Finansdepartementet (FIN)

Meld. St. 1

(2016–2017)

Nasjonalbudsjettet 2017

3.6.1 Sysselsettingspolitikken

Høy sysselsetting og lav arbeidsledighet står sentralt i Regjeringens økonomiske politikk. Et velfungerende arbeidsmarked og et høyt kunnskapsnivå bidrar til at flest mulig får utnyttet sine evner og at bedriftene får tak i den kompetansen de trenger. Sysselsettingspolitikken skal legge til rette for et fleksibelt arbeidsmarked, som raskt tilpasser seg endret etterspørsel. Det er særlig viktig når deler av norsk økonomi er i en omstilling. Når ledigheten varierer mye mellom ulike deler av landet, er det viktig å håndheve mobilitetskravene i dagpengeregelverket. Samtidig må utsatte grupper med svak eller lite etterspurt kompetanse tilbys tjenester og tiltak for å motvirke avgang fra arbeidslivet til varige trygdeytelser. Det samlede arbeidstilbudet begrenses av at en stor andel av befolkningen i arbeidsdyktig alder mottar ulike helserelaterte ytelser og at arbeidsinnsatsen målt i antall timer pr sysselsatt er relativt lav sammenliknet med andre land. Gode arbeidsinsentiver er avgjørende for å nå målet om høy sysselsetting. Skattesystemet og inntektssikringsordningene må derfor utformes slik at det lønner seg å jobbe.

Norsk økonomi er i bedring. Veksten i fastlandsøkonomien anslås å ta seg gradvis opp i 2017 og i 2018, se nærmere omtale i kapittel 2. På Sør- og Vestlandet, og særlig i Rogaland, har ledigheten fortsatt å øke, men den øker mindre nå enn i fjor høst. Det er ventet at sysselsettingen tar seg gradvis opp i takt med sterkere vekst i økonomien. Foreløpig har dempet etterspørsel etter arbeidskraft bidratt til lavere nettoinnvandring og til at ungdom har gått over til utdanning.

Arbeidsmarkedstiltak utgjør en viktig del av innsatsen for å hjelpe ledige med å komme raskt tilbake i jobb når konjunkturene er svake, og for å unngå at utsatte grupper med svak eller lite etterspurt kompetanse varig faller utenfor arbeidslivet. Langtidsledige, innvandrere, og ungdom og personer med nedsatt arbeidsevne med behov for arbeidspraksis har blitt prioritert for tiltak. Antall tiltaksplasser er trappet betydelig opp, blant annet som del av Regjeringens tiltakspakke for inneværende år. I Revidert nasjonalbudsjett 2016 ble tiltaksnivået økt med ytterligere 1 000 plasser for annet halvår i år. I tillegg er muligheten for å ta utdanning med dagpenger økt og permitteringsordningen er ytterligere utvidet fra 1. juli. Det må ses i lys av den krevende situasjonen i deler av arbeidsmarkedet og fordi partene i arbeidslivet har trukket fram dette som et viktig virkemiddel. Endringene i permitteringsregelverket gir bedrifter som står overfor midlertidig etterspørselsbortfall, mulighet til å holde på kompetent arbeidskraft, samtidig som en ny lønnspliktperiode etter 30 uker vil stimulere bedriftene til å gjøre en ny vurdering av behovet for å permittere.

Figur 3.13 Ledighet og arbeidsmarkedstiltak

Figur 3.13 Ledighet og arbeidsmarkedstiltak

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet og Finansdepartementet.

Det er store strømmer både inn og ut av arbeidsmarkedet og mellom jobb og ledighet, også når utsiktene fremstår som svake. Figur 3.13A viser at av de som ble ledige i desember i fjor, var en av tre helt eller delvis tilbake i jobb etter tre måneder og halvparten etter seks måneder. Overgangsratene var moderat høyere enn året før. I underkant av 30 pst. var fortsatt arbeidsledig eller deltok på arbeidsmarkedstiltak etter seks måneder. Denne andelen var også om lag som i fjor. Av de øvrige kan noen ha startet som selvstendig næringsdrivende, noen har gått til utdanning, mens andre er registrert på andre trygdeordninger. I tillegg har en del forlatt Norge, noe som gjenspeiles i den klare oppbremsingen i arbeidsinnvandringen de siste par årene. I første omgang bør det derfor legges til rette for jobbsøking fremfor deltakelse på tiltak for nye ledige, slik at de kan kanaliseres til ledige jobber. Det gjelder ikke minst personer med høy og etterspurt kompetanse, noe som gjelder mange av dem som har mistet jobben i oljenæringen.

