Finansdepartementet (FIN)

Prop. 1 S

(2017–2018)

8.1 Avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen

Regjeringen bygger sin politikk på en effektiv bruk av fellesskapets ressurser. For å hente ut potensialet må det stilles klare krav om mindre byråkrati og mer igjen for skattebetalernes penger.

Regjeringen innførte en avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform fra 2015. Regjeringen forutsetter at alle statlige virksomheter gjennomfører tiltak for å bli mer effektive. Reformen omfatter også sektorer som er politisk prioritert. Det er ikke mindre viktig å ha effektiv ressursbruk i prioriterte sektorer.

Avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen gir insentiver til mer effektiv statlig drift. Dette skaper handlingsrom for prioriteringer i statsbudsjettet. Den årlige overføringen settes til 0,5 pst. av alle driftsutgifter som bevilges over statsbudsjettet. Samlet sett er økningen av handlingsrommet som følge av reformen beregnet til knapt 1,7 mrd. kroner i 2018.

Kravet gjelder alle statlige virksomheter som mottar driftsbevilgninger fra statsbudsjettet. Nettobudsjetterte virksomheter som universiteter, høyskoler og forskningsinstitusjoner er inkludert i reformen. I tillegg er spesialisthelsetjenestene med. Driftsresultatene i statlig forretningsdrift holdes utenfor.

Driftsutgiftene til departementer og etater hvor deler av virksomheten finansieres av gebyrer er inkludert. For disse virksomhetene stilles det krav om at tiltak for mindre byråkrati og mer igjen for pengene skal komme publikum til gode.

For å oppnå en varig effekt må tiltakene være en del av en planlagt prosess. Reformen inngår som en fast del av budsjettarbeidet.

8.2 Svar på anmodningsvedtak nr. 634 (2015–2016)

8.2.1 Bakgrunn

I forbindelse med behandlingen av dokument 8:128 S (2014–2015) – Representantforslag fra stortingsrepresentantene Karin Andersen, Kirsti Bergstø og Snorre Serigstad Valen om profitt i offentlig finansierte velferdstjenester, fattet Stortinget anmodningsvedtak nr. 634 (2015–2016) 28. april 2016:

«Stortinget ber regjeringen på egnet måte legge fram en sak for Stortinget hvor det foreslås endringer og presiseringer i gjeldende regelverk som sikrer at offentlige midler som går til å kjøpe tjenester fra private eller ideelle virksomheter, går til kostnadseffektiv tjenesteproduksjon av høy kvalitet, samt forslag til hvordan man kan hindre uønsket skattetilpasning i selskap som i all hovedsak er finansiert av offentlige midler.»

Regjeringen mener at både offentlige, ideelle og private virksomheter bør levere offentlig finansierte velferdstjenester. Et mangfold av leverandører av velferdstjenester gir et bredere tilbud for den enkelte og for staten eller kommunen som ansvarlige for tjenesten. Regjeringen mener at det ikke er urimelig at private eller ideelle leverandører innen offentlig finansierte tjenester tar ut et overskudd til å avlønne eieren og kapitalen i virksomheten. Det avgjørende er at tjenesteleverandøren leverer minst like god kvalitet for brukerne til maksimalt samme kostnad for samfunnet som en offentlig aktør. En viktig måte å sikre dette på er å sørge for virksom konkurranse mellom aktørene. Konkurranse virker disiplinerende mot urimelig høy fortjeneste, samtidig som det stimulerer til kreativitet og nye løsninger.

Ny lov om offentlige anskaffelser er trådt i kraft. Regelverk som regulerer velferdstjenester som ikke dekkes av lov om offentlig anskaffelser har vært vurdert, bl.a. i barnehagesektoren og arbeidsmarkedstiltak. En rekke pågående prosesser skal bidra ytterligere til at velferdstjenester som leveres av private og ideelle aktører holder høy kvalitet. I det følgende orienteres det nærmere om disse forholdene.

