoppkreveren etter reglene for innkreving av skatt.

Skatteutvalgene er et folkevalgt organ som i skattesaker kan behandle og ta avgjørelser om betalingsutsettelse og nedsettelse når hensynet til skyldneren gjør det uforholdsmessig belastende å fortsette innkrevingen. I forlengelsen av forslaget om å overføre skatteoppkrevingen til Skatteetaten, foreslår Skattedirektoratet at skatteutvalgenes myndighet skal overføres til skattekontoret.

Lovendringer i forbindelse med flytting av skatteoppkrevingen fra skatteoppkreveren til Skatteetaten m.m., kommunene sin innkreving av kommunale krav og skatteutvalgene er nærmere omtalt under punkt 23.7.

23.2.4 Høring

Departementet sendte 1. desember 2014 den overnevnte rapporten fra Skattedirektoratet med forslag om overføring av skatteoppkreverfunksjonen til Skatteetaten på høring. Høringsfristen var 2. mars 2015. Adressatene for høringen var:

  • Arbeids- og sosialdepartementet

  • Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

  • Helse- og omsorgsdepartementet

  • Justis- og beredskapsdepartementet

  • Klima- og miljødepartementet

  • Kommunal- og moderniseringsdepartementet

  • Landbruks- og matdepartementet

  • Nærings- og fiskeridepartementet

  • Olje- og energidepartementet

  • Samferdselsdepartementet

  • Akademikerne

  • Alle kommuner

  • Arbeidsgiverforeningen Spekter

  • Bedriftsforbundet

  • Datatilsynet

  • Den Norske Advokatforening

  • Den norske Revisorforening

  • Direktoratet for økonomistyring

  • Domstolsadministrasjonen

  • Finans Norge (FNO)

  • Finanstilsynet

  • Hovedorganisasjonen Virke

  • KS

  • Landsorganisasjonen i Norge

  • NITO – Norges ingeniør- og teknologorganisasjon

  • Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening (NARF), Regnskap Norge siden 17. september 2015

  • Norges Bondelag

  • Norges Fiskarlag

  • Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund (NKK)

  • Norges Rederiforbund

  • Norsk Bonde- og Småbrukarlag

  • Norsk Øko-Forum (NØF)

  • Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

  • Oslo kommune

  • Skattebetalerforeningen

  • Skattedirektoratet

  • Statistisk sentralbyrå

  • Unio, hovedorganisasjon. for universitets- og høyskoleutdannede

  • Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund YS

  • Økokrim

  • Juristforbundet Skatteetaten

  • Skatterevisorenes Forening – Unio

  • Skatteetatens Landsforbund (SkL)

  • Norsk Tjenestemannslag Skatt (NTL)

Følgende instanser har uttalt at de ikke har realitetsmerknader:

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, Domstoladministrasjonen, Helse- og omsorgsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Norddal kommune og Statistisk sentralbyrå.

Følgende instanser har realitetsmerknader:

Landsorganisasjonen i Norge, KS, KS Møre og Romsdal, Nord-Salten skatteoppkreverkontor, kemneren i Harstad, kemneren i Follo, kemneren i Drammensregionen, Nord-Aurdal Høyre, Norsk Arkivråd, Samarbeidsforum i Sunnfjord, Valdres Natur og kulturpark, Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund, Fagforbundet, Møre og Romsdal fylkeskommune, Delta, Riksrevisjonen, Norges Juristforbund seksjon kommune, Norsk Tjenestemannslag, Arbeids- og sosialdepartementet med vedlegg fra NAV, Justis- og beredskapsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Bedriftsforbundet, Skatteutvalget i Skatt øst, sør og Midt-Norge, Skatteutvalget i Skatt nord, Den norske Revisorforening, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening, Norsk Øko-Forum, Næringslivets Hovedorganisasjon, Skattebetalerforeningen, Skattedirektoratet, Den Norske Advokatforening, Unio, Økokrim, Skatteetatens Juristforening, Skatterevisorenes Forening, Skatteetatens Landsforbund, Norsk Tjenestemannslag Skatt, Likningsutvalget, Fagforeningene ved Statens innkrevingssentral, Byggenæringens Landsforening, Oslo byfogdembete, Econa og Energi Norge.

I tillegg er det levert høringsuttalelser fra 287 kommuner og 13 interkommunale råd eller kommunale sammenslutninger. 197 av disse høringsuttalelsene bygger helt eller delvis på argumentasjonen til KS eller Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund. Stort gjenbruk av denne argumentasjonen og ferdigskrevet mal til høringsuttalelser gjør at høringsuttalelsene samlet sett i mindre grad enn ønskelig har bidratt med lokale vurderinger og erfaringer fra hver enkelt kommune.

Alle de høringsinstansene som ikke har skatteoppkreveroppgaver i dag eller representerer disse, støttet overføring av skatteoppkreverfunksjonen fra kommunene til Skatteetaten. Også fra kommunene har det kommet 25 positive høringsuttalelser.

Det har kommet 42 høringsuttalelser som ikke er fra kommunale eller interkommunale instanser. Av disse er 29 positive. Dette er blant annet Økokrim, Advokatforeningen, Revisorforeningen, Skattebetalerforeningen, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening, Næringslivets hovedorganisasjon og Bedriftsforbundet. Tre er nøytrale, mens åtte er negative til hovedinnretningen til forslaget. Dette er instanser som representerer de som i dag har oppgaver knyttet til skatteoppkreving, herunder KS, Norges kemner og kommuneøkonomers forbund og fagforeninger til ansatte som har oppgaven i dag. De resterende to høringsuttalelsene er bare knyttet til skatteutvalgsordningen.

Argumentene som blir trukket fram til støtte for forslaget er hovedsakelig:

  • Bedre tiltak mot svart økonomi og arbeidslivskriminalitet

  • Styrket arbeidsgiverkontroll

  • Økt rettssikkerhet og likere behandling

  • Bedre kvalitet på saksbehandlingen

  • Større fagmiljøer

  • Forenkling for skattyter og næringsliv

  • Mer helhetlig skatte- og avgiftsforvaltning

  • Redusert ressursbruk og mer effektiv oppgaveløsning

NHO uttaler:

«Etter vår oppfatning vil endringen kunne bidra til styrkede fagmiljø for innfordring og kontroll, styrking av bekjempelsen av svart arbeid og arbeidsmarkedskriminalitet, samt bidra til mer effektiv offentlig ressursbruk.»

Revisorforeningen uttaler:

«Etter vår oppfatning gir overføringen en helhetlig skatte- og avgiftsforvaltning, en styrket arbeidsgiverkontroll, større fagmiljøer og en redusert ressursbruk gjennom effektiv oppgaveløsning. Faglig sett er det sterke grunner for en slik omlegging. Når det i tillegg gir store gevinster på ressursbruken, er dette et prosjekt som må gjennomføres.»

Skodje kommune, som har overført skatteoppkrevingen til Ålesund kommune, uttaler:

«Avvikling av eigen skatteoppkrever har vore ein suksess. Kompleksiteten i eigen organisasjon har blitt redusert, som igjen har frigjort eigne ressurser. Samstundes har kvaliteten på skatteinnkrevingen blitt opprettehalde og delvis forbetra.»

Norsk Øko-forum (NØF) uttaler:

«Det eksisterende skillet mellom statlig kontroll- og innkrevingsmiljø og kommunalt kontroll- og innkrevingsmiljø gavner etter NØFs oppfatning de kriminelle.»

Argumentene som blir brukt mot forslaget er hovedsakelig:

  • Forholdet til kommunereformen

  • Lokalkunnskap og nærhet til skattyterne

  • Provenyeffekter

  • Dårligere service til brukerne

  • Redusert innsats mot arbeidslivskriminalitet og svart økonomi

  • Mindre innkrevings- og økonomikompetanse i kommunene

  • Hensynet til distriktspolitikk og tap av kompetansearbeidsplasser

  • Dårligere rettssikkerhet

  • Forbedring innenfor dagens organisering

KS uttaler:

«Skatteinnkrevingen i Norge er svært effektiv, og det er vanskelig å se at en statliggjøring vil forbedre den. Samtidig fjerner man en viktig oppgave fra kommunesektoren, stikk i strid med målene i den nylig igangsatte kommunereformen.»

Norges kemner- og kommuneøkonomers forbunduttaler:

«NKK mener man ikke må risikere en av samfunnets viktigeste inntektskilder ved å foreta en omorganisering innenfor et område som i dag leverer svært gode resultater.»

Fagforbundet uttaler:

«Dagens organisering av skatteoppkrevingen har en meget høy innfordringsgrad. Dette skyldes i all vesentlighet en god dialog med skyldner med mulighet for fysisk oppmøte og nærkontakt. Personlig saksbehandling er vesentlig for et godt innfordringsresultat, samtidig med at skattyter opplever en god service og ser muligheter for å komme ut av sin vanskelige situasjon. Fremlagte forslag vil ikke videreføre denne muligheten.»

Delta uttaler:

«Prinsipielt mener Delta at rettsikkerheten er større for den enkelte skattyter når utskriving og innfordring av skatt ligger til ulike instanser og nivåer. Tilliten dette gir er viktig for legitimiteten til skatteoppkreverfunksjonen og viljen til å betale skatt.»

23.3 Merknader fra høringsinstansene og departementets vurdering

Finansdepartementet refererer og kommenterer de vesentligste merknadene nedenfor. Gjennomgangen er i all hovedsak lik omtalen i Prop. 120 LS (2014 – 2015), bortsett fra at punktet om arbeidsrettslige og personalmessige forhold er tatt ut av gjennomgangen og blir nå omtalt i punkt 23.7, og omtalen av kommunereformen er oppdatert med stortingsbehandlingen av Meld. St. 14 (2014 – 2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner.

23.3.1 Tiltak mot arbeidslivskriminalitet og svart økonomi

Høringsinstansenes synspunkt

Flere høringsinstanser, blant annet Økokrim, Norsk Øko-forum, Næringslivets Hovedorganisasjon, Byggenæringens Landsforening, Advokatforeningen, Revisorforeningen, hovedsammenslutningen Unio, Norsk Tjenestemannslag Skatt, Skatteetatens Juristforbund, Skatteetatens landsforbund og Skatterevisorenes forening mener forslaget vil medføre en styrking av arbeidet mot svart økonomi. I høringsuttalelsene kommer det tydelig fram at tiltaket er svært etterlengtet i næringslivet og i de virksomhetene som arbeider med skatt og som kjemper mot arbeidslivskriminalitet og svart økonomi. Mange trekker fram at styrket arbeidsgiverkontroll og en koordinering av eksisterende kontrollmiljøer er fornuftige tiltak mot økonomisk kriminalitet, og at overføringen er helt nødvendig for å kunne avdekke økonomisk kriminalitet i størst mulig grad. Dette vil motarbeide den useriøse delen av næringslivet, som gir svært vanskelige vilkår for de som driver seriøst.

Norsk Øko-forum (NØF) er en tverrfaglig interesseorganisasjon som har som formål å motarbeide økonomisk kriminalitet, med medlemmer fra blant annet de kommunale skatteoppkreverne, Skatteetaten, Tolletaten, NAV, politiet og påtalemyndighetene. NØF mener at det eksisterende skillet mellom statlige og kommunale kontroll- og innkrevingsmiljøer gagner de kriminelle, og at det er nødvendig å innlemme skatteoppkrevingen i Skatteetaten for å sikre at økonomisk kriminalitet blir avdekket i størst mulig grad. De baserer sitt standpunkt på behovet for å få et mest mulig helhetlig bilde av virkeligheten som premiss for å velge ut de riktige sakene til kontroll, avdekking, vedtak, tvangsinnkreving og eventuell melding til politiet og oppfølging av straffesporet. NØF påpeker at dagens organisering resulterer i fragmenterte kontrollmiljøer hvor skattekontoret og skatteoppkreverne ikke har fokus på de samme sakene. Dette svekker slagkraften i kontrollene, og er ikke et resultat av planmessig utvelgelse, men av tilfeldige sammentreff. Økokrim påpeker at en solid arbeidsgiverkontroll er viktig for å fastsette korrekte skatter og avgifter og avdekke eventuelle regelbrudd. Etter Økokrims oppfatning vil en styrket kontroll, kombinert med en koordinering opp mot allerede eksisterende kontrollmiljøer, være et fornuftig tiltak mot økonomisk kriminalitet.

Revisorforeningen mener det virker klart at å legge arbeidsgiverkontrollen til Skatteetaten åpner for bedre samordning med de andre kontrollmiljøene i etaten, og at en ved å styrke arbeidsgiverkontrollen med 29 årsverk gir gode forutsetninger for å intensivere innsatsen på dette kontrollområdet.

Byggenæringens Landsforening mener forslaget er et viktig tiltak i kampen mot arbeidslivskriminalitet, fordi det bidrar til å gjøre det enklere for de seriøse næringsdrivende og vanskeligere for de useriøse, og legger særlig vekt på flytting av arbeidsgiverkontrollen. Foreningen uttaler at bedre og mer effektive kontroller er et av de viktigste tiltakene for å motarbeide den useriøse delen av næringslivet, og særlig når vi vet at enkelte kommuner av ressursmessige årsaker ikke gjennomfører denne type kontroller i det hele tatt.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) mener endringen vil kunne bidra til styrkede fagmiljøer for innkreving og kontroll og bedre tiltak mot svart arbeid og arbeidsmarkedskriminalitet. NHO mener det er godt dokumentert hvordan kommunene i varierende grad prioriterer den lokale arbeidsgiverkontrollen, og at kontrollarbeidet uansett virker lite koordinert og strukturert. Det at oppgaven blir innlemmet i den eksisterende kontrollaktiviteten i Skatteetaten, vil derfor etter NHOs oppfatning gi en bedre og mer effektiv arbeidsgiverkontroll, og på den måten bidra positivt i kampen mot økonomisk kriminalitet.

Likningsutvalget uttaler at arbeidsgiverkontrollen mer og mer nærmer seg den kontrollen som Skatteetaten utfører, og at det er økt samarbeid mellom disse. «For sammen å kunne bekjempe arbeidsmarkedskriminalitet, vil en sammenslåing kun bli til det bedre og lette det praktiske arbeidet.»

Skatteetatenuttaler at:

«Skatteetaten ønsker å utnytte potensialet i arbeidsgiverkontrollen, koordinert med øvrige kontrollaktiviteter og virkemidler. En overføring av arbeidsgiverkontrollen til Skatteetaten vil kunne gi bedre utvelgelse av kontrollobjekter, effektivisere kontrollgjennomføringen og legge til rette for flere robuste og kompetente kontrollmiljø. Det er derfor Skattedirektoratets klare oppfatning at det vil gi en stor samfunnsmessig gevinst å overføre arbeidsgiverkontrollen til Skatteetaten.»

Unio er for så vidt positive til forslaget og støtter styrkingen av arbeidsgiverkontrollen, men mener økningen av antall årsverk burde vært høyere enn de foreslåtte 29. Også Norsk Tjenestemannslag Skatt, som støtter forslaget, mener oppgaven bør legges til flere kontorsteder enn det som er foreslått. Unio legger samtidig vekt på at området må ha de best kvalifiserte menneskene, og at skatteoppkrevermiljøet har en unik operativ kompetanse som må tas vare på. Skatterevisorenes forening understreker også hvor viktig det er å sette i verk tiltak mot den grove kriminaliteten, og mener forslaget vil skape rom for satsing på dette området. De mener som Unio at den planlagte økningen i antall årsverk bør økes ytterligere, og at en må legge til rette for operativ kontrollvirksomhet i virksomhetene. Skatteetatens Landsforbund er positive til forslaget og mener at det vil styrke arbeidsgiverkontrollen vesentlig, men mener også at Skatteetatens forslag legger opp til færre kontor enn det som er hensiktsmessig.

Advokatforeningen, som i hovedsak støtter forslaget, mener det kan være uheldig for den enkelte lønnstaker å fjerne brorparten av oppfølgings- og kontrollelementet, siden skatteoppkreverne følger opp og kontrollerer arbeidsgiverne på stedet der arbeidsgiveren er. De understreker derfor hvor viktig rollen til arbeidsgiverkontrollen er når det gjelder å ta hånd om lønnstakerne sine interesser og sikre at skattene deres kommer med i de årlige skatteberegningene.

Ålesund kommune, som støtter forslaget, viser til at arbeidsgiverkontrollen i Ålesund i dag er organisert som en del av et interkommunalt samarbeid med til sammen 15 kommuner. Kommunen peker på at det går med en del administrative ressurser for å holde oversikt, registrere og betjene den enkelte kommune samt rapportering til Skatteetaten. Ved en overføring av oppgaven til Skatteetaten, mener Ålesund kommune at dette gir mulighet til å omdisponere disse ressursene til kontroll. Dette vil styrke arbeidsgiverkontrollen samtidig som det blir oppnådd en effektiviseringsgevinst ved at det blir brukt mindre på administrasjon. Videre peker Ålesund kommune på at forslaget vil få god effekt for kompetansebygging, kortere saksbehandlingstid for vedtak, og at ressursene samlet vil kunne utnyttes på en bedre og mer effektiv måte.

Bodø kommune uttaler:

«Innenfor dette området er det spesielt viktig å bygge opp solide og gode fagmiljøer, ettersom denne kompetansen er vanskelig å rekruttere. Bodø kommune mener derfor arbeidsgiverkontrollen bør samles i større enheter, og ser fordelen med at disse lokaliseres sammen med skatteetatens etablerte kontrollmiljøer, slik det legges opp til i utredningen.»

198 kommuner mener at dagens organisering gir nærhet mellom skatteoppkrever og det lokale næringslivet, og at dette er viktig for å motarbeide arbeidslivskriminalitet. Fagforbundet uttaler at forslaget vil kunne resultere i mer svart økonomi, dels som følge av manglende nærhet i kommunen og dels fordi de kommunale skatteoppkreverne i dag blant annet arbeider tett med de lokale NAV-kontorene for å hindre urettmessig utbetaling av trygd.

Juristforbundet-Kommune er positive til at en foreslår å styrke arbeidsgiverkontrollen, men mener at å legge kontrollen under Skatteetaten ikke nødvendigvis er den beste måten å motarbeide svart økonomi på.

Econa mener forslaget i seg selv ikke nødvendigvis innebærer en styrking av arbeidsgiverkontrollen, og at forslaget ikke tar hensyn til demografi, størrelse eller kompleksiteten i næringslivet. Econa understreker at det er viktig å holde på kompetanse og å sørge for at kontrollene totalt sett ikke blir mindre hyppige.

Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund uttaler at nærheten til skatte- og kontrollsubjektene er viktig i kampen mot svart økonomi, og at skatteoppkrevernes nærhet som kontrollinstans i lokalmiljøet har en klar preventiv effekt. De mener at forslaget vil gi store reiseavstander som vil svekke arbeidsgiverkontrollen, samtidig som den gode synergieffekten mellom innkreving og kontroll vil blir svekket.

KS uttaler at skatteoppkreverne har god kontakt med og kjennskap til lokalt næringsliv, og at dette bidrar til å motarbeide svart økonomi.

Finansdepartementets vurdering

Arbeidsgiverkontrollen er en svært viktig oppgave i kampen mot svart økonomi, særlig siden skattleggingen av vanlige lønnsmottakere i all hovedsak er basert på innrapporteringer fra arbeidsgiverne. Overføring av arbeidsgiverkontrollen til Skatteetaten og samordning med kontrollene til Skatteetaten vil gi bedre og mer effektive kontroller, og større og mer kompetente kontrollmiljøer som vil gjøre det lettere å arbeide helhetlig med kontroll av bedrifter og enkeltpersoner.