Det er likevel fortsatt behov for et høyt tiltaksnivå. Regjeringen foreslår å øke arbeidsmarkedstiltakene til ledige med 1000 plasser fra saldert budsjett 2016, til i gjennomsnitt 17 000 plasser i 2017. Samtidig foreslås det å videreføre innsatsen for personer med nedsatt arbeidsevne. Ungdom og innvandrere fra land utenfor EØS-området prioriteres for tiltak i 2017, i tillegg til personer som er blitt ledige som følge av nedgangen i oljeindustrien på Sør- og Vestlandet.

Høy deltakelse i arbeidslivet er avgjørende for verdiskapingen i økonomien og bærekraften i offentlige finanser etter hvert som befolkningen blir eldre. Andelen som deltar i arbeidslivet, er høy for kvinner og eldre i Norge sammenliknet med de fleste andre land, men ikke for yngre menn. Disse tallene skjuler store forskjeller. Blant annet har innvandrere klart lavere sysselsetting enn andre grupper. Det gjelder særlig de med bakgrunn fra fattige land utenfor EØS-området. Det er videre stor variasjon mellom aldersgrupper, se figur 3.14A. Mens sysselsettingen har økt klart for de eldste, og vært stabil for kvinner i alderen 25–54 år de siste 15 årene, har den avtatt for menn i samme alder. Samtidig er den gjennomsnittlige arbeidstiden i Norge lav, se figur 3.14B.

Motstykket til at mange deltar i arbeidslivet, er at det er relativt sett færre utenfor arbeidsstyrken i Norge enn i de fleste andre land. Av dem mottar imidlertid en høy andel trygdeytelser. Ved utgangen av første halvår 2016 mottok i underkant av 18 pst. av befolkningen mellom 18 og 66 år en helserelatert trygdeytelse. Om lag halvparten, eller rundt 318 000 personer, mottok uføretrygd. Selv om en del mottar graderte ytelser eller jobber deltid har Arbeids- og velferdsdirektoratet beregnet at antallet tapte årsverk i 2014, justert for gradering, ligger på om lag 16 pst. av befolkningen i aldersgruppen 18–66 år.

Som det går fram av figur 3.14C, stabiliserte andelen trygdemottakere seg på et høyt nivå rundt 2005 og har avtatt moderat de siste årene. Mens sykefraværet har holdt seg ganske stabilt, har det vært en viss nedgang i andelen med arbeidsavklaringspenger (AAP) og uføretrygd siden 2010. Det er samtidig store forskjeller i mottak av helserelaterte trygdeytelser mellom kjønn, aldersgrupper og befolkningsgrupper. Generelt øker uføreandelen med alder og kvinner er overrepresentert. Det betyr at endringer i befolkningssammensetningen påvirker utviklingen i andelen som mottar helserelaterte ytelser. En økende andel eldre i yrkesaktiv alder har isolert sett bidratt til å trekke opp andelen fram mot 2010. Effekten har delvis blitt motvirket av at sysselsettingen har økt blant de eldre. Etter innføringen av pensjonsreformen har sysselsettingen særlig økt blant personer over 62 år.

Figur 3.14 Sysselsetting og trygdeordninger

Figur 3.14 Sysselsetting og trygdeordninger

1 Samme person kan være registrert på flere ytelser samtidig. Det innebærer at summen av antall mottakere av helserelaterte trygdeordninger er høyere enn antall personer som mottar en eller flere ytelser. Tall for 2016 er utgangen av første halvår, hvorav tall for mottakere av sykepenger er basert på anslag.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet, OECD, SSB og Finansdepartementet.