8.2.2 Lov om offentlige anskaffelser

Dersom det offentlige dekker sitt behov for varer og tjenester ved bruk av eksterne leverandører, gjelder som hovedregel lov om offentlige anskaffelser . Hovedformålet med regelverket er å sikre at det offentlige velger leverandører på en måte som gir mest mulig effektiv ressursbruk basert på forretningsmessighet og likebehandling. Konkurranse bidrar til effektiv ressursbruk, og skal avholdes så langt det er mulig. Gjennom konkurranse når oppdragsgiver ut til et marked, som gir oppdragsgiver flere valgmuligheter når det kommer til pris og kvalitet, og stor frihet til å vektlegge begge forhold i anskaffelsesprosessen.

Det stilles omfattende og absolutte krav til kvalitet for å ivareta kravet til et forsvarlig tjenestetilbud. For eksempel er kravene til kvalitet ved kjøp av tjenester fra private barnevernsinstitusjoner basert på beste tilgjengelig kunnskap om hva som er godt barnevern. Lov og forskrift gjelder for alle institusjoner uavhengig av hvem som er tilbyder. Leverandører må gjennom omfattende godkjenningsordninger der skatt- og avgiftsinnbetaling, lønns- og arbeidsvilkår og kompetanse hos ansatte dokumenteres.

Ny lov om offentlig anskaffelser trådte i kraft 1. januar 2017. Språket og strukturen er forenklet, og adgangen til å gjennomføre forhandlinger er utvidet. Videre er terskelverdier endret, og regelverket stiller krav om å ivareta ulike samfunnshensyn, som for eksempel krav om bruk av lærlinger og bekjempelse av arbeidslivskriminalitet.

Høy innkjøpsfaglig kompetanse og god styring og organisering er viktig for mer effektive og bedre anskaffelser. Nærings- og fiskeridepartementet arbeider med en stortingsmelding om effektivisering og profesjonalisering av offentlige anskaffelser. Målet med meldingen er å utvikle en mer helhetlig offentlig innkjøpspolitikk, som blant annet skal bidra til å redusere kostnader, gi bedre behovsdekning og et mer konkurransedyktig norsk næringsliv. Flere aktører arbeider også med å øke kvaliteten på sine innkjøp. F.eks. har Utlendingsdirektoratet (UDI) igangsatt et arbeid for å øke kvaliteten på kontraktene, øke internkontrollen og bedre organiseringen.

Reell konkurranse mellom private aktører forutsetter velfungerende markeder. UDI har iverksatt tiltak for å øke tilbudet av mottaksplasser til asylsøkere, jf. Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv – en effektiv integreringspolitikk . For eksempel har UDI utvidet tidsfrister for å legge til rette for at flere kommuner og frivillige organisasjoner kan legge inn tilbud.

Barne- og likestillingsdepartementet har sett behov for å se nærmere på bruken av private aktører og Bufetats og kommunenes kontroll med disse, særlig på fosterhjemsområdet og på oppgaver som innebærer offentlig myndighetsutøvelse. I Prop. 73 L (2016–2017) er det varslet at departementet vil foreta en gjennomgang av rammevilkårene for private aktører i barnevernet. Det tas sikte på at tydeligere rammer vil være på plass før ny ansvarsdeling i barnevernet trer i kraft. I tillegg har Stortinget bedt regjeringen om å gjennomgå reglene for anbud i barnevernet, jf. anmodningsvedtak nr. 783 av 7. juni 2017. Regjeringen vil komme tilbake til oppfølgingen av vedtaket.

Arbeids- og sosialdepartementet nedsatte et ekspertutvalg i 2015 for å foreta en helhetlig gjennomgang av hjelpemiddelpolitikken i Norge. Utvalget leverte sin innstilling i begynnelsen av 2017. Utvalget konkluderte med at det ikke var særlige utfordringer med anskaffelser av hjelpemidler. Vurderingen var blant annet basert på en analyse av Oslo Economics som kom frem til at Arbeids- og velferdsetaten opererer i tråd med regelverket, samt at anskaffelsene legger godt til rette for et velfungerende marked, og at ressursbruken er på et hensiktsmessig nivå.

