15.1 Innledning og sammendrag

Finansdepartementet foreslår endring av bilansvarslova som innebærer at eiere som ikke har oppfylt den lovpålagte plikten til å tegne trafikkforsikring (ansvarsforsikring), må betale et gebyr til Trafikkforsikringsforeningen (unnlatelsesgebyr). Det foreslås at gebyret også skal gjelde ved manglende fornying av forsikringen og for ny eier som ikke selv har tegnet forsikring ved eierskifte. Formålet med lovforslaget er å motivere til oppfyllelse av plikten til å ha forsikring, og til å tegne forsikring ved eierskifte. Forslaget vil også motvirke nedgang i andelen avgiftsbetalende ved overgang fra årsavgift til avgift på trafikkforsikring og dermed redusere forventet provenytap ved denne omleggingen med 130 mill. kroner påløpt og 100 mill. kroner bokført. Gebyrinntektene vil finansiere Trafikkforsikringsforeningens kostnader til erstatninger for skader forvoldt av uforsikrede og ukjente motorvogner, og bidra til reduserte forsikringspremier. Det vises til forslag til ny § 17 a i bilansvarslova. Betalingskravet er tvangsgrunnlag for utlegg, jf. forslag til § 18 annet ledd.

Når det innføres et gebyr for eiere som ikke oppfyller plikten til å tegne trafikkforsikring, vil det ikke lenger være hensiktsmessig å ilegge eier straff for brudd på forsikringsplikten. Straffeansvaret overfor eier foreslås derfor opphevet. Straffeansvaret ved bruk av uforsikret motorvogn videreføres uendret. Det vises til endring i bilansvarslova § 20.

Gjennom endring i bilansvarslova foreslås også å avvikle ordningen med at forsikringsselskapene hefter for skader i en periode etter at forsikringen har utløpt. Endringen innebærer at Trafikkforsikringsforeningen overtar ansvaret for uforsikrede motorvogner straks en forsikringsavtale opphører. Forslaget vil effektivisere forvaltningsprosessene overfor eiere av uforsikrede motorvogner, redusere forsikringsselskapenes kostnader, og bidra til reduserte forsikringspremier for lovlydige forsikringstakere. Det vises til endring i bilansvarslova § 19.

Det foreslås at endringene trer i kraft 1. januar 2018.

15.2 Bakgrunn

I 2017 er andelen uforsikrede motorvogner i Norge 3,44 pst. Dette er vesentlig høyere enn i Sverige hvor andelen er om lag 1 pst. En vesentlig årsak til den lave andelen uforsikrede motorvogner, er at Sverige i lengre tid har hatt en ordning med gebyr for uforsikrede motorvogner.

En så høy andel uforsikrede motorvogner er uheldig, og innebærer betydelige kostnader til utbetalinger av erstatninger til tredjemenn som er påført skade forvoldt av uforsikrede motorvogner. Disse kostnadene dekkes i dag til slutt gjennom forsikringspremiene til eiere som har oppfylt den lovfestede forsikringsplikten. Innføring av en avgift på trafikkforsikringer fra 2018 kan medføre ytterligere økning av antallet uforsikrede motorvogner i Norge, og dermed bidra både til ytterligere økte forsikringskostnader til erstatningsutbetalinger, og til et provenytap. For å redusere dagens høye andel uforsikrede motorvogner, og motvirke en fremtidig økning, er det behov for tiltak som kan motivere eiere til å tegne forsikring.

Ved høring av forslag til omlegging av årsavgiften til en avgift på trafikkforsikringer, ble høringsinstansene invitert til å komme med synspunkter på innføring av et unnlatelsesgebyr for uforsikrede motorvogner, etter mønster av den svenske ordningen. Alle høringsinstanser som uttalte seg om dette, var positive til etablering av en betalingsplikt for uforsikrede motorvogner. NAF viste til at en slik ordning vil fremstå som en vinn-vinn situasjon hvor staten får økt sine provenyer, selskapene får inn økte premier, og forsikringstakerne som oppfyller sin lovpålagte forsikringsplikt, slipper å måtte være med på «spleiselaget» når regningen etter uforsikrede skadevoldere skal betales. Trygg Trafikk viste til at det er viktig at det settes i verk tiltak som kan bidra til å redusere antall uforsikrede motorvogner, og at en slik ordning kan bidra til det. På bakgrunn av kunnskap fra andre land, påpekte Trygg Trafikk også at det er grunn til å tro at dette er motorvogner der risikoen er høyere enn gjennomsnittet, og at en slik ordning derfor kan bidra til å redusere antall trafikkulykker.

