Finansdepartementet (FIN)

Prop. 1 LS

(2016 – 2017)

Skatter, avgifter og toll 2017

6.1 Innledning og sammendrag

I tråd med Stortingets vedtak i forbindelse med behandlingen av Meld. St. 4 (2015 – 2016) foreslår regjeringen at det innføres en finansskatt fra 2017, se Innst. 273 S (2015 – 2016).

Finansiell tjenesteyting er unntatt fra merverdiavgift. Skatteutgiften ved dette unntaket er på usikkert grunnlag anslått til 8,85 mrd. kroner i 2016, se vedlegg 1. Unntaket for finansiell tjenesteyting bryter med nøytralitetsprinsippet som ligger bak utformingen av merverdiavgiften. Formålet med en finansskatt er delvis å bøte på svakhetene ved merverdiavgiftsunntaket, herunder vridninger i produksjon og forbruk mot finansielle tjenester og insentiv til egenproduksjon i finansforetak.

Ideelt sett burde finansskatten utformes slik at den ivaretar alle merverdiavgiftens nøytralitetsegenskaper. Det har ikke vært mulig å få på plass en slik skatt fra 2017. For å kompensere for manglende skattlegging av finansielle tjenester, foreslår regjeringen derfor at det innføres en enklere form for finansskatt. Det foreslås at finansskatten gjennomføres gjennom to elementer. Det innføres en skatt på lønnsgrunnlaget i finanssektoren. I tillegg videreføres overskuddsbeskatningen i sektoren på 2016-nivå. Dermed skattlegges de to elementene som utgjør merverdien som skapes i næringen.

Finansskatten skal i utgangspunktet omfatte alle foretak som i hovedsak driver med aktivitet innen finansierings- og forsikringsområdet, jf. Statistisk sentralbyrås Standard for næringsgruppering SN2007, næringshovedområde K. For å avgrense mot foretak som i liten grad driver finansiell aktivitet, foreslås en nedre grense på 30 pst. finansiell aktivitet for å bli finansskattepliktig. Andelen finansiell aktivitet skal beregnes på grunnlag av andelen lønnskostnader mv. knyttet til finansielle aktiviteter i forhold til foretakets samlede lønnskostnader mv. (arbeidsgiveravgiftsgrunnlaget) for foregående inntektsår. Foretak uten lønnskostnader vil ikke bli finansskattepliktige. For 2017 og for foretak etablert etter 31. januar 2017 foreslås en adgang til å beregne andelen finansielle lønnskostnader på grunnlag av den første hele kalendermåned foretaket har opplysningsplikt for.

Det foreslås videre et unntak fra finansskatteplikten for foretak med høy grad av finansielle aktiviteter som er merverdiavgiftspliktige, eksempelvis skadeoppgjør og rådgivningstjenester. Dette unntaket foreslås utformet slik at foretak med mer enn 70 pst. finansiell, merverdiavgiftspliktig aktivitet ikke skal være finansskattepliktig. Andelen finansiell, merverdiavgiftspliktig aktivitet skal beregnes på tilsvarende måte som nevnt over.

Visse virksomheter som anses finansskattepliktige etter ovennevnte regler, kan ha større eller mindre innslag av ikke-økonomisk aktivitet i EØS-rettslig forstand. Slik ikke-økonomisk aktivitet er gjennomgående av en samfunnsmessig viktig karakter. Det er derfor ønskelig å skjerme slike aktiviteter fra finansskatten. For slike virksomheter foreslås det en adgang til å begrense finansskatten til den delen av lønnskostnadene som er knyttet til den økonomiske aktiviteten. En slik begrensning forutsetter at virksomheten etablerer et klart regnskapsmessig skille mellom lønn mv. knyttet til hhv. de økonomiske og de ikke-økonomiske aktivitetene.

Finansskatt på lønnsgrunnlaget beregnes i prosent med utgangspunkt i grunnlaget for arbeidsgiveravgift for de finansskattepliktige virksomhetene. Det foreslås at finansskatten på lønn skal følge samme regler for beregning, saksbehandling og innkreving mv. som for arbeidsgiveravgiften. Skattesatsen foreslås satt til 5 pst. Finansskatten på lønn kommer til fradrag ved beregningen av alminnelig inntekt.

Det andre elementet gjennomføres ved at skatten på alminnelig inntekt for finansforetakene videreføres på 2016-nivå (25 pst.).

Finansskattens to elementer anslås å gi et samlet proveny på 2 250 mill. kroner påløpt og 1 790 mill. kroner bokført i 2017.