I dag er måloppnåelsen for arbeidsgiverkontrollen varierende og gjennomgående lav. Svært få av kommunene i landet har klart å levere en kontrolldekning på 5 pst. av arbeidsgiverne i sin kommune, som har vært resultatkravet de siste ti årene. I 2014 var det 11 kommuner som ikke gjennomførte noen arbeidsgiverkontroller i det hele tatt, 82 kommuner gjennomførte mindre enn fem kontroller og hele 81,5 pst. av kommunene brukte mindre enn ett årsverk på oppgaven. Flere kommuner har organisert oppgaven i interkommunale ordninger. Dette er positivt, men slike løsninger blir ikke brukt i så stort omfang at de motvirker utfordringene med en stor spredning av oppgaven, herunder å kunne arbeide helhetlig med kontroll av bedrifter og enkeltpersoner, og få kontroller basert på risiko og vesentlighet. Interkommunale ordninger fører heller ikke til samordning med resten av kontrollvirksomheten til Skatteetaten.

Finansdepartementet mener at en slik situasjon gjør det vanskelig å bygge opp gode fagmiljøer. Manglende eller dårlig arbeidsgiverkontroll øker risikoen for konkurransevridning, der det seriøse næringslivet taper for de som velger å drive uhederlig virksomhet. Vi kan også risikere at useriøse aktører i større grad velger å etablere virksomheten sin i kommuner der de vet at kontrollen er lav. Kampen mot svart økonomi og arbeidslivskriminalitet er en nasjonal oppgave som ikke bør styres av hvordan hver enkelt kommune prioriterer å bruke ressurser på arbeidsgiverkontroll.

For å legge til rette for en best mulig videreutvikling av kontrollmetodikk og god utnytting av kontrollressursene, må arbeidsgiverkontrollen sees i sammenheng og koordineres med resten av kontrollvirksomheten til Skatteetaten. Dette vil gi større og mer kompetente kontrollmiljøer og gjøre det lettere å gjennomføre en mer helhetlig og risikobasert kontrollutvelging. Økonomisk kriminalitet og svart økonomi er komplekst og har ofte forgreninger til andre sakskompleks, også i utlandet. Det er derfor ikke lenger tilstrekkelig å se den lokale arbeidsgiverkontrollen isolert. Arbeidsgiverkontrollen er et svært viktig tiltak i kampen mot svart økonomi, som vil gi en mer korrekt fastsetting av skatter og avgifter, økt etterlevelse og som vil sikre skatteinntektene til fellesskapet.

Mange kommuner og blant annet Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund mener nærheten til skatte- og kontrollsubjektene er viktig i kampen mot svart økonomi. Finansdepartementet deler vurderingen at en del kontrollvirksomhet må gjøres der arbeidsgiverne er. Skatteetaten har tatt hensyn til dette i forslaget sitt, og Regjeringen styrker elementet av lokalt nærvær, jf. punkt 23.4. Departementet har likevel merket seg at flere av de kommunene som argumenterer for at nærhet er viktig, allerede i dag inngår i en interkommunal kontrollordning. Blant annet håndterer Bergen kommune arbeidsgiverkontrollen for 29 av 33 kommuner i Hordaland, Sør-Varanger kommune i Finnmark selger arbeidsgiverkontroller til fire kommuner i Nordland, og Ålesund kommune har ansvaret for det interkommunale samarbeidet om arbeidsgiverkontrollen mellom 15 kommuner i Møre og Romsdal.

Det er likevel slik at en organisering som bare tar hensyn til lokalt nærvær på ingen måte er rustet til å kjempe mot det komplekse og sammensatte kriminalitetsbildet vi ser i dag. Etter Finansdepartementets vurdering har tiden løpt fra dagens organisering. Skatteetaten har siden 1965 hatt en rekke organisatoriske endringer som har vært nødvendige for å forme den digitale, brukervennlige og profesjonelle etaten vi har i dag, mens det i samme periode har vært få endringer i organiseringen av skatteoppkrevingen.

Ved behandling av Dokument 8:7 (2014 – 2015) Om tiltak for å styrke kampen mot svart arbeid viste flertallet i Finanskomiteen til «at en solid arbeidsgiverkontroll er et viktig ledd i bekjempelsen av svart økonomi, og at man derfor må legge til rette for tilstrekkelig gode kontrollmiljøer som kan jobbe systematisk og profesjonelt sammen med Skatteetatens øvrige kontrollvirksomhet». Departementet vurderer at overføring av skatteoppkreverfunksjonen med arbeidsgiverkontrollen til Skatteetaten i praksis er den eneste måten å følge opp denne føringen på.

23.3.2 Provenyeffekter

Høringsinstansenes synspunkt

255 kommuner mener endringen kan føre til dårligere resultat og gi risiko for provenytap for staten. Flere kommuner og enkelte andre høringsinstanser, blant annet Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund og fagforeningene Delta og Unio, viser til en analyse utført av Oslo Economics, på oppdrag fra Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund, som blant annet viser at overføring av skatteoppkrevingen kan føre til en nedgang i skatteinntektene som er større enn innsparingen.

KS, Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund og flere kommuner viser til at dagens skatteinnkreving har svært gode resultater med en innbetalingsgrad på om lag 99,8 pst. av samlede krav for de viktigste skatteartene, og peker på at dette er marginalt høyere enn innbetalingsgraden på Skatteetatens innkreving av merverdiavgift på 99,4 pst. KS kommenterer at kravenes karakter, innkreving via arbeidsgiver og automatiserte prosesser er viktige forklaringer på de gode resultatene. Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund mener et viktig premiss for forskuddsordningen er arbeidet de kommunale skatteoppkreverne gjør for at arbeidsgiverne skal overholde pliktene sine, blant annet veiledning og informasjon, oppgavekontroll og purring.

Enkelte høringsinstanser sammenligner endringen med en tilsvarende omstilling i Danmark i 2005, som blant annet førte til en redusert innkrevingsprosent. Norsk Tjenestemannslag Skatt uttaler at Norge har en mer helhetlig IKT-struktur enn det Danmark hadde, men at en i Danmark også i mindre grad har opplevd å bli tatt for å holde unna skatt og avgift. Norsk Tjenestemannslag Skatt uttaler at dersom Skatteetaten i Norge blir mindre synlig i framtiden som følge av at skatteoppkrevingen blir overført, kan dette også skje i Norge.

Revisorforeningen uttaler at innvendingene om at overføringen kan gi lavere proveny er basert på en lite treffende sammenligning av innbetalingsgraden i kommunal innkreving og den statlige innkrevingen av merverdiavgift. Kravene er av ulik karakter, og nærmest all inndriving skjer automatisk gjennom forskuddstrekket (99,7 pst.). Revisorforeningen mener det er langt mer relevant å sammenligne resultatene av tvangsinnkreving, der resultatene i 2013 for skatteoppkreverne er 63 pst. av restskatt for personlige skattytere, mot Skatteetatens 74,2 pst. av merverdiavgift. Revisorforeningen uttaler at det derfor virker som om Skatteetaten allerede i dag er mer effektiv på innkreving enn kommunale skatteoppkrevere.

Skattedirektoratet viser til at Skatteetaten i dag har ansvaret for resultatene for innbetaling og innkreving av skatt og arbeidsgiveravgift, og uttaler at det derfor er utenkelig at etaten skal gå inn i en organisasjonsmodell som setter provenyet i fare.

Direktoratet uttaler:

«Med dagens skattebetalerordning og velfungerende IT-system er vi trygge på at skatteinntektene opprettholdes ved overføring av skatteoppkreverfunksjonen til Skatteetaten, samtidig som løsningen vil legge til rette for en effektivisering og videreutvikling.»

Finansdepartementets vurdering

Analysen fra Oslo Economics

«Mulige provenyeffekter ved flytting av skatteinnkreving», Oslo Economics 2014

, som flere høringsinstanser refererer til, viser at overføring av skatteoppkrevingen under enkelte forutsetninger kan føre til en nedgang i skatteinntektene som er større enn innsparingen. Samtidig tar Oslo Economics klare forbehold og sier at det ikke kan utelukkes at en statliggjøring vil gi en økt skatteinnkreving. Oslo Economics skriver også at de ikke har funnet entydige data som gir grunnlag for å konkludere med at skatteoppkrevingen blir av dårligere kvalitet ved at den blir flyttet fra kommune til stat. Rapporten peker videre på at det ikke er mulig å direkte sammenligne innkrevingsresultat av skattetypene som blir krevd inn i kommunene og i staten, og konkluderer med at det ikke er mulig å si noe sikkert om provenyeffekten ved en slik endring. Finansdepartementet mener rapporten ikke gir støtte til argumentet om at en overføring av skatteoppkrevingen til Skatteetaten vil føre til dårligere innkrevingsresultat og risiko for provenytap.

Flere høringsinstanser trekker fram at dagens resultater for skatteoppkreving er svært gode. Det er riktig at skatteoppkrevingen også i dag fungerer tilfredsstillende, og at 99,8 pst. av fastsatt forskuddstrekk blir krevd inn. Finansdepartementet mener dette ikke er på grunn av organiseringen med delt kommunalt og statlig ansvar og 288 kontorer, men i all hovedsak som følge av ordningen med forskuddstrekk og at alle skatteoppkreverne bruker det samme IT-systemet, som Skatteetaten eier og drifter. Det er arbeidsgiverne som gjennom forskuddstrekk i lønn gjør mesteparten av skatteoppkrevingen. 99,7 pst. av forskuddstrekket blir i dag betalt inn frivillig, uten innkrevingstiltak fra skatteoppkreverne. Dersom en sammenligner resultatene på tvangsinnkreving hadde kommunene i 2014 et resultat på 64,4 pst. på restskatt, mens Skatteetatens resultat på tvangsinnkreving av merverdiavgift var 75,3 pst. Forskjellene mellom kommunene og Skatteetatens resultater har økt fra 4,6 prosentenheter i 2012 til 10,7 i 2014. Halvårsresultatene for 2015 viser at denne utviklingen fortsetter. Det er altså ikke grunnlag for å hevde at kommunene har bedre innkreving enn staten – tvert imot.

Sammenligningen enkelte høringsinstanser gjør med situasjonen i Danmark er ikke treffende. I Norge bruker alle skatteoppkreverne det landsdekkende skatteregnskaps- og innkrevingssystemet Sofie. Skattedirektoratet har som systemeier hovedansvaret for drift, opplæring, forvaltning og videreutvikling av systemet. Danmark hadde ikke tilsvarende systemstøtte på plass før statliggjøringen i 2005. Samtidig ble den danske skatteetatens tid til innkrevingen vesentlig redusert som følge av kortere foreldelsesfrist for skattekrav. Dette gir høyere restanser uavhengig av hvordan oppgaven er organisert. I Danmark tok skatteetaten samtidig også over innkrevingen av alle kommunale krav, noe som kan ha påvirket oppgaveløsningen. Skattedirektoratet foreslår ikke at den norske Skatteetaten skal ta over innkrevingen av kommunale krav.

Finansdepartementet kan ikke se at det å overføre skatteoppkrevingen skal gi reduksjon i provenyet eller dårligere resultater. Basert på en sammenligning av resultatene for innkreving av merverdiavgift i Skatteetaten og restskatt i kommunene, mener Finansdepartementet forslaget snarere vil føre til høyere proveny, ikke lavere. Samtidig sørger forslaget for bedre tiltak mot svart økonomi, noe som igjen kan føre til økt proveny.

Bedre tiltak mot svart økonomi vil kunne øke det samlede, fastsatte provenyet og dermed minske det såkalte skattegapet. Skattegapet er en betegnelse på differansen mellom skatten som teoretisk sett skulle ha vært innbetalt dersom alle oppfylte skatte- og avgiftspliktene sine, og den skatten som faktisk er betalt inn. Omfanget av uregistrert økonomi er naturlig nok vanskelig å beregne, men Sverige har beregnet skattegapet til om lag 5 pst. av BNP og om lag 10 pst. av den utlignede skatten

Skatteundragelsesutvalget – NOU 2009:4

. Gitt at disse estimatene fra Sverige gir et noenlunde riktig bilde av nivået på skatteunndragelser i Norge, innebærer dette at det blir unndratt skatter og avgifter i Norge for bortimot 90 mrd. kroner i året

Fordelingsutvalget – NOU 2009:10

. Bedre tiltak mot svart økonomi har dermed avgjørende provenyvirkninger.

23.3.3 Ressursbruk og mer effektiv oppgaveløsning

Høringsinstansenes synspunkt

Flere høringsinstanser, blant annet Næringslivets Hovedorganisasjon, Norsk Øko-forum, Skatteetatens Juristforening, Skatteetatens Landsforbund, Bedriftsforbundet, Byggenæringens Landsforening og Revisorforeningen trekker fram at dagens organisering ikke er formålstjenlig med tanke på ressursbruk og at forslaget vil føre til bedre bruk av offentlige midler.

Næringslivets Hovedorganisasjon mener forslaget medfører en rasjonell og effektiv utnytting av offentlige ressurser, og en bedre drift og utvikling av Skatteetatens IT-systemer:

«Etter vår oppfatning vil endringen kunne bidra til styrkede fagmiljø for innfordring og kontroll, styrking av bekjempelsen av svart arbeid og arbeidsmarkedskriminalitet, samt bidra til mer effektiv offentlig ressursbruk.»

Revisorforeningen mener det er en faglig sterk begrunnelse for forslaget, og mener at når det i tillegg gir store gevinster på ressursbruken, er dette et prosjekt som må gjennomføres.

Skattebetalerforeningen uttaler at selv om dagens forvaltning på mange måter fungerer bra, er det viktig å få ut ytterligere potensiale for forbedring og effektivisering.

Skattebetalerforeningen mener de ikke har tilstrekkelig grunnlag for å vurdere innsparingen som er lagt til grunn, men mener dersom utregningene stemmer at dette er et moment som med styrke taler for å gjennomføre endringen. Det er likevel en forutsetning for omleggingen at resultatene blir like gode som i dag.

Oslo byfogdembete mener endringen og en samlet innkreving av merverdiavgift og skatter/avgifter vil innebære en ressursinnsparing for domstolen, da det ofte dreier seg om de samme skyldnerne. Samordningen vil derfor kunne redusere antallet konkurskrav som må behandles. Tilsvarende argument blir trukket fram for utleggssaker, ved at en kan ta utlegg for flere krav samtidig, og krav om arrest. Oslo byfogdembete vil også kunne spare tid ved å bare måtte ta hensyn til én samarbeidsaktør i stedet for to.

Norsk Tjenestemannslag mener overslagene for gevinstrealisering er for optimistiske dersom formålet er å opprettholde dagens innkrevingsnivå og kvalitet, og frykter at omstillingen kan gå ut over Skatteetatens kjerneoppgaver, dersom det ikke blir tilført ytterligere midler. Econa finner det vanskelig å tro på at en kan få bedre resultat for innkreving og kontroll samtidig som en reduserer antall årsverk med om lag 500. Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund mener rapporten ikke har vurdert behovet for å differensiere ressursinnsatsen basert på sosioøkonomiske og demografiske ulikheter mellom kommunene, og at forslaget ikke vil gi den forventede effektiviseringsgevinsten.

Ålesund kommune viser til at arbeidsgiverkontrollen er organisert som et interkommunalt samarbeid mellom til sammen 15 kommuner i Møre og Romsdal. Kommunen påpeker at det går med en del administrative ressurser for å holde oversikt, registrere og betjene den enkelte kommunen, og at en overføring av oppgaven til Skatteetaten vil frigjøre disse ressursene.

Fjell kommune uttaler:

«Sjølv om Fjell kommune i dag har ei velfungerande ordning vil ei samordning kunne gje innsparingar som igjen gir ytterlegare inntekter som kan komme innbyggjarane til gode.»

Skatteetatens Juristforening er usikre på om modellene som er brukt for å regne ut ressursbehovet er tilstrekkelig underbygde, og mener ressursestimatet kan være i underkant av det som trengs for å løse oppgavene på en god måte. Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund mener rapporten ikke gir tilstrekkelig grunnlag for å støtte opp under Skattedirektoratet sine vurderinger om innsparinger og reduksjon av årsverk.

Fagforeningene ved Statens innkrevingssentral mener Statens innkrevingssentral kan løse innkrevingsoppgaven med 95 årsverk, og at dette innebærer en innsparing på ytterligere 400 årsverk sammenlignet med Skattedirektoratets forslag.

Finansdepartementets vurdering

Skattedirektoratet har i sin utredning beregnet at oppgavene kan løses på totalt 27 kontorer og med 985 årsverk. Samlet gir direktoratets forslag en innsparing på 526 årsverk. Samtidig blir det foreslått å styrke arbeidsgiverkontrollen med 29 årsverk, som gir en netto samlet innsparing på nær 500 årsverk. Samlet innsparing (lønns-, kontor- og systemkostnader) i Skatteetatens forslag er 370 mill. kroner årlig. Dette baserer seg på skatteoppkrevernes ressursbruk i 2013. 2014-ressursbruken er omtalt i punkt 23.8.

Hovedårsaken til ressursinnsparingen er først og fremst at dagens organisering med delt kommunalt og statlig ansvar fører til en rekke unødvendig tunge rutiner og dobbeltarbeid. Det er flere saksbehandlere hos skatteoppkreveren og Skatteetaten som gjør samme arbeid mot de samme skyldnerne, blant annet utleggsforretninger og konkurskrav. Når det gjelder arbeidsgiverkontrollen ligger kontrollkompetansen hos skatteoppkreveren, mens Skatteetaten har vedtakskompetansen. Dette gir tungvinte arbeidsprosesser og gjør at saksbehandlingstiden på vedtakene blir unødig lang. I tillegg vil en overføring av arbeidsgiverkontrollen og en samordning med Skatteetatens øvrige kontrollmiljøer frigjøre administrative ressurser hos de skatteoppkreverne som har organisert arbeidsgiverkontrollen i interkommunale kontrollordninger. Skatteetaten bruker i tillegg 71 årsverk til oppfølging og kontroll med skatteoppkreverne. Dette er avgjort lite formålstjenlig ressursbruk.

Høringsuttalelsene viser også at en rekke andre virksomheter vil få innsparinger og mindre dobbeltarbeid i arbeidsoppgavene sine. Finansdepartementet mener Skattedirektoratets vurderinger er solide og gir et godt grunnlag for å vurdere gevinstene ved endringen. Med tanke på at en kan gjennomføre endringen med store innsparinger, samtidig som en styrker innsatsen mot arbeidslivskriminalitet og svart økonomi, oppnår bedre rettssikkerhet og kan løse oppgavene mer effektivt, mener Finansdepartementet at av hensynet til effektiv ressursbruk er det helt klart at forslaget bør gjennomføres.

23.3.4 Rettsikkerhet og lik behandling

Høringsinstansenes synspunkt

124 kommuner mener at å flytte skatteoppkrevingen til Skatteetaten vil gi skattyterne dårligere rettssikkerhet. Også andre høringsinstanser argumenterer med dette, blant annet Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund, Juristforbundet – Kommune, Fagforbundet og Haugaland Vekst. Oslo kommune viser blant annet til at Skattedirektoratet i sin utredning omtaler nærhetsprinsippet som en risiko for rettssikkerheten til skattyter, mens Oslo kommune mener det motsatte er tilfelle. Fagforeningen Delta mener prinsipielt at rettssikkerheten for den enkelte skattyter er større når utskriving og innkreving av skatt ligger til ulike funksjoner og nivåer, og at dette er viktig for tilliten og legitimiteten til skatteoppkreverfunksjonen. Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund trekker fram at det er et grunnleggende rettssikkerhetskrav at det skal være både et organisatorisk skille og en arbeidsdeling mellom fastsetting og innkreving av skatt. Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund mener forslaget øker risikoen for at det blir tatt innkrevingsmessige hensyn ved fastsetting og fastsettingshensyn ved innkreving, og at dette vil gi borgerne redusert rettssikkerhet.