Finansdepartementet sendte 30. november 2016 på høring et forslag om endringer i bilansvarslova og forskrift om trafikktrygd, med svarfrist 3. mars 2017.

Departementet mottok i alt 28 høringsuttalelser, hvorav 16 ikke hadde merknader til forslaget. Høringsuttalelsene er lagt ut på departementets internettsider.

Følgende instanser meddelte at de sluttet seg til forslaget:

  • Autoriserte trafikkskolers landsforbund

  • Finans Norge

  • Norges Bilbransjeforbund

  • Norges Motorsykkel Union

  • Personskadeforbundet LTN

  • Syklistenes Landsforbund

Følgende instanser uttalte seg om realiteten i forslaget:

  • Finans Norge

  • Finansieringsselskapenes Forening

  • Forbrukerrådet

  • Justis- og berdskapsdepartementet

  • Norges Bilbransjeforbund

  • Regjeringsadvokaten

  • Skattedirektoratet

  • Statens vegvesen, Vegdirektoratet

15.3 Gjeldende rett

Trafikkforsikring er en av flere forsikringer som lovgiver har ansett å være av særlig stor viktighet for samfunnet, og som forsikringstakeren er pliktig til å tegne. Et utbygget ansvarsforsikringssystem gir store grupper i samfunnet sikkerhet for at de får sine erstatninger ved skade påført dem av tredjemenn, uavhengig av tredjemanns økonomiske evne. Skades en person eller eiendeler av en uforsikret motorvogn, vil man være sikret erstatning uavhengig av den økonomiske evnen til motorvognføreren. Dette skaper en grunnleggende trygghet for de enkelte menneskene i samfunnet. For å øke denne tryggheten ytterligere, er det bygget opp en garantiordning som sikrer erstatning ved skade forvoldt av ukjente, uforsikrede eller utenlandske motorvogner, gjennom Trafikkforsikringsforeningen, som er et sentralt erstatningsorgan for skader som påføres av motorvogner.

Etter bilansvarslova § 15 første punktum og vegtrafikkloven § 15 fjerde ledd, skal motorvogn som er registrert eller skulle vært registrert eller ha kjennemerker etter vegtrafikkloven, være forsikret.

Ved brudd på forsikringsplikten følger det av bilansvarslova § 19 første ledd at motorvognen uten videre varsel kan avskiltes. Etter bilansvarslova § 20 kan forholdet straffes med bot. Etter vegtrafikkloven § 36 nr. 3 kan politi, regionvegkontor og tollvesenet inndra kjennemerker og vognkort, og politiet kan etter vegtrafikkloven § 36 nr. 6 ta uforsikret motorvogn i forvaring.

Når en motorvogneier ikke betaler sin trafikkforsikringspremie, sier trafikkforsikringsselskapene opp forsikringsforholdet og sender melding til motorvognregisteret (Autosys) via TFFAuto, som er bransjens IT-system for felles forsikringsinformasjon for motorvogner. Alle trafikkforsikringsselskaper i Norge bruker TFFAuto.

Det blir lagt inn begjæring om inndragning av kjennemerker i motorvognregisteret, som er synlig for avskiltingsmyndighetene (politiet, tollvesenet og Statens vegvesen).

I dag hefter forsikringsselskapet for skade som motorvognen forvolder i to måneder etter at opphørsmelding er sendt motorvognregisteret, jf. bilansvarslova § 19. Erstatningsutbetalinger for skade som skjer i tomånedersperioden, krever selskapet tilbake fra den uforsikrede motorvogneieren, jf. bilansvarslova § 13. I 2016 fikk Trafikkforsikringsforeningen dekket om lag 6 pst. av årets driftskostnader knyttet til skader forvoldt av uforsikrede og ukjente motorvogner gjennom regress.

Vegdirektoratet sendte i 2016 ut 128 023 brev til eiere av motorvogner som har stått registrert som uforsikret i om lag én måned, med anmodning om å ordne opp i forsikringsforholdet. Motorvogner som har stått registrert uforsikret i mer enn to måneder, blir begjært avskiltet. I 2016 utstedte Statens vegvesen 43 169 og året før 42 274 avskiltingsbegjæringer som følge av manglende trafikkforsikring.