Det vises til forslag til ny § 23-2 a i folketrygdloven, forslag til stortingsvedtak om fastsetting av finansskatt på lønn for 2017, stortingets skattevedtak § 3-3 annet ledd, forslag til endring i skatteforvaltningsloven §§ 1-1, 2-1, 8-6, 9-1, 9-2, 9-4, 13-3 og § 16-3 nr. 32 som endrer skattebetalingsloven kapittel 10 annen deloverskrift, skattebetalingsloven § 1-1 annet ledd bokstav l) og skattebetalingsloven § 16-51, samt forslag til endringer i skattebetalingsloven §§ 2-1 og 10-10 og a-opplysningsloven § 8 annet ledd. Det foreslås at endringene i skatteforvaltningsloven trer i kraft straks, at endringer i folketrygdloven og a-opplysningsloven trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2017, og at endringene i skattebetalingsloven trer i kraft 1. januar 2017.

6.2 Bakgrunn

6.2.1 Nærmere om merverdiavgiftsunntaket for finansielle tjenester

Finansiell sektor beskattes i utgangspunktet som annen næringsvirksomhet. Et viktig unntak er at omsetning og formidling av finansielle tjenester er unntatt fra den generelle merverdiavgiftsplikten, jf. merverdiavgiftsloven § 3-6. Dette betyr at det ikke skal beregnes utgående merverdiavgift på omsetning av finansielle tjenester. Motstykket er at det ikke foreligger rett til fradrag for inngående merverdiavgift på anskaffelser til bruk i virksomheten. Finanssektoren er dermed likestilt med forbrukerne i den forstand at kjøp av varer og tjenester må anskaffes med merverdiavgift. Bakgrunnen for unntaket er først og fremst at det er vanskelig å fastsette et egnet grunnlag for å beregne avgift på marginbaserte tjenester (eksempelvis bankenes rentemarginer), herunder identifisere og måle merverdien for slike tjenester.

Merverdiavgiftsunntaket for finansielle tjenester er bredt utformet og omfatter i hovedsak kjerneområdene innenfor bank, forsikring og verdipapirhandel. Det er tjenestens art som er avgjørende for om denne er omfattet av unntaket eller ikke. Det er dermed ikke de finansielle foretakene i seg selv som er unntatt, men tjenester og transaksjoner som typisk ytes av slike foretak. Mange virksomheter i finanssektoren leverer imidlertid også tjenester som er merverdiavgiftspliktige, og får dermed omsetning som både er avgiftspliktig og unntatt fra avgiftsplikt (delt virksomhet).

Merverdiavgiftsloven § 3-6 gir i bokstav a til g en opplisting av tjenester som omfattes av merverdiavgiftsunntaket for finansielle tjenester, men listen er ikke uttømmende. Unntaket omfatter tjenester som inn- og utlånstjenester, omsetning av selskapsandeler, valutatransaksjoner, betalingsformidling og forsikringstjenester. Også omsetning av finansielle instrumenter og forvaltning av verdipapirfond er omfattet. Selv om unntaket er bredt utformet, må det avgrenses i flere retninger. Blant annet er omsetning av tjenester av administrativ, økonomisk og juridisk art avgiftspliktig. For eksempel må unntaket for forsikringstjenester avgrenses mot oppdrag i forbindelse med skadeoppgjør, herunder tjenester som består i å gjøre tekniske undersøkelser, vurderinger eller skadeberegninger.

Det norske merverdiavgiftsunntaket for finansielle tjenester kan i stor grad sammenlignes med tilsvarende unntak i EU. I EU er merverdiavgiftsregelverket langt på vei harmonisert, og medlemslandene er forpliktet til å gjøre unntak for finansielle tjenester i sin nasjonale merverdiavgiftslovgivning, jf. Rådsdirektiv 2006/112/EF (merverdiavgiftsdirektivet) artikkel 135.

6.2.2 Tidligere utredninger knyttet til beskatning av finansielle tjenester. Stortingets behandling

Både Finanskriseutvalget (NOU 2011: 1) og Skatteutvalget (NOU 2014: 13) har i sine utredninger påpekt de uheldige økonomiske virkningene av merverdiavgiftsunntaket i finansiell sektor. Unntaket gir en underbeskatning av finansnæringen som bidrar til å vri produksjon og forbruk mot finansielle tjenester, og bort fra avgiftsbelagte varer og tjenester. Videre gjør merverdiavgiftsunntaket det lønnsomt for finansforetak å produsere varer og tjenester i egen regi, selv om det ville vært samfunnsøkonomisk lønnsomt om disse ble kjøpt av andre. Dette er et hinder for effektiv utnyttelse av ressursene. Insentivet til egenproduksjon kan også føre til vridning innenfor finansnæringen ettersom egenproduksjon kan være mest lønnsomt for store finansforetak.

