Finansdepartementet (FIN)

Prop. 1 LS

(2017–2018)

Skatter, avgifter og toll 2018

10.1 Innledning og sammendrag

En omlegging av årsavgiften til en avgift på trafikkforsikring startet i 2017. Forslag til ny trafikkforsikringsavgift har vært på høring og departementets forslag til innretning av den nye avgiften ble omtalt i Prop. 1 LS (2016–2017) Skatter, avgifter og toll 2017 . Stortinget sluttet seg til omtalen og til et forslag om å gi Finansdepartementet fullmakt til å gi forskrift om overgangsregler slik at omleggingen kunne starte i 2017. I 2017 kreves årsavgiften inn for siste gang og forsikringsselskapene er i tråd med overgangsbestemmelsene, i gang med å kreve inn den nye trafikkforsikringsavgiften for forsikring som gjelder 2018. Som ledd i omleggingen fremmer Finansdepartementet for 2018 forslag om en avgift på trafikkforsikringer. Formålet med omleggingen er å effektivisere avgiftsoppkrevingen, og å legge til rette for økt fleksibilitet i avgiften. Det vises til forslag til vedtak om avgift på trafikkforsikringer.

For å motivere eiere til å overholde forsikringsplikten, foreslår regjeringen også at det etableres en ordning med gebyr for uforsikrede motorvogner. Gebyret betales til Trafikkforsikringsforeningen (TFF). For å motivere nye eiere til selv å tegne forsikring ved et eierskifte, foreslås at gebyrplikten også skal gjelde ved eierskifte. Det vises til kapittel 15 og forslag til lov om endring i bilansvarslova.

Trafikkforsikringsavgiften foreslås bygd opp som en ordinær særavgift, der avgiftsplikten legges på forsikringsselskapene som i sin tur velter avgiften over på sine kunder gjennom premieinnbetalingene. For uforsikrede motorvogner og motorvogner som har skiftet eier uten at det tegnes ny forsikring, vil Trafikkforsikringsforeningen kreve avgiften inn sammen med gebyret som belastes eier.

Arbeidet med omlegging av avgiften ble omtalt i Prop. 120 LS (2014–2015) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga punkt 4.1.3 og i Prop. 1 S (2015–2016) Finansdepartementet punkt 2.2.2. I samsvar med Stortingets forutsetning i Innst. S 5 (2015–2016) punkt 4.12, foreslås at den nye avgiften skal gjelde de samme motorvogner som omfattes av årsavgiften, med samme satser og satsstruktur. Avgiftsbelastningen for den enkelte eier/forsikringstaker blir dermed den samme som i dag.

Arbeidet med den nye avgiften har skjedd i dialog med bransjen. Forsikringsbransjen har gjennomført endringer i sine systemer, som i tillegg til å legge til rette for avgiften og gebyret for uforsikrede motorvogner mv. også vil bidra til å effektivisere informasjonsflyten om forsikringsforhold mellom selskapene, Trafikkforsikringsforeningen og Statens vegvesen.

Omleggingen fra årsavgift til trafikkforsikringsavgift vil medføre et provenytap samlet anslått til om lag 600 mill. kroner påløpt og 470 mill. kroner bokført i 2018. Provenytapet skyldes flere forhold, herunder økt fleksibilitet for eierne med den nye avgiften. Årsaken er at den enkelte eier etter omleggingen bare betaler avgift for den tiden motorvognen er påregistrert og forsikret. Omleggingen fra årsavgift til trafikkforsikringsavgift skal bidra til mer effektiv avgiftsoppkreving og innebærer reduserte kostnader for Skatteetaten. Forsikringsbransjen påføres kostnader knyttet til innføring og løpende håndtering av den nye avgiften, men omleggingen gir også bransjen en rentegevinst.

Den nye avgiften foreslås innført med virkning fra 1. januar 2018. 2017 blir dermed det siste året det oppkreves årsavgift.

Selv om den nye avgiften først innføres i 2018, har forsikringsselskapene allerede i 2017 startet innfasingen av avgiften. Årsaken er at forsikringsavtaler som tegnes eller fornyes i 2017, gjennomgående også gjelder dekning for deler av 2018. Det var derfor nødvendig å igangsette avgiftsomleggingen alt i 2017. For å gi forsikringsselskapene et grunnlag for å igangsette avgiftsomleggingen i 2017, vedtok Stortinget i budsjettet for 2017 å gi Finansdepartementet fullmakt til å fastsette overgangsregler om beregning og innrapportering av trafikkforsikringsavgift. Det vises til omtale i Prop 1 LS (2016–2017) Skatter, avgifter og toll 2017 punkt 10.4.3 og Innst. 3 S (2016–2017).

10.2 Bakgrunn

Årsavgiften er den særavgiften med de høyeste administrative kostnader for staten. Dette har sammenheng med at årsavgiften skrives direkte ut til om lag 3,5 mill. eiere. Årsavgiften skiller seg i så måte fra de fleste andre særavgiftene som vanligvis legges på produsent- eller /importørleddet, som igjen velter avgiften over på sine kunder gjennom et påslag i prisen på de avgiftspliktige produktene. Innenfor gjeldende system for årsavgiften har det vist seg vanskelig å redusere de administrative kostnadene. Det har også vært vanskelig å gjennomføre formålstjenlige endringer i årsavgiften uten ytterligere å komplisere avgiftsforvaltningen og øke de administrative kostnadene. At anmodningen fra Stortinget i Innst. S. nr. 175 (2002–2003), der regjeringen ble bedt om å «legge fram forslag om endringer i årsavgiften for biler, slik at den blir fleksibel og knyttet opp mot den tid eieren faktisk disponerer kjøretøyet», så langt ikke har blitt fulgt opp, kan blant annet ses på denne bakgrunn.

Omlegging til en trafikkforsikringsavgift vil ha flere fordeler for eierne. Avgiften vil bli inkludert i forsikringspremien, slik at eierne kan forholde seg til én faktura. Avgiften blir også mer fleksibel, ved at forsikringsavgiften tilpasses den tiden motorvognen er forsikret, og ved at eierne kan fordele avgiftsbelastningen over hele året ved å betale forsikringspremien i flere terminer. Eiere som må kjøpe ny motorvogn fordi den gamle vrakes, vil for eksempel ikke lenger bli belastet med to årsavgifter samme år.