I perioden 2010–2016 ble det anmeldt 2 225 tilfeller for brudd på bilansvarslova. Av disse ble 738 avgjort med forelegg fra påtalemyndigheten, dom eller bot. Med andre ord bøtelegges et lite antall uforsikrede hvert år.

I praksis skjer det i dag intet med de uforsikrede motorvognene før de eventuelt blir stanset i trafikkontroll eller forvolder skade. Dersom skade forvoldes, trer ansvaret til Trafikkforsikringsforeningen inn. Basert på det lave antall reaksjoner og det relativt stabile antall uforsikrede motorvogner fra år til år, er dagens håndtering av uforsikrede motorvogner lite effektiv for å redusere antallet.

Ved eierskifte følger det av forsikringsavtaleloven § 7-2 første ledd at tidligere eiers forsikring (medforsikring) gjelder for forsikringstilfeller som inntrer innen 14 dager etter eierskifte, med mindre den nye eieren har tegnet forsikring, § 7-2 annet ledd.

15.4 Trafikkforsikringsforeningen

Trafikkforsikringsforeningen ble stiftet 21. mars 1927 som «Norsk Forbund for Ansvarsforsikring av Utenlandske Motorvogner» av trafikkforsikringsselskapene. Formålet var å bære ansvaret for skader forvoldt av utenlandske motorvogner som kom til Norge.

Alle forsikringsselskaper som tilbyr trafikkansvarsforsikring i Norge, skal være medlem av Trafikkforsikringsforeningen, jf. bilansvarslova § 17 med forskrifter. Det gjelder også forsikringsselskaper som har hovedkontor i en annen stat innenfor EØS-området. Foreningen hadde 31 medlemmer ved utløpet av 2016.

Fra 1936 ble trafikkforsikringsselskapene i Norge pålagt ansvar for skade forvoldt av ukjente og uforsikrede motorvogner, og «Felleskontoret til oppgjør av ukjente og uforsikrede motorvogner» ble dannet. Felleskontoret og Norsk Forbund ble slått sammen i 1964 og fikk navnet Trafikkforsikringsforbundet, og fra 1984 ble navnet endret til Trafikkforsikringsforeningen.

Trafikkforsikringsforeningen administrerer en egen grenseforsikringsordning. Grenseforsikringen som selges av tollmyndighetene, gjelder for motorvogner som skal være særskilt registrert (norske turist- og eksportskilt), og for utenlandske motorvogner som ikke på forhånd er trafikkforsikret.

Trafikkforsikringsforeningens oppgaver er angitt i trafikktrygdforskriften, der det fremgår at foreningen administrerer og i første omgang bærer ansvaret for skader forvoldt av henholdsvis uforsikrede eller ukjente motorvogner, jf. bilansvarslova § 10. Erstatninger som foreningen utbetaler etter bilansvarslova § 10, utlignes på medlemmene i likhet med Trafikkforsikringsforeningens overskudd/underskudd. Det har ikke i noe år vært overskudd. Ifølge foreningen er netto utbetalinger for skader forårsaket av uforsikrede og ukjente skadevoldere, på om lag 110–120 mill. kroner årlig, hvorav mellom 17–20 mill. kroner skriver seg fra skader som forvoldes av uforsikrede motorvogner. Det resterende beløpet går til utbetalinger til skadelidte etter trafikkskader med ukjent skadevolder.

Det følger av trafikktrygdforskriften at informasjonssenteret skal føre et register over registreringsnummer på de motorvogner som er hjemmehørende i landet, polisenummeret på motorvognens trafikkforsikring etter bilansvarslova § 15, og dersom gyldigheten av forsikringen er utløpt, datoen for forsikringens opphør.

TFFAuto mottar informasjon om motorvogner og eiere fra det sentrale motorvognregisteret (Autosys) som forvaltes av Statens vegvesen. TFFAuto legger også inn informasjon i Autosys om hvor og når en motorvogn er forsikret. Dagens kobling mellom TFFAuto og Autosys er meget komplisert på grunn av duplisert informasjon i disse to systemene. Dette er også medvirkende til at datakvaliteten ikke alltid er god nok.

