Kunnskapsdepartementet (KD)

Innleiing

Kapitlet gir informasjon om ressursbruken i grunnopplæringa. Talet på elevar og lærlingar er avgjerande for ressursbruken i skolen. Talet på lærarar, skolestruktur og anna har òg innverknad på kostnadsnivået, men dette er til dels gjenstand for lokale prioriteringar og påverka av til dømes tilgangen på lærarar.

Det er kommunane og fylkeskommunane som er ansvarlege for drifta av høvesvis grunnskolen og vidaregåande opplæring. Grunnskolen og den vidaregåande opplæringa blir i hovudsak finansierte gjennom dei frie inntektene til kommunane og fylkeskommunane. Både i kommunane og i fylkeskommunane er opplæring ein stor og viktig sektor. Samla brutto driftsutgifter til grunnskoleopplæring var i 2015 på 76,5 mrd. kroner. Tilsvarande var samla brutto driftsutgifter til vidaregåande opplæring i 2015 om lag 35 mrd. kroner.

Ressursbruken i grunnopplæringa i Noreg har vore relativt stabil i dei siste åra når det gjeld både totale ressursar og ressursar per elev.

Kapitlet startar med ei orientering om utviklinga i talet på elevar og lærlingar i grunnopplæringa, med informasjon om mellom anna fordeling på utdanningsprogram. Vidare er det presentert tal på lærarårsverk og assistentar, før det blir gitt ein omtale av skolestruktur og gruppestorleik. Dei neste temaa er kommunale utgifter til grunnopplæring og utgifter per elev, samt vaksne i grunnopplæringa, leirskoleordninga, skolefritidsordninga (SFO) og leksehjelp. Mot slutten av kapitlet er internasjonale undersøkingar omtalte.

Talgrunnlaget er i hovudsak henta frå Grunnskolens Informasjonssystem (GSI), Statistisk sentralbyrå (SSB), KOSTRA (Kommune Stat Rapportering) og Utdanningsspeilet 2016 frå Utdanningsdirektoratet.

Elevar og lærlingar i grunnopplæringa

Tabell 6.1 Talet på elevar i grunnskolen i perioden 2009–10 til 2015–16. Ordinære grunnskolar

Skoleår

Barnetrinnet

Ungdomstrinnet

Totalt

2009–10

424 052

191 831

615 927

2010–11

423 333

192 549

615 973

2011–12

423 374

190 960

614 413

2012–13

424 993

189 846

614 894

2013–14

425 917

189 368

615 327

2014–15

430 864

188 132

618 996

2015–16

438 387

185 368

623 755

Kjelde: GSI

98 pst. av alle elevane som gjekk ut av 10. trinn i grunnskolen våren 2015, gjekk direkte over i vidaregåande opplæring same haust. Dette er same del som året før. Om lag halvparten av elevane som begynte på 1. trinn i vidaregåande opplæring hausten 2015, begynte på eit studieførebuande program.

Tabellen nedanfor viser talet på elevar på studieførebuande og yrkesfaglege utdanningsprogram på dei tre stega i vidaregåande skole. At talet på elevar på yrkesfaglege program går ned på Vg3 samanlikna med på Vg2, skyldast at dei fleste elevane på dei yrkesfaglege programma blir lærlingar eller vel å ta påbygging til generell studiekompetanse etter Vg2.

Tabell 6.2 Fordeling av elevar på utdanningsprogram og -nivå i vidaregåande skole

Steg 1

(Vg1)

Steg 2

(Vg2)

Steg 3

(Vg3)

År

Studieførebuande

Yrkesfagleg

Studieførebuande

Yrkesfagleg

Studieførebuande

Yrkesfagleg

I alt

2011–12

36 086

40 428

30 829

35 428

46 537

6 345

195 653

2012–13

37 079

42 200

31 410

35 551

48 362

6 190

200 792

2013–14

37 235

39 808

32 626

35 488

48 764

6 135

200 056

2014–15

37 215

38 203

32 961

33 960

49 612

6 267

198 218

2015–16

37 364

38 725

33 291

33 662

50 647

6 485

200 174

Kjelde: SSB

Per 1. oktober 2015 var det registrert 39 872 lærlingar og 2 023 lærekandidatar. Dette er 917 fleire lærlingar enn på same tidspunkt i 2014, mens det er 107 fleire lærekandidatar. Hausten 2015 søkte totalt 28 038 elevar om læreplass. Det er 1 100 fleire enn året før. Det er flest søkarar til læreplassar i teknikk og industriell produksjon, helse- og oppvekstfag og bygg- og anleggsteknikk. For meir informasjon om elevar og lærlingar i grunnopplæringa, sjå Utdanningsspeilet 2016.