Statens løpende forvaltningskostnader ved å sende ut faktura og kreve inn avgift, bortfaller når avgiften i stedet knyttes til forsikringen. De samlede kostnader for forsikringsbransjen, avgiftsmyndigheter og eierne antas over tid å bli betydelig lavere enn de samlede kostnadene under gjeldende system.

10.3 Høring

Forslag til omlegging av årsavgiften til en avgift på trafikkforsikringer ble sendt på høring 19. desember 2014. Høringsnotatet ble sendt til 71 høringsinstanser. Departementet har mottatt svar med realitetsmerknader fra 20 av instansene. I tillegg har det kommet innspill fra enkelte privatpersoner.

Tilbakemeldingene i høringsrunden har i hovedsak vært positive, og det har ikke kommet vesentlig innvendinger til den tekniske utformingen av avgiften som ble foreslått i høringsnotatet. Det er kun Norsk Tollerforbund og LO som er imot forslaget.

LO går imot omleggingen under henvising til at dagens årsavgift er godt innarbeidet og velfungerende. Omleggingen vil dessuten gi et provenybortfall på om lag 0,5 mrd. kroner.

Norsk Tollerforbund viser foruten til de provenymessige konsekvenser av omleggingen, også til at det vil være mulig å gjøre dagens årsavgift mer fleksibel. Tollerforbundet mener også at fordelene med gjeldende system er underkommunisert i høringsnotatet.

I høringsnotatet ble høringsinstansene invitert til å komme med synspunkter på innføring av et unnlatelsesgebyr for uforsikrede motorvogner, etter mønster av det systemet en har i Sverige (TFF-ordning). Alle høringsinstanser som uttalte seg om dette, var positive til en slik ordning. Finansdepartementet har på denne bakgrunn jobbet med å etablere et system med unnlatelsesgebyr for uforsikrede motorvogner mv. Det vises til nærmere omtale og forslag i kapittel 15.

10.4 Gjeldende regelverk

10.4.1 Årsavgift

Reglene om årsavgiften er fastsatt i Stortingets vedtak om årsavgift, motorkjøretøy- og båtavgiftsloven og forskrift 4. juli 1986 nr. 1433 om årsavgift på motorvogn. Motorvogner med tillatt totalvekt på minst 7 500 kg er ikke omfattet av årsavgiften. Isteden skal det svares vektårsavgift. Vektårsavgiften består og berøres ikke av omleggingen av årsavgift til trafikkforsikringsavgift.

Årsavgiften pålegges innenlandsregistrerte motorvogner med tillatt totalvekt mindre enn 7 500 kg. De avgiftspliktige motorvogner er delt inn i fem avgiftsgrupper med ulike satser, avhengig av type motorvogn. Inndelingen er gitt i avgiftsvedtaket § 1, og er som følger (satser for 2017 i parentes):

  1. personbiler, varebiler, campingbiler, busser, kombinerte biler, lastebiler, samt trekkbiler med tillatt totalvekt fra og med 3 500 kg (2 820 kroner).

  2. dieseldrevne motorvogner som nevnt i avgiftsgruppe a uten fabrikkmontert partikkelfilter (3 290 kroner).

  3. årsprøvekjennemerker for motorvogner (2 820 kroner).

  4. motorsykler (1 960 kroner per år).

  5. andre kjøretøy, herunder drosjer, mopeder, veterankjøretøy, elbiler mv. (455 kroner per år).

Årsavgiften skrives ut en gang i året, med forfall 20. mars. Det er den enkelte eier som er ansvarlig for innbetaling av avgiften. Det betales full avgift for motorvogner som er registrert i motorvognregisteret per 1. januar, eller som registreres i løpet av første halvår. For motorvogner som registreres i løpet av annet halvår, betales halv avgift.

Årsavgiften har ingen sammenheng med bruken av motorvognen. Enkelte av bestemmelsene i årsavgiften bygger imidlertid i en viss grad på en slik sammenheng. For det første skal det bare betales halv avgift for motorvogn som registreres i annet halvår. Videre er motorvogn som leveres til vraking innen avgiftens forfall, fritatt for avgift. For motorvogn som leveres til vraking mellom avgiftens forfall og 1. juli, betales halv avgift. Det er også en refusjonsordning hvor avgiften refunderes forholdsmessig for motorvogn som har blitt stjålet i løpet av året.

Årsavgiften er en fiskal avgift, og avgiftens størrelse har i utgangpunktet ingen sammenheng med hvilke eksterne kostnader som bruken av motorvognen påfører samfunnet i form av forurensning, støy, veislitasje eller ulykker. Det er drivstoffavgiftene som er ment å prise de eksterne kostnadene. Med virkning fra 1. januar 2008 ble imidlertid årsavgiften gitt en miljømessig innretning (miljødifferensiering) ved at den for dieseldrevne motorvogner uten fabrikkmontert partikkelfilter, ble satt 430 kroner høyere enn for andre motorvogner i avgiftsgruppe a. Differensieringen ble i første rekke innført for å redusere utslipp av partikler. For 2017 er årsavgiften anslått å gi et proveny på om lag 9,6 mrd. kroner.

Årsavgift som ikke betales innen forfall, forhøyes med 250 kroner. For motorvogner som er avgiftspliktige med lav sats etter stortingsvedtaket § 1 bokstav e, forhøyes avgiften med 50 kroner. Etter skattebetalingsloven § 14-1 er krav om årsavgift tvangsgrunnlag for utlegg. Ubetalte krav blir krevd inn gjennom Statens innkrevingssentral etter gjennomført purreløp hos avgiftsmyndighetene.