15.5 Andre land

Sverige etablerte 1978 en ordning hvor den svenske Trafikförsäkringsforeningen (TFF) fikk hjemmel til å kreve inn en godtgjørelse av eiere av uforsikrede motorvogner som ikke er avregistrerte. I Sverige betegnes dette som «trafikförsäkringsavgift», hvilket er noe annet enn den norske trafikkforsikringsavgiften som skal erstatte årsavgiften. Den svenske «trafikförsäkringsavgiften» er i norsk terminologi mer å anse som et gebyr. Gebyret skal motivere eiere til å overholde forsikringsplikten.

Gebyret ilegges av den svenske Trafikförsäkringsforeningen, og gjelder for hver dag motorvognen er uforsikret. Nivået blir fastsatt på bakgrunn av den høyeste premie som tilbys i markedet for den aktuelle motorvognen (inklusiv trafikkskadeavgift), med et påslag på 10 pst. Minimumsgebyret er 200 SEK. Gebyrsatsene i Sverige er differensiert for ulike motorvogngrupper. Eksempelvis er dagsatsgebyret for privat personbil 115,06 SEK, mens den for taxi er 117,80 SEK. Høyest er gebyrsatsen for lastebil over 3,5 tonn og buss, hhv. 136,98 og 158,90 SEK.

Gebyret som oppkreves er ikke å anse som en premieinnbetaling. Forsikringsselskapene er solidarisk ansvarlig for skader som forårsakes av uforsikrede, uidentifiserte eller utenlandske motorvogn. Den svenske Trafikförsäkringsforeningen er ikke ansett å drive forsikringsvirksomhet, og er ikke omfattet av forsikringsvirksomhetslovgivningen. Det er videre lagt til grunn at gebyret ikke er å anse som vederlag for en tjeneste, og at ileggelse av gebyret ikke er omsetning i merverdiavgiftsrettslig forstand.

Skader som forvoldes av uforsikrede og ukjente motorvogner, dekkes av forsikringsselskapene i fellesskap gjennom Trafikförsäkringsforeningen. Skadene genererer erstatnings- og administrasjonskostnader. Gebyrinntektene dekker deler av disse kostnadene, slik at kostnadene i mindre grad veltes over på forsikringstakerne. Som en ytterligere konsekvens av gebyrordningen i Sverige, har man for øvrig lykkes i å redusere antall uforsikrede motorvogner til i underkant av en pst., og forbedre datakvaliteten knyttet til forsikringsavtaler og registreringsforhold.

Finland har ordning tilnærmet lik den svenske med innkreving av en avgift. Den finske ordningen har blitt utredet på nytt for å tydeliggjøre om avgiften som kreves inn skal anses å være en statlig oppgave, og om den bryter med den finske grunnloven. De finske myndighetene har vedtatt ny Trafikförsäkringslag som trådte i kraft 1. januar 2017. For å unngå å bryte med grunnloven, legger den finske Trafikkforsikringsforeningen til rette for innkreving av en forsømmelsesavgift, og informerer det finske Statskontoret som så sender ut krav til uforsikret motorvogneier på vegne av foreningen. Betaling av forsømmelsesavgiften skjer til den finske Trafikkforsikringsforeningen.

15.6 Forslag i høringsbrevet

Finansdepartementet sendte 30. november 2016 på høring et forslag om endringer i bilansvarslova og forskrift om trafikktrygd. Det ble også foreslått ny forskrift om tvangsmulkt for uforsikret motorvogn. Forslagene hadde som hovedformål å bidra til å redusere dagens høye andel uforsikrede motorvogner, og bidra til færrest mulig uforsikrede motorvogner ved omlegging av årsavgiften til en ny avgift på trafikkforsikringer. Det ble videre foreslått å avvikle forsikringsselskapenes ansvar etter at en forsikringsavtale har opphørt å gjelde (bilansvarslova § 19). I stedet ble det lagt opp til at Trafikkforsikringsforeningen skal ha ansvar for uforsikrede motorvogner.