Den høye arbeidsinnvandringen har bidratt til å redusere andelen på helserelaterte ytelser, siden innvandringen har vært særlig høy i aldersgrupper med lav trygdetilbøyelighet, se figur 3.14D. I tillegg har nyankomne innvandrere i mindre grad opparbeidet seg trygderettigheter, især rett til uføretrygd. Dette kan være en midlertidig effekt om mange blir værende permanent i Norge.

Mange mottakere av helserelaterte ytelser begrenser potensialet for å øke arbeidstilbudet. Oppdaterte tall fra NAV viser at om lag 60 pst. av dem som går ut sykepengeperioden, går videre til AAP, og bare om lag 1 av 5 av dem som forlater AAP, går tilbake til kun arbeid. Tiltak for å begrense langvarig sykefravær og øke overgangen fra AAP og uføretrygd til arbeid, er derfor viktig for Regjeringen.

Et sentralt mål i intensjonsavtalen for et inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) er å redusere sykefraværet. Det foreligger lite forskning om effekter av tiltak knyttet til IA-avtalen, men to ferske studier fra Frischsenteret og NAV viser at tettere oppfølging og mer konsekvent praktisering av lovkrav fører til raskere overgang til jobb og til å redusere tilgangen til AAP.

Regjeringen har nylig gjennomgått ordningen med AAP. I Meld. St. 33 (2015–2016) foreslås en rekke endringer i regelverket, som samlet sett vil bidra til å styrke insentivene til arbeid og aktivitet og gjøre ordningen mer målrettet enn i dag. Blant annet er det foreslått å avgrense målgruppen som kan få AAP og å begrense hvor lenge man kan motta ytelsen. Samtidig skal brukerne få tettere oppfølging mens de mottar AAP. Videre foreslås tiltak for økt bruk av gradering og en ny reaksjon som er mild og rask ved mindre brudd på aktivitetsplikten. Forslagene er sendt på høring med høringsfrist 1. november.

Yrkesaktiviteten har avtatt blant ungdom det siste året. Erfaringsmessig trekker ungdom seg ut av arbeidsmarkedet og over til fulltidsutdanning når etterspørselen etter arbeidskraft avtar. Det bidrar til fleksibilitet i arbeidsmarkedet. Samtidig tyder enkelte indikatorer på økende utfordringer med å inkludere utsatte ungdommer i arbeidslivet. NEET-raten, som måler personer som verken er i arbeid eller utdanning i aldersgruppen 15–29 år, har økt med om lag 2 prosentenheter til 8,6 pst. i 2015 ifølge tall fra OECD. Gruppen er sammensatt. Mer enn halvparten mottok ikke noen form for ytelse fra NAV i 2014 ifølge en undersøkelse fra SSB. På lik linje med ledighet svinger NEET-raten med konjunkturene, og det har vært en økning i de som er registrert som arbeidsledig. Samtidig har andelen unge under 30 år som er registrert med nedsatt arbeidsevne og mottar AAP eller uføretrygd, økt de siste årene. Utviklingen må ses i sammenheng med at det fortsatt er høyt frafall fra videregående utdanning. En rekke studier viser at mange unge og andre grupper uten arbeidserfaring og utdanning, har store problemer med å komme i arbeid etter en lengre periode på AAP. Mens mer enn en av tre i NEET-gruppen ikke har fullført videregående skole i OECD-området sett under ett, gjelder det for mer enn halvparten av de norske i denne kategorien.

Regjeringen vil styrke innsatsen overfor utsatte unge ledige og personer med nedsatt arbeidsevne under 30 år. Dagens ungdomsgarantier vil bli erstattet med en ny ungdomsinnsats. En mer entydig prioritering av unge skal gi mer effektiv ressursbruk og bedre tilpasset oppfølging ved NAV-kontorene med sikte på å motivere til jobbsøking og raskere overgang til arbeid og utdanning.

Pensjonsreformen er utformet for å gi økt arbeidstilbud, slik at pensjonssystemet kan bli mer robust etter hvert som levealderen øker. Effektene av reformen begrenses av at pensjonsordningene i offentlig sektor ikke er endret. Regjeringen er innstilt på å videreføre arbeidet med partene i arbeidslivet om en løsning i tråd med prinsippene i pensjonsreformen.