Dersom årsavgiften ikke betales, kan skattekontoret pålegge at bruken av motorvognen stanses, se skattebetalingsloven § 14-11 og skattebetalingsforskriften §§ 14-11-1 til 14-11-6. Stansingen skjer ved at kjennemerker inndras og/eller at motorvognen nektes påregistrert eller omregistrert på ny eier før skyldig årsavgift er betalt. Stansede motorvogner kan ikke påregistreres eller omregistreres på ny eier før utestående avgift er betalt. Skattekontoret har hovedansvaret for avskilting av motorvogn. Tollmyndighetene, politi og veimyndigheter kan etter fullmakt også gjennomføre avskilting ved manglende innbetaling av avgift. De samme myndigheter gjennomfører for øvrig også avskilting ved manglende trafikkforsikring og dersom periodisk kjøretøykontroll (EU-kontroll) ikke er gjennomført. Adgangen til å stanse bruken av motorvognen er et effektivt virkemiddel for å inndrive avgiften, og er med på å holde antallet krav som må oversendes til ordinær inndrivelse nede.

10.4.2 Forsikring av motorvogner i Norge

Regulering av forsikringsvirksomhet

Forsikringsselskapenes virksomhet er regulert i forsikringsvirksomhetsloven. Forsikringsvirksomhet forutsetter konsesjon fra Finanstilsynet, jf. finansforetaksloven § 2-1. Det er også gitt regler om forsikringsvirksomhet i flere særlover, herunder bilansvarlova, med den tilhørende forskrift 1. april 1974 nr. 3 om trafikktrygd mv.

For å få konsesjon må selskapet ha forretningskontor og hovedkontor i Norge. Utenlandske forsikringsselskap kan imidlertid gis konsesjon til å drive virksomhet i Norge gjennom filial, se finansforetaksloven § 2-6 og § 2-12 og trafikktrygdforskriften § 1a.

Etter forsikringsvirksomhetsloven § 7-7 skal premien for skadeforsikringer beregnes for ett år av gangen og betales forskuddsvis hvert år, med mindre det er avtalt terminvis innbetaling i løpet av året, eller forsikringstiden er kortere enn ett år. Ved beregning av premien benyttes premietariffer, jf. § 7-5. Premietariffene kan endres, jf. § 7-6, men for inngåtte kontrakter kan dette kun skje ved første ordinære premieforfall, jf. tredje ledd. Dette skal varsles forsikringstaker én måned før endringen.

Forsikringsavtaleloven regulerer forsikringsavtaler som inngås med skade- og livsforsikringsselskaper, og i en viss utstrekning pensjonskasser og -fond, men ikke kredittforsikring og reassuranse. Den gir regler om premiebetaling og oppsigelse, om selskapets informasjons-, erstatnings- og renteplikt, om forsikringstakerens opplysningsplikt og følgene av å gi uriktige opplysninger, om overtredelse av sikkerhetsforskrifter, om forsettlig fremkallelse av forsikringstilfellet m.m.

Alle forsikringsselskaper som selger trafikkforsikringer i Norge, er pliktige medlemmer i Trafikkforsikringsforeningen, jf. bilansvarslova § 17 og trafikktrygdforskriften § 1a. Dette gjelder også utenlandske selskaper som har sitt hovedsete i andre EØS-stater. Trafikkforsikringsforeningen er ansvarlig for behandling og utbetaling ved skader (både ting-, person- og formuesskader) som voldes i Norge av ukjente motorvogner eller motorvogner som ikke har den pliktige trafikkforsikring, jf. bilansvarslova § 10.

Trafikkforsikringsforeningen er også ansvarlig for skadebehandling og oppgjør av skader som utenlandsregistrerte motorvogner forvolder i Norge. Reglene om dette følger av trafikktrygdforskriften, som implementerer de aktuelle bestemmelsene i EUs fjerde og femte motorforsikringsdirektiv.

Forsikring av motorvogner

Etter bilansvarslova § 15 skal alle registreringspliktige motorvogner være forsikret. I trafikktrygdforskriften § 1 presiseres det at kravet om forsikring også gjelder for utenlandsregistrerte motorvogner som skal benyttes midlertidig i Norge, og for motorvogner som skal være særskilt registrert etter bestemmelsene i forskrift 28. mars 1967 nr. 9350 om bruk av utenlandsk motorvogn i riket og om særskilt registrering av motorvogn for midlertidig bruk.

Motorvogner med utenlandske kjennemerker dekkes gjennom forsikringen fra hjemlandet og kan benyttes lovlig ved kjøring i Norge, så sant forsikringsforholdet dekker kjøring i Norge.

Forsikringsplikten er nærmere regulert i trafikktrygdforskriften § 6, hvor det fremgår at det skal være tegnet forsikring med ett års varighet når motorvognen registreres i motorvognregisteret. Forlengelse eller fornyelse av forsikringen skal skje for ett år om gangen. Forsikringsselskapene er forpliktet til å inngå avtale med de forsikringspliktige.

Reglene for forsikringsselskapenes ansvarstid følger av forsikringsavtaleloven kapittel 3. Med mindre annet er lovbestemt eller avtalt, begynner selskapets ansvar å løpe når forsikringstakeren eller selskapet har godtatt de vilkår som den annen part har stilt. Gjelder forsikringen for et bestemt tidsrom på ett år eller mer, fornyes forsikringen automatisk for ett år ved utløpet av forsikringstiden, med mindre forsikringstakeren eller selskapet varsler om at forsikringen ikke skal fornyes. Dersom forsikringsbehovet faller bort, eller forsikringen skal flyttes i løpet av forsikringstiden, kan forsikringstaker avslutte forsikringen med en måneds varsel.

Det enkelte forsikringsselskap fastsetter betingelsene for premieberegning. Premiens størrelse varierer ut fra en rekke kriterier, herunder alder på eier, merke, motoreffekt og øvrige tekniske forhold, bonus, egenandel, geografisk område, kjørelengde og totalkunderabatt. Enkelte forsikringsselskap legger også vekt på sikkerhetsutstyr, årsmodell, alarm, medlemskap i en forening eller organisasjon, parkeringssted om natten og adgang til utlån av bilen. Det er betydelige variasjoner i hvordan selskapene vektlegger de ulike kriteriene, og hvilken premie det enkelte forsikringsforhold utløser.