Flere høringsinstanser, blant annet Skatteetatens Juristforbund, Byggenæringens Landsforening, Skatteetatens Landsforbund, NAV, Revisorforeningen og Bedriftsforbundet trekker fram at forslaget vil gi skyldnere økt rettssikkerhet. Advokatforeningen, som i hovedsak støtter forslaget, understreker hvor viktig det er at rettssikkerheten faktisk blir styrket i forbindelse med overføringen, og forutsetter at en ved overføringen også tar hensyn til behovet for oppfølging fra Skatteetaten i de tilfellene der skatteoppkreverne har hatt en viktig rolle lokalt.

Byggenæringens Landsforening mener forslaget vil styrke rettssikkerheten med sterkere fagmiljø knyttet til innkreving og kontroll. Tilsvarende argument blir fremmet av Næringslivets Hovedorganisasjon. De mener at større fagmiljøer fører til at saksbehandlingen blir styrket og mer lik, uavhengig av hvor en hører til geografisk.

NAV mener forslaget er med på å styrke rettssikkerheten til skattyterne, og at forutsetningene for lik behandling blir bedre. Revisorforeningen mener innkreving er en klart regulert oppgave, og at den lokale tilknytningen til skyldneren kan virke uheldig, gi ulik behandling og svekke snarere enn styrke rettssikkerheten.

Bedriftsforbundet mener at siden Skatteetaten har et større fagmiljø enn mange skatteoppkreverkontor, vil dette øke sjansen for lik behandling ved like saker og tror at overføringen vil føre til bedre kvalitet i saksbehandlingen. Bedriftsforbundet, som i hovedsak støtter forslaget, trekker likevel fram at hensynet til skattyterens rettssikkerhet også kan bli påvirket negativt, og at Skatteetaten derfor må arbeide for at en ny organisering ikke fører til mer overflatisk og automatisert skatteoppkreving.

Fagforeningene ved Statens innkrevingssentral mener at dagens organisering gjør lik behandling nærmest umulig. De mener likevel at Skattedirektoratets forslag ikke vil sikre en tilstrekkelig grad av lik behandling, og at all tvangsinnkreving mot privatpersoner bør samles ved Statens innkrevingssentral.

Skattebetalerforeningen er usikker på om omleggingen vil styrke rettssikkerheten til skattyterne, men mener omleggingen likevel kan være fornuftig, gitt at rettssikkerheten ikke blir svekket. Skattebetalerforeningen understreker at det er viktig med personlig oppfølging i vanskelige saker, og mener det er urovekkende at mye makt blir samlet i en enkelt etat. Skatteetaten vil etter endringen opptre både som utligner og innkrever av skatten, men dette blir avhjulpet noe ved at innkreving og fastsetting blir lagt til ulike enheter i etaten.

Finansdepartementets vurdering

Enkelte høringsinstanser trekker fram at skillet mellom fastsetting og innkreving er et viktig prinsipp i skatteforvaltningen, og at en ved å samle dette i samme enhet derfor kan komme til å redusere rettssikkerheten til skyldnerne. Finansdepartementet mener derimot det er fullt mulig å opprettholde dette prinsippet ved at oppgavene blir lagt til ulike enheter i Skatteetaten. For eksempel ligger i dag både fastsetting og innkreving av kommunal eiendomsskatt og kommunale avgifter i kommunene. Det samme gjelder for merverdiavgift i Skatteetaten, mens fastsetting og innkreving er lagt til ulike enheter. Dette har så vidt Finansdepartementet erfarer ikke ført til svekket rettssikkerhet. Videre kan alle tvangstiltak prøves for tingretten, og klagemulighetene for skattyter blir som i dag.

Skatteoppkreving er en oppgave som i all hovedsak er preget av stram regulering, liten grad av skjønn og et sterkt behov for likhet på tvers av kommunegrensene. Riksrevisoren uttalte på en pressekonferanse 25. juni 2014: «En ting er veldig klart: Skattebetalere, både arbeidstakere og bedrifter, får svært ulik behandling avhengig av hvilken kommune de bor i». Han sa også at det er behov for omlegging «hvis likebehandling av borgere er et mål». Dersom skatteoppkrevingen blir overført til Skatteetaten, vil dette blant annet gi større og mer kompetente fagmiljøer som vil legge til rette for at skattyterne i større grad blir behandlet likt, uavhengig av hvilken kommune de bor i. Departementet vurderer at rettssikkerheten for skattyterne derfor blir styrket når Skatteetaten tar over oppgaven.

23.3.5 Forenkling og service til skattyterne

Høringsinstansenes synspunkt

Flere høringsinstanser, blant annet Norsk Øko-forum, Skatteetatens Juristforbund, Skatteetatens Landsforbund, Unio, Næringslivets Hovedorganisasjon, Byggenæringens Landsforening, Revisorforeningen, Skattebetalerforeningen, Bedriftsforbundet, Advokatforeningen, Norsk Tjenestemannslag og Energi Norge trekker fram at forslaget vil medføre en forenkling for skattytere og næringsliv.

Advokatforeningen mener forslaget innebærer en forbedring ved at skattyterne får én etat å ta hensyn til, og at det særlig i innkrevingssaker der skattyter i dagens system klager på den materielle ligningen er problematisk at skatteoppkrevernes og Skatteetatens kompetanse er delvis overlappende og uklar.

Skatteetatens Landsforbund mener at samordning vil føre til en forenkling for skatte- og avgiftspliktige med bare én etat å ta hensyn til. De viser til at «Skatteopplysningen mottar årlig ca. 30 000 telefoner som gjelder skatteoppkreveren og skatteoppkreveren mottar årlig et utall telefoner som gjelder skattekontorene».

Norsk Øko-forum mener en i dag risikerer at skatteoppkreveren og skattekontorene kontrollerer og politimelder ulike saker som gjelder samme skattyter. Det ville medføre en forenkling dersom en kunne utarbeide én politimelding mot det samme objektet, som omfatter alle straffbare forhold.

NAV trekker fram at endringen vil gjøre det enklere å samhandle med Skatteetaten, ettersom de bare trenger ta hensyn til én etat. Skattebetalerforeningen mener den foreslåtte endringen legger bedre til rette for dialog mellom fastsetting og innkreving enn i dag, og håper dette medfører at enkle rettinger kan gjennomføres på en enklere måte, slik at skattyteren slipper å måtte betale urettmessige krav, for senere å måtte klage. Skattebetalerforeningens inntrykk er at skatteoppkreveren i dag ofte opptrer «firkantet» og at det for ofte er mangelfull dialog mellom Skatteetaten og skatteoppkreverkontorene.

Næringslivets Hovedorganisasjon mener det ikke er naturlig å skille mellom faglig og administrativ kontroll av skatteoppkreverfunksjonen mellom to ulike forvaltningsnivå, og at dagens organisering ikke virker rasjonell. Hovedorganisasjonen mener det både faglig, styrings- og ressursmessig bør være store gevinster å hente gjennom samordning og mindre overlapping.

Norsk Tjenestemannslag mener en overføring vil medføre en forenkling for skyldnere, som ofte skylder både merverdiavgift og skatt/arbeidsgiveravgift, ved at de får én statlig kreditor å ta hensyn til. Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening trekker tilsvarende fram at forslaget innebærer en forenkling for næringsdrivende, som får ett innkrevingsmiljø å ta hensyn til.

Oslo byfogdembete uttaler at de fra sine møter med skyldner erfarer at dagens system med flere innkrevende etater er forvirrende for skyldner, som ofte ikke forstår hvem som har hvilke krav, og hvem de skal henvende seg til for å få ordnet opp. Oslo byfogdembete vurderer at en samordning vil kunne være en stor fordel for skyldnerne.

Skatteetatens Juristforening mener utviklingen innenfor IKT fører til at behovet for fysisk oppmøte hos skatteoppkreveren er mindre, og at brukerne er mer opptatt av tilgjengelighet. Forventningen er at de offentlige tjenestene skal være tilgjengelige på telefon og elektronisk nærmest hele døgnet, og at ved å samle tjenestene i Skatteetaten har en i større grad ressurser og kompetanse til å utvikle tjenester som ivaretar disse behovene.

Skattedirektoratet påpeker at for skattytere og arbeidsgivere kan det være krevende å forstå ansvarsfordelingen i dagens skatteforvaltning, blant annet hvem en skal henvende seg til for spørsmål. Direktoratet uttaler at forslaget vil medføre at brukerne vil få én etat å forholde seg til, ett telefonnummer å ringe og én internettside for alle spørsmål som gjelder skatt og avgift. Direktoratet påpeker at dette vil gjøre det enklere å utvikle elektronisk kommunikasjon og selvbetjeningsløsninger for brukerne.

Skattedirektoratet peker også på at deres erfaring er at skattytere som har fått store vansker med skatte- og avgiftsgjeld, såkalte vanskeligstilte skattytere, ofte har drevet næring, og at problemet gjelder både skatte- og merverdiavgiftskrav. Direktoratet mener at for å bedre livssituasjonen for disse skattyterne er det som regel ikke tilstrekkelig å komme fram til en løsning for skattekravene. Direktoratet mener at overføring av skatteoppkrevingen til Skatteetaten vil legge til rette for en bedre hjelp til vanskeligstilte skattytere ved at Skatteetaten får et helhetlig ansvar som blant annet bidrar til en helhetlig løsning for betaling eller reduksjon av kravene og kortere saksbehandlingstid.

253 kommuner trekker fram at å flytte skatteoppkrevingen til staten og samle oppgaven på færre kontor vil gi dårligere service til brukerne. Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund mener dagens organisering gjør det lett for alle brukere å komme i kontakt med skatteoppkreveren, og at nærhet til innbyggeren gjør det enklere å oppnå et godt og riktig resultat fordi en får et bedre faktagrunnlag å basere avgjørelsene på. Juristforbundet – Kommune mener dagens ordning med skatteoppkreving lokalt har fordeler med tanke på veiledning og informasjonsvirksomhet, og at lokal nærhet gjør det lettere å fysisk oppsøke skatteoppkreveren for møte, overlevering av regnskap osv. Inntrykket deres er at skatteoppkreverne er lettere tilgjengelig for publikum enn Skatteetaten. Samtidig som Juristforbundet – Kommune mener det er en fordel med en lokal skatteoppkrever for de skattyterne som trenger hjelp til å komme ut av betalingsproblemene, uttaler de at i forhold til den store massen skattytere som uansett betaler, er det ikke viktig om skatteoppkreveren er lokal eller sentralisert.

Norsk Tjenestemannslag Skatt er urolig for at det i forbindelse med overføringen ikke vil bli satt av tilstrekkelige ressurser til veiledning og publikumsmottak, og mener det er viktig å ikke undervurdere behovet mange skattytere fremdeles vil ha for personlige oppmøte på et skatteoppkreverkontor. De påpeker at dette behovet også eksisterer utenfor de største byene. Norsk Tjenestemannslag Skatt mener en overføring vil føre til større pågang for Skatteopplysningen, og at en bør overføre flere årsverk for å sikre kvaliteten på opplysningstjenestene. Delta uttaler at det at skatteoppkreverkontorene i dag har breddekompetanse når det gjelder å veilede arbeidsgivere og skattytere gir bedre service. Fagforbundet uttaler at personlig saksbehandling er vesentlig for et godt innkrevingsresultat, samtidig med at skattyter opplever god service og ser at det kan være mulig å komme ut av den vanskelige situasjonen vedkommende er i. Forslaget vil i følge Fagforbundet ikke videreføre denne muligheten.

Finansdepartementets vurdering

Finansdepartementet mener forslaget innebærer en klar forenkling for skattytere og næringsdrivende, og flere høringsinstanser trekker også fram hvordan endringen medfører forbedringer for deres egne arbeidsprosesser. For skattytere og næringsdrivende er arbeids- og ansvarsfordelingen mellom stat og kommune lite intuitiv, noe som skaper unødvendig ekstraarbeid, forvirring og frustrasjon. I dag må skattyterne ta hensyn til to ulike etater i samme sak. Det er ikke alltid gitt for skattyterne hvem som kan gi veiledning om det de lurer på. Skattedirektoratet viser til at Skatteopplysningen årlig tar imot 30 000 telefoner fra skattytere som må henvises videre til skatteoppkreverkontoret, mens skatteoppkreverne har beregnet et tilsvarende antall som de viser videre til Skatteetaten.

Ved en omlegging får skattyter bare én etat å forholde seg til, og en unngår at skattyteren kontakter feil etat. Det vil bli ett kontaktpunkt for alle forespørsler om skatt, arbeidsgiveravgift og merverdiavgift. I tillegg vil et landsdekkende skatteregnskap medføre at det blir én felles landsdekkende bankkonto, og ikke som i dag med en bankkonto for skatt i hver kommune (428 bankkontoer). Dette vil gjøre det enklere for næringsdrivende som driver virksomhet i flere kommuner, da de kun vil ha én bankkonto å forholde seg til. Videre vil arbeidet med daglig oppfølging og avstemming av bankkontoen i hver kommune erstattes av oppfølging av bare én bankkonto.

Behovet for personlig oppmøte på et skattekontor er gjennom de siste årene betydelig redusert på grunn av digitalisering, veiledning og informasjon på Skatteetaten.no og rapportering av grunnlagsdata.

Utviklingen innenfor IKT, digitale løsninger og register med grunnlagsdata gjør at behovet for personlig oppmøte og fysisk nærhet også på skatteoppkreverkontorene blir stadig mindre. Undersøkelser gjort av oppmøte hos enkelte skatteoppkreverkontor viser også dette. I en utredning fra KS «Konsekvenser av regjeringens forslag om overføring av skatteoppkrevingen fra kommunene til staten»

KS FoU-prosjekt nr. 144038, Rapport fra Agenda Kaupang, 30. januar 2015

, vises det til at innbyggerne som oftest tar kontakt med skatteoppkreverne via telefon, og det er store variasjoner i omfanget av personlig oppmøte på skatteoppkreverkontoret. Rømskog kommune oppgir 2-4 besøk i året, Notodden 10-15 i uken, mens Drammen kommune oppgir at det er svært lite besøk.

Enkelte skattytere og skyldnere vil selvsagt også i framtiden ha et behov for kontakt med skatteoppkreveren. Finansdepartementet legger til grunn at størstedelen av dette behovet kan dekkes gjennom digitale kanaler og telefon. For de som har behov for å møte personlig er det i rapporten lagt opp til at det fremdeles skal være kontor med skatteoppkreverfunksjonsoppgaver i alle fylker i landet, samtidig som en foreslår at alle de eksisterende publikumsmottakene til Skatteetaten (i dag om lag 110 kontorer) kan håndtere oppmøter fra skattytere. Departementet mener derfor at nærhet i innkrevingen ikke er et godt argument mot forslaget, og at det ikke er formålstjenlig å opprettholde en spredt og lite effektiv kontorstruktur for å ivareta en svært liten gruppe skattytere.

Skattedirektoratet foreslår at veiledningen knyttet til skatteoppkreverfunksjonen blir inkludert i Skatteopplysningen (Skatteetatens landsdekkende telefonopplysningstjeneste) og i Skatteetatens veiledningsmiljøer rundt om i landet, og at disse får tilført ressurser for å ivareta oppgaven. Finansdepartementet støtter dette forslaget. Det skal etableres en god veiledningstjeneste per telefon, og bygges god veiledningskompetanse både i Skatteetatens eksisterende miljøer for veiledning og de stedene der det blir etablert kontor med skatteoppkreveroppgaver.

De skattyterne som på grunn av en særlig vanskelig livssituasjon ikke er i stand til å oppfylle skatteforpliktelsene sine eller ivareta sine rettigheter, kan få hjelp av Skatteetaten til dette gjennom den såkalte «Skattehjelpen». I dag er det et problem for disse skattyterne at ansvaret er delt mellom Skatteetaten og skatteoppkreverne. Skatteetatens erfaring er at skattytere som har kommet i store vansker med skatte- og avgiftsgjeld, ofte har drevet næring, og at problemene gjelder skjønnsfastsatte krav om både skatt og merverdiavgift. Den foreslåtte organiseringen vil legge til rette for at Skatteetaten kan ta et helhetlig ansvar for disse sakene, noe som vil medvirke til at behandlingen av slike saker kan gå raskere. Finansdepartementet mener også at større fagmiljøer gir bedre kompetanse, slik at en raskt kan gi god veiledning og riktige svar på skattyterne sine spørsmål. Dette er også god service.

23.3.6 Lokalkunnskap og nærhet til skattyterne

Høringsinstansenes synspunkt

Flere høringsinstanser, blant annet Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund, KS og 265 kommuner argumenterer for at forslaget vil innebære tap av nærhet til skattyterne og dermed mindre lokalkunnskap i skatteoppkrevingen. Flere kommuner uttaler at «Vi mener derfor at vår nærhet til innbyggerne og vår lokalkunnskap i stor grad bidrar både til forskuddsordningens suksess og til de gode resultatene for innkreving av de andre skatteartene.» KS viser til at innbyggere med betalingsvansker kan få en samordnet betalingsordning for skattegjelden sin og utestående kommunale krav ved å kontakte den kommunale skatteoppkreveren, som kjenner de lokale forholdene i kommunen. Med en statlig skatteinnkreving mener KS at disse innbyggerne ofte vil måtte ta stilling til to innkrevingsinstanser (staten og kommunene), og at dette kan gjøre det vanskeligere å ta kontakt og dermed heve terskelen for innbyggerne. Flere høringsinstanser mener også at mindre nærhet og kjennskap til lokalt næringsliv vil svekke innsatsen mot svart økonomi (jf. punkt 23.3.1 «Tiltak mot arbeidslivskriminalitet og svart økonomi»).

Flere høringsinstanser mener likevel at overføringen vil gi bedre fagmiljøer og øke kvaliteten på saksbehandlingen. Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening mener at omorganiseringen vil kunne skape grobunn for større profesjonalitet i arbeidet. Samtidig mener de også at kunnskap om lokale forhold og nærhet kan bli en større utfordring med ny organisering.

Revisorforeningen støtter forslaget og trekker i uttalelsen sin fram at dagens organisering er lite formålstjenlig. Revisorforeningen uttaler:

«Det er vanskelig å se gode grunner for at skatteoppkreverfunksjonen skal være en kommunal oppgave. Innvendingen om at nærhet til skattyterne og de næringsdrivende vil bli borte, er ikke relevant. Innkreving er en klart regulert oppgave. Det er tvert imot slik at den lokale tilknytningen til skyldneren kan virke uheldig og gi manglende likebehandling og svekke rettssikkerheten.»

Skatteetatens Juristforening støtter også forslaget og viser til at dagens samfunn og elektroniske tjenester har redusert behovet for personlig kontakt, og dette er ikke lenger et viktig moment for å beholde kommunal organisering av oppgaven. Deres oppfatning er at utviklingen på IT-siden medfører at behovet for fysisk oppmøte hos skatteoppkreverne er mindre, og brukerne er mer opptatt av elektronisk tilgjengelighet og tilgjengelighet på telefon, helst 24 timer i døgnet 7 dager i uken. Skatteetatens Juristforening mener at ved å samle oppgavene i Skatteetaten er det mer ressurser og kompetanse til å utvikle tjenester som gir bedre tilgjengelighet.

Finansdepartementets vurdering

Finansdepartementet mener at skatteoppkreving er en oppgave som er preget av stram regulering, liten grad av skjønn og et sterkt behov for likhet på tvers av kommunegrensene. Elektronisk kommunikasjon, rapportering fra tredjepart og grunnlagsdata har over tid sterkt redusert behovet for lokal kontakt, og undersøkelser viser at nærhet ikke fører til bedre innkrevingsresultat. Heller ikke når namsmannen gjennomfører utleggsforretninger er det vanlig at skyldner møter opp personlig. Skattyterens verdier går fram av ulike registre, og det er i dag i svært få tilfeller aktuelt å oppsøke skyldnerens bosted eller forretningssted for å gjennomføre en utleggsforretning. Kontorforretninger er også i dag hovedregelen ved utleggsforretninger, og endringen vil i liten grad påvirke dette.

