Finansdepartementet (FIN)

Klimaproblemet kan bare løses gjennom et bredt internasjonalt samarbeid. På klimakonferansen i Paris i desember 2015 ble partene til klimakonvensjonen enige om en global avtale. Formålet med avtalen er å bedre gjennomføringen av klimakonvensjonen og dens mål, blant annet ved å holde gjennomsnittlig temperaturøkning godt under 2 °C sammenlignet med før-industrielt nivå, og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 °C. For å understøtte det langsiktige temperaturmålet setter avtalen opp et kollektivt utslippsmål. Dette målet sikter mot at økningen i de globale klimagassutslippene snarest mulig skal snus til en rask reduksjon, slik at det blir balanse mellom menneskeskapte utslipp og opptak av klimagasser i andre halvdel av dette århundret (klimanøytralitet). Hvor høye utslippene da kan være, avhenger av opptaket av klimagasser og av omfanget av karbonfangst og lagring. 166 parter har så langt ratifisert Parisavtalen, som trådte i kraft 4. november 2016.

Klimapanelet er bedt om å legge frem en spesialrapport i 2018 om virkningene av en global oppvarming på 1,5 °C over førindustrielt nivå, og baner for utviklingen i globale utslipp av klimagasser som er forenlige med en slik oppvarming. Klimapanelet utfører ikke egne analyser, men sammenstiller relevant forskning utført av andre. En nylig fremlagt artikkel

R. J. Millar et al «Emission budgets and pathways consistent with limiting warming to 1.5 °C» (Nature Geoscience 2017).

gjengir beregninger for hvor mye karbon som kan slippes ut i atmosfæren dersom den globale oppvarmingen ikke skal overstige 1,5 °C målt mot temperaturen i før-industriell tid. Det anslåtte karbonbudsjettet tilsvarer inntil 20 år med dagens globale CO 2 -utslipp og deretter null utslipp, eller det samme som at CO 2 -utslippene reduseres lineært fra dagens utslipp i 2015 mot null til 2055. Dette er en økning fra vurderingene i den seneste hovedrapporten til FNs klimapanel. Selv om denne studien viser at karbonbudsjettet er større enn tidligere antatt må de globale utslippene reduseres raskt for å holde den globale gjennomsnittstemperaturen godt under 2 °C sammenlignet med førindustrielt nivå og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 °C, i tråd med hovedmålet i Parisavtalen. Studien er et viktig bidrag til å forstå klimasystemet bedre men vil bare være et av mange bidrag til FN klimapanels spesialrapport som skal ferdigstilles i 2018.

De fleste land har levert inn nasjonale bidrag til Parisavtalen. FNs miljøorganisasjon har beregnet at med de nasjonale bidragene vil de globale utslippene av klimagasser øke frem mot 2030. Til sammenlikning tilsier klimamålene ifølge FNs klimapanel at utslippene bør bringes ned i denne perioden. Bidragene så langt er dermed ikke tilstrekkelig til å nå et togradersmål og er enda lenger unna et 1,5-gradersmål.

Som ledd i Parisavtalen har Norge meldt inn at vi vil påta oss en betinget forpliktelse om å redusere utslippene av klimagasser med minst 40 pst. i 2030 sammenlignet med norsk nivå i 1990. Det er i tråd med anslagene fra FNs klimapanel for hva som kreves for å nå et togradersmål, og det tilsvarer EUs forpliktelse. Norge er i dialog med EU om en avtale om felles oppfyllelse av klimaforpliktelsen for 2030. Norge er allerede knyttet til EUs kvotesystem gjennom EØS-avtalen. Norske bedrifter vil dermed på lik linje med bedrifter i EU bidra til å redusere kvotepliktige utslipp. Ved en felles oppfyllelse vil også EUs regelverk om innsatsfordeling, bokføring av utslipp og opptak i skog og andre landarealer bli relevant for Norge.

Regjeringen la før sommeren frem en strategi for hvordan Norge kan oppfylle klimaforpliktelsen for 2030 (se Meld. St. 41 (2016–2017) – Klimastrategi for 2030 – norsk omstilling i europeisk samarbeid). Regjeringen vil oppfylle 2030-målet med hovedvekt på innenlandske utslippsreduksjoner og med nødvendig bruk av EU-regelverkets fleksibilitetsmekanismer. Regjeringen vil legge til rette for at utslippsforpliktelsen for 2030 nås gjennom kostnadseffektive tiltak. Regjeringens strategi for 2030 legger til rette for betydelige utslippsreduksjoner nasjonalt. Norges ikke-kvotepliktige utslipp kommer i hovedsak fra transport, jordbruk, bygg og avfall, men også fra industrien og petroleumsvirksomheten. En endelig avtale mellom Norge og EU forventes først i 2018, etter at regelverket i EU er vedtatt.