En forsikringsavtale gjelder normalt for tolv måneder fra den inngås, og fornyes automatisk ved hovedforfall med mindre avtalen sies opp. Ved fornyelse må kravene produseres og sendes ut før hovedforfall. Når kravet produseres, må alle prisparametere, herunder endringer i premiesatser og bonus, foreligge. Produksjonen skjer maskinelt, og kravene sendes ut fortløpende. Tidspunktet for når kravene produseres, avhenger av rutinene i det enkelte selskap. Etter det bransjen opplyser, kan produksjon av nye krav skje opptil 60 dager før de enkelte forsikringsavtalene utløper og ny avtaleperiode begynner å løpe.

10.5 Forsikringsavgifter i andre land

De fleste europeiske land avgiftslegger forsikringskontrakter gjennom forsikringsavgifter eller stempelavgifter. Det er store variasjoner i avgiftsnivå og hvilke type forsikringskontrakter som avgiftslegges. Noen land opererer med generelle avgifter som omfatter de fleste typer forsikringer, mens andre land begrenser avgiftsleggingen til enkelte forsikringstyper. Finansielle forsikringer er gjennomgående unntatt, mens det er vanlig å avgiftslegge ansvarsforsikringer for motorvogner. En del land avgiftslegger også kaskoforsikringer på motorvogner, men da med lave satser.

Avgiftsleggingen av forsikringskontrakter i Europa er hovedsakelig fiskalt motivert. Når det gjelder avgifter på trafikkforsikringer, er det i tillegg vanlig å se avgiften i sammenheng med kostnadene som veitrafikken påfører samfunnet i form av skader og ulykker.

Norge og Latvia er de eneste europeiske landene som ikke ilegger forsikringskontrakter noen form for avgift.

Danmark innførte avgift på forsikringspremier 1. juli 1975. Avgiften er en verdiavgift som beregnes som en prosentandel av premiebeløpet. I 1996 ble reglene supplert med minimumsbeløp for å sikre at samlet årlig avgift var proporsjonal med faktiske erstatningsutbetalinger. Utover dette har det vært relativt få endringer siden avgiften ble vedtatt.

Avgiftsplikten omfatter i utgangspunktet ansvarsforsikringer på alle registreringspliktige motorvogner og tilhengere, med unntak av motorvogner som benyttes til konsesjonspliktig godstransport. Det er selskapet som forsikrer motorvognen som er subjekt for avgiften. Utenlandske forsikringsselskap uten forretningssted i Danmark, må registrere seg med representant. De avgiftspliktige er pålagt å føre regnskap over premieinnbetalingene og erstatningsutbetalingene for de avgiftspliktige forsikringene. Regnskapet danner grunnlag for beregningen av avgiften og etterfølgende kontroll. Innbetalingene er delt inn i tolv månedlige terminer.

Ved utløpet av hver termin skal den avgiftspliktige innrapportere den avgiftspliktige omsetningen og beregnet avgift fordelt på de ulike avgiftsgrupper med tilhørende avgiftsats for omhandlede termin. Avgiften skal innbetales senest den 15. samme måned. Den avgiftspliktige omsetningen omfatter premier som forfaller til betaling vedkommende termin, herunder a kontoinnbetalinger. Premierefusjoner og avskrevne krav trekkes fra.

Som hovedregel skal avgiften beregnes som en prosentsats av forsikringspremien. Det opereres med tre avgiftsgrupper. For busser som benyttes i konsesjonspliktig persontransport (turistbusser) er satsen 34,4 pst. av premien, for øvrige kjøretøy er satsen 42,9 pst., mens det for mopeder skal svares en fast årlig avgift på 230 DKR uavhengig av hvilken premie som betales.

Grunnlaget for avgiften er forsikringspremien, dvs. den betaling som forsikringsselskapet krever for å påta seg forsikringsansvaret. Dersom forsikringen har dekning utover det lovpålagte, for eksempel forhøyet ansvarsdekning og dekning for skade som påføres i utlandet, inngår dette i avgiftsgrunnlaget. Premie for kaskoforsikring faller utenfor avgiftsplikten.

Sverige innførte avgift på trafikkforsikringer 1. juli 2007 (Lag (2007:460) om skatt på trafikförsäkringspremie m.m.). Avgiften har som formål å knytte skaderisikoen til kostnadene som vegtrafikken påfører samfunnet i form av ulykker. I forarbeidene er det vist til at erfaringer fra andre land tyder på at en forhøyet forsikringspremie kan være et effektivt virkemiddel til å redusere antall trafikkulykker. Trafikkskadeavgiften er ment som første skritt i en større reform der sykepenger, uføretrygd og aktivitetserstatningspenger som relaterer seg til veitrafikken, skal finansieres gjennom trafikkforsikringssystemet.

Den svenske trafikkskadeavgiften ligner den danske ordningen. Det er selskapet som forsikrer motorvognen som er ansvarlig for avgiften. Utenlandske forsikringsselskap må registre seg med representant. Forsikringsselskapene må betale inn avgiften etterskuddsvis i månedlige terminer. Avgiften beregnes på bakgrunn av de samlede premieinnbetalingene som selskapet mottar hver måned. Avgiftssatsen er satt til 32 pst. av premien.

10.6 Departementets vurderinger og forslag

10.6.1 Innledning

En omlegging fra årsavgift til trafikkforsikringsavgift er i første rekke en teknisk omlegging av årsavgiften. Utgangspunktet er derfor at dagens avgiftsstruktur og nivå videreføres i trafikkforsikringsavgiften. Dette innebærer at avgiften vil gjelde forsikringsavtaler for de samme motorvogner som i dag omfattes av årsavgiften, og med de samme beløp som i dag.

Den nye avgiften utformes som en ordinær særavgift. Særavgiftssystemet er basert på egenfastsetting fra de avgiftspliktige slik at den avgiftspliktige selv må beregne og innbetale skyldig avgift. Ved utløpet av hver måned sendes skattemelding til skattemyndighetene, hvor skyldig avgift for gjeldende skatteleggingsperiode innrapporteres.