I forbindelse med lønnsoppgjøret i 2016 ba partene i arbeidslivet, via Riksmekleren, om en utredning av enkelte spørsmål knyttet til privat tjenestepensjon. I sitt svarbrev 3. april 2016 uttalte statsministeren at Regjeringen er innstilt på å utrede behovet for tilpasninger i lov- og regelverket for tjenestepensjon i privat sektor. Det er satt ned en arbeidsgruppe for å gjennomføre en utredning innen 1. desember 2016. Spørsmål som inngår i utredningen er blant annet adgang til personlig pensjonskonto hos pensjonsleverandør valgt av arbeidstaker, arbeidstakeres adgang til individuell tilleggssparing og håndtering av pensjon ved jobbskifte. Arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene, finansnæringen og Forbrukerrådet er invitert til å delta i en referansegruppe for arbeidet.

3.6.2 Det inntektspolitiske samarbeidet

Ansvaret for gjennomføringen av inntektsoppgjørene ligger på partene i arbeidslivet. Oppgjørene er lagt opp slik at sentrale tariffområder i konkurranseutsatt sektor, frontfaget, forhandler først. Partene legger vekt på å holde lønnsveksten innenfor rammer konkurranseutsatte virksomheter kan leve med over tid.

Det inntektspolitiske samarbeidet bidrar til at myndighetene og partene i arbeidslivet har en felles forståelse av den økonomiske situasjonen og av hvilke utfordringer norsk økonomi står overfor. Regjeringens kontaktutvalg og Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) er viktige møtepunkter for å bygge en slik felles forståelse av den økonomiske situasjonen og utfordringene fremover. Myndighetene har ansvaret for at lover og regler legger til rette for et velfungerende og fleksibelt arbeidsmarked.

Lønnsveksten har gått ned de siste årene. Ifølge TBU avtok veksten i gjennomsnittlig årslønn fra 3,1 pst. i 2014 til 2,8 pst. i 2015. Reallønnsveksten avtok fra 1,1 pst. til 0,7 pst.

Årets lønnsoppgjør var et hovedoppgjør. På bakgrunn av vurderinger gjort av NHO, i forståelse med LO, ble årslønnsveksten i industrien anslått til 2,4 pst. etter oppgjøret i frontfaget. I lønnsoppgjørene så langt i år har partene kommet til enighet innenfor denne rammen. Det vil gi reallønnsnedgang i år. I takt med høyere aktivitet i norsk økonomi er lønnsveksten ventet å ta seg noe opp i 2017, slik at lønningene igjen stiger raskere enn konsumprisene.

Reallønnsnedgangen kommer etter en lang periode der reallønnsveksten i Norge har vært langt høyere enn i andre land, se figur 3.15. Svekkelsen av kronen og lavere lønnsvekst har gitt en klar bedring av den kostnadsmessige konkurranseevnen, men kostnadsnivået i Norge ligger fortsatt høyere enn hos våre handelspartnere. I Holden III-utvalget konkluderte partene med at lønnstakerne trolig må godta en vesentlig svakere utvikling i kjøpekraften i en situasjon med kraftig fall i oljeprisen og svak utvikling i verdensøkonomien.

Figur 3.15 Gjennomsnittlig årlig vekst i reallønninger.1 Prosent

Figur 3.15 Gjennomsnittlig årlig vekst i reallønninger. 1 Prosent

1 Årslønnsveksten er beregnet av OECD. For Norge avviker tallene fra tilsvarende beregninger fra TBU.

Kilde: OECD.

Etter at Holden III-utvalget la fram sin rapport i desember 2013 har oljeprisen falt, og antall personer som søker om asyl i Europa har økt. Regjeringen oppnevnte i vår et partssammensatt offentlig utvalg under ledelse av Ådne Cappelen for å vurdere utfordringer for lønnsdannelsen i lys av disse nye utviklingstrekkene. Utvalgets rapport er nå ute på høring og vil bli behandlet i Revidert nasjonalbudsjett i mai.