Finansdepartementet er enig med høringsinstansene som mener at nærhet kan gi ulik behandling og manglende rettssikkerhet for skattebetalerne. Ved at Skatteetaten tar over oppgaven vil behandlingen skje i større og mer kompetente fagmiljøer, og overføringen legger til rette for at skattebetalerne blir behandlet likt, uavhengig av hvilken kommune de bor i.

Nærhet særlig i små kommuner kan også være problematisk. At den som krever inn skatten kjenner skyldneren personlig eller har andre koblinger til skyldneren kan gjøre det vanskelig å gjennomføre skatteoppkrevingen på en god måte, og kan undergrave en lik og rettferdig praksis rundt i landet.

Finansdepartementet mener at en del kontrollvirksomhet må være der arbeidsgiverne er, og dette gjenspeiler seg i regjeringens forslag til lokalisering. Men for å bekjempe morgendagens kriminalitetsutfordringer når det gjelder arbeidslivskriminalitet og økonomisk kriminalitet er ikke lokalt nærvær tilstrekkelig. Vi må da se på tvers av kommunegrenser og samarbeide med andre kontrollinstanser. For små fagmiljøer er dette krevende, både ressurs- og kompetansemessig. Med høy grad av nærhet blir det lettere å observere opplagte unndragelser som en frisør eller kiosk som tilsynelatende har flere kunder enn det den innrapporterte omsetningen tilsier, mens det gir skinn av legitimitet til den mer organiserte kriminaliteten fordi det ikke finnes ressurser lokalt til å kontrollere og avdekke denne. Et eksempel kan være en kommune med få innbyggere, men høy grad av utbygging av hyttefelt. Skatteoppkreveren er kjent med utbyggingen, men med for eksempel ett kontrollårsverk har kommunen ingen mulighet til å gjennomføre en full arbeidsgiverkontroll hos en stor utbygger som benytter importert arbeidskraft og der arbeidstakerne ikke er registrert, det opereres med en leverandørkjede med høy risiko for fiktiv fakturering etc. Kontrollen blir også vanskeliggjort dersom firmaene som jobber med oppføringen er registrert i flere ulike kommuner.

Det finnes ingen dokumentasjon for at lokalkunnskap gir bedre resultater hverken når det gjelder kontroll eller innfordring. I så måte så kan man heller si at vi ser det motsatte. De større kontroll- og innfordringsmiljøene vi ser hos de store skatteoppkreverne, for eksempel Oslo, Bergen og Trondheim, gir bedre resultat i å bekjempe arbeidslivs- og økonomisk kriminalitet.

23.3.7 Helhetlig skatte- og avgiftsforvaltning

Høringsinstansenes synspunkt

Revisorforeningen, Ligningsutvalget og Norsk Tjenestemannslag Skatt uttaler at overføringen vil gi en mer helhetlig skatte- og avgiftsforvaltning. Norsk Tjenestemannslag Skatt påpeker at det er gode faglige argument for dette.

Som ledd i den større omorganiseringen av skatte- og avgiftsforvaltningen mener Skattedirektoratet det er helt naturlig at skatteoppkreverfunksjonen blir en del av Skatteetaten. Direktoratet peker på at etter overføringen av Statens innkrevingssentral 1. januar 2015 og overføring av oppgaver fra Tolletaten fra 1. januar 2016, vil overføring av skatteoppkreverfunksjonen gjøre at Skatteetaten får et helhetlig ansvar for skatte- og avgiftsforvaltningen.

Skattedirektoratet uttaler:

«For å få dette til på en best mulig måte, er det viktig at Skatteetaten ikke bare har det faglige ansvaret for de forvaltningsoppgaver som ligger i skatteoppkreverfunksjonen, men kan gjøre de prioriteringer og ta de beslutninger som skal til.»

Direktoratet mener også at skatteoppkreverfunksjonen inneholder oppgaver som er i kjerneområdet til Skatteetaten.

Finansdepartementets vurdering

Regjeringen har satt i gang en rekke tiltak i etatene som håndterer skatt, avgift, toll og innkreving, og i oppgavefordelingen mellom dem, jf. Prop. 93 S (2013 – 2014), Prop 1 S (2014 – 2015), Prop. 120 (2014 – 2015) og Prop. 1 S (2015 – 2016). Tiltakene skal gjøre skatte- og avgiftsforvaltningen bedre, mer effektiv og mer samordnet. Hovedmålene i arbeidet med en bedre skatte- og avgiftsforvaltning er: styrking av arbeidet mot svart økonomi, bedre grensekontroll, forenkling for innbyggerne og næringslivet, økt rettssikkerhet og redusert ressursbruk. Endringene innebærer en rendyrking av oppgavene til både Skatteetaten og Tolletaten. Overføring av skatteoppkreverfunksjonene fra kommunene til Skatteetaten er ett av tiltakene. Skatteetaten vil med tiltakene få et helhetlig ansvar for fastsetting, innkreving og kontroll av skatter og avgifter.

Å samordne skatte- og avgiftsforvaltningen i én etat gir langt bedre muligheter til å se sammenhengen i den enkelte skatte- og avgiftspliktige virksomhet. Dette er viktig i alt fra ordinær veiledning til å gjennomføre gode og risikobaserte kontroller. I dag må dette skje gjennom planlagt samarbeid og felles prioriteringer mellom Tolletaten, Skatteetaten og den kommunale skatteoppkreveren. På denne måten kan en blant annet styrke kampen mot arbeidslivskriminalitet og svart økonomi.

23.3.8 Distriktspolitikk og tap av kompetansearbeidsplasser

Høringsinstansenes synspunkt

163 kommuner mener at forslaget ikke er i tråd med god distriktspolitikk, mens 114 kommuner hevder at endringen vil fjerne kompetansearbeidsplasser i kommunene.

Fagforbundet viser til at forslaget innebærer at både små og store kommuner vil miste arbeidsplasser, og peker på at dette ikke er i samsvar med Regjeringens ønske om å styrke lokalsamfunnene og bygge robuste kommuner.

Norsk Tjenestemannslag påpeker at forslaget får følger for om lag 70 årsverk i Skattedirektoratet og skatteregionene. Tjenestemannslaget mener funksjonene disse årsverkene har i dag sikrer lik behandling og at rettssikkerheten til innbyggerne blir tatt hånd om, og at de omfatter ansatte med høy kompetanse som det er viktig å beholde i Skatteetaten. Norsk Tjenestemannslag understreker hvor viktig det er at disse blir tatt godt vare på ved en eventuell omstilling.

NAV, som støtter forslaget, stiller spørsmål ved hvorfor en anbefaler å dele opp innkrevingsmiljøet i enkelte fylker på flere steder, og mener det med dagens teknologi er lite behov for personlig oppmøte, og derfor mindre vesentlig hvor innkrevingsmiljøet fysisk er plassert. NAV anbefaler derfor å bygge opp robuste fagmiljøer og ikke dele disse opp slik Skattedirektoratets utredning foreslår.

Enkelte hevder at forslaget er en sentralisering ved at de store byene får flere arbeidsplasser, mens de minste byene og stedene blir svekket. Nord-Aurdal Høyre uttaler at:

«Skattedirektoratet legger for stor vekt på nærhet til de store byene, særlig Oslo, og at hensynet til god regional fordeling av arbeidsplasser ikke er godt nok ivaretatt.»

Fagforeningene ved Statens innkrevingssentral er uenige i at hensynet til regional spredning av arbeidsplasser er et viktig hensyn på innkrevingsområdet, og mener at hensynet til lik behandling, rettssikkerhet og effektivitet er langt viktigere.

Finansdepartementets vurdering

Departementet er opptatt av å opprettholde en god regional fordeling av arbeidsplasser, og skal sørge for at det blir bygd attraktive, sterke og gode kompetansearbeidsplasser mange steder i landet. Med Skattedirektoratets forslag til organisering blir det større og mer kompetente fagmiljøer i alle fylker, slik at Skatteetaten får sterke fagmiljøer som er bedre rustet til å møte framtidige utfordringer og som det kan satses på også i framtiden. Finansdepartementet mener derfor at endringen vil føre til at fagmiljøene på ingen måte forvitrer, men får en reell anledning til å styrke seg, og at det blir skapt flere solide kompetansemiljøer i distriktene. For å skape gode fagmiljøer er oppgavene knyttet til skatteoppkreverfunksjonene lagt til steder der Skatteetaten i dag allerede har kontor, og dette vil sikre at etatens kontorer på disse stedene blir opprettholdt.

Det er riktig at forslaget innebærer en reell og vesentlig innsparing av årsverk brukt på skatteoppkreveroppgaver. Selv om arbeidsplasser er viktige, mener Finansdepartementet det ikke er riktig å holde på en lite formålstjenlig organisering med denne begrunnelsen. Det er ikke god ressursbruk å bruke flere årsverk enn nødvendig på skatteregnskap og skatteinnkreving. Å flytte skatteoppkreveroppgavene til Skatteetaten vil frigjøre årsverk og ressurser til andre viktige oppgaver i kommunene samtidig som det blir etablert gode kompetansemiljøer utenfor de store byene. Se figur 23.1 under punkt 23.4 for oversikt over hvilke steder oppgaven er foreslått lokalisert.

23.3.9 Forholdet til kommunereformen

Høringsinstansenes synspunkt

Flere høringsinstanser, herunder 277 kommuner eller instanser som har uttalt seg på vegne av kommuner, argumenterer for at forslaget må sees i sammenheng med kommunereformen. Innvendingene dreier seg om at Regjeringen har varslet en kommunereform som skal gi nye oppgaver til kommunene, samtidig som Regjeringen nå varsler at en oppgave skal flyttes fra kommune til stat. KS uttaler blant annet at en viktig oppgave blir fjernet fra kommunesektoren, stikk i strid med målene i kommunereformen.

Enkelte høringsinstanser mener en bør vurdere å holde igjen reformen og at en eventuell omlegging av oppgaven bør følge de nye strukturene i kommunesektoren, selv om selve funksjonen blir overført til staten. Fagforeningen Delta har tilsvarende argument, og mener generelt at en bør følge prinsippet om at oppgaver bør løses på lavest effektive nivå. Også Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund mener dette prinsippet taler for en videreføring av den kommunale organiseringen.

Skatteetatens Landsforbund mener det vil være gevinster å hente ved å se innkreving av skatter i sammenheng med de andre oppgavene Skatteetaten har med fastsetting, og at skatteoppkreverfunksjonen derfor bør overføres til Skatteetaten uavhengig av kommunereformen.

Finansdepartementets vurdering

Stortinget behandlet i juni 2015 både Meld. St. 14 (2014 – 2015) Kommunereformen – nye oppgaver til kommunene og forslaget om overføring av skatteoppkreverfunksjonen til Skatteetaten fra 1. januar 2016 (Prop. 120 LS (2014 – 2015)).

Stortinget tok ved behandling av Meld. St. 14 (2014 – 2015)stilling til at en rekke oppgaver skal vurderes overført til kommunene. I forbindelse med Stortingets samlede vurdering av hvilke oppgaver kommunene skal ha, ble det fremmet et mindretallsforslag om at skatteinnkrevingen fortsatt skal ligge i kommunene. Forslaget ble ikke vedtatt, og vedtaket ble i samsvar med Innst. 333 S (2014 – 2015) fra kommunal- og forvaltningskomiteen.

Da kommuneproposisjonen for 2015 (Prop. 95 S (2013 – 2014)) ble behandlet, sluttet Stortinget seg til kriteriene for å vurdere oppgavefordelingen mellom stat og kommune. Ett av kriteriene er at «oppgaver som ikke skal la seg påvirke av lokalpolitiske oppfatninger og lokalpolitiske forhold, og som derfor er kjennetegnet av standardisering, regelorientering og kontroll, bør i utgangspunktet være et statlig ansvar.» Skatteoppkreving er åpenbart en oppgave som faller inn under denne kategorien. Skatteoppkrevingen er preget av standardisering (alle skatteoppkreverne bruker det samme IT-systemet, som Skatteetaten eier og drifter), stram regulering, sterk regelstyring og liten grad av skjønn, og et sterkt behov for rettssikkerhet og likhet på tvers av kommunegrensene.

Departementet vurderer at større kommuner uansett ikke vil løse behovet for større samordning med øvrige kontrolloppgaver. Større kommuner og/eller flere interkommunale samarbeid kan bidra til en riktig retning av større og mer robuste fagmiljøer, men uten å få de viktigste effektene som kommer ved å samle skatteinnkreving og arbeidsgiverkontroll med tilsvarende oppgaver i Skatteetaten.

Med kommunal organisering vil særlig arbeidsgiverkontrollen fortsatt være avhengig av den enkelte kommunes prioritering av denne oppgaven. Bekjempelse av økonomisk kriminalitet er en nasjonal oppgave som ikke bør avhenge av kommunale prioriteringer.

23.3.10 Skatteregnskapet

Høringsinstansenes synspunkt

Revisorforeningen legger til grunn at føringen av skatteregnskap i Sofie, et felles innkrevings- og regnskapssystem for skatteregnskapet som skatteoppkreverne bruker i dag, gir en formålstjenlig samling av den faglige styringen av regnskapsføringen. Foreningen er enig i at den nye enheten på føring av skatteregnskap gir større anledning til å opprettholde en ensartet kvalitet og praksis i arbeidet. Norsk Tjenestemannslag viser til at deres tillitsvalgte har påpekt at en spesialisering og sentralisering av denne oppgaven vil være fornuftig, ettersom det vil bli bygd opp et kompetent og mindre sårbart fagmiljø. Norsk Tjenestemannslag er samtidig opptatt av at kommunene skal ha enkel tilgang til sitt eget skatteregnskap for å kunne planlegge sin egen økonomi.

Skatteetatens Landsforbund mener det vil være gevinster å hente ved å samle føringen av skatteregnskapet i større enheter, og at dette vil bidra til et solid og mindre sårbart fagmiljø. Landsforbundet har ingen innvendinger til forslaget, men er usikre på hvordan ressursbehovet er beregnet, og om antallet på 60 årsverk er tilstrekkelig.

Brønnøy kommune går mot forslaget om overføring av skatteoppkrevingen, men mener føring av skatteregnskapet bør sentraliseres i samsvar med forslaget.

Fagforbundet mener at i dagens ordning har de fire fagområdene (skatteregnskap, innkreving person/næring, arbeidsgiverkontroll og informasjon) en komplementær funksjon ved at de utfyller hverandre og har gjensidig nytte av et tett og nært samspill i det daglige arbeidet. Fagforbundet beklager at forslaget til ny organisering ikke legger til rette for å videreføre dette. Juristforbundet-Kommune mener at samarbeidet mellom skatteregnskapsmiljøet og innkrevingsmiljøet vil bli vanskeligere når skatteregnskapsmiljøet blir sentralisert, samtidig som de mener at den utregnede gevinsten på 191 årsverk er lite troverdig.

Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund uttaler at Skattedirektoratets forslag om å kutte antall årsverk brukt på skatteregnskapet fra 251 til 60 årsverk virker urealistisk. Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund mener at dette må bygge på en misforståelse av hvordan skatteregnskapsavdelingene er organisert i den enkelte kommune. De viser til at i flere kommuner utfører skatteregnskapsavdelingene både veiledningsoppgaver og arbeidsgiverkontrolloppgaver, selv om de organisatorisk hører til skatteregnskap. Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund hevder at siden det ikke er en presis definisjon av skatteregnskap, er det den organisatoriske enheten og ikke den funksjonelle som er rapportert til Skatteetaten.

Finansdepartementets vurdering

Føringen av skatteregnskapet er en av hovedoppgavene i skatteoppkreverfunksjonen. Skatteregnskapet blir lagt fram årlig 31. desember, i tillegg skal det leveres periodisk oppgjør (månedlig) for fordelte innbetalinger til kommunen, fylkeskommunen, staten og folketrygden. Alle kommuner bruker det samme skatteregnskapssystemet, Sofie, og føringen av skatteregnskapet er en oppgave som ikke nødvendigvis må utføres på stedet.

Skatteregnskapssystemet inneholder også registre som blant annet danner grunnlag for å skrive ut innbetalingskort, følge opp innsending av oppgaver og betaling av forskuddstrekk, arbeidsgiveravgift og utleggstrekk. Ajourholdet skjer delvis manuelt, mens registeret over skattytere i kommunen blir hentet automatisk fra skattemanntallene.

Flere kommuner trekker i høringsuttalelsene fram at når føringen av skatteregnskapet forsvinner fra kommunene, vil de miste verdifull økonomikompetanse og muligheter for rapporter, jf. også punkt 23.3.14. 92 av de kommunene som i høringen argumenterer med at skatteoppkreverens økonomikompetanse er viktig for kommunen, rapporterte at de brukte 0,2 årsverk eller mindre på skatteregnskapet for 2013. Finansdepartementet mener dette indikerer at dagens organisering gjør at oppgaven er spredt på alt for mange kontorer og personer til at dette er en reell problemstilling.

Finansdepartementets vurdering er at å samle skatteregnskapet i en sentral enhet vil gi en kvalitativt bedre og mer ensartet føring av skatteregnskapet. Føring av skatteregnskapet er en helt stedsuavhengig oppgave. Å samle oppgaven vil gi solide og mindre sårbare fagmiljøer og en trygg, sikker og mer effektiv oppgaveløsning. Det er viktig at reskontro- og regnskapsføring i skatteregnskapet er av høy kvalitet og at føringene er à jour på daglig basis. Skatteetaten har etablert en landsdekkende regnskapsenhet i Grimstad for merverdiavgift, og Skattedirektoratet viser til at dette har vært vellykket og at det er høy kvalitet i oppgaveløsningen.

I tillegg vil skatteregnskapet kunne føres mer effektivt. En landsdekkende enhet med ansvar for føring av skatteregnskapet innebærer en vesentlig effektivisering, med en reduksjon fra 233

Årsverk brukt på skatteregnskap i 2014, innrapportert fra skatteoppkrever til Skatteetaten.

til 60 årsverk. Det innebærer en reduksjon i årsverk på hele 74 pst. I tillegg vil en omfattende reduksjon i mengden transaksjoner og avstemminger i regnskapet som følge av en landsdekkende bankkonto føre til at føringen av skatteregnskapet blir mer effektiv. Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund hevder at innrapporterte årsverk kan avvike noe fra det som skatteoppkreveren reelt bruker på oppgaven. Departementet merker seg dette, men vil påpeke at departementet må legge til grunn de tallene som er innrapportert fra hver enkelt kommune. Det har ellers vært relativt små endringer i rapportert samlet ressursbruk de siste årene.

Å sentralisere skatteregnskapet vil samtidig gi store kompetente fagmiljøer, og kommunene vil få en spesialisert enhet som vil gi de samme rapportene og inntektsoversiktene som i dag, og som i tillegg vil kunne tilby alle kommuner analyser til sin økonomiforvaltningen. Skattedirektoratet viser i sin utredning til at for mange kommuner vil dette bli et bedre tilbud enn i dag. I tillegg blir det én konto for innbetaling av skatt, noe som gjør regnskapsføringen mer effektiv.

23.3.11 Forbedring innenfor dagens organisering

Høringsinstansenes synspunkt

24 kommuner argumenterer for at skatteoppkrevingen kan bli bedre, men at dette bør skje innenfor dagens organisering. Flere høringsinstanser trekker fram at enkelte kommuner på eget initiativ har valgt å organisere skatteoppkrevingen i interkommunale ordninger og har gode erfaringer med dette. Skatteetatens Juristforbund understreker likevel at selv om det finnes samarbeidsordninger innenfor kontroll og innkreving mellom skatteoppkrevere i dag, er ordningene sårbare, basert på frivillig medvirkning og avhengige av den enkelte kommunes økonomi.

Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund påpeker at 90 av de største kommunene i landet har over 70 pst. av alle innbyggerne i landet. De aller fleste av disse kommunene er så store, eller samarbeider allerede om skatteinnkreving, at ytterligere stordriftsfordeler virker urealistiske. Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund hevder at det derfor er rimelig grunn til å tro at de påståtte gevinstene til Skattedirektoratet allerede er i ferd med å bli realisert og at store ytterligere gevinster ikke er sannsynlig uten tap av proveny, rettssikkerhet og tjenestetilbud.

Finansdepartementets vurdering

Det har de siste årene vært en god utvikling i omfanget av interkommunale løsninger for å løse oppgavene som ligger til skatteoppkreverfunksjonen, men det er fremdeles mange små miljøer med variabel kompetanse. I tillegg vil ikke effektene ved å samle arbeidsgiverkontrollen og Skatteetatens kontrollmiljø kunne realiseres, og heller ikke effekten av å samle føringen av skatteregnskapet i en sentral enhet. Dette blir også understreket av de faglige rådene om at dagens organisering i seg selv gir for små enheter til å utføre oppgaven på en god måte. For mange kommuner velger å gjøre oppgaven alene, og får dermed små og sårbare fagmiljøer. Dette gir på sikt en risiko for at det kan bli vanskelig å trekke til seg og opprettholde riktig og nødvendig kompetanse på området. Det vil heller ikke være mulig å realisere forenklinger for skattyter, jf. punkt «Forenkling og service til skattyterne», bare ved å øke bruken av interkommunale løsninger.

Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund hevder at Skattedirektoratet sine påståtte gevinster allerede er i ferd med å bli realisert, og at store ytterligere gevinster ikke er sannsynlige uten tap av proveny, rettssikkerhet og tjenestetilbud. Til dette vil Finansdepartementet påpeke at hoveddelen av gevinsten ikke vil komme som stordriftsfordeler eller på grunn av færre kontorer. Gevinsten vil komme fordi dagens organisering med delt kommunalt og statlig ansvar fører til en rekke unødvendig tunge rutiner og dobbeltarbeid som man kan unngå.

Skatteetaten har i styringsdialogen med kommunene i flere år prøvd å få til felles prioriteringer og satsinger innenfor ulike områder basert på risikobasert kontrollutvalg. Erfaringene til etaten er at en helhetlig kontrollsatsing der arbeidsgiverkontroll inngår ikke har vært mulig med dagens fragmenterte organisering og svake styringsmodell, der det er opp til den enkelte kommune å prioritere hvor mye ressurser de skal bruke på kontroll.

I løpet av de siste årene har skatteoppkreverne fått felles IT-system for regnskap, innkreving og kontroll (Sofie og KOSS). Disse systemene legger til rette for større grad av lik behandling, kvalitet og effektivisering. Selv med en vesentlig økning i antall interkommunale ordninger eller litt større kommuner vurderer departementet at det ikke er fullt ut mulig å utnytte de effektiviserings- og samordningsmulighetene som dagens IT-system gir.

23.3.12 Arbeidsrettslige og personalmessige forhold

Skattedirektoratets rapport inkluderer en vurdering av arbeidsrettslige og personalmessige forhold. Direktoratet viser til at en ved overføring av skatteoppkreverfunksjonen fra kommunene til Skatteetaten må gjøre en vurdering av om det skjer en virksomhetsoverdragelse. Hver enkelt kommune med skatteoppkreverfunksjon må vurdere om kriteriene og vilkårene for virksomhetsoverdragelse er til stede eller ikke. Rettslig sett vil dette kunne føre til at arbeidstakere i de ulike kommunene får ulike rettigheter med hensyn til om de kommer inn under reglene om virksomhetsoverdragelse eller ikke. Skatteoppkrevingen er ulikt organisert fra kommune til kommune, og direktoratets rapport gir derfor ikke en helt generell skildring av de personalmessige følgene. Når det gjelder konsekvensen for ansatte i Skatteetaten viser direktoratet til at oppgaver knyttet til styring og kontroll av skatteoppkreverfunksjonen vil falle bort, og at dette vil få følger for 71 ansatte. Direktoratet viser til at det er tjenestemannsloven som definerer hvilke rettigheter og plikter disse vil få, og i den grad en i forbindelse med overføring av ansatte fra kommunene ikke får overført tilstrekkelig antall årsverk, vil etaten tilby disse oppgaver som blir overført.

Skattedirektoratet viser i sin rapport til at en bør legge vekt på gode personalprosesser, og at det er en grunnleggende forutsetning at omstillingsarbeidet skal skje i nært samarbeid med de ansatte og organisasjonene deres.

Høringsinstansenes synspunkt

Flere høringsinstanser uttaler seg om arbeidsrettslige og personalmessige forhold.

Delta forventer at det videre arbeidet, dersom Stortinget vedtar forslaget, blir gjennomført i tett samarbeid med arbeidstakerorganisasjonene. Delta uttaler videre at det å opprette et samarbeidsutvalg tilsvarende det som ble brukt i forbindelse med vergemålsreformen vil være en aktuell mal for et slikt videre arbeid.

Econa viser til at man i utredningen fra Skattedirektoratet ikke konkluderer på om det er reglene om virksomhetsoverdragelse i arbeidsmiljøloven som skal brukes i denne omorganiseringsprosessen, men at en anbefaler å overlate til den enkelte kommune å ta stilling til dette. Econa mener dette vil føre til at de ansatte kan risikere ulikt rettslig utgangspunkt knyttet til lønns- og arbeidsvilkårene sine, og for å unngå dette bør en ta stilling til reglene om virksomhetsoverdragelse på overordet nivå. Econa uttaler videre:

«Kapittelet om virksomhetsoverdragelse i utredningen gir ikke en korrekt og uttømmende beskrivelse av gjeldende rett på området. Blant annet er det ikke gitt at ansatte i kommunal sektor ikke har en valgrett ved overføring, slik det slås fast på side 64. Beskrivelsen av hva som ligger i begrepet «selvstendig enhet» i punkt 13.1.2 er ikke juridisk korrekt, og det er ikke slik at en virksomhet kan organisere seg bort fra identitetskravet slik det synes å være fremstilt i beskrivelsen av dette. Ved innplassering, er det heller ikke slik at det kun er vurderingen av hvem som er best kvalifisert til stillingen som skal være førende. I tillegg er det klare utgangspunkt at overtallighets-vurderingen må tas etter overdragelsen og ikke før.»

Econa mener at det må gjøres en grundig gjennomgang av de juridiske og personalmessige følgene av denne overføringen. Econa mener også at det tidsmessig skal holde hardt å få en tilstrekkelig god og grundig prosess, og mener at en ryddig prosess må prioriteres foran å få en ny organisasjon på plass innen årsskiftet.

Juristforbundet-Kommune viser til at ansatte i staten blir trukket 2 pst. i lønn hver måned i pensjonssparing i Statens Pensjonskasse, mens i Oslo kommunes tariffområde betaler kommunen inn pensjonspremie uten at dette blir trukket av den ansattes lønn. Juristforbundet-Kommune forutsetter at dette blir kompensert, og viser til at det er uakseptabelt at ansatte skal gå ned i lønn og få dårligere pensjon ved å bli overført til staten.

KS uttaler blant annet at:

«Staten må ta hovedansvar for å gjennomføre virksomhetsoverdragelsen, herunder ta ansvar for de som blir overtallige. Dette innbefatter også eventuelt omplassering til andre stillinger i staten».

KS viser videre til at Skattedirektoratet ikke har gjort en fullstendig kartlegging av antall ansatte som arbeider med skatteinnkreving. Blant annet er det usikkerhet knyttet til ansatte som dels jobber med skatteinnkreving og dels med kommunale oppgaver. KS mener at staten må utføre en detaljert kartlegging av antall personer og årsverk i god tid før en eventuell overføring.

Unio understreker hvor viktig det er at rettighetene til de ansatte blir ivaretatt fullt ut både i samsvar med lov og avtaleverk, og at en må sikre forsvarlige prosesser for å ta hånd om eventuelt overtallige ansatte. Fagforbundet og Norsk Tjenestemannslag peker på at de forventer at det eventuelle videre arbeidet blir gjennomført med et partssammensatt utvalg og at en gjør et godt og detaljert kartleggingsarbeid i hver enkelt kommune, og krever at det blir opprettet et samarbeidsutvalg etter samme mal som vergemålsreformen.

Oslo kommune uttaler:

«Dersom Stortinget vedtar statliggjøring av skatteoppkreverfunksjonen vil Oslo kommune bidra til en så ryddig prosess som mulig. Oslo kommune forutsetter at regelverket om virksomhetsoverdragelse blir fulgt fullt ut. Det vil være statens hovedansvar at overføringen skjer på en måte som ivaretar arbeidstakerne på en god måte, herunder må staten ta ansvar for dem som blir overtallige.»

Finansdepartementet varslet i september 2014 at de ville invitere hovedsammenslutningene og aktuelle arbeidsgivere til et samarbeidsorgan etter mal av gjennomføringen av vergemålsreformen. De aktuelle hovedsammenslutningene og arbeidsgiverne på kommunal side ønsket ikke å etablere et slikt samarbeidsutvalg før Stortinget eventuelt vedtok en overføring. Skatteetatens Landsforbund viser til at de som fagforening er svært opptatt av de personalmessige konsekvensene som følger av en eventuell overføring. Skatteetatens Landsforbund uttaler:

«I så måte er vi skuffet over at samarbeidsutvalget, som nettopp skulle se på slike forhold, ikke ble opprettet som planlagt. I tråd med intensjonen med samarbeidsutvalget legger Skatteetatens Landsforbund likevel til grunn at partene tilstreber gode løsninger, både for den enkelte medarbeider og kommunene som arbeidsgiver.»

Arbeids- og sosialdepartementet påpeker at det er viktig å stadfeste hvem som skal ha ansvaret for å betale framtidige pensjonskostnader knyttet til pensjonsopptjeningen i de kommunale tjenestepensjonsordningene for arbeidstakerne som blir overført. Arbeids- og sosialdepartementet uttaler videre at:

«Alternativene er enten de opprinnelige kommunale arbeidsgiverne eller staten. I lys av andre omstillingsprosesser der dette temaet har vært en problemstilling, er det Arbeids- og sosialdepartementets oppfatning at ansvaret i utgangspunktet bør ligge til de tidligere kommunale arbeidsgiverne.»

Finansdepartementets vurdering

Se punkt 23.6.

23.3.13 Økonomikompetanse og -styring i kommunene

Høringsinstansenes synspunkt

189 kommuner mener endringen kan svekke økonomikompetansen i kommunene, da skatteoppkreverne inngår i de totale økonomiske fagmiljøene i kommunene og bidrar med viktig kompetanse.

Flere høringsinstanser, blant annet Oslo kommune, KS, Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund og Fagforbundet trekker fram at endringen kan svekke kommunenes kontroll over og oppfølging av sitt eget inntektsgrunnlag. Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund uttaler at kommunal skatteoppkreving er viktig for kommunenes styring, kompetanse og likviditet. De mener samtidig at skatteoppkreverfunksjonen er et viktig bidrag til den kommunale økonomistyringen og det økonomiske fagmiljøet i kommunene, og at nærheten til kommunenes egen inntektsstrøm gjør det mulig å fange opp avvik fra forventet skatteinngang raskere enn en greier på nasjonalt plan. Juristforbundet-Kommune uttaler at kommunene har et stort behov for rapporter og analyser som gjelder skatteinntektene til kommunene. Juristforbundet mener at det er tvilsomt om kommunen vil beholde den samme oversikten over skatteinntektene ved endret organisering, og er urolig for om Sofie vil takle det rapportbehovet hver enkelt kommune har.

Flere kommuner og KS uttaler at en overføring vil avgrense kommunenes mulighet til god kommunal likviditetsstyring, og gjennom dette også avgrense kommunenes evne til å innfri pliktene sine ved forfall ved at kommunen ikke lenger kan styre gjennomføringen av forskudd på periodisk oppgjør. Det blir hevdet at dette kan gi et rentetap for kommunesektoren på 150-200 mill. kroner årlig.

Delta mener den tette kontakten mellom kommunene sine økonomiavdelinger og de som jobber med skatteregnskap gjør at utbetaling av forskudd til kommunene kan skje veldig raskt, og mener overføringen kan føre til at kommunenes likviditet blir dårligere. Fagforbundet peker også på at det ikke er gunstig at skatteregnskapet blir skilt fra de andre fagområdene (innkreving, veiledning og arbeidsgiverkontroll), da disse utfyller hverandre og har gjensidig nytte av et tett og nært samspill i det daglige arbeidet.

Unio understreker at skatteoppkreverne har høy kompetanse som det har tatt lang tid å opparbeide, og som er viktig å opprettholde på de kommunale økonomiavdelingene. Unio mener det økonomiske fagmiljøet i kommunene vil bli skadelidende, og at disse konsekvensene ikke er tilstrekkelig utredet i rapporten. Fagforbundet påpeker at forslaget til ny organisering allerede har ført til at de ansatte kjenner seg utrygge, og at de som velger å søke ny jobb ofte er de med høyest kompetanse og stor bredde i erfaringen. Forslaget har derfor en uheldig effekt uavhengig av hvilket vedtak Stortinget gjør, ved at sektoren blir tappet for arbeidskraft.

Skodje kommune, som er positiv til overføringen, uttaler at ut fra deres erfaringer kan de ikke se at en statliggjøring av skatteinnkrevingen skal gi noen negative konsekvenser for kommunene. Kommunen har ut fra en målsetting om å redusere egne produksjons- og transaksjonskostnader avviklet egen skatteoppkreving og overført den til Ålesund kommune. Skodje kommune peker på at avvikling av egen skatteoppkrever har vært en suksess. Kommunen viser til at kompleksiteten i egen organisasjon har blitt redusert, noe som igjen har frigjort egne ressurser, samtidig som kvaliteten på skatteoppkrevingen har blitt opprettholdt og delvis forbedret.

Finansdepartementets vurdering

Finansdepartementet vurderer at økonomimiljøene i kommunene ikke vil bli vesentlig svekket som følge av at skatteoppkreveroppgavene blir overført til Skatteetaten. Enkelte kommuner har dessuten interkommunale ordninger for økonomistyringsfunksjonene, og mange bruker private inkassobyråer til innkreving av kommunale krav eller har egne IT-systemer for innkreving. Det er også grunn til å regne med at økonomimiljøene i kommunene vil bli styrket gjennom kommunereformen.

KS sin utredning «Konsekvenser av regjeringens forslag om overføring av skatteoppkrevingen fra kommunene til staten»

«Konsekvenser av regjeringens forslag om overføring av skatteoppkrevingen fra kommunene til staten», KS FoU-prosjekt nr. 144038, 30. januar 2015.

har blant annet undersøkt om en overføring vil føre til at kompetansen til kommunene på det kommunale innkrevingsområdet blir svekket og at kostnadene øker, blant annet som følge av at det oppstår ulemper ved småskaladrift. Utredningen konkluderer med at hypotesen om behov for økt bemanning på innkreving av kommunale krav ikke kan bekreftes.

Finansdepartementet vurderer at det ikke er grunn til uro for at økonomifunksjonen i kommunene skal miste informasjon de i dag får fra sitt eget skatteregnskapsmiljø om skatteinntekter, fordelingsoppgjør, prognoser for skatteinngang med mer. Kommunen skal også ved den nye organiseringen få de opplysningene de trenger for å kunne følge opp skatteinntektene til kommunene og ha en god økonomistyring. Skatteetaten skal opprette et eget miljø som skal hjelpe og følge opp hver enkelt kommunes behov for rapporter.

Departementet har merket seg at en i utredningen fra KS nevnt ovenfor også viser til at kommunene i liten grad bruker informasjon fra skatteoppkreveren når de budsjetterer i skatteinngangen, men heller bruker prognosemodellen til KS, Telemarksforskning og statsbudsjettet. Alle kommunene som er intervjuet, viser likevel til at de bruker rapporten som skatteoppkreverne utarbeider hver måned, men mener at den ikke er avgjørende i et styringsperspektiv.

Noen av høringsinstansene ser med uro på at kommunene ikke lenger kan styre på gjennomføring av forskudd på periodisk oppgjør, men departementet viser til at Skattedirektoratet i sitt forslag vil erstatte dette med en ny type ordning: «For å effektivisere arbeidet med forskuddsdeling bør det etableres systemfunksjonalitet for (automatisk) maskinell beregning og utbetaling av forskudd på periodisk oppgjør til kommunene og fylke på fastsatte tidspunkt i perioden.» De fleste større kommunene får forskudd på periodisk oppgjør (overføre skatteinntekter forskuddsvis i skattemåneden) en eller flere ganger per periode. Statistikk over kommunenes forskuddsdeling for regnskapsåret 2014 viser at 201 kommuner ikke forskuddsfordelte, mens 227 kommuner forskuddsfordelte en eller flere ganger i løpet av året. Utredningen til KS viser til at «Dersom man legger opp til forskudd to ganger i måneden og avregning den 2. i måneden etter vil kommunene som i dag er «flinke» og utøver en aktiv finansforvaltning, ikke tape på en eventuell overføring av skatteinnkrevingen.»

I utredningen presiseres at undersøkelsene er gjort i et avgrenset antall kommuner, og at det derfor må tas høyde for at det kan være en større andel som overfører forskudd mer enn en gang per måned enn det som er funnet i utredningen.

Departementet forutsetter at en fremdeles skal kunne regne ut og betale ut forskudd på periodisk oppgjør også etter at skatteoppkreverfunksjonen er overført, slik at kommunen fremdeles kan styre på gjennomføringen av dette og unngå ev. rentetap. Departementet mener at det bør vurderes rutiner som sikrer en forskuddsfordeling med en frekvens som ligger opp til det den enkelte kommunen har i dag.

23.3.14 Innkreving av kommunale krav

Høringsinstansenes synspunkt

150 kommuner argumenterer i høringsuttalelsene sine for at endringen vil gi mindre effektiv innkreving av kommunale krav, og viser til at skatteoppkreverfunksjonen er viktig for denne innkrevingen. Flere kommuner og blant annet KS viser til at skatteoppkrevernes bruk av særnamskompetanse er et svært effektivt virkemiddel i kommunenes innkreving av kommunale krav og avgifter, samtidig som det sparer innbyggerne for vesentlige beløp i innkrevingsgebyr.

Juristforbundet-Kommune hevder at mindre kommuner med små skatteoppkreverkontor kan miste medarbeiderne sine med innkrevingskompetanse dersom skatteoppkreverfunksjonen blir overført til Skatteetaten. En viser til at disse kommunene kanskje bare har én jurist som arbeider med både skattekrav, kommunale krav og med de andre oppgavene av juridisk karakter kommunene har. Videre hevder Juristforbundet at de som jobber med kommunal innkreving ved de store kemnerkontorene i dag vil miste fagmiljøet sitt, og at dette kan få konsekvenser for kommunen ved at det kan bli vanskeligere å rekruttere og beholde god fagkompetanse.

Justis- og beredskapsdepartementet har til forslaget om at kommunene fremdeles skal ha særnamskompetanse for kommunale krav uttalt:

«Når skatteoppkreverfunksjonen overføres til Skatteetaten, kan det reises spørsmål om det på kommunalt hold kan opprettholdes tilstrekkelig kompetanse til å utøve en særnamsfunksjon for disse kravene på tilfredsstillende vis. Det synes derfor å være grunn til å vurdere om tvangsinndrivelsen av slike krav også kunne overtas av Skatteetaten, eventuelt direkte av Statens innkrevingssentral på samme måte som mange statlige krav, eller overlates til det alminnelige namsapparatet.»