10.6.2 Ansvar for avgiften

I høringsnotatet ble avgiftsplikten foreslått lagt på de selskapene som er gitt konsesjon for å drive forsikringsvirksomhet i medhold av finansforetaksloven § 2-1 eller er gitt konsesjon til å drive virksomhet i Norge gjennom filial etter finansforetaksloven § 1-2, og som forsikrer motorvogn som omfattes av bilansvarslova § 15. Det har ikke kommet innvendinger mot den materielle avgrensningen i høringsrunden. Det har imidlertid blitt påpekt at avgrensningen regelteknisk bør knyttes opp mot virksomheter som plikter å være medlem av Trafikkforsikringsforeningen etter trafikktrygdforskrifte § 1a, jf. bilansvarslovens § 10 og § 17. Endringen innebærer ingen realitetsendring og er fulgt opp i forslaget her.

Etter det departementet erfarer, vil det med det foreslåtte systemet bli om lag 30 avgiftspliktige virksomheter. De avgiftspliktige selskapene vil variere i størrelse, men alle antas å ha relativt gode forutsetninger for å kunne håndtere avgiften.

I tillegg blir Trafikkforsikringsforeningen avgiftssubjekt for motorvogner som skulle vært forsikret og for motorvogner som ny eier ikke har tegnet egen forsikring for.

10.6.3 Avgiftpliktens omfang

Avgiften på trafikkforsikringer skal omfatte de samme kjøretøy som i dag omfattes av årsavgiften. Etter Stortingets vedtak om årsavgift § 1 omfattes alle innenlandsregistrerte motorvogner med tillatt totalvekt under 7 500 kg. Etter bilansvarslova § 15 skal alle registreringspliktige motorvogner være ansvarsforsikret. Det er tilnærmet sammenfall mellom forsikringsplikten og avgrensningen av årsavgiften. Avgiften på trafikkforsikringer foreslås derfor lagt på alle obligatoriske ansvarsforsikringer som er tegnet i henhold til bilansvarslova § 15, og som gjelder motorvogner med tillatt totalvekt under 7 500 kg. Videre foreslås avgiften lagt på gebyr for uforsikrede motorvogner eller motorvogner der ny eier ikke har tegnet egen forsikring, jf. punkt 10.6.8.

Etter Stortingets vedtak om årsavgift § 2 er diplomatkjøretøy, motorvogner registrert på den Nordiske investeringsbanken, NATO og Partnerskap for fred, motorvogner registrert til bruk på Svalbard, og motorvogner som er stjålet i løpet av året fritatt for avgift. Fritakene foreslås videreført i avgiften på trafikkforsikringer.

Etter bilansvarslova § 16 kan det unnlates å tegne ansvarsforsikringer for registreringspliktige motorvogner som tilhører den norske stat, fremmede stater og representasjoner, og kommuner og kommunale institusjoner. I så fall vil eier av motorvognen være selvassurerende. Forsikringsselskapene har ingen befatning med disse motorvognene, og disse vil heller ikke bli omfattet av en avgift på trafikkforsikringer.

Fritak for forsikringsplikt for fremmede stater og representasjoner, korresponderer med fritaket i årsavgiftsvedtaket § 2 a til c, som videreføres i avgiften på trafikkforsikringer for det tilfelle eier velger å forsikre disse motorvognene. De øvrige motorvognene som er registrert på selvassurandører er primært eid av statlige og kommunale etater. Disse motorvognene ilegges i dag årsavgift, men vil ikke omfattes av en avgift på trafikkforsikringer. Omlegging til trafikkforsikringsavgift kan dermed gi en liten besparelse for slike virksomheter.

Etter Stortingets vedtak om årsavgift § 2 bokstav e er det fritak for motorvogn som blir stjålet i løpet av året. Det er gitt nærmere regler i årsavgiftsforskriften § 5 fjerde ledd der det fremgår at for motorvogn som stjeles i løpet av avgiftsåret og som ikke kommer til rette i løpet av 30 dager eller mer, refunderes innbetalt avgift forholdsmessig for den tiden motorvognen har vært stjålet.

For en stjålet motorvogn avsluttes trafikkforsikringen fra det tidspunkt motorvognen meldes stjålet. Forsikringstaker blir etter dette tidspunkt ikke belastet med premie, og eventuell skade som forvoldes av motorvognen etter dette får ikke følger for forsikringstakeren. Dersom motorvognen kommer til rette og tilbakeføres til eier, vil forsikringen reaktiveres og forsikringstakeren vil på ny bli belastet med premie.

Fritaket i årsavgiften for motorvogn som blir stjålet i løpet av året foreslås videreført i avgiften på trafikkforsikringer. Dette innebærer at selskapene i tyveritilfellene ikke skal beregne avgift i den perioden en motorvogn er meldt stjålet. Dersom selskapene i slike tilfelle har innberettet avgift for den aktuelle perioden, kan det korrigeres for dette. Korrigeringen skal gjøres i den opprinnelige skattemeldingen, det vil si den tidligere meldingen hvor avgift var innberettet.

10.6.4 Fastsettelse og innberetning av avgift

Avgiften vil, i likhet med de andre særavgiftene, være en form for indirekte beskatning der avgiften legges på produsent- eller importørleddet, i dette tilfellet forsikringsselskapene og Trafikkforsikringsforeningen, som igjen velter avgiftsbelastningen over på sine kunder gjennom premiekravene eller sammen med gebyr.

En avgift på trafikkforsikringer vil skille seg fra de øvrige særavgiftene ved at avgiften legges på en tjeneste som leveres løpende, og ikke på en nærmere angitt vare når denne leveres ut fra den avgiftspliktiges lager. En annen forskjell er at det må tas høyde for at forsikringskontraktene gjennomgående strekker seg over to kalenderår, mens Stortingets avgiftsvedtak gjelder for det enkelte kalenderår. Disse forholdene gjør det nødvending med særlige regler om beregning, periodisering og innberetning av avgiften.

Avgift per forsikringsdøgn

Det foreslås at avgiften skal beregnes etterskuddsvis basert på antall forsikringsdøgn som forsikringsselskapene hefter for motorvognen. De avgiftspliktige forsikringsselskapene skal innrapportere og innberette avgiften i henhold til antall døgn forsikret i forrige skattleggingsperiode.

Avgiften som den enkelte forsikring utløser, foreslås basert på den avgiftsats som gjelder for den aktuelle motorvognen på det tidspunktet forsikring begynner å løpe. Ved tegning av ny forsikring vil det si det tidspunkt forsikringen gjelder fra, og ved videreføring av eksisterende forsikring når denne utløper og fornyes.