Skatteutvalget konkluderte med at merverdiavgiftsgrunnlaget ideelt sett burde utvides til å omfatte finansielle tjenester som ytes mot konkret vederlag i form av gebyrer, honorarer mv. I tillegg mente utvalget at det samtidig burde innføres en skatt på margininntekter som ivaretar flest mulig av nøytralitetsegenskapene til merverdiavgiften. Utvalget viste til den skisse til modell for skattlegging av margininntekter som regjeringen la fram i Prop. 1 LS (2013 – 2014), se punkt 23.

I Meld. St. 4 (2015 – 2016) støttet regjeringen Skatteutvalgets forslag og varslet at den ville komme tilbake med nærmere forslag til beskatning av finansielle tjenester. Det ble videre varslet at i den grad en nærmere utredning viste at en skatt på margininntekter som ivaretar merverdiavgiftens nøytralitetsegenskaper ville bli for komplisert, ville man se nærmere på en alternativ løsning.

I tråd med finanskomiteens innstilling til skattereform, Innst. 273 S (2015 – 2016), vedtok Stortinget den 31. mai 2016 at en skatt på merverdien i finansiell tjenesteyting skulle innføres fra 2017: «Det innføres en finansskatt fra 2017. Dette er en skatt på merverdien i finansiell tjenesteyting, og sees i lys av at sektoren er unntatt fra merverdiavgift.»

6.3 Vurderinger og forslag

6.3.1 Innledning

Med utgangspunkt i Stortingets vedtak har regjeringen vurdert hvordan en finansskatt kan utformes, gitt at den skal innføres fra 2017.

Utgangspunktet for vurderingene har vært at finansskatten i størst mulig grad skal erstatte manglende merverdiavgift i sektoren. Denne merverdien kan beskattes gjennom en skatt på lønn og renprofitt (overskudd skjermet for alternativavkastningen av å binde kapital). På kort sikt vil det imidlertid ikke være mulig å skjerme alternativavkastningen fra beskatning i en finansskatt. Et alternativ er derfor å innføre en finansskatt på lønn og vanlig skattepliktig overskudd. En finansskatt på lønn og overskudd vil ha et skattegrunnlag som er noe større enn merverdien. Dette skyldes at overskuddet inkluderer alternativavkastningen av kapitalen, mens dette ikke er inkludert i merverdien slik den beskattes i ordinær merverdiavgift.

En finansskatt kun på lønn har et skattegrunnlag som er noe mindre enn merverdien. Dette skyldes at også renprofitten inngår i merverdien, men den delen vil ikke bli skattlagt i en finansskatt på lønn. Dersom det ikke er renprofitt, vil merverdien i sektoren fullt ut skattlegges gjennom en skatt på lønn. Det er rimelig å anta at det også kan være en renprofitt i finanssektoren.

Verken finansskatt på lønn eller finansskatt på overskudd vil være nøytrale skatter. En enkel finansskatt på lønn og overskudd vil derfor medføre effektivitetstap. Dette gjelder imidlertid de fleste skatter, i større eller mindre grad. Effektivitetstapet øker med høyere skattesats.

Regjeringen foreslår å gjennomføre Stortingets beslutning ved å innføre en skatt på finansiell tjenesteyting bestående av to elementer. Det ene elementet er en ekstra skattlegging av lønn. Det andre elementet er at satsen på overskudd videreføres på 2016-nivå. Det innebærer en høyere beskatning av overskudd i denne sektoren enn i andre sektorer. Skattesatsene settes slik at en del av merverdien i næringen skattlegges, men det vil fortsatt være slik at samlet skattlegging er lempeligere enn i det ordinære skattesystemet.

Departementet viser til at finansskatten skal gjelde fra og med inntektsåret 2017. Det foreslås derfor at skatten i størst mulig grad bygger på kjente subjektavgrensninger og skattegrunnlag. Og videre, at den baseres på eksisterende regler og systemer for beregning, rapportering og innbetaling mv. Det har også vært en sentral premiss for utformingen av reglene at disse ikke skal komme i konflikt med EØS-avtalens regler om statsstøtte.

6.3.2 Skattesubjektene

Finansskatten skal i henhold til Stortingets vedtak gjelde for virksomheter som driver finansiell tjenesteyting. Videre legger departementet til grunn, i tråd med begrunnelsen for Stortingets vedtak, at skatten bør omfatte mest mulig av merverdiavgiftsunntatte, finansielle tjenester.