Lærarårsverk

Årsverk til undervisningspersonale blir berekna på bakgrunn av registrerte årstimar. I 2015 er det berekna talet på årsverk til undervisning og andre oppgåver 57 612; det er ein liten auke frå året før.

Tabell 6.3 Berekna årsverk til undervisning og andre oppgåver i grunnskolen, utvikling i årsverk

År

Berekna årsverk til undervisning og andre oppgåver, sum årsverk

Av dette andre oppgåver

2010–11

57 705

7 072

2011–12

57 447

6 855

2012–13

57 458

6 965

2013–14

57 614

6 978

2014–15

57 331

6 518

2015–16

57 612

6 407

Kjelde: GSI (Utdanningsdirektoratet)

Tabellen nedanfor viser at talet på årsverk til assistentar har vore relativt stabilt i perioden frå 2010–11 til 2015–16.

Tabell 6.4 Årsverk til bruk for assistentar med oppgåver knytte til undervisninga i perioden frå 2010–11 til 2015–16

Skoleår

Assistentårsverk

2010–11

8 432

2011–12

8 515

2012–13

8 140

2013–14

8 234

2014–15

8 167

2015–16

8 417

Kjelde: GSI

Assistenttimar til spesialundervisning er registrerte særskilt i GSI. Sjå omtale under spesialundervisning.

I 2015 var talet på lærarårsverk i vidaregåande skole 23 403. Dette er ein auke frå året før. Sidan 2011 har talet på lærarårsverk i vidaregåande opplæring auka med 803 årsverk.

Tabell 6.5 Utvikling i talet på lærarårsverk i vidaregåande opplæring

Skoleår

Lærarårsverk i vidaregåande opplæring, avtalte årsverk i fylkeskommunale skolar

2011–12

22 600

2012–13

22 903

2013–14

22 848

2014–15

22 830

2015–16

23 403

Kjelde: KOSTRA

Skolestruktur

I skoleåret 2015–16 var det 2 867 grunnskolar i Noreg. Dette er ein nedgang på 19 skolar frå skoleåret 2014–15. Av dei 2 867 skolane var 224 frittståande grunnskolar. 3,5 pst. av elevane i grunnskolen gjekk på ein frittståande grunnskole hausten 2015.

Når det gjeld storleiken på grunnskolane i Noreg, varierer denne frå berre nokre få elevar til nærare 800 elevar på dei største skolane. Tabellen nedanfor illustrerer fordelinga av små, mellomstore og store skolar. Det har over tid vore ei utvikling i retning av fleire store skolar og færre små skolar.

Tabell 6.6 Fordeling av små, mellomstore og store grunnskolar (i pst.)

2000

2005

2010

2015

Færre enn 100 elevar

37

37

33

30

100–299 elevar

41

39

40

40

300 elevar eller meir

22

25

27

30

Kjelde: SSB

I 2015 gjekk sju pst. av elevane på skolar med mindre enn 99 elevar, 36 pst. gjekk på skolar som har mellom 100 og 299 elevar, og 57 pst. gjekk på skolar med meir enn 300 elevar. Sidan skoleåret 2002–03 har meir enn 50 pst. av elevane gått på store skolar (meir enn 300 elevar).

Tidlegare kartleggingar av skolenedleggingar har vist at den viktigaste årsaken til at skolar blei lagde ned, var lågt elevtal. Andre viktige faktorar var kommuneøkonomi, og problem med å rekruttere kvalifiserte lærarar. I dei fleste tilfella der kommuneøkonomi blei oppgitt som årsak, var dette i kombinasjon med få elevar.

Hausten 2015 var det 423 vidaregåande skolar i landet. Av desse var 92 private.