I ny § 17a ble det foreslått en hjemmel for Trafikkforsikringsforeningen til å ilegge tvangsmulkt for unnlatelse av å overholde den lovfestede forsikringsplikten. Det ble lagt opp til at foreningens virksomhet knyttet til mulkten, ikke skulle være omfattet av forvaltningsloven. I stedet ble foreslått spesielle forvaltningsregler i forskriften, herunder at Finansklagenemnda skulle være tvisteorgan for ordningen. Av forskriftsutkastet fremgikk også at Trafikkforsikringsforeningen skal fastsette mulktsatsene en gang i året, og at satsene skal baseres på den høyeste tilbudte premien for trafikkforsikringen som gjelder for motorvogngruppen. For at mulkten skal være tilstrekkelig motivasjonsskapende, foreslo departementet et påslag på 2,5 pst. av den høyeste tilbudte prisen på forsikringen. Dagsmulkten for en personbil vil da bli om lag 150 kroner. Det ble foreslått en uttømmende bestemmelse om hva Trafikkforsikringsforeningen skal benytte mulktinntektene til. Utover å dekke foreningens driftskostnader, skal inntektene også gå til dekning av skader som forårsakes av uforsikrede motorvogner, og kostnader for skader som forårsakes av uidentifiserte motorvogner. Dette er kostnader som tidligere har vært dekket av foreningen gjennom forsikringsselskapene, og dermed indirekte av alle andre forsikringstakere.

Det ble foreslått endringer i bilansvarslova § 19 som i dag har bestemmelse om at selv om en trafikkforsikringsavtale har opphørt å gjelde, blir forsikringen stående ved lag til det er gjort ny avtale, likevel slik at forsikringen faller bort når det er gått to måneder etter at opphørsmelding er mottatt i Autosys. Etter forslaget vil Trafikkforsikringsforeningen i samsvar med bilansvarslova § 10 første ledd, overta ansvaret for uforsikrede motorvogner umiddelbart, slik at skadelidt tredjemann som har rett til erstatning, får dekket sitt tap av Trafikkforsikringsforeningen.

Bilansvarsloven § 20 bokstav a, som i dag angir straffeansvar for eier av uforsikret motorvogn, ble foreslått opphevet. Ved innføring av et unnlatelsesgebyr er det ikke lenger behov for å straffesanksjonere eiers etterfølgende brudd på forsikringsplikten. Bortfallet av dette straffeansvaret innebærer at Trafikkforsikringsforeningen kan informere utad om en motorvogn er forsikret eller ikke, da slik informasjon ikke lenger avslører om eier har begått et lovbrudd. Straffesanksjonen overfor den som bruker uforsikret motorvogn, ble foreslått videreført.

Forsikringsavtaleloven § 7-2 regulerer i hvilken utstrekning den nye eieren ved eierskifte har stilling som automatisk medforsikret under den tidligere eiers forsikring, og det fremgår at forsikringsselskapet i dag svarer for forsikringstilfeller som er inntrådt innen fjorten dager etter et eierskifte. Denne medforsikringsregelen ivaretar et forbrukerhensyn, og gir ny eier rimelig tid til å skaffe seg nødvendig forsikringsdekning. I høringsforslaget ble det foreslått at medforsikringen ikke skal gjelde forsikring etter bilansvarslova.

15.7 Høringsinstansenes syn

Finans Norge viser til at forslaget om tvangsmulkt løser problemene knyttet til uforsikrede motorvogner, og motvirker tapte inntekter for forsikringsbransjen og økt premie for betalende kunder. Det pekes på at det er urettferdig at lovlydige forsikringstakere betaler for skader forvoldt av uforsikrede, og at ordningen vil innebære forenklede prosesser hos Statens vegvesen og forsikringsselskapene. Tiltaket vil føre til at færre uforsikrede motorvogner benyttes og dermed økt trafikksikkerhet.

Norges Bilbransjeforbund støtter departementets forslag om tvangsmulkt og mener det vil bidra til forenklinger, tryggere og mer kostnadseffektive rutiner og avgiftsinnkreving, tydeligere avgrensing, ansvarsområder og gode tiltak for å redusere antall motorvogner som kjører uten forsikring. Omleggingen vil i noen grad forebygge svart omsetning av brukte motorvogner og forenkle eierskifter.

Autoriserte trafikkskolers Landsforbund mener forslaget om tvangsmulkt er en fornuftig løsning som ivaretar bileierne på en mer rettferdig måte. Endringene er også et godt trafikksikkerhetstiltak, ulykkes- og skadeforebyggende, og vil bidra til at eldre og trafikkfarlige motorvogner blir avregistrert eller vraket frivillig.