Departementet har kommet til at den mest hensiktsmessige måten å avgrense hvem som skal være finansskattepliktige på, er å ta utgangspunkt i SSBs Standard for næringsgruppering (SN2007). Dette er en grupperingsstandard som bygger på tilsvarende standard i EU (NACE Rev. 2). Hovedformålet med SN2007 er å gi regler og retningslinjer for næringsklassifisering, og entydige definisjoner av statistiske enheter. SN2007 danner grunnlag for koding av enheter i SSBs Bedrifts- og foretaksregister og i Enhetsregisteret. Næringshovedområde K – «Finansierings- og forsikringsvirksomhet» (kode 64 – 66) – innenfor SN2007 omfatter tjenester innenfor finansierings- og forsikringsvirksomhet.

Departementet foreslår at finansskatten skal omfatte virksomheter med ansatte som utfører aktiviteter som omfattes av næringshovedområde K. Dette vil si at finansskatten i utgangspunktet vil omfatte alle virksomheter med ansatte som har aktivitet innenfor næringshovedområde K. Kravet om at virksomheten må ha ansatte innebærer at rene holdningselskaper uten ansatte ikke vil være finansskattepliktige. Dette gjelder også dersom foretaket utbetaler ordinære styrehonorar, ettersom utøvelse av ordinært styreverv etter sin art ikke omfatter utøvelse av finansielle aktiviteter i foretaket. Det presiseres at det ikke er avgjørende hvilken næringskode virksomheten er registrert med i Enhetsregisteret. Vurderingen skal skje på grunnlag av hver enkelt aktivitet.

Det legges til grunn at finanssektoren er kjent med avgrensning av virksomhet etter SN2007. For det første må virksomheter med finansiell aktivitet forholde seg til denne ved virksomhetsregistrering i blant annet Enhetsregisteret. Videre er avgrensning etter denne standarden lagt til grunn i eksisterende regelverk for flere av sektorunntakene i den differensierte arbeidsgiveravgiften (DA-ordningen), herunder unntaket for finanssektoren.

Departementet ser det som en fordel at avgrensningen av hva som utgjør finansielle tjenester er sammenfallende for arbeidsgiveravgiften og finansskatten, ettersom finansskatten på lønn knytter seg til samme skattegrunnlag som arbeidsgiveravgiften.

De aktivitetene som omfattes av næringshovedområde K, er i hovedsak sammenfallende med de tjenestene som er unntatt fra merverdiavgiftsplikt etter merverdiavgiftsloven § 3-6. Den foreslåtte avgrensningen vil derfor i utgangspunktet omfatte all merverdiavgiftsunntatt, finansiell aktivitet. Det er imidlertid enkelte aktiviteter under næringshovedområde K som også er merverdiavgiftspliktig, se nærmere om dette nedenfor.

Nærmere om skattesubjektene

Departementet foreslår at finansskatteplikten i utgangspunktet skal omfatte alle virksomheter med ansatte som utfører en eller flere finansielle aktiviteter.

Dette er en bred avgrensing av virkeområdet for finansskatten, og vil omfatte virksomheter med aktiviteter innenfor følgende områder:

  • Bankvirksomhet, herunder sentralbankvirksomhet

  • Holdingselskap

  • Verdipapirfond, investeringsselskap ol.

  • Annen finansieringsvirksomhet, herunder finansiell leasing og annen kredittgivning (som bl.a. omfatter kredittforetak, finansieringsselskap og statlige låneinstitutter)

  • Forsikring, herunder både liv- og skadeforsikring

  • Gjenforsikring

  • Pensjonskasser

  • Tjenester tilknyttet finansieringsvirksomhet, herunder administrasjon av finansmarkeder, verdipapirmegling mv.

  • Tjenester tilknyttet forsikringsvirksomhet og pensjonskasser, herunder risiko- og skadevurdering og forsikringsformidling

  • Fondsforvaltningsvirksomhet

For en detaljert beskrivelse av de virksomhetstyper som omfattes henviser departementet til næringshovedområde K i SN2007.

SN2007 er som beskrevet over en standard basert på en aktivitetstilnærming. Denne aktivitetstilnærmingen skal også ligge til grunn for vurderingen av om en virksomhet anses som subjekt for finansskatten. Utgangspunktet for subjektavgrensningen for finansskatten på lønn er derfor at alle foretak med ansatte som helt eller delvis utfører aktivitet innenfor næringshovedområde K er omfattet av skatteplikten. Det vil m.a.o. ikke være avgjørende for finansskatteplikten hvilken næringskode virksomheten er registrert under i Enhetsregisteret.

Det antas at en stor del av virksomhetene som har aktivitet innenfor næringshovedområde K, har finansielle tjenester som en sentral og overveiende del av virksomheten. Det legges imidlertid samtidig til grunn at mange virksomheter bare vil ha et begrenset innslag av finansielle tjenester. De øvrige aktivitetene til virksomheter i den siste gruppen kan i større eller mindre grad være merverdiavgiftspliktig.