For å tilpasse avgiften til selskapenes praksis for produksjon av krav på forsikringspremie, som kan starte inntil 60 dager før hovedforfall, foreslås at avgiftsåret forskyves med to måneder slik at de nye satsene som Stortinget vedtar i forbindelse med kommende års budsjett, først gjøres gjeldende for forsikringer som begynner å løpe fra 1. mars påfølgende år. Ved å forskyve avgiftsåret, vil selskapene alltid ha kjennskap til hvilken avgiftssats som skal legges til grunn når kravene produseres, og vil dermed også kunne gjennomføre korrekt overvelting av avgiften gjennom den ordinære faktureringen av kundene. Dersom det er avtalt flere betalingsterminer, legges det til grunn at selskapene vil fordele avgiften tilsvarende, men likevel slik at forsikringens ikrafttredelsestidspunkt vil være avgjørende for hvilken sats som skal benyttes.

Dersom en forsikring avsluttes før ordinært utløp, vil selskapene refundere kunden forskuddsbetalt avgift sammen med forskuddsbetalt premie. Siden avgiften beregnes etterskuddsvis, vil det ikke være behov for å korrigere for dette ovenfor avgiftsmyndighetene.

Etter Grunnlovens § 75 a kan Stortingets skatte- og avgiftsvedtak ikke gjøres gjeldende utover 31. desember påfølgende år. I utgangpunktet er det derfor ikke mulig å fatte et avgiftsvedtak som gjelder fra 1. mars og frem til 1. mars påfølgende år. I Stortingets vedtak om avgift på trafikkforsikringer må det derfor vedtas to sett med satser som gjelder for forsikringer med ikrafttredelsestidspunkt henholdsvis før og etter 1. mars, og hvor satsene for avtaler inngått frem til 1. mars er de samme som satsene for avtaler inngått fra og med 1. mars til 31. desember året før. I innføringsåret 2018 gjelder de samme satsene også for avtaler inngått fra og med 1. januar til 1. mars 2017. Fra og med budsjettet for 2019 må det i tillegg vedtas et tredje sett med satser for forsikringer med ikrafttredelsestidspunkt før 1. mars foregående år.

Innfasing av avgiften

Med en trafikkforsikringsavgift som trer i kraft fra 1. januar 2018, har forsikringsselskapene måttet starte overveltingen av avgiften allerede i 2017. Dette skyldes at forsikringskontrakter som tegnes, eller har hovedforfall i 2017 gjennomgående også vil gjelde for deler av 2018. Dersom det er avtalt årlig betaling, har selskapene måttet ta høyde for den del av forsikringen som gjelder for 2018 i de premiekravene som sendes ut i 2017.

For å kunne starte omleggingen i 2017 foreslo regjeringen i budsjettet for 2017 å ta inn en egen bestemmelse i vedtaket om årsavgift for 2017 som ga departementet fullmakt til å gi forskrift om overgangsbestemmelser. Se omtale i Prop. 1 LS (2016–2917) Skatter, avgifter og toll 2017 punkt 10.4.3. Flertallet sluttet seg til dette. Med hjemmel i fullmakten er det fastsatt bestemmelser i særavgiftsforskriften om avgift på trafikkforsikringer, hvor det blant annet er fastsatt satser for forsikringer som begynner å løpe før 1. mars 2018 basert på årsavgiftssatsene for 2017.

I budsjettet for 2018 foreslås satsene i årsavgiften prisjustert og videreført i en ny avgift på trafikkforsikringer. Endringene gjøres gjeldende for forsikringer som begynner å løpe fra 1. mars 2018, mens satsene for 2017 foreslås videreført for forsikringer som begynner å løpe før denne dato. Forslag til vedtak om avgift på trafikkforsikringer er utformet i tråd med dette.

I Prop. 1 LS (2016–2017) Skatter, avgifter og toll 2017 punkt 10.4.3 ble det påpekt at forsikringstakere som betaler inn premie i årlige terminer, må betale deler av den nye avgiften for 2018 i allerede i 2017. Det vil si samme år som årsavgiften kreves inn for siste gang. For eksempel har forsikringstakere som har hovedforfall 1. juli, ved premiebetaling også måttet forskuddsbetale forsikringsavgift for perioden 1. januar til 30. juni 2018 (det vil si halv avgift). Tilsvarende har forsikringstakere med hovedforfall 1. februar blitt belastet med trafikkforsikringsavgift for perioden 1. januar til 31. januar 2018 (det vil si 1/12-dels avgift, om lag 250 kroner) i 2017. Dette har ikke medført økt avgiftsbelastning for disse forsikringstakerne, men har gitt en likviditetsulempe ved at betalingen av trafikkforsikringsavgift fremskyndes sammenlignet med situasjonen dersom årsavgiften hadde blitt videreført. Som påpekt i Prop. 1 LS (2016–2017), har forsikringstaker kunnet unngå denne ulempen ved å gå over til månedlig innbetaling av forsikringspremien. Forsikringsbransjen og skattemyndighetene startet tidlig arbeidet med å informere om den kommende omleggingen, og konsekvensene av denne for den enkelte forsikringstaker. Sett i forhold til det antallet som berøres, har det vært svært få reaksjoner mot omleggingen.

Innrapportering av avgiften

Etter skatteforvaltningsforskriften skal avgiftspliktige virksomheter sende inn skattemelding til skattemyndighetene, hvor skyldig avgift for gjeldende skattleggingsperiode fastsettes. Skatteleggingsperioden for de fleste særavgiftene er en måned. For avgift på elektrisk kraft og NO x -avgift er skattleggingsperioden tre måneder. Skattemelding skal leveres innen den 18. i måneden etter skattleggingsperioden. For avgiften på elektrisk kraft er leveringsfrist satt til en måned og 18 dager etter utløpet av skattleggingsperioden.

Departementet anser at skatteleggingsperioden for trafikkforsikringsavgiften skal være tre måneder, med frist for innlevering av skattemelding en måned og 18 dager etter utløpet av skattleggingsperioden. Dette er i samsvar med reglene for avgiften på elektrisk kraft. Dette anslås å gi rentegevinster for bransjen i størrelsesorden 30–40 mill. kroner årlig. Det er da lagt til grunn en rente på 1 pst.