8.2.3 Annet relevant regelverk

Anskaffelsesregelverket gjelder kun der det er inngått en gjensidig bebyrdende kontrakt. I visse tilfeller inngår det offentlige ikke kontrakt om levering av tjenester, men gir tilskudd.

Finansieringen av private barnehager er regulert i barnehageloven § 14 og forskrift om tilskudd til private barnehager. Det er kommunene som yter drifts- og kapitaltilskudd til de private barnehagene. Godkjente private barnehager skal behandles likeverdig med kommunale barnehager når det gjelder offentlige tilskudd.

Kommunene fører tilsyn med de private barnehagenes bruk av tilskuddet. Lovverket tillater barnehageeier å ha et rimelig årsresultat som kan avsettes til utbytte eller tilbakeføres til driften. I tillegg må nærmere angitte vilkår være oppfylt for at eierne kan ta ut utbytte. Regjeringen ser ikke behov for et strengere regelverk for gevinstuttak fra barnehagesektoren. Regjeringen mener det mest effektive virkemiddelet for å oppnå kostnadseffektiv tjenesteproduksjon av høy kvalitet, er å stille klare kvalitetskrav til barnehagene. Barnehageloven inneholder en rekke bestemmelser som skal regulere kvaliteten på tilbudet. Blant annet er det fastsatt en ny rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver som trer i kraft fra 1. august 2017. Regjeringen har sendt på høring forslag om krav til grunnbemanning i barnehagen og skjerpet krav til pedagogisk bemanning.

Private høyskoler og fagskoler kan motta offentlige tilskudd, hvor tilskuddene skal bidra til at institusjonene tilbyr studentene utdanning av høy kvalitet. Skolene som mottar støtte fra det offentlige kan ikke ta ut utbytte.

Basert på en anbefalingene fra en ekspertgruppe, la regjeringen frem forslag til lovendringer i 2016. Forslagene innebærer større krav til hvordan institusjonene kan benytte offentlig tilskudd, krav til dokumentasjon av benyttede midler, krav til organiseringsform og nærmere regler om tilsyn og kontroll. Forslagene skal bidra til å sikre at institusjonenes virksomhet drives profesjonelt og innenfor forutsigbare og ryddige rammer. Lovforslaget ble godkjent i Stortinget i 2017, og departementet vil fremover arbeide med å utarbeide forslag til forskrifter til de foreslåtte lovbestemmelsene.

Arbeid- og sosialdepartementet har de senere år iverksatt omfattende tiltaksreformer og endringer i regelverket for arbeidsmarkedstiltak , bl.a. med sikte på forenkling og tilpasning til regelverket for offentlige anskaffelser, jf. Prop. 39 L (2014–2015) og ny forskrift om arbeidsmarkedstiltak iverksatt 1. januar 2016. Dette skal bidra til bedre kostnadseffektivitet og kvalitet på tjenestene.

Et fåtall av arbeidsmarkedstiltakene kjøpes ikke etter regelverket for offentlige anskaffelser. Blant annet tildeles standardiserte tilskudd for skjermede tiltak forhåndsgodkjente tiltaksarrangører som i hovedsak er i offentlig eie, men kan også tildeles ideelle virksomheter. Det er krav i regelverket om at arrangørene må ha attføring eller varig tilrettelagt arbeid som primærvirksomhet. I tillegg er det utbytteforbud, hvor overskudd skal komme attførings-virksomheten til gode, samt at arrangøren ikke kan eie annen virksomhet.