Justis- og beredskapsdepartementet uttaler videre at registreringen av utleggsforretninger i Løsøreregisteret er viktig for å sikre bedre samordning av utleggstrekk og bedre kredittopplysningsgrunnlag, og foreslår at en bruker anledningen til å ta initiativ til at utlegg i kommunale krav og avgifter blir tatt inn i utleggsdatabasen og Løsøreregisteret. Justis- og beredskapsdepartementet uttaler også at dersom «tvangsinndrivelsen av slike krav ble overtatt av Skatteetaten, eventuelt direkte av Statens innkrevingssentral, eller overlatt til det alminnelige namsapparatet, ville dette problemet lett være løst».

Finansdepartementets vurdering

Av de 150 kommunene som har trukket fram argumentet om mindre effektiv innkreving i høringsuttalelsene sine, har bare 55 på spørsmål i en undersøkelse i forbindelse med Skattedirektoratets utredning bekreftet at skatteoppkreverens kompetanse og ressurser også blir brukt i arbeidet med kommunale krav. I tillegg har mange kommuner satt innkrevingen av kommunale avgifter og gebyr ut til private selskap, eller de har et interkommunalt samarbeid. Finansdepartementets vurdering er at dette kan tyde på at oppkreving av statlige krav i liten grad er viktig for de fleste kommuner sin kompetanse på innkreving av kommunale krav, og at en god del av kommunene allerede i dag har løsninger for å sikre at de kan kreve inn kommunale krav og avgifter på en effektiv måte.

Finansdepartementet foreslår likevel at kommunene beholder særnamsmyndigheten og den motregningstilgangen som de i dag har når de krever inn kommunale krav. Til Justis- og beredskapsdepartementets merknad om at det kan reises spørsmål ved om kommunene kan opprettholde tilstrekkelig kompetanse til å utøve en særnamsfunksjon for kommunale krav og avgifter, vil departementet påpeke at kommunene fremdeles kan velge å sette tvangsinnkrevingen av kravene ut til de alminnelige namsmyndighetene. Det er i dag varierende hvordan kommunene organiserer innkrevingen av kommunale krav og avgifter. Mange kommuner bruker de alminnelige namsmyndighetene ved tvangsinnkrevingen, og flere kommuner setter også annen innkreving ut til private selskap eller har et interkommunalt samarbeid. Flere kommuner bygger større fagmiljøer for å ta hånd om disse oppgavene selv gjennom interkommunalt samarbeid, og det er grunn til å regne med at disse fagmiljøene vil bli styrket ytterligere gjennom kommunereformen. Det må etter departementets oppfatning følgelig være opp til den enkelte kommune å avgjøre om de skal nyttiggjøre seg av særnamsmyndigheten, og under dette å vurdere om kommunen har tilstrekkelige ressurser for å håndtere oppgaven på en tilfredsstillende måte. Departementet foreslår derfor at de lovene som i dag gir skatteoppkreveren myndighet til å kreve inn kommunale krav etter reglene for innkreving av skatt, blir endret slik at den myndigheten som disse lovene i dag legger til skatteoppkreveren fremdeles kan utøves av kommunen, jf. nærmere om dette under punkt 23.7.

Departementet vil til Justis- og beredskapsdepartementets merknad om å registrere utlegg i kommunale krav og avgifter i utleggsdatabasen og Løsøreregisteret, påpeke at dette må vurderes uavhengig av forslaget om å overføre skatteoppkrevingen til Skatteetaten.

23.3.15 Skatteutvalgsordningen

Høringsinstansenes synspunkt

Skatteutvalget i Skatt nord og skatteutvalgene i Skatt øst, Skatt sør og Midt-Norge uttaler at forslaget om å legge ned skatteutvalgene fører til at en forlater «et grunnleggende prinsipp i norsk forvaltning og rettssystem, at viktige beslutninger for borgerne skal tas av likemenn» og at de uhildede og skjønnsmessige vurderingene til de folkevalgte med dette blir erstattet av vurderingene til saksbehandlere. Skatteutvalget i Skatt nord og flertallet i skatteutvalgene i Skatt øst, sør og Midt-Norge mener dette er urovekkende. Skatteutvalgene uttaler videre følgende:

«Det trygger legitimiteten til skattesystemet at det ikke bare er skatteeksperter og saksbehandlere som kan vurdere den enkelte borgers økonomiske og skattemessige situasjon.
Et skatteutvalg kan i større grad oppleves som uhildet for skyldneren. Det at skattekontoret selv skal håndtere disse sakene kan fort svekke tilliten til skattemyndighetene. Avstanden mellom Skatteetat og – kontor er ikke lang, og inntrykket av at «bukken passer havresekken» blir nærliggende.
Vi vil derfor sterkt anbefale at en beholder de regionale skatteutvalgene.
Vi deler Skattedirektoratets mål om effektiv saksbehandling, likebehandling og mulighet for klageadgang, som skatteyterne ikke har etter skatteutvalgenes beslutninger i nåværende ordning. Imidlertid mener vi dette fint kan løses samtidig som en opprettholder demokratisk oppnevnte skatteutvalg.»

Ski kommune er også negative til forslaget og uttaler:

«Det er viktig at den folkevalgte vurderingen ved spørsmål om ettergivelse av skatt grunnet sosiale forhold videreføres. Skatteutvalgenes mandat bør styrkes ved at de blir klageorgan for den første administrative avgjørelsen, og at en vurderer å oppheve beløpsgrensen som nå er en skranke for den folkevalgte prøvingsretten av de administrative vurderinger.»

Skatteetatens Juristforening (SJ) er positive til forslaget og uttaler:

«SJ støtter forslaget om å legge ned de regionale skatteutvalgene og etablere en ren forvaltningsmessig behandling også av søknader om lempning av hensyn til skyldneren. Vi mener det vil styrke borgernes rettssikkerhet ved at det etableres en administrativ klageadgang også for de saker der skatteutvalgenes vedtak frem til nå ikke har kunnet påklages. En positiv konsekvens ved å endre ordningen er at det etter all sannsynlighet vil føre til kortere saksbehandlingstid siden all saksbehandling skjer i en instans. I dag skal søknaden fremmes for skatteoppkreveren som saksbehandler søknaden og sender innstilling til skattekontoret. Skattekontoret forbereder så saken for skatteutvalget som treffer vedtak dersom beløpet er under kr 200.000. Er beløpet over kr 200.000 gir skatteutvalget innstilling og vedtak treffes av skattekontoret. I de tilfeller der skattekontoret er vedtaksinstans vil det være klageadgang på vedtaket, noe som ikke er tilfellet der skatteutvalget treffer vedtak.»

Vurderinger og forslag fra departementet

Ordningen med at skatteutvalgene skal behandle søknader om betalingsutsettelse og betalingsnedsettelse (lempning) i skattesaker har tradisjonelt vært grunngitt med behovet for folkevalgt innsyn og kontroll med skattebetalingen. Til dette vil departementet påpeke at det ved vurderingen av om en skal gi lempning av skatt etter skattebetalingsloven § 15-1 skal utøves et ordinært forvaltningsskjønn. Ved at en har klagerett over avgjørelsene som innkrevingsmyndighetene tar, blir det lagt til rette for forvaltningskontroll av avgjørelsene.

Stadig flere saker om lempning av skatt som tradisjonelt har blitt behandlet av skatteutvalgene, blir i dag behandlet og avgjort etter reglene i gjeldsordningsloven. Dette har ført til en nedgang i antall saker for skatteutvalgene og innebærer at utvalgenes medlemmer får et mer snevert erfaringsgrunnlag. Medlemmene i skatteutvalget blir valgt hvert fjerde år, noe som gjør at skatteutvalgets sammensetning ofte blir endret. Dette kan føre til at skatteutvalget over tid ikke har den kunnskapen og erfaringen som er en forutsetning ved behandling av sakene. Dette vil igjen føre til en økt risiko for ulik behandling og at rettssikkerheten for skattyter ikke blir ivaretatt på en god nok måte.

Oppfatningen til departementet er derfor at en bedre ivaretar hensynet til likhet og rettssikkerhet ved å legge beslutningsmyndigheten til innkrevingsmyndighetene. Disse behandler allerede i dag søknader om lempning av skattekrav som overstiger 200 000 kroner og lempning av merverdiavgift m.m. av hensyn til skyldneren. Hensynet til likhet og rettssikkerhet vil også bli bedre ivaretatt ved en slik forvaltningsordning enn i dag, ettersom det er klagerett over vedtak som innkrevingsmyndigheten gjør i første instans. Videre vil skyldneren få færre instanser å forholde seg til, noe som vil legge til rette for at sakene kan bli behandlet raskere. Departementet foreslår etter dette at skatteutvalgene ikke lenger skal behandle skattesaker etter skattebetalingsloven. Forslaget medfører at en må gjøre enkelte endringer i skattebetalingsloven § 3-3 første ledd og § 15-1 tredje ledd, jf. nærmere om dette nedenfor under punkt 23.7.

23.4 Departementets forslag til lokalisering og årsverk

Departementet vurderer Skattedirektoratets forslag til lokalisering, jf. punkt 23.2.3, som godt.

Flere av høringsuttalelsene, blant annet Unio, Skatterevisorenes forening, Norsk Tjenestemannslag Skatt og Skatteetatens Landsforbund har uttalt at det foreslåtte antallet årsverk til oppgaven bør økes. Departementet er fornøyd med at det i Skattedirektoratets forslag ligger inne en styrking av arbeidsgiverkontrollen på 29 årsverk. Finansdepartementet foreslår likevel å styrke arbeidet mot svart økonomi ytterligere.

Enkelte høringsuttalelser, blant annet fra Norsk Tjenestemannslag og Skatteetatens Landsforbund, viser også til at Skattedirektoratets forslag om å legge oppgavene til totalt 27 kontor er for få kontor. Blant annet for å sikre kompetansearbeidsplasser enda flere steder foreslår departementet noen flere kontorer enn det direktoratet har foreslått. I tillegg til de 27 kontorene i direktoratets forslag, foreslår Regjeringen kontor på Finnsnes, Voss, Lyngdal, Eid, Røros og Leira i Valdres. For å skape gode fagmiljøer er disse kontorene lagt til steder der Skatteetaten i dag allerede har kontor, og dette vil sikre at etatens kontorer på disse stedene blir opprettholdt. Departementet foreslår også å styrke kontoret i Kristiansund med flere arbeidsplasser.

Sammenlignet med Skattedirektoratet sitt forslag foreslår Finansdepartementet noen færre årsverk i Lillestrøm, Hamar, Lillehammer, Drammen, Grimstad, Stavanger, Bergen og Trondheim. Samlet sett foreslår Finansdepartementet å styrke arbeidsgiverkontrollen med 30 årsverk. Samlet antall årsverk til skatteoppkreveroppgaver blir da økt fra 985 i Skattedirektoratets forslag til 1 015 i Finansdepartementets forslag.

Figur 23.1 Departementets forslag til lokalisering

Figur 23.1 Departementets forslag til lokalisering

Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 23.2 gir en samlet oversikt over departementets forslag til bemanning og lokalisering av skatteoppkreverfunksjonens oppgaver organisert i Skatteetaten.

Tabell 23.2 Departementets forslag til bemanning og lokalisering av skatteoppkreverfunksjonens oppgaver organisert i Skatteetaten

Fylke

Sted

Årsverk

Forslag Skattedirektoratet

Forslag Finansdepartementet

Østfold

Akershus

Sarpsborg

42

42

Lillestrøm

70

60

Ski

51

51

Oslo

Oslo 1

182

182

Hedmark

Hamar

25

17

Oppland

Lillehammer

12

8

Gjøvik

13

13

Leira i Valdres

8

Buskerud

Drammen

38

33

Vestfold

Tønsberg

35

35

Telemark

Skien

53

53

Aust-Agder

Grimstad

21

17

Vest-Agder

Kristiansand

21

21

Lyngdal

10

Rogaland

Stavanger

55

50

Haugesund

10

10

Hordaland

Bergen

95

85

Voss

10

Sogn og Fjordane

Leikanger

14

14

Førde

6

6

Eid

15

Møre og Romsdal

Ålesund

29

29

Kristiansund

9

34

Sør-Trøndelag

Trondheim

63

55

Røros

8

Nord-Trøndelag

Steinkjer

23

23

Nordland

Bodø

38

38

Vestvågøy

7

7

Troms

Tromsø

38

38

Harstad

5

5

Finnsnes

8

Finnmark

Alta

15

15

Vadsø

15

15

Landet

985

1 015

1 I antall årsverk for Oslo er det inkludert 17 årsverk til administrative oppgaver i Skattedirektoratet.

Kilde: Finansdepartementet.

23.5 Sammenheng med øvrige pågående reformer og strukturendring i Skatteetaten

Stortingets flertall viser til at det ville vært naturlig å sette overføringen av skatteoppkreverfunksjonen til Skatteetaten i en større sammenheng, blant annet med øvrige pågående reformer og strukturendringer i Skatteetaten.

Regjeringen har satt i gang en rekke tiltak i etatene som håndterer skatt, avgift, toll og innkreving, og i oppgavefordelingen mellom dem, jf. Prop. 1 S (2015 – 2016). Tiltakene skal gjøre skatte- og avgiftsforvaltningen bedre, mer effektiv og mer samordnet. Hovedmålene i arbeidet med en bedre skatte- og avgiftsforvaltning er; styrking av arbeidet mot svart økonomi, bedre grensekontroll, forenkling for innbyggerne og næringslivet, økt rettssikkerhet og redusert ressursbruk.

Endringene innebærer en rendyrking av oppgavene til både Skatteetaten og Tolletaten. Overføring av skatteoppkreverfunksjonene fra kommunene til Skatteetaten er ett av tiltakene. Skatteetaten vil med tiltakene få et helhetlig ansvar for fastsetting, innkreving og kontroll av skatter og avgifter.

I Prop. 1 S (2014 – 2015) ble det varslet en gjennomgang av kontorstrukturen i Skatteetaten med sikte på færre og større skattekontor. Meningen med gjennomgangen var å legge til rette for at etaten kan løse oppgavene sine på en bedre og mer effektiv måte. Overføringen av skatteoppkreverfunksjonen fra kommunene vil gi en endring i Skatteetatens oppgaveportefølje. Overføringen vil være et av flere premisser for vurderingene av hvordan kontorstrukturen i etaten bør være i framtiden. Ved Stortingets behandling av saken i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2015 viste Stortingets mindretall i sin merknad til at sentraliseringseffekten forsterkes når det både foreslås endret kontorstruktur og overføring av skatteoppkreverfunksjonen. Regjeringen vil ikke gjennomføre en omfattende reduksjon av antall kontorenheter i Skatteetaten parallelt med at skatteoppkreverfunksjonen blir overført.

23.6 Arbeidsrettslige og personalmessige forhold

Skattedirektoratets rapport inneholder en vurdering av arbeidsrettslige og personalmessige forhold. Direktoratet viste til at en ved overføring av skatteoppkreverfunksjonen fra kommunene til Skatteetaten må gjøre en vurdering av om det skjer en virksomhetsoverdragelse. I Prop. 120 LS (2014 – 2015) var det anbefalt at hver enkelt kommune med skatteoppkreverfunksjon må vurdere om kriteriene og vilkårene for virksomhetsoverdragelse er til stede eller ikke. Rettslig vil dette kunne føre til at arbeidstakere i de ulike kommunene får ulike rettigheter med hensyn til om de kommer inn under reglene om virksomhetsoverdragelse eller ikke. Skatteoppkreverfunksjonene er ulikt organisert i kommunene, og direktoratets rapport gir derfor ikke en helt generell beskrivelse av konsekvensene for de ansatte som arbeider med skatteoppkreverfunksjonen.

Flere høringsinstanser, herunder KS og mange kommuner, peker på at ved en ev. overføring av oppgavene må staten ta ansvar for de som blir overtallige. KS uttaler blant annet:

«Staten må ta hovedansvar for å gjennomføre virksomhetsoverdragelsen, herunder ta ansvar for de som blir overtallige. Dette innbefatter også eventuelt omplassering til andre stillinger i staten»,

mens Oslo kommune uttaler

«Dersom Stortinget vedtar statliggjøring av skatteoppkreverfunksjonen vil Oslo kommune bidra til en så ryddig prosess som mulig. Oslo kommune forutsetter at regelverket om virksomhetsoverdragelse blir fulgt fullt ut. Det vil være statens hovedansvar at overføringen skjer på en måte som ivaretar arbeidstakerne på en god måte, herunder må staten ta ansvar for dem som blir overtallige.»

Flere fagforeninger la vekt på at det er viktig med et tett samarbeid mellom partene i prosessen. Flere høringsinstanser trakk også fram at tiden fram til årsskiftet ville bli knapp for en god prosess.

Departementet har etter en konkret vurdering kommet til at det vil være riktig å foreslå at oppgaveoverføringen gjennomføres etter arbeidsmiljølovens regler om virksomhetsoverdragelse for alle kommuner. Da vil alle berørte ansatte i kommunene behandles likt. Dette er i tråd med høringsuttalelsen fra KS og flere kommuner. Tidspunktet for endringen er samtidig utsatt til 1. juni 2016, noe som vil gi bedre tid for etaten og de ansatte til å tilpasse seg endringen.

Når det gjelder konsekvensen for ansatte i Skatteetaten viser direktoratet til at oppgaver knyttet til styring og kontroll av skatteoppkreverfunksjonen vil falle bort, og at dette vil få konsekvenser for 71 ansatte. Direktoratet viser til at det er tjenestemannsloven (lov om statens tjenestemenn m.m. av 4. mars 1983) som definerer hvilke rettigheter og plikter disse vil få, og i den grad en i forbindelse med overføring av ansatte fra kommunene ikke får overført tilstrekkelig antall årsverk vil etaten tilby disse oppgaver som blir overført.

Det er i Skattedirektoratets rapport vist til at en bør legge vekt på gode personalprosesser, og at det er en grunnleggende forutsetning at omstillingsarbeidet skal skje i nært samarbeid med de ansatte og deres organisasjoner. Dette er nærmere omtalt i Prop. 120 LS (2014 – 2015) og er fremdeles de gjeldende retningslinjene for det videre arbeidet. En skal gjøre rede for følgene for de ansatte og planlegge et omstillingsløp som involverer tillitsvalgte for de ansatte som overføringen berører. Departementet og Skattedirektoratet har i denne sammenheng startet et arbeid for å forberede en overføring av skatteoppkreverfunksjonen.

Departementet vil innenfor rammene av lov og avtaler invitere hovedsammenslutningene og arbeidsgiverne dette gjelder til å samarbeide om å gjennomføre overføringen av oppgavene fra kommune til stat, blant annet med sikte på å informere berørte arbeidstakere. I prosessen vil en legge vekt på å gi informasjon, og departementet vil invitere til å etablere et samarbeidsorgan mellom partene tilsvarende det som ble etablert da vergemålsreformen ble gjennomført.

23.7 Lovendringer

23.7.1 Innledning

For å tilrettelegge for overføringen av skatteoppkrevingen fra den kommunale skatteoppkreveren til Skatteetaten og avvikling av dagens skatteutvalgsordning i skattesaker, foreslår departementet endringer i skattebetalingsloven kapittel 2, §§ 3-3, 4-1, 5-5, 5-12, 5-13, 5-14, 7-1, 8-2, 8-4, 9-2, 10-20, 14-3, 14-4, 14-5, 14-6, 15-1, 16-20 og 17-2.