Dette innebærer at de avgiftspliktige virksomhetene skal levere skattemelding for første gang innen 18. mai 2018.

10.6.5 Tapte fordringer

Departementet foreslår at de avgiftspliktige virksomhetene skal kunne trekke fra tidligere innberettet avgift i senere skattemeldinger dersom premiekravet som avgiften var knyttet til må avskrives som uerholdelig, på samme vilkår som gjelder for merverdiavgift. Det er gitt nærmere bestemmelser om dette i særavgiftsforskriften § 3-23-8.

Etter merverdiavgiftsloven § 4-7 kan beregningsgrunnlaget korrigeres dersom en utestående fordring som det tidligere er beregnet utgående merverdiavgift av, på grunn av skyldnerens manglende betalingsevne konstateres endelig tapt. Kriteriene for når en fordring kan konstateres som endelig tapt følger av merverdiavgiftsforskriften § 4-7-1, som er likelydende med de tilsvarende reglene i skattelovforskriften § 6-2-1. Etter bestemmelsene her anses en fordring for endelig tapt blant annet når tvangsinndriving eller inkasso har vært forgjeves.

Dersom kunden betaler deler av en faktura som i tillegg til trafikkforsikring også dekker andre forsikringsforhold, må det gjøres en forholdsmessig fordeling av innbetalingene mellom forsikringene basert på verdi. Departementet legger til grunn at forsikringsperioden skal dekkes opp fra startdato, slik at forsikringen regnes som betalt fullt ut frem til den dato den faktiske innbetalingen ikke lenger dekker den gjenstående perioden av forsikringskontrakten. Avgiften knyttet til denne gjenstående perioden vil etter dette kunne trekkes fra i senere skattemeldinger i tilfeller der premiekravet som den innbetalte avgiften var knyttet til kan avskrives som uerholdelig.

10.6.6 Premiekrav som ikke oppkreves og dekning i flere selskap

I enkelte tilfeller kan selskapene stille garanti for motorvogn uten at premie belastes kunden, for eksempel dersom forsikringen i medhold av angreretten sies opp rett etter tegning. Selskapene vil i slike tilfelle ha anledning til å belaste kunden, men dersom kravene er små, kreves de nødvendigvis ikke inn. Bransjen har reist spørsmål om disse situasjonene bør unntas fra avgift. Departementet kan ikke se at det er grunnlag for unntak og at det derfor skal beregnes avgift også i slike tilfelle. Det vises i denne sammenheng til at det vil være opp til de avgiftspliktige virksomhetene å avgjøre hvordan avgiften skal overveltes, og vurdere hvorvidt det er regningssvarende å inndrive premiekrav.

Bransjen har også reist spørsmål om den avgiftsmessige behandlingen av motorvogn som har vært registrert i flere selskaper i samme periode. Departementet legger til grunn at dersom det ene forsikringsforholdet annulleres, og eventuell innbetalt premie refunderes kunden, vil det også kunne korrigeres for innberettet avgift. Korrigering forutsetter at selskapet kan dokumentere at motorvognen var forsikret i et annet selskap i den aktuelle periode.

10.6.7 Fritak for elbiler

I forbindelse med behandlingen av Prop. 1 S (2016–2017) Statsbudsjettet 2017 og tilhørende Innst. 2 S (2016–2017) fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak (vedtak nr. 108 punkt 3 av 5. desember 2016):

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om fritak for årsavgift for elbiler med virkning fra 2018. Regjeringen notifiserer om nødvendig et slikt fritak til ESA så snart som mulig.»

Årsavgiften erstattes i 2018 av trafikkforsikringsavgift, og fritak for elbiler må derfor innføres i den nye avgiften. Elbiler ilegges i dag årsavgift med lav sats, se Stortingets vedtak om årsavgift § 2 første ledd bokstav e.

Finansdepartementet har i samarbeid med Klima- og miljødepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet igangsatt prosessen med å notifisere tiltaket til EFTAs overvåkningorgan (ESA). Et utkast til prenotifikasjon er oversendt til ESA, og departementene arbeider nå i samråd med ESA med å ferdigstille notifikasjonen. Det er fortsatt usikkert om en godkjennelsene fra ESA vil kunne foreligge til 1. januar 2018.

I arbeidet med implementeringen av avgift på trafikkforsikringer er det forutsatt at fritaket for elbiler vil tre i kraft med virkning fra 1. januar 2018. Dette ble også lagt til grunn i overgangsbestemmelsene som ble vedtatt med hjemmel i Stortingets vedtak om årsavgift for 2017.

I avgiftsvedtaket foreslås at trafikkforsikringer på elbiler fritas for avgift, men at det kan innføres avgift med lav sats for trafikkforsikringer på elbiler fra det tidspunkt departementet bestemmer, se forslag til avgiftsvedtak I og II. Det siste er nødvendig for det tilfelle at ESA ikke godkjenner fritaket. Det legges til grunn av avgiften i så fall vil virke fremover i tid.

10.6.8 Avgift på uforsikrede motorvogner – unnlatelsesgebyr

Som det fremgår av kapittel 15 foreslår Finansdepartementet endringer av bilansvarslova som innebærer at eiere som ikke overholder forsikringsplikten, må betale et gebyr til Trafikkforsikringsforeningen (unnlatelsesgebyr). Formålet med ordningen er å motivere til oppfyllelse av forsikringsplikten, men har også en side til omleggingen av årsavgiften til avgift på trafikkforsikringer. Dette henger sammen med at ordningen forventes å redusere andelen uforsikrede motorvogner, og gjennom det øke inntektene fra avgiften.

Forslaget innebærer at Trafikkforsikringsforeningen gis adgang til å utstede gebyr til eiere som ikke oppfyller den lovfestede forsikringsplikten, for den tiden motorvognen mangler gyldig forsikring. Dette vil blant annet gjelde i tilfelle der eier lar forsikringen løpe ut, uten at motorvognen avregistreres. I denne perioden vil Trafikkforsikringsforeningen være ansvarlig for skader som påføres tredjepart av motorvognen.