Gruppestorleik

Indikatoren «berekna gjennomsnittleg gruppestorleik» kjem fram ved å sjå på forholdet mellom elevtimar og lærartimar. Med elevtimar meiner ein totale ordinære timar til undervisning som elevane får kvart år. Lærartimar er summen av alle timar lærarane gir undervisning per år. Indikatoren gruppestorleik gir uttrykk for kor mange elevar ein lærar har i gjennomsnitt per undervisningstime. Gruppestorleik bør sjåast som ein indikasjon, og ikkje som eit absolutt mål, da tala er usikre.

Gruppestorleik 1 omfattar timar til spesialundervisning og særskild norskopplæring for språklege minoritetar (i alle offentlege og private grunnskolar unntatt spesialskolar og utanlandsskolar). Sidan desse timane blir inkluderte, kan det føre til at gruppestorleiken verkar lågare enn det nokre elevar og lærarar opplever i kvardagen.

Gruppestorleik 2 er ein annan måte å rekne ut gruppestorleik på. Her er timar til spesialundervisning og til særskild norskopplæring for språklege minoritetar tatte ut av både lærartimar og elevtimar i berekninga. Denne indikatoren er ikkje i same grad som gruppestorleik 1 eigna til å måle endringar i ressursinnsats over tid fordi endringar knytte til spesialundervisning og særskild norskopplæring vil kunne påverke indikatoren. Gruppestorleik 2 gir eit bilde av ressursinnsatsen for dei elevane som ikkje mottar særskilde individretta styrkingstiltak.

Tabell 6.7 Gjennomsnittleg gruppestorleik i grunnskolen

År

Gruppestorleik 1

Gruppestorleik 2

2010–11

13,4

16,9

2011–12

13,4

16,9

2012–13

13,5

16,9

2013–14

13,5

16,8

2014–15

13,5

16,8

2015–16

13,5

16,8

Kjelde: Utdanningsdirektoratet

Dei berekna gruppestorleikane har vore relativt stabile på heile 2000-talet. Det er stor variasjon i gruppestorleik mellom kommunane, slik det går fram på figur 6.1. Figuren viser samanhengen mellom gruppestorleik 2 og talet på elevar ved skolen, for alle grunnskolar i Noreg. Det er ein positiv korrelasjon mellom gruppestorleik og talet på elevar ved skolen. Dette gir uttrykk for at skolestruktur er ein viktig faktor for ressursbruken i skolen. Samtidig viser figuren at det er få skolar på landsbasis som har ein gruppestorleik på over 25 elevar.

Figur 6.1 Variasjon i gruppestorleik 2 og skolestorleik i norske grunnskolar

Figur 6.1 Variasjon i gruppestorleik 2 og skolestorleik i norske grunnskolar

Kjelde: Utdanningsdirektoratet. Skoleåret 2015–16

Kommunal ressursbruk

Korrigerte brutto driftsutgifter viser dei utgiftene kommunane har til undervisning, inkludert drift av skolelokale og skyss. Tabellen nedanfor viser at korrigerte brutto driftsutgifter per elev i grunnskolen var 108 511 kroner i 2015. Dette er ein auke på 2,7 pst. frå 2014. I vidaregåande opplæring var korrigerte brutto driftsutgifter per elev på studieførebuande program 128 047 kroner, og på yrkesfaglege program 158 160 kroner, det vil seie ein vekst på høvesvis 3,3 pst. og fire pst. Den kommunale deflatoren var i same periode på 2,9 pst. Det vil seie at det i snitt ikkje har vore nokon stor realauke i utgifter per elev.

Tabell 6.8 Korrigerte brutto driftsutgifter per elev, løpande prisar

2012

2013

2014

2015

Grunnskolen

Korrigerte brutto driftsutgifter per elev

98 353

101 964

105 654

108 511

Lønnsutgifter per elev

77 897

80 683

83 989

85 806

Driftsutgifter til inventar og utstyr per elev

851

893

932

974

Driftsutgifter til undervisningsmateriell per elev

1 387

1 358

1 396

1 429

Vidaregåande opplæring

Korrigerte brutto driftsutgifter per elev i studieførebuande utdanningsprogram

115 093

118 671

123 902

128 047

Lønnsutgifter per elev i studieførebuande utdanningsprogram

71 531

73 948

76 138

79 221

Korrigerte brutto driftsutgifter per elev i yrkesfaglege studieprogram

140 881

145 302

152 132

158 160

Lønnsutgifter per elev i yrkesfaglege utdanningsprogram

92 250

96 168

99 545

104 517

Kjelde: KOSTRA, Statistisk sentralbyrå

Lønnsutgiftene er den klart største driftskostnaden både i grunnskolen og i vidaregåande opplæring. I grunnskolen utgjorde lønnsutgiftene 79 pst. av dei totale driftskostnadene, medan den same delen i vidaregåande opplæring var 62 pst. på allmennfaglege og 66 pst. på yrkesfaglege studieretningar i 2015.