Norsk Motorcykkel Union slutter seg til høringen og viser til at formålet med forslaget om tvangsmulkt er god, og at den vil føre til mer rettferdig fordeling av forsikringskostnadene for de lovlydige, og riktig fastsettelse av forsikringspremien. Det vises også til at det er grunn til å anta at eiere med uforsikrede motorvogner har større risiko for ulykker, og at trafikksikkerheten vil bli bedre dersom slike motorvogner fullforsikres eller tas ut av trafikk.

Personskadeforbundet LTN (tidligere Landsforeningen for trafikkskadde) stiller seg i hovedsak positiv til forslaget om tvangsmulkt.

Syklistenes Landsforening stiller seg positiv til forslaget om tvangsmulkt som potensielt kan medføre at eldre, mer trafikkfarlige og/eller mer forurensende motorvogner byttes ut.

Regjeringsadvokaten mener Trafikkforsikringsforeningens vedtak kan bli ansett som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, og Justis- og beredskapsdepartementet mener at det bør omtales hvilke av de ulike beslutninger Trafikkforsikringsforeningen skal kunne treffe, som er vedtak etter forvaltningsloven. Dersom det er meningen at forvaltningsloven ikke skal gjelde, mener begge at dette bør fremgå eksplisitt av lovhjemmelen.

Regjeringsadvokaten påpeker at det etter forslaget er uklart om betalingsplikten skal løpe automatisk fra første dag uten forsikring, eller om den først skal løpe etter en beslutning fra Trafikkforsikringsforeningen. Regjeringsadvokaten viser til at det i forslaget synes lagt opp til at betalingsplikten skal ilegges ved individuell avgjørelse, men til dels med tilbakevirkende kraft, og uavhengig av om forpliktelsen i mellomtiden er etterkommet. Regjeringsadvokaten mener at ordningen kan ha gode grunner for seg, når betalingsplikten i realiteten ilegges uten noen individuell vurdering. Det er da reglene i seg selv som gir det nødvendige oppfyllelsespress. Regjeringsadvokaten stiller i den anledning spørsmål ved om begrepet «tvangsmulkt» i høringsforslaget er et heldig begrep, ettersom det står i en viss spenning til forvaltningslovens terminologi, jf. Prop 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative reaksjoner mv.) punkt 31.4.1.

Justis- og beredskapsdepartementet viser til at et privat rettssubjekt regnes som forvaltningsorgan i saker hvor det treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift, jf. forvaltningsloven § 1 første ledd siste punktum. Videre viser Justis- og beredskapsdepartementet til at forvaltningsloven § 51 regulerer reaksjoner som «tvangsmulkt», og at det bør vurderes om bestemmelsen kommer til anvendelse på beslutninger som skal treffes av Trafikkforsikringsforeningen. Eventuelle spørsmål om forvaltningslovens regler skal fravikes, bør vurderes for hver enkelt regel ut fra retningslinjene i Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.) punkt 8.4.4. og de andre stedene i proposisjonen hvor spørsmålet om fravikelse av forvaltningsloven er berørt. Dersom det er meningen å gjøre unntak fra forvaltningsloven, bør det komme tydelig frem.

Statens vegvesen viser til at Trafikkforsikringsforeningen opptrer på vegne av og for selskapene, og ikke på vegne av det offentlige, selv om betalingsplikten er en følge av selve plikten til å ha forsikring, som er et offentligrettslig pålegg. Selv om dette isolert taler for at virksomheten faller utenfor forvaltningsloven, viser Statens vegvesen til at det er behov for forvaltningsbestemmelser i forskrifter til ordningen.

Justis- og beredskapsdepartementet anbefaler at medforsikringsplikten i forsikringsavtaleloven videreføres uendret, og viser til at bestemmelsen fastslår at forsikringsselskapet svarer for forsikringstilfelle som inntrer innen 14 dager etter et eierskifte, uten hensyn til partene i forsikringsavtalen har avtalt noe annet. Dette er en preseptorisk regel om medforsikring, der formålet er å gi den nye eieren rimelig tid til å skaffe seg nødvendig forsikringsdekning. Det påpekes at selv om det i dag ligger til rette for at forsikring kan tegnes raskere, vil den nye eieren også trenge tid til å innhente ulike forsikringstilbud, og vurdere disse opp mot hverandre.