Det er i gjeldende regelverk krav om at en virksomhet som er arrangør av flere arbeidsmarkedstiltak, eller som driver ordinær forretningsdrift, må dokumentere økonomioppfølging og kvalitets- og resultatkrav knyttet til tilskuddene. I tillegg må tiltakene organiseres slik at faglige og økonomiske krav oppfylles og at subsidiering ikke forekommer på tvers av de enkelte tiltakene eller fra tiltaket til annen virksomhet som for eksempel forretningsdrift.

De regionale helseforetakene har ansvaret for å sørge for nødvendig spesialisthelsetjeneste til befolkningen i regionene. Blant annet inngår de avtaler med private virksomheter, både ideelle og kommersielle, for levere medisinsk behandling. Ordningen med fritt behandlingsvalg er regulert gjennom forskrift om private virksomheters adgang til å yte spesialisthelsetjenester mot betaling fra staten. Ordningen ble innført i 2015 og innebærer at private virksomheter kan yte helsehjelp til pasienter som har rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten, for en pris fastsatt at staten. De private leverandørene må tilfredsstille visse forskriftsfestede krav og være forhåndsgodkjente for at de kan tilby sine tjenester.

For å oppnå mest mulig pasientbehandling for en gitt ressursramme, er det et mål at prisen i fritt behandlingsvalg ikke skal medføre økte kostnadene for staten sammenlignet med økt bruk av anbud. Private leverandører skal ikke kunne ha en urimelig høy fortjeneste eller tilby et urimelig høyt lønnsnivå. Det er lagt opp til en forskningsbasert evaluering av ordningen. Evalueringen vil avdekke om det er nødvendig å foreta ytterligere endringer eller presiseringer i regelverket.

Kommunalt disponerte utleieboliger finansieres gjennom bl.a. tilskudd til utleieboliger og/eller grunnlån fra Husbanken. Private aktører kan få tildelt tilskudd dersom kommunen får rett til bruk av boligene.

Tilskudd til utleieboliger reguleres av forskrift 23.02.11 om tilskudd til utleieboliger og grunnlån reguleres av forskrift 22.12.04 nr. 1758 om grunnlån fra Husbanken. Husbanken bidrar til kostnads- og kvalitetskontroll gjennom sin oppfølging av det enkelte byggeprosjekt.

8.2.4 Uønsket skattetilpasning

Generelt bør skattereglene være like for virksomheter i ulike bransjer, uavhengig av hva slags varer og tjenester virksomhetene yter, hvem de ytes til og hvorvidt virksomheten mottar tilskudd eller annen form for støtte fra det offentlige. Særskilte skatteregler for virksomheter som yter velferdstjenester vil gjøre skattesystemet mer komplisert og administrativt krevende for både skattyter og skattemyndigheter. Regjeringen ser ikke behov for særskilte skatteunngåelsesregler for private eller ideelle aktører som leverer tjenester til det offentlige eller mottar tilskudd for å yte velferdstjenester på oppdrag for det offentlige.

Tiltak mot uønsket skattetilpasning står høyt på regjeringens dagsorden. En rekke tiltak er foreslått i Skattemeldingen, se Meld. St. 4 (2015–2016). Flere av tiltakene er gjennomført, og ytterligere tiltak er under arbeid, se kapittel 27 i Prop. 1 LS (2017–2018) for en nærmere redegjørelse. Disse tiltakene vil motvirke uønsket skattetilpasning i alle selskap, også de som leverer velferdstjenester.

8.2.5 Regjeringens vurdering

Regjeringen mener at både offentlige, ideelle og private virksomheter skal levere offentlig finansierte velferdstjenester. Lov om offentlige anskaffelser har blitt gjennomgått og et nytt regelverk er nylig trådt i kraft. Lover som regulerer velferdstjenester som ikke dekkes av lov om offentlig anskaffelser har også vært gjennomgått. Flere pågående prosesser skal bidra ytterligere til at velferdstjenester som leveres av private og ideelle aktører holder høy kvalitet.