Det er store kommunale forskjellar i ressursbruk i skolen. I kommunar med spreidd busetnad er det fleire mindre skolar for at reiseavstanden til elevane skal vere akseptabel. Om lag 75 pst. av variasjonen mellom kommunane når det gjeld kor mykje pengar dei bruker på skole, kan forklarast med ulik kostnadsstruktur. Frie inntekter i form av eigedomsskatt og kraftinntekter har òg ein tydeleg effekt på utgiftsnivået. Kommunar med høge inntekter bruker meir pengar på skole. Den resterande variasjonen mellom kommunar kan mellom anna skyldast variasjonar i elevsamansettinga. Spesielt for små kommunar kan elevar med behov for ekstrainnsats vere utslagsgivande. Ulikskapar kan òg skyldast ulik politisk prioritering mellom kommunar.

Spesialundervisning

Elevar som ikkje har eller kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet, har krav på spesialundervisning. Delen elevar med spesialundervisning i grunnskolar og spesialskolar auka moderat etter innføringa av Kunnskapsløftet, men har i dei siste åra stabilisert seg på om lag åtte pst. Dei siste fire åra har det vore ein svak nedgang i delen av elevar med spesialundervisning. Hausten 2015 låg delen som fekk spesialundervisning på 7,9 pst. av alle elevar i grunnskolen. 68 pst. av alle elevar som mottar spesialundervisning, er gutar.

I løpet av barnetrinnet og utover ungdomstrinnet aukar delen av elevar med spesialundervisning, som figuren under viser. Hausten 2015 hadde 3,8 pst. av elevane på 1. trinn enkeltvedtak om spesialundervisning. På 10. trinn var delen av elevar med spesialundervisning 10,6 pst. Når det gjeld omfanget av lærarressursar som blei sette av til spesialundervisning, fekk om lag 49 000 elevar spesialundervisning med lærar i 2015. Dette utgjer 97 pst. av alle elevane i ordinær grunnskoleopplæring som har enkeltvedtak om spesialundervisning.

Figur 6.2 Prosentdel av elevar med enkeltvedtak av totalt tal på elevar, fordelt på årstrinn. Skoleåret 2015–16

Figur 6.2 Prosentdel av elevar med enkeltvedtak av totalt tal på elevar, fordelt på årstrinn. Skoleåret 2015–16

Kjelde: GSI

Språklege minoritetar

I opplæringslova § 2-8 heiter det at elevar i grunnskolen med anna morsmål enn norsk og samisk har rett til særskild norskopplæring til dei har tilstrekkeleg kunnskap i norsk til å følge den vanlege opplæringa i skolen. Hausten 2015 fekk 43 394 elevar særskild norskopplæring, om lag same omfang som året før. Elevane har om nødvendig òg rett til morsmålsopplæring og/eller tospråkleg fagopplæring. Hausten 2015 var det 1 640 elevar som fekk berre morsmålsopplæring, 8 578 elevar som fekk berre tospråkleg fagopplæring, og 2 126 elevar som fekk begge delar. Somalisk, arabisk og polsk var dei vanlegaste språka. For meir om dette temaet, sjå Utdanningsspeilet 2016.

Våren 2015 fekk 960 barn i grunnskolealder som var busette i mottak, opplæring. I tillegg fekk 146 barn i aldersgruppa 16-18 år opplæring. 102 einslege mindreårige asylsøkarar i omsorgssenter fekk opplæring. For meir om dette, sjå omtale under kap. 225 post 64.