Som det framgår nedenfor, skal finansskatten fastsettes på grunnlag av virksomhetens samlede arbeidsgiveravgiftspliktige lønnskostnader mv. og overskudd. Med det brede utgangspunktet for finansskattens virkeområde som nevnt over, kunne dette innebære at virksomheter med betydelig andel merverdiavgiftspliktig aktivitet ble finansskattepliktig. For å motvirke dette foreslås det en nedre grense for omfanget av virksomhetens finansielle tjenester for at den skal anses som finansskattepliktig, se neste punkt under.

Unntak fra skatteplikt for virksomheter med liten grad av K-aktiviteter

For å skjerme foretak som bare i liten grad utøver finansiell aktivitet, foreslår departementet et unntak fra finansskatteplikten for virksomheter der lønnskostnadene knyttet til arbeidsgiverens finansielle aktiviteter (som definert i næringshovedområde K) ikke overstiger 30 pst. av virksomhetens totale, arbeidsgiveravgiftspliktige lønnskostnader.

Ved vurderingen av hvorvidt virksomhetens finansielle aktiviteter overstiger 30 pst. av dens totale lønnskostnader, foreslår departementet at arbeidsgiveravgiftsgrunnlaget for foregående år legges til grunn. Det må imidlertid antas at mange virksomheter ikke har tilstrekkelig oversikt over fordelingen av lønnskostnadene mellom lønn knyttet til aktivitet henholdsvis innenfor og utenfor næringsområde K fra inntektsåret 2016. For disse virksomhetene kan det være ressursmessig krevende å bruke lønnsgrunnlaget fra 2016 til å fastslå hvorvidt virksomheten er finansskattepliktig eller ikke. For inntektsåret 2017 foreslår departementet derfor at virksomhetene alternativt kan legge lønn mv. som inngår i arbeidsgiveravgiftsgrunnlaget for januar 2017 til grunn for vurderingen av finansskatteplikt.

Tilsvarende vil virksomheter som etableres etter januar 2017 verken ha lønnsgrunnlag fra foregående år eller fra januar 2017. For disse virksomhetene foreslås at lønnsgrunnlaget for den første hele opplysningspliktige kalendermåneden skal legges til grunn for beregningen.

Det vises til forslag til stortingsvedtak om fastsetting av finansskatt på lønn for 2017 § 2 første og annet ledd.

Unntak fra skatteplikt for virksomheter med høy grad av merverdiavgiftspliktig virksomhet innenfor næringshovedområde K

SN2007 er som beskrevet over en grupperingsstandard for næringsklassifisering. Det er derfor ikke noe automatisk sammenfall mellom merverdiavgiftsunntaket for finansielle tjenester, og finansiell aktivitet som er omfattet av næringshovedområde K i SN2007. Eksempelvis omfattes tjenester som knytter seg til skadeoppgjør av næringshovedområde K, selv om slik virksomhet er merverdiavgiftspliktig, se beskrivelsen under punkt 6.2.1.

Et uheldig utslag av en subjektavgrensning etter SN2007 kunne dermed være at virksomheter som i stor grad driver merverdiavgiftspliktig omsetning av tjenester innenfor næringshovedområde K, for eksempel utelukkende skadeoppgjørsvirksomhet, omfattes av skatteplikten. Fordi finansskatten delvis er begrunnet i at omsetning av finansielle tjenester er unntatt fra merverdiavgift, må det legges til rette for at virksomheter som i høy grad driver merverdiavgiftspliktig aktivitet innenfor næringshovedområde K likevel ikke skal bli finansskattepliktige. Departementet foreslår derfor en regel om at virksomheter som i hovedsak driver merverdiavgiftspliktig, finansiell aktivitet skal være unntatt fra skatteplikt.

Departementet har vurdert hvordan denne unntaksregelen skal utformes. I vurderingen er det tatt hensyn til at det er foreslått et alternativt unntak fra skatteplikt for virksomheter som har mindre enn 30 pst. aktivitet som omfattes av næringshovedområde K. Fordi virksomhet utenfor næringshovedområde K for finansinstitusjoner som utgangspunkt er merverdiavgiftspliktig, fanger dette unntaket opp de fleste virksomheter som i hovedsak driver merverdiavgiftspliktig aktivitet. Formålet med en ytterligere unntaksregel er å ta høyde for at enkelte av aktivitetene som faller innenfor næringshovedområde K er merverdiavgiftspliktig. Departementet foreslår derfor et unntak fra finansskatteplikten for virksomheter der lønn mv. knyttet til merverdiavgiftspliktig aktivitet innenfor næringshovedområde K overstiger 70 pst. av virksomhetens samlede opplysningspliktige lønnskostnader.

Vurderingen av hvorvidt virksomheten er over eller under terskelen, følger samme bestemmelser som unntaket fra skatteplikt for virksomheter med liten grad av K-aktiviteter, se ovenfor.