Regjeringen anser at intensjonen i anmodningsvedtaket om at offentlige midler som går til å kjøpe tjenester fra private eller ideelle virksomheter skal gå til kostnadseffektiv tjenesteproduksjon av høy kvalitet, er ivaretatt gjennom de tiltak og prosesser som er beskrevet. Regjeringen anser videre at intensjonen om å motvirke uønsket skattetilpasning i selskap som i all hovedsak er finansiert av offentlige midler, er ivaretatt gjennom generelle tiltak mot uønsket skattetilpasning i alle selskap. Utover allerede gjennomførte og planlagte tiltak fremmer ikke regjeringen forslag til ytterligere endringer eller presiseringer i regelverk.

8.3 Tydeliggjøring av innholdet i mellomværendet med statskassen

Det er de senere år gjennomført større endringer innen statens internadministrative regelverk, herunder en tydeligere normering og standardisering av regnskapsføringen og hvordan regnskapet i statlige virksomheter presenteres utad. På denne måten er statens virksomhet blitt mer transparent, og allmennheten får innsyn i statens virke på en helt annen måte enn tidligere.

Økt tilgjengelighet og synliggjøring av regnskapsinformasjon aktualiserer nye problemstillinger. En slik problemstilling er mer ensartet praktisering av virksomhetenes regnskapsføring av mellomværende med statskassen. Mellomværendet med statskassen viser om en virksomhet har penger til gode fra, eller gjeld til, statskassen.

Statlige virksomheter følger som hovedregel kontantprinsippet, noe som betyr at det er betalingstidspunktet som styrer regnskapsføringen. Mellomværendet er et uttrykk for enkelte tillatte unntak fra kontantprinsippet. Hva som kan inngå i mellomværendet er ikke tydelig regulert i økonomiregelverket i dag.

Det gjøres også andre unntak fra et rent kontantprinsipp i staten i dag. Dette ble beskrevet i pkt. 9.5.3 Tilpasninger og unntak fra kontantprinsippet i NOU 2015: 14 Hva koster det? bl.a. knyttet til avsetningsordninger og budsjettering av påløpte renter under statsbankene og beregning av renter og avskrivninger under forvaltningsbedriftene. I tillegg beskrives skattetrekk, utbetaling av forskudd til ansatte, forvaltningsbedriftenes reguleringsfond og andre forhold som normalt inngår i mellomværendet med statskassen.

Beslutningen om å avvente innføring av periodiserte regnskaper i statsforvaltningen ligger fast, og påvirkes ikke av det nå foreslås en tydeligere regulering av mellomværendet.

Direktoratet for økonomistyring (DFØ) har på oppdrag fra Finansdepartementet kartlagt hva som i dag inngår i det regnskapsmessige mellomværendet mellom statskassen og virksomhetene. Et hovedinntrykk er at dette i det alt vesentlige er i henhold til økonomiregelverket. Praksis for enkeltvirksomheter eller ordninger kan imidlertid også være basert på tidligere orienteringer til Stortinget eller hjemlet i utvidede fullmakter vedtatt av Stortinget.

DFØ har pekt på enkelte viktige forhold som bør vurderes nærmere, og har spilt inn forslag til tydeliggjøring og normering i regelverket. Dette gjelder blant annet for håndtering av forskuddsinnbetalinger og avsetninger til påløpt pensjonspremie. DFØ har også foreslått retningslinjer for regnskapsmessig håndtering av refusjoner ved deling av utgifter mellom statlige virksomheter. Unntak fra kontantprinsippet vedtatt av Stortinget bør gjøres enkelt tilgjengelig.

Finansdepartementet vurderer at det er behov for tydeligere regler som vil gi en mer ensartet regnskapsmessig håndtering av mellomværendet. Finansdepartementet legger derfor opp til å sende forslag til normerte regler på høring til departementene og Riksrevisjonen høsten 2017. Dersom høringen ikke tilsier noe annet, tar Finansdepartementet sikte på å fastsette oppdaterte retningslinjer for mellomværende og refusjoner i 2018.