Overføring av skatteoppkrevingen, og det at kommunene skal beholde sin særnamsmyndighet for kommunale krav, gjør det også nødvendig med endringer i andre lover. Departementet foreslår derfor endringer i veitrafikkloven § 38, eigedomsskattelova §§ 24, 25 og 27, brann- og eksplosjonsvernloven § 28, vass- og avløpsanleggslova § 6, ligningsloven §§ 2-5 og 10-8, folketrygdloven §§ 24-2, 24-4 og 25-1, rettsgebyrloven § 14, fjellova § 7, lov om avgift av kull m.v. fra Svalbard § 6 og a-opplysningsloven § 8.

Departementet foreslår at endringene trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

23.7.2 Gjeldende rett

Skattebetalingsloven

Skattebetalingsloven kapittel 2 fastsetter hvem som er rett innkrevingsmyndighet og betalingsmottaker for krav etter skattebetalingsloven. Kapitlet ble endret ved lov 19. juni 2015 nr. 54, med virkning fra 1. januar 2016 og vil bestå av tre paragrafer, §§ 2-1 til 2-3. Det følger av § 2-1 at skatteoppkreveren er innkrevingsmyndighet for formues- og inntektsskatt, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift. Skattekontoret er innkrevingsmyndighet for krav som ikke skal innkreves av skatteoppkreveren etter § 2-1, jf. § 2-2. Bestemmelsen i § 2-2 regulerer videre forholdet til Statens innkrevingssentral og fastsetter at departementet i forskrift kan gi regler om at krav skal betales til andre enn skattekontoret og om at tollregionen skal innkreve enkelte nærmere bestemte krav. Paragraf 2-3 regulerer departementets myndighet til å gi instruks og å delegere myndighet til skatteoppkreverne.

Skattebetalingsloven § 4-1 annet ledd fastslår at når arbeidstakere stilles til rådighet for andre, svarer både oppdragsgiver og oppdragstaker for at pliktene og ansvaret etter skattebetalingsloven oppfylles. De ansvarlige kan imidlertid avtale at pliktene etter loven skal utføres av en av dem, men en slik avtale fritar bare for plikter så langt dette bestemmes av skatteoppkreveren.

I skattebetalingsloven kapittel 5 er det regler om forskuddstrekk. Etter § 5-5 syvende ledd skal arbeidsgiver, i tilfeller hvor det for en skattyter er utstedt skattekort i flere kommuner, foreta forskuddstrekk etter skattekortet fra den kommunen skattyter mener han skal svare skatt til. Etter § 5-5 åttende ledd kan skatteoppkreveren frita for plikten til å foreta forskuddstrekk i tilfeller hvor det godtgjøres at det betales forskuddstrekk eller tilsvarende i utlandet av den enkelte skattyters inntekt og det stilles betryggende sikkerhet for trekkbeløpet. Videre er det i § 5-12 tredje ledd bestemt at med mindre skatteoppkreveren samtykker, kan kontohaver ikke disponere over en skattetrekkskonto på annen måte enn ved overføring til skatteoppkreveren eller ved å overføre midlene til tilsvarende konto i annen bank.

Skatteoppkreveren skal som ledd i arbeidsgiverkontrollen påse at arbeidsgivere og andre som har plikt til å foreta trekk, leverer opplysninger og foretar forskuddstrekk og utleggstrekk i samsvar med reglene og de pålegg som er gitt, jf. skattebetalingsloven § 5-13. Skatteoppkreveren kan, ved utførelsen av arbeidsgiverkontrollen, innhente kontrollopplysninger fra tredjepart, jf. § 5-14.

Skattebetalingsloven kapittel 7 har regler om avregning. Det følger av § 7-1 første ledd at det er skatteoppkreveren som skal foreta avregningen knyttet til forskuddstrekk, utskrevet forskuddsskatt og tilleggsforskudd som skal gå til fradrag i utlignet skatt.

I skattebetalingsloven kapittel 8 er det regler om hvordan den felles innkrevde skatt mv. skal fordeles mellom skattekreditorene. Etter § 8-2 tredje ledd skal forskuddstrekk som ikke skal tilbakebetales til skattyter etter § 7-3 annet ledd og forskuddstrekk for lønnstakere som er ukjent i kommunen, overføres til staten tre år etter utløpet av det inntektsår trekket ble foretatt. Etter § 8-4 første ledd skal skatt og trygdeavgift, som er trukket eller innbetalt til skatteoppkrever, i nærmere angitte tilfeller anses som deponert inntil det er avgjort hvilken kommune skattyter er skattepliktig til. Den skatteoppkrever som mottar slik betaling, skal straks melde fra om dette til skatteoppkreverne for de berørte kommuner. I § 8-4 annet ledd er det regler om søksmålsfrister fra kommuner med hensyn til innbetalingen som er deponert etter første ledd.

Skatteoppkreverne kan i medhold av skattebetalingsloven § 10-20 annet ledd første punktum fastsette forfallsterminene for forskuddsskatt når inntekten fordeler seg på en særlig ujevn måte, og tilsvarende etter annet punktum når skattyter i henhold til skatteavtale skal betale forskuddsskatt av inntekt opptjent i utlandet, og inntekten er gjenstand for forskuddstrekk etter interne regler.

I skattebetalingsloven kapittel 14 er det regler om utlegg, herunder utleggspant og utleggstrekk. Skatteoppkreverne kan i henhold til § 14-3 første ledd holde forretning for utleggspant i sitt distrikt for skatte- og avgiftskrav som de har innkrevingsansvaret for. Etter annet ledd kan en skatteoppkrever på anmodning avholde forretning for utleggspant for skatte- og avgiftskrav som en annen skatteoppkrever eller et skattekontor har innkrevingsansvaret for. Skattekontoret kan på tilsvarende måte holde utleggsforretning for skatteoppkrevere. Skatteoppkreverne og skattekontoret kan videre i henhold til § 14-4 første ledd nedlegge utleggstrekk i hele landet for skatte- og avgiftskrav som de har innkrevingsansvaret for.

I skattebetalingsloven § 14-5 er det regler om gjennomføring av utleggstrekk. Det følger av § 14-5 første ledd at utleggstrekk nedlagt av skatteoppkreverne og skattekontoret også gjelder for det organet som utbetaler dagpenger under arbeidsløshet etter folketrygdloven kapittel 4 og sykepenger etter kapittel 8, samt at skattebetalingsloven § 5-10 annet ledd om gjennomføringen av forskuddstrekk gjelder tilsvarende for utleggstrekk. Av § 14-5 annet ledd følger det at ved utleggstrekk nedlagt av skatteoppkreverne, skal arbeidsgivere som har plikt til å ha skattetrekkskonto følge de reglene som gjelder for oppgjør mv. for forskuddstrekk, jf. skattebetalingsloven kapittel 5 og 10, og at beløpene skal betales til den skatteoppkreveren som har nedlagt utleggstrekket. Utleggstrekk nedlagt av skattekontoret skal til sammenligning følge reglene om forfall i tvangsfullbyrdelsesloven § 7-22 første ledd, jf. bestemmelse om dette i skattebetalingsloven § 10-50. Det er således forskjellige regler for oppgjør og forfall for utleggstrekk nedlagt av skatteoppkreveren og skattekontoret.

I § 14-6 er det fastsatt begrensninger i utleggsadgangen for skatt og trygdeavgift. Etter første ledd kan en skattyter som har fått utskrevet eller utlignet skatt og trygdeavgift av samme formue eller inntekt i flere kommuner, unngå tvangsinnfordring ved å innbetale den høyeste utskrevne skatt og trygdeavgift til skatteoppkreveren for den kommunen som han mener kravene skal utskrives i. Av fjerde ledd følger det at når en av skatteoppkreverne har satt i verk utleggstrekk etter § 14-4, kan en annen skatteoppkrever ikke iverksette tvangsinnfordring til dekning av skatt og trygdeavgift av samme formue og inntekt.

Etter skattebetalingsloven § 15-1 tredje ledd kan skatteutvalget i skattesaker gi utsettelse med betalingen av hensyn til skyldneren når denne er midlertidig ute av stand til å innfri sine skatte- og avgiftsforpliktelser, og det vil være uforholdsmessig tyngende å fortsette innkrevingen. Er betalingsevnen varig svekket kan skatteutvalget bestemme at kravet skal settes ned eller frafalles. I saker som gjelder ettergivelse av skatt for mer enn 200 000 kroner, ligger derimot avgjørelsesmyndigheten hos skattekontoret. Skatteutvalgets avgjørelser kan ikke påklages, jf. skattebetalingsloven § 3-3 første ledd siste punktum.

I skattebetalingsloven § 16-20 er det regler om ansvar for forskuddstrekk og utleggstrekk. Etter første ledd kan krav rettes mot arbeidsgivere og andre som er pliktig til å foreta trekk, dersom disse ikke foretar forskuddstrekk, utleggstrekk og/eller oppgjør. Annet ledd fastsetter at krav kan rettes mot arbeidsgivere som unnlater å sende pliktig melding om ansettelse, eller som gir uriktige eller ufullstendige opplysninger i melding eller på annen måte. Etter tredje ledd kan felles ansvarskrav fra flere kommuner mot en arbeidsgiver, motregnes i krav som arbeidsgiveren har på hver enkelt av skattekreditorene.

Av skattebetalingsloven § 17-2 første ledd følger det at søksmål mot staten for avgjørelser som nevnt i bestemmelsen skal anlegges for retten i det distriktet hvor det angrepne vedtak er truffet i første instans, når skatteoppkrever er innkrevingsmyndighet. De alminnelige vernetingsreglene i tvisteloven kommer til anvendelse ved søksmål rettet mot skattekontoret.

Annen lovgivning

For enkelte kommunale krav er det bestemt at kravene kan innkreves av skatteoppkreveren etter reglene for innkreving av skatt. Dette gjelder kommunale krav som nevnt i eigedomsskattelova § 27 tredje punktum, vass- og avløpsanleggslova § 6 tredje punktum, vegtrafikkloven § 38 annet ledd tredje punktum, brann- og eksplosjonsvernloven § 28 fjerde ledd og forurensningsloven § 34 femte ledd annet punktum. Dette innebærer at skatteoppkreveren har særnamsmyndighet og motregningsadgang for kravene.

Lovgivningen inneholder videre andre bestemmelser som legger myndighet til eller på annen måte omhandler skatteoppkreveren.

Det følger av eigedomsskattelova § 24 at eiendomskatten skal svares til skatteoppkreveren og etter § 25 annet ledd kan skatteoppkreveren i særlige tilfelle gi utsetting med betaling av eiendomsskatten.

I lov om avgift av kull m.v. fra Svalbard § 6 første ledd er det fastsatt at avgift skal innbetales til skatteoppkreveren for Svalbard.

Ligningsloven § 2-5 bokstav b fastsetter at skatteoppkrevere, samt tjenestemenn ved deres kontorer, er utelukket fra å gjøre tjeneste som medlem av nemnd som nevnt i ligningsloven §§ 2-2 til 2-4. Videre følger det av ligningsloven § 10-8 tredje ledd at gebyr ved for sent eller ikke innleverte opplysninger etter lovens kapittel 5 eller § 6-3 nr. 3 eller 4 kan ilegges av skatteoppkreveren, og av § 10-8 femte ledd at vedtak truffet av skatteoppkreveren om slikt gebyr kan påklages til skattekontoret.

Folketrygdloven § 24-2 tredje ledd fastsetter at arbeidsgiver skal gjøre skatteoppkreveren oppmerksom på feil ved beregningen eller oppgjøret for arbeidsgiveravgiften. I § 24-4 er det videre fastsatt at skatteoppkreveren som ledd i arbeidsgiverkontrollen skal føre kontroll med at arbeidsgivere og andre sender meldinger og beregner arbeidsgiveravgift i samsvar med reglene og de pålegg som er gitt. Det følger for øvrig av folketrygdloven § 25-1 tredje ledd at skatteoppkreverne har adgang til opplysninger fra arbeidsgiverregisteret og arbeidstakerregisteret.

Etter a-opplysningsloven § 8 annet ledd skal skatteoppkreverne ha tilgang til opplysninger om arbeidsgivers beregning og oppgjør av skattetrekk og arbeidsgiveravgift etter skattebetalingsloven og folketrygdloven.

Av rettsgebyrloven § 14 siste ledd fremgår det at det ikke skal betales gebyr for utleggstrekk besluttet av skatteoppkreveren, og at departementet kan bestemme at gebyr som påløper ved skatteoppkreverens forretning for utleggspant skal tilfalle kommunen.

I fjellova § 7 er det fastsatt at fjellstyremedlemmene skal ha en rimelig godtgjørelse for arbeidet, og at godtgjørelse skal betales av kommunekassa dersom det ikke er tilstrekkelige midler i fjellkassa.

23.7.3 Høring

Skattedirektoratets forslag til endringer i skattebetalingsloven

Skattedirektoratet foreslår endringer i skattebetalingsloven kapittel 2 som tilrettelegger for at skattekontoret blir ny innkrevingsmyndighet for formues- og inntektsskatt, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift.

Direktoratet foreslår videre at «skatteoppkreveren» erstattes med «skattekontoret» i skattebetalingsloven § 4-1 annet ledd, § 5-5 åttende ledd, § 5-12 tredje ledd, § 5-13 første ledd, § 5-14, § 7-1 første ledd, § 10-20 annet ledd, § 14-4 første ledd, § 14-5 første og annet ledd, og i tillegg noen språklige tilpasninger i §§ 5-13 og 5-14.

Direktoratet foreslår også å endre bestemmelsene i § 5-5 syvende ledd og § 14-6 første ledd som følge av at skattekort ikke lenger skrives ut i kommunen, men sentralt for de ulike kommunene.

Videre foreslår direktoratet å korte ned bestemmelsen i § 7-1 første ledd, siden det ikke lenger er nødvendig å ha bestemmelser i loven om hvor avregningen skal foretas etter at oppgavene overføres til skattekontoret.

Bestemmelsen i § 8-2 tredje ledd er foreslått endret som følge av at det ikke lenger blir aktuelt å overføre forskuddstrekk fra kommunene til staten når staten skal innkreve forskuddstrekket. Direktoratet foreslår videre å oppheve § 8-4. Om bakgrunnen for forslaget uttaler direktoratet følgende:

«Begrunnelsen for denne bestemmelsen har over lengre tid blitt klart svekket som følge av at forskuddsutskrivningen forlengst er sentralisert. Utskrivning i (eller for) to eller flere kommuner for samme formue eller inntekt skal således forekomme i veldig liten utstrekning. Ved en overføring av skatteoppkreverfunksjonen må det uansett kunne legges til grunn at den situasjon bestemmelsen forutsetter, ikke vil kunne oppstå overfor en og samme oppkrever med det innhold og den virkning for skattyter som bestemmelsen regulerer med henvisning til lovens §§ 5-5 sjette ledd (henvisning til sjette ledd beror på en inkurie, det skal være sjuende ledd) og 14-6 første ledd. Søksmål som nevnt i § 8-4 annet ledd vil ved en overføring av skatteoppkreverfunksjonen da heller ikke kunne oppstå med hensyn til betalingssituasjonen, da det ikke lenger vil kunne være to eller flere innkrevingsinstanser. Vi ser på denne bakgrunn ikke lenger behov for å regulere deponering av pengebeløp, og foreslår opphevelse av § 8-4.»

I § 14-3 er første ledd annet punktum og annet ledd foreslått opphevet fordi bestemmelsene blir overflødige etter overføringen av skatteoppkreverens oppgaver til skattekontoret. Med tilsvarende begrunnelse er § 14-5 annet ledd siste punktum foreslått opphevet. I tilknytning til forslaget om endring av § 14-5 om gjennomføring av utleggstrekk er det uttalt:

«I dag er det forskjellige regler for oppgjør og forfall for utleggstrekk nedlagt av skatteoppkreveren og skattekontoret. Skattekontoret følger reglene i skattebetalingsloven § 10-50, jf. tvangsloven § 7-22 første ledd. Skatteoppkreveren følger reglene for oppgjør av forskuddstrekk. I følge forarbeidene til bestemmelsen var det upraktisk å ha samme regel for skattekontorene fordi midlene på skattetrekkskontoen kun kan disponeres med samtykke av den lokale skatteoppkrever, jf. skbtl. § 5-12 (3). Etter omorganiseringen vil ikke dette lenger være problematisk.
Det bør velges en felles løsning for håndtering av utleggtrekk fordi man nå får en og samme innkrevingsinstans å forholde seg til. Det vil ellers virke svært forvirrende for en arbeidsgiver dersom han skal skille mht. oppgjørsregime avhengig av hvilket krav som skal tvangsfullbyrdes gjennom trekkpålegget.
Reglene for skatteoppkreverne antas i større grad å sikre det beløp som er trukket av arbeidsgiver, jf. særlig at midlene må settes inn på en skattetrekkskonto. Vi foreslår derfor at denne regelen som utgangspunkt skal gjelde for alt utleggstrekk nedlagt av skattekontoret dersom trekkpliktige skal ha skattetrekkskonto for forskuddstrekk. Der den trekkpliktige ikke har plikt til å ha skattetrekkskonto, vil oppgjøret fremdeles skje etter skattebetalingsloven § 10-50.»

Direktoratet har videre foreslått å oppheve bestemmelsen i § 14-6 fjerde ledd siden det etter overføringen av skatteoppkreverfunksjonen kun vil være skattekontoret som er innkrevingsmyndighet og siden bestemmelsen regulerer tilfeller som i praksis ikke vil forekomme.

Som nevnt under punkt 23.2.3 foreslår direktoratet å avvikle ordningen med at skatteutvalgene skal behandle saker om betalingsutsettelse og nedsettelse av skatt. Som følge av dette foreslår direktoratet å oppheve § 15-1 tredje ledd.

Direktoratet foreslår at § 16-20 tredje ledd oppheves fordi bestemmelsen anses ikke lenger nødvendig etter at staten v/Skatteetaten vil være eneste kreditor ved innkreving av forskuddstrekk og utleggstrekk. Direktoratet foreslår videre at det ved lovbehandlingen presiseres at § 16-20 annet ledd generelt skal komme til anvendelse ved skattekontorets innfordring i de tilfeller arbeidsgiver har unnlatt å sende inn pliktig melding om ansettelse, slik at bestemmelsen også kan benyttes der trekk kunne vært nedlagt til dekning av for eksempel misligholdt merverdiavgiftskrav. Om behovet for en slik presisering er det uttalt:

«Det har vært lagt til grunn at bestemmelsen kun kan påberopes av skatteoppkrever for så vidt gjelder trekk som kunne vært nedlagt til dekning av skatter og avgifter som innkreves av den kommunale skatteoppkrever. Denne forståelsen er knyttet til at det av forarbeidene til § 16-20 klart fremgår at bestemmelsen videreførte de tidligere ansvarsbestemmelsene i skattebetalingsloven av 1952, se gammel lovs § 49, jf. § 33. Til tross for at ordlyden i § 16-20 med henvisning til § 14-4 ikke i seg selv skulle tilsi begrensning som nevnt, har det vært lagt til grunn at § 16-20 ikke åpnet for et bredere anvendelsesområde enn det som gjaldt for de bestemmelser de erstattet i tidligere skattebetalingslov.»

Direktoratet foreslår videre å endre § 17-2 slik at de alminnelige vernetingsreglene generelt gjelder hvor staten er saksøkt.

Skattedirektoratets forslag til endringer i andre lover

Skattedirektoratet foreslår endringer i veitrafikkloven § 38 annet ledd, eigedomsskattelova § 27, brann- og eksplosjonsvernloven § 28 fjerde ledd og vass- og avløpsanleggslova § 6, slik at kommunen kan kreve inn de aktuelle kravene etter reglene i skattebetalingsloven. Forslagene til ny lovtekst er tilpasset slik at den innkrevingsmyndighet som disse bestemmelsene i dag legger til skatteoppkreveren, kan utføres av kommunen som sådan. Det er i høringen forutsatt at kommunen selv bestemmer hvilket organ i kommunen som eventuelt skal utøve særnamsfunksjonen mv.