Før forpliktelsesperioden starter i 2021 vil regelverket være kjent og konsekvensene for Norge vil bli klarere. Men usikkerheten knyttet til utslippsutvikling, effekten av klimapolitikken og ikke minst den teknologiske utviklingen og kostnadene ved utslippsreduksjoner, vil være betydelig også langt inn i forpliktelsesperioden 2021–2030. Derfor må strategien både ha høyt ambisjonsnivå og være fleksibel. Regjeringen tar høyde for usikkerhet og kostnader gjennom å legge en strategi for å sikre nødvendig fleksibilitet til å oppfylle utslippsbudsjettet. Vi forventer at det vil være tilgang på tilstrekkelig fleksibilitet gjennom bilaterale avtaler med EU-land. Dersom det blir nødvendig og viser seg å være kostnadseffektivt, legger regjeringen opp til at Norge også skal kunne benytte fleksibilitet i form av direkte kjøp av utslippsenheter fra andre land. Bruk av EUs fleksibilitetsmekanismer vil bidra til utslippsreduksjoner andre steder i Europa innenfor et felles overordnet utslippstak, og bidrar dermed til reelle globale reduksjoner på tilsvarende måte som reduksjoner i Norge.

Det er et mål at Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050. Dette, og 2030-målet, er lovfestet i den nylig vedtatte klimaloven. Formålet med lovfestingen er å legge til rette for en langsiktig omstilling i klimavennlig retning i Norge. Loven beskriver lavutslippssamfunnet som et samfunn hvor klimagassutslippene, ut fra beste vitenskapelige grunnlag, utslippsutviklingen globalt og nasjonale omstendigheter, er redusert for å motvirke skadelige virkninger av global oppvarming som beskrevet i Parisavtalen. Målet skal være at klimagassutslippene i 2050 reduseres i størrelsesorden 80–95 pst. fra utslippsnivået i referanseåret 1990. Ved vurdering av måloppnåelse skal det tas hensyn til effekten av norsk deltakelse i det europeiske klimakvotesystemet for virksomheter. Intervallet over er det samme som EUs betingede mål for reduksjon av de samlede klimagassutslippene i unionen i 2050.

Målet om lavutslippssamfunnet er forankret i klimaforliket fra 2012, se Innst. 390 S (2011–2012) og i Meld. St. 13 (2014–2015) Ny utslippsforpliktelse for 2030 – en felles løsning med EU. I klimaforliket pekte stortingsflertallet samtidig på at en ambisiøs politikk nasjonalt må være fornuftig i en global sammenheng der det overordnede målet er å redusere de samlede globale utslipp av klimagasser. Dette innebærer at det tas hensyn til konsekvenser av kvotesystemet, faren for karbonlekkasje og til industriens konkurranseevne når politikken utformes. Dette gir føringer for virkemiddelbruken for å redusere nasjonale utslipp frem mot både 2030 og 2050. Norge som lavutslippssamfunn er avhengig av drahjelp fra utviklingen internasjonalt.

Norske utslipp av klimagasser var 53,4 mill. tonn CO 2 -ekvivalenter i 2016, vel 3 pst. over nivået i 1990. Ikke-kvotepliktige utslipp utgjør om lag halvparten av utslippene. Opptak i skog og andre landarealer var i 2015 på 25,4 mill. tonn. Norges utslipp medregnet opptak i skog (nettoutslippene) er dermed rundt 28 mill. tonn CO 2 -ekvivalenter. Fremskrivinger av utslipp til luft ble senest presentert i Perspektivmeldingen 2017. Der anslås de samlede utslippene å avta fremover, til 51,8 mill. tonn CO 2 -ekvivalenter i 2020 og 48,3 mill. tonn i 2030. Det meste av nedgangen ventes å komme i ikke-kvotepliktig sektor der utslippene anslås å gå ned med 4¼ mill. tonn CO 2 -ekvivalenter fra 2015 til 2030. Utfasing av bruk av fyringsolje til oppvarming og en antatt kraftig økning i antall elbiler bidrar til den anslåtte nedgangen. I fremskrivingene ble nivået på omsetningskravet for biodrivstoff ved inngangen til 2017 videreført. En økning i omsetningskravet i tråd med Stortingets vedtak i forbindelse med budsjettet for inneværende år, vil isolert sett bidra til å trekke utslippene ned med om lag 1 mill. tonn i 2020. Effekten er noe mindre i 2030, blant annet på grunn av flere null- og lavutslippskjøretøy. Opptaket av klimagasser i skog og andre landarealer ventes også å avta noe fremover. Nettoutslippene anslås likevel å gå ned.