Det vises til forslag til stortingsvedtak om fastsetting av finansskatt på lønn for 2017 § 2 tredje ledd.

Unntak for finansinstitusjoner som driver ikke-økonomisk aktivitet

Offentlige virksomheter svarer arbeidsgiveravgift på lik linje med privat virksomhet. Offentlige institusjoner som yter finansielle tjenester som definert i næringshovedområde K i SN2007, vil derfor bli skattepliktige for finansskatten på lønn på lik linje med private finansforetak, så framt virksomheten ikke omfattes av et av de to terskelbaserte unntakene fra skatteplikt som redegjort for over.

Det er imidlertid ikke ønskelig at virksomheter som utøver viktige samfunnsoppgaver, som ikke er å anse som økonomisk aktivitet i EØS-rettslig forstand, skal rammes av finansskatten for den ikke-økonomiske delen av virksomheten. Departementet foreslår derfor en begrensning i plikten til å betale finansskatt på lønn for finansinstitusjoner som har innslag av ikke-økonomisk aktivitet i sin virksomhet.

Den foreslåtte begrensningen er utformet slik at også finansinstitusjoner med innslag av ikke-økonomisk aktivitet i utgangspunktet må beregne finansskatt på lønn av hele arbeidsgiveravgiftsgrunnlaget. Virksomheter med innslag av ikke-økonomisk aktivitet kan imidlertid begrense beregningen av finansskatt på lønn til den delen av lønn mv. som er knyttet til den økonomiske virksomheten, forutsatt at arbeidsgiveren etablerer et klart regnskapsmessig skille mellom skattegrunnlaget (lønnskostnader mv.) som er knyttet til henholdsvis økonomisk og ikke-økonomisk aktivitet.

Det er ikke bare lønn mv. til ansatte som rent faktisk utfører arbeid knyttet til virksomhetens økonomiske aktivitet som må inngå i skattegrunnlaget for finansskatt på lønn. Det gjelder også de tilhørende, sentrale administrative fellestjenester mv. hos arbeidsgiver. Departementet legger imidlertid til grunn at man normalt kan benytte en fordelingsnøkkel for å fastsette hvor stor del av lønnskostnader mv. til slike fellestjenester som skal henføres til virksomhetens økonomiske aktivitet. En slik fordelingsnøkkel kan bygge på hvor stor andel den lønn mv. som er direkte knyttet til virksomhetens økonomiske aktivitet utgjør av arbeidsgiverens totale lønnskostnader. Lønn mv. til sentrale fellestjenester, herunder blant annet regnskap og personaladministrative tjenester, kan da fordeles ut fra dette forholdstallet.

I kravet om regnskapsmessig skille ligger at det skal være mulig å kontrollere hvor stor del av arbeidsgivers lønnskostnader mv. som knytter seg til henholdsvis økonomisk og ikke-økonomisk aktivitet. Det må altså etableres en kostnadsenhet for lønnskostnadene for virksomhetens ikke-økonomiske aktivitet. Videre skal arbeidsgiveren utarbeide spesifikasjoner av lønnsoppgaveplikten for den ikke-økonomiske virksomheten. Det skal på en lett kontrollerbar måte være mulig, med utgangspunkt i pliktig regnskapsrapportering, å kunne finne tilbake til spesifikasjoner av lønnsoppgavepliktige ytelser og dokumentasjon for de bokførte opplysningene. Det er de finansskattepliktige institusjonene som selv har ansvaret for at fordelingen og den tilhørende skatteberegningen blir korrekt. Det regnskapsmessige skillet må imidlertid gjennomføres på en slik måte at det i ettertid kan dokumenteres at fordelingen er korrekt, jf. beskrivelsen ovenfor. Dersom det i ettertid ikke kan dokumenteres at fordelingen er korrekt, vil norske myndigheter normalt være forpliktet til å sørge for at beregningene og betalingen av finansskatt på lønn korrigeres. Mangelfull gjennomføring av det regnskapsmessige skillet kan innebære at det må betales finansskatt på lønn av hele virksomhetens lønnsgrunnlag.

Den foreslåtte unntaksregelen som skiller mellom henholdsvis økonomisk og ikke-økonomisk aktivitet er utformet med utgangspunkt i EØS-avtalens begrepsapparat. EØS-avtalens statsstøtteregler forbyr som hovedregel offentlig støtte til næringslivet, og forbudet omfatter også støtte til offentlige virksomheter som driver økonomisk aktivitet i konkurranse med private aktører. For å omfattes av forbudet mot statsstøtte må støttemottakeren være et foretak i EØS-avtalens forstand. Ifølge rettspraksis innebærer foretaksbegrepet at forbudet kommer til anvendelse på enhver enhet som må anses å drive økonomisk aktivitet . Med økonomisk aktivitet menes en virksomhet som består i å tilby varer og tjenester i et marked .