Det foreslås også innført gebyrplikt i tilfeller der ny eier ved eierskifte ikke tegner egen forsikring. I slike tilfeller vil motorvognen være dekket i 14 dager av tidligere eiers forsikring (medforsikring), dersom denne var gyldig på overdragelsestidspunktet. Dette gjelder selv om forsikringen sies opp umiddelbart etter overdragelsen.

Avgiften på trafikkforsikringer foreslås å omfatte den periode som det oppkreves unnlatelsesgebyr for. Dette innebærer at forsikringsselskapene skal svare avgift for tiden frem til forsikring utløper, mens Trafikkforsikringsforeningen blir ansvarlig for tiden etter dette, og frem til ny forsikring tegnes eller motorvognen avregistreres. Trafikkforsikringsforeningen vil være subjekt for avgiften, og skal innberette avgift for det antallet «forsikringsdøgn» som det innkreves gebyr for, etter de satser som gjelder for den enkelte motorvogn.

Dersom gebyrene ikke lar seg inndrive, vil Trafikkforsikringsforeningen i utgangspunktet kunne trekke fra tidligere innberettet avgift i senere skattemeldinger, se 10.6.5. Det må antas at dette vil gjelde en relativt stor andel av kravene. Som en særlig tillempning foreslås derfor avgiftsplikten gjort betinget av at gebyrene faktisk er betalt inn. For øvrig vil de alminnelige regler som gjelder for avgiften på trafikkforsikringer, også gjelde for unnlatelsesgebyrene.

10.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Omleggingen fra årsavgift til trafikkforsikringsavgift vil medføre et provenytap. Provenytapet er samlet anslått til om lag 600 mill. kroner påløpt og 470 mill. kroner bokført i 2018. Provenytapet skyldes flere forhold, herunder økt fleksibilitet for eierne i den nye avgiften. Årsaken er at den enkelte eier etter omleggingen bare vil belastes med avgift for den tiden motorvognen er påregistrert og forsikret. Omleggingen forventes å medføre færre avgiftsbetalende, se nærmere neste avsnitt. Videre gir endringen reduserte merverdiavgiftsinntekter som følge av at leasingselskapene etter omleggingen ikke lenger vil beregne merverdiavgift ved viderefakturering av årsavgift til sine kunder. Det er også et provenytap knyttet til forskjeller i tidspunkt for innbetaling og satsendringer mellom årsavgiften og trafikkforsikringsavgiften.

Innføring av trafikkforsikringsavgift medfører at avgiftsinntektene avhenger av antall forsikrede motorvogner. Andelen uforsikrede er nå høyere enn andelen motorvogner det ikke betales årsavgift for. For å bidra til å redusere antallet uforsikrede motorvogner og motvirke at omleggingen fører til færre avgiftsbetalende, foreslås det innført gebyr for uforsikrede motorvogner mv. i 2018, se punkt 10.6.8. Det forventes at ordningen vil redusere andelen uforsikrede motorvogner fra dagens 3,44 pst. til om lag 1 pst., og redusere provenytapet som følge av manglende innbetaling av avgift med om lag 130 mill. kroner påløpt og 100 mill. kroner bokført. Denne reduksjonen er innarbeidet i den samlede provenyeffekten i forrige avsnitt.

Omleggingen vil ikke påføre den enkelte eier økte kostnader. For forsikringstakere med premie i årlige terminer, kommer deler av den nye avgiften for 2018 allerede i 2017. Den enkelte forsikringstaker kan unngå likviditetsulempen dette innebærer ved å gå over til månedlig innbetaling av forsikringspremien.

Innføring av avgift på trafikkforsikringer vil påføre engangskostnader og kostnader knyttet til den løpende håndteringen av avgiften. Finans Norge har beregnet engangskostnadene for forsikringsbransjen til om lag 150–170 millioner kroner, og de årlige kostnadene ved å forvalte ordningen til mellom 40 og 50 millioner samlet. Anslagene er usikre. Skatteleggingsperioden for trafikkforsikringsavgiften skal være tre måneder (kvartalsvis), med innbetaling en måned og 18 dager etter utløpet angjeldende skattleggingsperiode. Dette vil redusere selskapenes administrasjonskostnader, og øke selskapenes dekningsbidrag i form av floatinntekter, noe som igjen vil redusere behovet for å velte selskapenes administrasjonskostnader over på forsikringstakerne. Dette anslås å gi rentegevinster for bransjen i størrelsesorden 30–40 mill. kroner årlig.

Registrering av motorvogn i veimyndighetenes motorvognregister forutsetter at årsavgiften er betalt. Manglende betaling av årsavgift medfører at registrerte motorvogner blir begjært avskiltet. Ved en omlegging til trafikkforsikringsavgift vil det ikke lenger være behov for å oppdatere motorvognregisteret med denne informasjonen, noe som igjen vil kunne redusere veimyndighetenes ressursbruk.

Den økte fleksibiliteten i avgiften, ved at det kun ilegges avgift for den tiden motorvognen er forsikret, kan medføre et økt antall av- og påregistreringer av motorvogner for å slippe å betale avgift i perioder motorvognen ikke er i bruk. Hvor stor økningen kan bli er svært usikkert. En eventuell økning vil gi noe økt ressursbruk for veimyndighetene.

Skatteetaten vil få reduserte kostnader ved fjerning av dagens årsavgift. Etatens kostnader ved å drifte dagens årsavgift er anslått til i underkant av 50 mill. kroner per år. Dette omfatter fastsettelse, innkreving og kontroll, herunder håndtering av publikumshenvendelser og regelverksutvikling. Dagens årsavgift medfører også andre driftskostnader som porto ved utsendelse av krav, samt kostnader ved fakturering, purring og tvangsinndrivelse.

Skatteetaten vil måtte påregne noen kostnader i forbindelse med innføring trafikkforsikringsavgiften. Avgiften vil blant annet kreve ressurser til utvikling og vedlikehold av regelverket knyttet til avgiften. Det vil kun være mindre kostnader til utvikling av systemstøtte for innkreving av den nye trafikkforsikringsavgiften fra forsikringsselskapene. Varige driftskostnader for forvaltning av trafikkforsikringsavgiften ventes å være marginal.