Foreløpig utslippstall viser at samlede utslipp av klimagasser avtok med 1 pst. fra 2015 til 2016. Nedgangen henger blant annet sammen med en kraftig økning i innblandingen av biodrivstoff. Omsetningskravet var i 2016 på 5,5 pst., mens faktisk innblanding av biodrivstoff var om lag det dobbelte. Isolert sett bidro økningen i innblandingsprosenten til å trekke utslippene fra veitrafikk ned med rundt ½ mill. tonn i 2016, om lag på linje med den anslåtte nedgangen i utslippene fra veitrafikk. Det er vanskelig å si hvordan innblandingen vil påvirke utslippene fremover, spesielt i kombinasjon med opptrappingen av omsetningskravet.

Norge fører en ambisiøs klimapolitikk. Sektorovergripende økonomiske virkemidler i form av avgifter og deltakelse i det europeiske kvotesystemet er hovedvirkemidlene. Over 80 pst. av klimagassutslippene i Norge er dekket av kvoteplikt og/eller CO 2 -avgift. Disse virkemidlene setter en pris på utslipp av klimagasser og bidrar dermed til å endre produksjons- og forbruksmønstre. Som et tillegg til kvoter og avgifter brukes direkte regulering, standarder, avtaler og subsidier til utslippsreduserende tiltak. Satsing på forskning og utvikling er også viktig.

Klimapolitikken har betydelig virkning. I Norges siste rapportering under FNs klimakonvensjon ble det anslått at de tiltakene som er innført siden 1990, samlet reduserte utslippene av klimagasser med rundt 13–15 mill. tonn CO 2 -ekvivalenter i 2010 sammenlignet med et forløp uten disse tiltakene. Videre anslås det at reduksjonen i 2020 vil være i området 17–20 mill. tonn CO 2 -ekvivalenter. CO 2 -avgiften er det enkeltvirkemiddelet som har bidratt mest til utslippsreduksjonene siden 1990.

I budsjettet for 2018 foreslår regjeringen å gjøre CO 2 -avgiften mer kostnadseffektiv ved å fjerne fritak og lave satser. Dette følger opp et vedtak fra Stortinget og er i tråd med anbefalingen til Grønn skattekommisjon, se NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet. Utslippene fra de sektorene som får innført eller økt CO 2 -avgift er i dag på anslagsvis 0,6 mill. tonn CO 2 . Det er ventet at forslaget vil gi reduserte utslipp, men omfanget på reduksjonene er usikkert. Utslippsreduksjonene vil være større på lang enn på kort sikt fordi avgiften vil stimulere til å skifte til mer miljøvennlig teknologi. Eventuell effekt av ny innovasjon og teknologiutvikling vil også først gjøre seg gjeldende over tid.

Utslipp i landbruket og fiskerinæringen er holdt utenfor de foreslåtte endringene i CO 2 -avgiften i påvente av vurderingene fra de partssammensatte utvalgene som er under etablering. Utvalgene for landbruket og fiskenæringen skal blant annet vurdere muligheten for å innføre gradvis økt CO 2 -avgift for disse sektorene og foreslå andre klimatiltak. Regjeringen vil i tillegg arbeide videre med innlemmelse av avfallsforbrenningsanlegg i EUs kvotesystem eller innføring av CO 2 -avgift.

På utgiftssiden av budsjettet foreslår regjeringen flere tiltak som vil kunne bidra til lavere klimagassutslipp eller bedret miljøtilstand på kort eller lang sikt, se oversikt i Klima- og miljødepartementets Prop. 1 S (2017–2018).

Regjeringen foreslår å øke tilskuddet til statlig delfinansiering av viktige kollektivprosjekter i de fire største byene. Dette utgjør et viktig bidrag til utviklingen av det lokale kollektivtilbudet i de aktuelle byområdene. Regjeringen legger opp til at det kan startes bygging av dobbeltsporet jernbane på to nye parseller som del av indre InterCity, og sørger for god fremdrift i igangsatte prosjekter. Det foreslås også økte ressurser til planlegging av nye prosjekter.

Regjeringen foreslår at det bevilges investeringskapital til det nye selskapet med arbeidsnavnet Fornybar AS. Selskapet skal bidra til reduserte klimagassutslipp, i hovedsak gjennom å investere i ny teknologi i overgangen fra teknologiutvikling til kommersialisering.

Regjeringen foreslår å øke bevilgningene til klima- og miljørettet bistand, herunder klima- og skogsatsingen og Norfund.

Jordbruksoppgjøret 2017 innebar en vesentlig økning i bevilgningene til ordninger som skal bidra til reduserte klimagassutslipp fra jordbruket fra 2018. En partssammensatt arbeidsgruppe skal frem til jordbruksoppgjøret 2018 gjennomgå eksisterende ordninger for støtte til klimatiltak på gårdsnivå.