Utøvelse av offentlig myndighet er eksempelvis ikke økonomisk aktivitet. For den nærmere grensedragningen vises til den redegjørelsen departementet ga i Ot.prp. nr. 1 (2007 – 2008) side 200. Redegjørelsen her knyttet seg til innføringen av ny § 4 annet ledd nr. 4 i lov 12. desember 2003 nr. 108 om kompensasjon av merverdiavgift for kommuner, fylkeskommuner mv., men anses fortsatt å gi generelle retningslinjer for vurderingen av hva som utgjør økonomisk aktivitet i EØS-rettslig forstand:

«Det kan i enkelte tilfeller være tvil om grensen mellom økonomisk og ikke-økonomisk aktivitet. Det er i denne forbindelse også viktig å ta i betraktning at markedsforholdene kan endre seg over tid. Gjennom EF-domstolens praksis kan det imidlertid oppsummeres enkelte momenter som anses relevante ved bedømmelsen av om en tjeneste innebærer økonomisk aktivitet eller ikke. Det vil for det første være av betydning om enheten/institusjonen er et offentlig organ med offentligrettslig myndighet. Som nevnt ovenfor vil offentligrettslig karakter, typisk falle utenfor statsstøttereglene. Fordi virksomhetsbegrepet er funksjonelt kan imidlertid andre virksomhetsområder i et organ med offentligrettslig myndighet anses å drive markedsmessig. Beslektet med forannevnte er spørsmålet om hva som er formålet med tjenesten. Dersom formålet er sosialt, kulturelt eller utdanningsmessig vil dette tale mot at det dreier seg om økonomisk aktivitet. Hvordan tjenesten finansieres er også av betydning. Dersom brukeren kun betaler en begrenset del av kostnaden relatert til tjenesten, vil dette bidra til å understreke karakteren av ikke-økonomisk aktivitet. Finansieringsformen kan kaste lys over og understreke formålet med tjenesten. En begrenset egenandel for brukerne viser at tjenesten finansieres solidarisk av samfunnet, noe som er et typisk kjennetegn for de oppgaver som det offentlige påtar seg overfor sine borgere».

Departementet foreslår at finansinstitusjoner med delvis økonomisk, delvis ikke-økonomisk aktivitet selv skal kunne velge om det skal etableres et slikt klart regnskapsmessig skille som beskrevet ovenfor, eller unnlate å etablere et slikt skille og betale full finansskatt på lønn av alle lønnskostnadene. Derved vil det være opp til den enkelte finansinstitusjon å vurdere om det er regningssvarende å etablere et regnskapsmessig skille.

Departementet viser til forslag til stortingsvedtak om fastsetting av finansskatt på lønn for 2017 § 2, fjerde ledd.

Skattegrunnlag og satser mv.

Skattegrunnlaget for finansskatten på lønn er det samme som avgiftsgrunnlaget for beregning av arbeidsgiveravgift. Det vises til forslag til ny § 23-2 a annet ledd i folketrygdloven. For inntektsåret 2017 foreslås en sats på 5 pst. for finansskatt på lønn. Se forslag til stortingsvedtak om fastsetting av finansskatt på lønn for 2017 § 3.

Finansskatt på lønn vil være fradragsberettiget i skattyters inntekt med hjemmel i skatteloven § 6-15, på samme måte som alminnelig arbeidsgiveravgift.

6.3.3 Skatt på overskuddsgrunnlaget i finansiell sektor

Departementet foreslår at en ekstra beskatning på overskudd gjennomføres ved at skattesatsen for finansforetak beholdes uendret. Det vil si at disse foretakene ikke omfattes av nedgangen i skattesatsen på alminnelig inntekt til 24 pst. i 2017, men at overskudd skattlegges med samme sats som i 2016. Det innebærer at satsen på 25 pst. videreføres.

Det foreslås at skattesatsen på 25 pst. skal gjelde for alle skattepliktige foretak som omfattes av den ekstra skatten på lønnsgrunnlaget for finansielle foretak. Dette innebærer at virksomheter uten ansatte ikke omfattes av ekstraskatten på overskuddsgrunnlaget i finansiell sektor. Det vises til omtalen av skattesubjektene i punkt 6.3.2.

Finansforetak som inngår i konsern med foretak som ikke driver finansiell virksomhet, vil ha en høyere skattesats enn andre foretak i konsernet. Det kan gi insentiver til å overføre overskudd fra finansforetaket til andre konsernselskap etter reglene om konsernbidrag. Konsernet kan på denne måten oppnå at overskudd fra finansiell virksomhet ikke skattlegges med satsen på 25 pst. som gjelder for finansforetak, men med den lavere satsen på 24 pst. på alminnelig inntekt.