Videre foreslår direktoratet at eigedomsskattelova §§ 24 og 25 endres slik at bestemmelsene ikke lenger viser til skatteoppkreveren.

Ligningsloven § 2-5 bokstav b er foreslått opphevet fordi bestemmelsen ikke vil ha betydning etter at skatteoppkreverfunksjonen overføres til skattekontoret. Videre foreslår direktoratet å ta ut henvisningen til kommunekassereren i ligningsloven § 10-8 tredje ledd og å oppheve femte ledd tredje punktum, da det ikke vil være behov for regler om skatteoppkreveren.

I folketrygdloven § 24-2 tredje ledd, § 24-4 annet ledd og § 25-1 tredje ledd foreslår direktoratet å erstatte henvisningene til skatteoppkreveren med «skattekontoret». Videre er det foreslått å ta ut henvisningen til «skattekontoret» i § 24-4 annet ledd siste punktum, da denne angivelsen blir overflødig som følge av oppgaveoverføringen til skattekontoret.

I a-opplysningsloven § 8 annet ledd første punktum er henvisningen til skatteoppkreveren foreslått tatt ut bestemmelsen. I lov om avgift av kull m.v. fra Svalbard § 6 første ledd er «skatteoppkreveren på Svalbard» foreslått byttet ut med «skattekontoret». I rettsgebyrloven § 14 siste ledd foreslår direktoratet i første punktum å endre «kommunekasserer» til «skattekontor» og å oppheve annet punktum. I fjellova § 7 er «kommunekassa» forslått endret til «kommunen».

Høringsinstansenes merknader

Høringsinstansenes merknader til Skattedirektoratets forslag om å flytte skatteoppkrevingen fra skatteoppkreveren til Skatteetaten, videreføre kommunenes særnamsmyndighet mv. og avvikle ordningen med skatteutvalg, er omtalt ovenfor under punkt 23.3.

KS uttaler til endringsforslagene i folketrygdloven § 25-1 tredje ledd og a-opplysningsloven § 8 annet ledd at kommunene ved bruk av den kommunale særnamsfunksjonen «ikke vil få tilgang til informasjon fra verken arbeidsgiver-/arbeidstakerregisteret eller arbeidsgivers innrapportering av ansettelses- og inntektsforhold». KS uttaler videre at «kommunene heller ikke lenger vil ha tilgang til skattesystemet SOFIE, noe som må til for å ivareta personvernhensyn i den organiseringen som nå foreslås». KS mener dette er dramatisk for kommunene og at det i realiteten betyr at man ikke har informasjon til å kunne benytte seg av særnamsmyndigheten. Flere av kommunene har også pekt på dette i sine uttalelser.

Høringsinstansene har for øvrig ikke hatt direkte merknader til Skattedirektoratets forslag til lovendringer.

Oslo Byfogdembete har enkelte merknader som relaterer seg til domstolen, herunder om behandling av klage på utlegg:

«Etter det Oslo byfogdembete kan se, er en problemstilling med klage på utlegg ikke drøftet i høringsnotatet. Ved klage på utlegg skal klagen behandles av tingretten i den rettskrets namsmannen har sitt kontor, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 2-8. (…)
En overføring av skatteoppkreverfunksjonen fra kemneren/kommunekassereren til Skatteetaten, kan medføre at særnamsmannen vil få sitt sete i en annen rettskrets. Det bør vurderes om klage over Skatteetatens avgjørelser som særnamsmann bør behandles av tingretten i den rettskrets saksøkte (skattyter/avgiftspliktig) har sitt alminnelige verneting.»

23.7.4 Vurderinger og forslag

Forslaget om å overføre innkrevingen av formues- og inntektsskatt, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift fra skatteoppkreveren til Skatteetaten, samt forslagene om at kommunene skal beholde særnamskompetanse mv. for kommunale krav og at skatteutvalgsordningen i skattesaker skal avvikles, medfører at det må gjøres endringer i skattebetalingsloven og i flere andre lover.

Endringer i skattebetalingsloven

Departementet foreslår at skattebetalingsloven §§ 2-1 til 2-3, som ble vedtatt endret ved endringslov 19. juni 2015 nr. 54, erstattes av en bestemmelse som legger all innkreving av skatt, toll og avgift til skattekontoret. Gjennom dette blir skattekontoret innkrevingsmyndighet for alle krav omfattet av skattebetalingsloven dersom annet ikke er bestemt, herunder også de krav som skatteoppkreveren i dag innkrever.

Bestemmelser om betaling hører tematisk hjemme i skattebetalingslingsloven kapittel 9. Dette, sammen med at krav som hovedregel skal betales til konto i Skatteetaten når innkrevingen av toll, skatt og avgift samles hos skattekontoret, tilsier etter departementets vurdering at kapittel 2 blir avgrenset til å gjelde bestemmelser om innkrevingsmyndighet. Som følge av dette foreslår departementet også en endring i kapitteloverskriften.

Det foreslås videre å flytte bestemmelsen om at departementet kan gi regler om betaling, som ble vedtatt endret ved endringslov 19. juni 2015 nr. 54, fra skattebetalingsloven § 2-2 til § 9-2 nytt fjerde ledd. Om bakgrunnen for § 9-2 nytt fjerde ledd vises det til Prop. 120 LS (2014 – 2015).

Departementet foreslår videre at henvisninger til skatteoppkreveren tas ut eller endres til skattekontoret og andre språklige tilpasninger i bestemmelsene, herunder i § 4-1 annet ledd, § 5-5 åttende ledd, § 5-12 tredje ledd, § 5-13, § 5-14, § 7-1 første ledd, § 10-20 annet ledd, § 14-4 første ledd og § 14-5 første og annet ledd, jf. forslag om dette i høringen. Forslag til endring i § 5-13 medfører at arbeidsgiverkontrollen knyttet til forskuddstrekk og utleggstrekk overføres fra skatteoppkreveren til skattekontoret.

Videre foreslås det å endre § 5-5 syvende ledd og § 14-6 første ledd som følge av at skattekort skal skrives ut sentralt for de ulike kommuner.

Bestemmelsen i § 8-2 tredje ledd foreslås endret siden det ikke er behov for en bestemmelse om at forskuddstrekk, som nevnt i bestemmelsen, skal overføres til staten når Skatteetaten overtar skatteoppkrevingen. Departementet slutter seg videre til Skattedirektoratets vurdering av at § 8-4 ikke lenger vil ha noe praktisk virkeområde, og foreslår at bestemmelsen oppheves.

Departementet foreslår også å følge opp forslaget i høringen om å oppheve de bestemmelsene i kapittel 14 om utlegg som blir overflødige ved overføringen av skatteoppkreverens myndighet til skattekontoret. Departementet slutter seg videre til Skattedirektoratets vurdering av at det bør velges en felles løsning for håndtering av utleggtrekk når man nå får en og samme innkrevingsinstans for alle krav, og at reglene for oppgjør av forskuddstrekk bør benyttes når skattekontoret skal pålegge utleggstrekk hos arbeidsgivere som har plikt til å ha skattetrekkskonto.

Oslo byfogdembete tar i sin uttalelse opp spørsmålet om klager over Skatteetatens avgjørelser som særnamsmann bør behandles av tingretten i den rettskrets saksøkte (skattyter/avgiftspliktig) har sitt alminnelige verneting. Departementet vil til dette bemerke at klager på utlegg normalt ikke er gjenstand for muntlige forhandlinger, og at skyldner derfor ikke skal møte i retten. Den geografiske avstanden mellom skyldners bosted og den tingrett som skal behandle klagen kan derfor etter departementets vurdering ikke tillegges vesentlig vekt ved spørsmål om hvor en slik klage skal behandles. Departementet kan derfor ikke se at det er tungtveiende hensyn som taler for at klage på utlegg bør behandles i den rettskrets hvor saksøkte har sitt alminnelige verneting.

Departementet foreslår videre å oppheve § 15-1 tredje ledd hvor skatteutvalgets myndighet i dag angis. Som en konsekvens av dette må også henvisningen til § 15-1 tredje ledd tas ut av § 3-3 første ledd siste punktum.

Departementet forslår også å oppheve § 16-20 tredje ledd. Bestemmelsen anses ikke lenger nødvendig etter at skattekontoret skal være eneste kreditor ved innkreving av forskuddstrekk og utleggstrekk. Når det gjelder § 16-20 annet ledd vil departementet bemerke, slik som anført av Skattedirektoratet i høringen, at bestemmelsens ordlyd ikke gir grunnlag for en innskrenkende fortolkning. Departementet legger til grunn at en fremover må forstå bestemmelsen slik at den generelt kan benyttes i tilfeller hvor arbeidsgiver har unnlatt å sende inn pliktig melding om ansettelse.

Som følge av at skattekontoret skal være innkrevingsmyndighet for alle krav som nevnt i eller i medhold av skattebetalingsloven, foreslår departementet å oppheve de særlige reglene om verneting i § 17-2 første ledd. Dette medfører at de alminnelige vernetingsreglene i tvisteloven vil gjelde ved alle søksmål mot staten i henhold til bestemmelsen.

Det vises til forslag til endringer i skattebetalingsloven kapittel 2, §§ 3-3, 4-1, 5-5, 5-12, 5-13, 5-14, 7-1, 8-2, 8-4, 9-2, 10-20, 14-3, 14-4, 14-5, 14-6, 15-1, 16-20 og 17-2.

Forslag til endringer i andre lover

Departementet foreslår endringer i veitrafikkloven § 38 annet ledd, eigedomsskattelova § 27, brann- og eksplosjonsvernloven § 28 fjerde ledd og lov om kommunale vass- og avløpsanlegg § 6, slik at den særnamsmyndighet og motregningsadgang som disse bestemmelsene legger til skatteoppkreveren fremdeles kan utøves av kommunen. Det er ikke behov for endring i forurensningsloven § 34 femte ledd, da kommunens adgang til å tvangsinnkreve gebyr som nevnt i bestemmelsen videreføres gjennom en henvisning til eigedomsskattelova § 27. Forslag til ny lovtekst foreslås tilpasset ved at kravet om at skatteoppkreveren skal forestå innkrevingen tas ut av de aktuelle bestemmelsene.

Blant annet KS har i sin uttalelse pekt på at kommunene mister tilgangen til flere registre, og at dette vil være problematisk når kommunene skal utøve særnamsmyndigheten. Departementet kan ikke se at kommunene har behov for tilgang til skatteregnskapet ved innkrevingen av kommunale krav, og vil bemerke at disse kravene også under gjeldende ordning håndteres på siden av skatteregnskapet. Departementet ser derimot at kommunene ved utøvelsen av særnamsfunksjonen, kan ha behov for opplysninger fra arbeidsgiverregisteret og arbeidstakerregisteret (AA-registeret), og foreslår her en endring sammenlignet med høringen, ved at folketrygdloven § 25-1 endres slik at kommunene gis slik tilgang.

Når det gjelder KS sin merknad om at kommunene mister tilgang til arbeidsgivers innrapportering av ansettelses- og inntektsforhold, vil departementet bemerke at a-opplysningsloven § 8 i dag bare gir skatteoppkreveren adgang til opplysninger i registeret i forbindelse med arbeidsgivers beregning og oppgjør av skattetrekk og arbeidsgiveravgift. Bestemmelsen gir ikke skatteoppkreveren adgang til opplysninger i forbindelse med utøvelse av særnamsmyndighet for kommunale krav, og det er etter departementets vurdering ikke naturlig å endre bestemmelsen slik at kommunene, når de utøver særnamsmyndighet, skal få tilgang til innrapporterte opplysninger etter a-opplysningsloven. Slike opplysninger må innhentes fra andre kilder, herunder AA-registeret. Departementet vil videre tilføye at tvangsfullbyrdelseslovens regler om gjennomføring av utleggsforretning vil gjelde for kommunene når de krever inn kommunale krav etter reglene i skattebetalingsloven, jf. skattebetalingsloven § 14-2. Dette innebærer blant annet at kommunene som namsmyndighet kan pålegge arbeidsgiver å gi opplysninger om skyldners lønns- og ansettelsesforhold og om pålagte trekk i lønnen, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 7-12. Departementet legger til grunn at disse reglene vil gi kommunene et tilstrekkelig opplysningstilfang for å kunne utøve særnamsmyndigheten på en forsvarlig og effektiv måte. Departementet foreslår derfor å følge opp forslaget i høringen om å endre a-opplysningsloven § 8.

Departementet foreslår videre å endre folketrygdloven § 24-4 slik at myndigheten til å gjennomføre arbeidsgiverkontroll også når det gjelder arbeidsgiveravgift overføres fra skatteoppkreveren til skattekontoret. Departementet foreslår også å følge opp forslag i høringen om endringer i folketrygdloven § 24-2, eigedomsskattelova §§ 24 og 25, ligningsloven §§ 2-5 og 10-8, rettsgebyrloven § 14, fjellova § 7 og lov om avgift av kull m.v. fra Svalbard § 6, jf. nærmere omtale av disse endringsforslagene ovenfor.

Det vises til forslag til endringer i veitrafikkloven § 38, eigedomsskattelova §§ 24, 25 og 27, brann- og eksplosjonsvernloven § 28, vass- og avløpsanleggslova § 6, ligningsloven §§ 2-5 og 10-8, folketrygdloven §§ 24-2, 24-4 og 25-1, rettsgebyrloven § 14, fjellova § 7, lov om avgift av kull m.v. fra Svalbard § 6 og a-opplysningsloven § 8.

23.8 Økonomiske og administrative konsekvenser

Kommunene har rapportert at det totalt ble brukt 1 411 årsverk til oppgaver knyttet til skatteoppkreverfunksjonen i 2013. Skattedirektoratet har brukt dette anslaget i sin utredning. For 2014 har kommunene rapportert at det ble benyttet 1 374 årsverk til skatteoppkreverfunksjonen. I tillegg bruker Skatteetaten 71 årsverk til faglig oppfølging av de kommunale skatteoppkreverne. Samlet ressursbruk i 2014 for skatteoppkreverne og Skatteetaten til oppgaver knyttet til skatteoppkreverfunksjonen var 1 445 årsverk.

Skattedirektoratets utredning og forslag til organisering viser at skatteoppkrevingen kan løses med 985 årsverk. Dette er 526 årsverk færre årsverk enn det som ble brukt i 2013. Samtidig foreslår direktoratet å styrke arbeidsgiverkontrollen med 29 årsverk, noe som reduserer den samlede innsparingen til netto 497 årsverk. Denne innsparingen, sammen med innsparing på kontorplass- og systemkostnader, gir Skattedirektoratets utredning totalt en samlet innsparing på om lag 370 mill. kroner årlig.

Departementet foreslår en ytterligere styrking av arbeidsgiverkontrollen, og sammenlignet med Skattedirektoratets forslag økes antall årsverk med 21. Dette innebærer at oppgavene skal løses i Skatteetaten med 1 015 årsverk, inkludert styrking av arbeidsgiverkontrollen med 50 årsverk. Kommunene har også rapportert lavere ressursbruk i 2014 enn ressursbruken i 2013, som lå til grunn i Skattedirektoratets utredning. Totalt innebærer dette at antall årsverk til skatteoppkrevingen reduseres med 430 årsverk. Netto innsparing, inkludert den foreslåtte styrkingen av arbeidsgiverkontrollen på totalt 50 årsverk, blir 356 mill. kroner årlig.

For Skatteetaten vil forslaget medføre kostnader til lønn og ulike administrative tjenester for 1 015 årsverk. Samtidig vil kommunenes utgifter tilsvarende reduseres med 1,08 mrd. kroner årlig. Forslag til rammeoverføring fra kommunene til Skatteetaten og realisering av gevinster er nærmere omtalt i Prop. 1 S (2015 – 2016).

I tillegg vil ikke etaten lenger ha kostnader til godtgjørelse til skatteutvalgsmedlemmene. Samlet utgjør dette 1,9 mill. kroner årlig.

Overføring av skatteoppkreverfunksjonen med virkning fra 1. juni 2016 vil medføre utgifter for Skatteetaten i 2016 til forberedelser og gjennomføring av overføringen. Utgiftene er hovedsakelig engangskostnader til kontorplasser, utstyr og tilpasning av IT-systemer. Disse kostnadene er omtalt i Prop. 1 S (2015 – 2016).

Kommunene har også ansvar for innkreving og regnskapsføring av kommunale krav. Disse oppgavene skal fortsatt være kommunale, og skal ikke overføres. Kommunene skal fremdeles ha særnamskompetanse for disse kravene, som skatteoppkreveren i dag kan kreve inn etter reglene i skattebetalingsloven. En overføring vil derfor ikke gjøre det vanskeligere eller mer kostbart for kommunene å drive innkreving av kommunale krav.

Næringsdrivende, arbeidsgivere og skattytere vil få én etat å forholde seg, uavhengig av om det gjelder pågående kontroll, skattesak eller betaling. For eksempel vil en helhetlig behandling spare skyldneren for kostnader, ved at en samordning av kravene fra Skatteetaten og skatteoppkreveren vil gi færre utleggsforretninger.

En samordnet innkreving av merverdiavgift og skatter/avgifter vil være ressursbesparende for domstolene. Det vil i stor grad dreie seg om de samme skyldnerne: Dersom en skylder merverdiavgift, skylder en normalt skatt og avgifter også. Samordningen vil redusere antall konkurskrav, da en kan sette fram ett krav for de samlede kravene, framfor to krav slik systemet er i dag. Arbeidet til domstolene blir også enklere ved at de får én aktør å ta stilling til, og ikke to som i dag.

PwC har gjennomført en samfunnsøkonomisk analyse av samordningen av skatte- og avgiftsforvaltningen

«Samfunnsøkonomisk analyse – Samordnet Skatte- og Avgiftsforvaltning», 14. april 2015

, jf. omtale i Prop. 120 LS (2014 – 2015) kap.14. Analysen viser at reformen for samordning av skatte- og avgiftsforvaltningen er samfunnsøkonomisk svært lønnsom. De prissatte virkningene er beregnet til om lag 7,4 mrd. kroner i netto nåverdi over analyseperioden på 15 år. En overføring av skatteoppkreverfunksjonen gir et stort bidrag til den samlede lønnsomheten av reformen med 4,6 mrd. kroner.

PwC trekker også fram en rekke ikke-prissatte virkninger som bidrar i positiv retning for den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av reformen. Disse effektene er vurdert ut fra hva som er regjeringens formål med reformen: styrket arbeid mot svart økonomi, redusert ressursbruk, forenkling og bedre rettssikkerhet. Analysen slår fast at reformen har positive konsekvenser for alle disse områdene. Administrative innsparinger i dialogen med det offentlige og likere behandling er viktige ikke-prissatte virkninger som vil følge av endret organisering. Det blir lettere å sikre at like forhold gir lik behandling for alle skattytere og avgiftspliktige, uansett hvor en bor i landet. Virksomheter eller privatpersoner som sliter med å ivareta pliktene sine overfor skatte- og avgiftsmyndighetene slipper i tillegg å gå i dialog med flere offentlige etater.

Analysen konkluderer med at reformen vil bidra til å styrke arbeidet mot svart økonomi. Årsaken er bedre risikoforståelse og mer effektiv kontroll. Dette oppnås blant annet gjennom styrket arbeidsgiverkontroll. Rapporten påpeker at en effektiv kamp mot svart økonomi bidrar samfunnsøkonomisk til mindre konkurransevridning i næringslivet og styrker legitimiteten til skattesystemet og tilliten til forvaltningen.

23.9 Ikrafttredelse

Finansdepartementet foreslår å overføre skatteoppkreverfunksjonen fra kommunene til Skatteetaten fra 1. juni 2016, og forslår at lovendringene trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.