Vaksne i grunnopplæringa

Vaksne som treng grunnskoleopplæring, har rett til slik opplæring dersom dei sjølve ønsker det (jf. opplæringslova § 4A-1). Talet på vaksne som får opplæring på grunnskolenivå, har vore relativt stabilt sidan 2002. Hausten 2015 var det 10 991 vaksne som fekk grunnskoleopplæring. Det er ein auke på 920 i høve til året før. Av dei som fekk slik opplæring i 2015, var det 3 523 som fekk spesialundervisning. Dette er 131 færre enn i 2014. Det har vore ein jamn nedgang i talet på vaksne som får spesialundervisning dei siste åra.

Vaksne som ikkje har gjort bruk av retten til vidaregåande opplæring som ungdom, får rett til vidaregåande opplæring som vaksne frå og med det året dei fyller 25 år. Opplæringa skal vere tilpassa behova og livssituasjonen til den enkelte. Vaksne som ønsker å gjennomføre vidaregåande opplæring, kan søke om ordinært inntak og konkurrere om plassane med søkarane med ungdomsrett, eller dei kan søke om individuelt opptak basert på realkompetanse. Med dette alternativet blir undervisninga ofte komprimert og/eller avkorta. Vaksne kan òg søke vidaregåande opplæring gjennom private tilbydarar av opplæring, til dømes studieforbund, men det meste av opplæringa skjer i dei vidaregåande skolane. Dei fleste vaksne får opplæring gjennom vaksenopplæringstilbod og er ikkje ein del av den generelle søkar- og elevstatistikken for vidaregåande opplæring.

Samla deltok 24 866 vaksne i vidaregåande opplæring i skoleåret 2015–16, mot 24 232 året før. Av desse blei elleve pst. realkompetansevurderte. For meir informasjon om vaksne i grunnopplæringa, sjå Utdanningsspeilet 2016.

Leirskole

Rapportering frå fylkesmennene viser at 49 794 elevar drog på leirskole i 2015. Dette utgjer om lag 8 pst. av alle elevane i grunnskolen. Frå og med skoleåret 2015–16 har det blitt gjort endringar i rapporteringa av elevar på leirskole. GSI publiserer ikkje lenger statistikk for planlagde leiskoleopphald. I staden rapporterer fylkesmennene om innvilga leirskoletilskott. Dette gjer at talet for 2015 ikkje nødvendigvis kan samanliknast med tidlegare år. GSI-tal frå tidlegare år viste at i underkant av ti pst. av alle elevane i grunnskolen planla å reise på leirskole kvart år.

Skolefritidsordninga

Hausten 2015 gjekk i alt 159 633 barn i skolefritidsordning (SFO). Delen barn på 1.–4. trinn som gjekk i SFO, var på 62 pst. Delen har auka frå 55 pst. i 2002. 57 pst. av barna i SFO hadde fulltidsplass. I gjennomsnitt var foreldrebetalinga for ein elev med fulltidsplass i SFO 2 335 kroner per månad i skoleåret 2015–16 (GSI-tal for opphaldstid på 20 timar). I 2014–15 var talet 2 256 kroner.

Leksehjelp

Hausten 2010 blei det innført eit lovfesta tilbod om åtte veketimar med gratis leksehjelp etter skoletid for alle elevar på 1.–4. trinn, jf. Innst. 12 S (2009–2010) og Innst. 279 L (2009–2010). Frå og med hausten 2014 er loven endra, jf. Innst. 223 L (2013–2014), slik at kommunane no sjølve vel på kva for trinn dei vil tilby leksehjelpa i grunnskolen.

Kommunane har ansvaret for tilbodet, og det kan organiserast slik det er mest formålstenleg ut frå lokale tilhøve. Tilbodet skal vere gratis, omfatte alle, og vere frivillig for kvar enkelt elev. Tal frå GSI viser at i skoleåret 2015–16 deltok 109 594 barn på 1.–10. trinn på leksehjelp. Dette utgjer 17,6 pst. av elevane, ein nedgang frå 18,7 pst. året før.

Internasjonale samanlikningar

Noreg bruker mykje ressursar på utdanning samanlikna med andre land, viser tal for 2013 frå OECD ( Education at a Glance 2016: OECD Indicators). Dersom ein ser på utgiftene per elev, har Noreg dei tredje høgste utgiftene til grunnskolen og vidaregåande opplæring blant OECD-landa. Det er særleg den høge lærartettleiken som forklarer den høge ressursbruken i Noreg. Også målt som del av BNP for Fastlands-Noreg per innbyggar er ressursbruken i Noreg av dei høgste i OECD.