Departementet vil vurdere om det er behov for endringer i reglene om konsernbidrag for å motvirke slike tilpasninger, og komme tilbake til eventuelle endringsforslag senere.

Det vises til forslag til stortingsvedtak om skatt av inntekt og formue mv. for inntektsåret 2017 § 3-3 annet ledd.

6.3.4 Fastsetting, saksbehandling og innkreving av finansskatten

Finansskatten på lønn følger tilsvarende regler og prosedyrer for egenfastsetting, saksbehandling og innkreving som den alminnelige arbeidsgiveravgiften, men opplysningene skal gis i en egen skattemelding etter reglene i a-opplysningsloven. Det vises til forslag til endring av skatteforvaltningsloven §§ 1-1, 2-1, 8-6, 9-1, 9-2, 9-4, 13-3 og § 16-3 nr. 32 som endrer skattebetalingsloven kapittel 10 annen deloverskrift, skattebetalingsloven § 1-1 annet ledd bokstav l, og skattebetalingsloven § 16-51, samt forslag til endringer i skattebetalingsloven §§ 2-1 og 10-10 og a-opplysningsloven § 8 annet ledd.

Finansskatten på overskudd inngår som en del av den alminnelige inntektsbeskatningen av selskap mv., jf. skatteloven §§ 2-2 og 2-3.

6.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

En finansskatt på 5 pst. av lønnsgrunnlaget i sektoren, kombinert med at skatten på alminnelig inntekt ikke reduseres fra 25 til 24 pst. for finansiell virksomhet, gir et proveny på om lag 2 250 mill. kroner påløpt og 1 790 mill. kroner bokført i 2017.

De administrative kostnadene for de skattepliktige antas å være beskjedne. Skatteetaten vil ha kostnader til systemtilpasninger, opplæring og kontroll. Disse kostnadene dekkes innenfor Skatteetatens eksisterende budsjettrammer. Offentlig finansieringsvirksomhet som blir finansskattepliktig, må dekke merkostnadene som følger av finansskatten over gjeldende budsjetter.

Finansskatten vil i første omgang redusere finanssektorens overskudd etter skatt. Dersom det er god konkurranse i markedet, og liten renprofitt blant finansforetakene, er det rimelig å anta at finansskatten etter hvert helt eller delvis veltes over i ansattes lønninger, og i priser på finansielle tjenester. Hvor mye prisene og lønningene endres vil avhenge av tilbudet og etterspørselen i de ulike markedene.

Økte priser på finansielle tjenester vil redusere etterspørselen og dermed også sysselsetting i næringen. En finansskatt på lønn vil i tillegg redusere insentivene til egenproduksjon forårsaket av merverdiavgiftsunntaket, ettersom den uheldige vridningen mellom egenproduksjon og innkjøpte tjenester som skyldes unntaket for merverdiavgift, reduseres. Dette kan føre til at noen flere tjenester i finansnæringen, for eksempel innen juridisk rådgivning, skadeoppgjørstjenester og IKT-tjenester, blir anskaffet fra eksterne eller skilt ut som egen virksomhet og fortsetter å tilhøre samme konsern. Dette vil isolert sett redusere sysselsettingen i de foretakene som blir pliktig finansskatt, mens samlet sysselsetting trolig ikke vil påvirkes.

En finansskatt på lønn og overskudd vil være avgrenset til finansiell tjenesteproduksjon i Norge. Den vil derfor omfatte tjenester produsert i Norge, uavhengig av om de selges innenlands eller eksporteres. Tilsvarende vil tjenester produsert i utlandet ikke være omfattet, uavhengig av om de selges i utlandet eller om de importeres til Norge. En finansskatt på lønn og overskudd vil derfor isolert sett være en konkurranseulempe for norske finansvirksomheter.

Det påpekes samtidig at regjeringen hittil har gitt generelle lettelser i selskapsskatten som også har kommet finansnæringen til gode. Overskudd i finansnæringen ble i 2013 beskattet med 28 pst., mens det i 2017 vil beskattes med 25 pst. Det tilsvarer en lettelse på om lag 1,5 mrd. kroner. Denne lettelsen utgjør nesten den delen av finansskatten som legges på lønninger. Det samlede skattetrykket for næringen vil dermed ikke bli vesentlig høyere enn det var i 2013.

6.5 Ikrafttredelse

Det foreslås at endringene i skatteforvaltningsloven trer i kraft straks, at endringene i folketrygdloven og a-opplysningsloven trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2017, og at endringene i skattebetalingsloven trer i kraft 1. januar 2017.