Statens vegvesen viser til at forsikringsavtaleloven § 7-2 angir at tidligere eiers selskap hefter for forhold som har inntrådt i en 14-dagersperiode etter eierskifte. Plikten til å ha forsikring etter bilansvarslova § 15 er ikke knyttet til eierskifte (innlevering av salgsmelding) i seg selv, men til registreringen (utstedelse av vognkort). § 7-2 synes overflødig i denne sammenheng, og det kan derfor være hensiktsmessig å presisere at den ikke gjelder forsikring etter bilansvarslova. Statens vegvesen viser også til at § 7-2 ikke vil passe til dekningsinstituttet som er foreslått gjennom endringen i bilansvarsloven § 19, der det nå legges opp til at Trafikkforsikringsforeningen skal overta ansvaret for motorvognen fra dag én. Statens vegvesen viser også til at en slik presisering om at medforsikringsplikten ikke skal gjelde, ikke vil ha betydning for Statens vegvesens virksomhet som registreringsmyndighet ved eierskifte, ettersom det fremdeles vil være et vilkår for å registrere/omregistrere motorvognen at den er forsikret.

15.8 Departementets vurderinger

Finansdepartementet viser til at det er bred oppslutning om å iverksette tiltak for å få ned den høye andelen uforsikrede motorvognene i Norge i dag. Departementet har merket seg at flere høringsinstanser, ved siden av å vise til at tiltaket vil bety reduserte kostnader, blant annet viser til at tiltaket også kan bidra til økt trafikksikkerhet.

15.8.1 Medforsikring

Forsikringsavtaleloven § 7-2 fastslår at ny eier er dekket av tidligere eiers forsikring i 14 dager (medforsikring), med mindre ny eier selv tegner egen forsikring. Departementet har etter innspillet fra Justisdepartementet i høringen, ikke ansett det som hensiktsmessig nå å gjøre unntak fra denne bestemmelsen for motorvogner. Departementet mener imidlertid det er behov for å motivere også nye eiere til selv å tegne forsikring allerede ved eierskifte, og foreslår at gebyrplikten også gjelder overfor ny eier som ikke selv har tegnet forsikring. Formålet med medforsikringsbestemmelsen er å gi ny eier rimelig tid til å skaffe seg forsikring. Dette formålet endres ikke ved forslaget om gebyrplikt for ny eier, som fortsatt kan avvente med å tegne egen forsikring i løpet av de 14 dagene medforsikringen gjelder.

Formålet med en gebyrplikt er å motivere også ny eier til å tegne forsikring allerede ved eierskiftet. Videre er formålet å etablere et avgiftsmessig grensesnitt for den nye avgiften på trafikkforsikringer, hvor forsikringsselskapene blir avgiftspliktige for forsikringer som gjelder frem til avtalen sies opp og til et eierskifte, mens Trafikkforsikringsforeningen blir avgiftspliktig for eiere som ilegges gebyr, herunder ny eier ved et eierskifte. Dette vil dels bidra til å redusere medforsikringskostnadene for forsikringsselskapene, som ellers overvelter disse kostnadene i forsikringspremiene, og dels bidra til at forsikringsselskapenes kostnader knyttet til den nye trafikkforsikringsavgiften, gjennom premie og gebyr, blir fordelt på tidligere og ny eier ved eierskifte.

Det følger av vegtrafikkloven § 15 tredje ledd at både den tidligere og den nye eieren innen tre dager skal gi skriftlig melding om eierskiftet til registreringsmyndigheten. I bestemmelsens fjerde ledd fremgår at registreringen ikke kan skje uten at det er lagt frem forsikringserklæring fra et forsikringsselskap i samsvar med bilansvarslova. Departementet påpeker også at medforsikringen i dag står i misforhold til vegtrafikklovens fristbestemmelser for å sende salgsmelding ved eierskifte.

15.8.2 Forholdet til forvaltningsloven

Departementet er enig med Regjeringsadvokaten og Justis- og beredskapsdepartementet i at forholdet til forvaltningsloven bør klargjøres. Forholdet til forvaltningsloven gjelder dels hvorvidt spesialbestemmelsen i lovens § 51 om tvangsmulkt også skal gjelde betalingsplikten for å motivere eiere til å tegne forsikring, og dernest hvorvidt forvaltningslovens generelle bestemmelser skal gjelde for Trafikkforsikringsforeningens virksomhet knyttet til håndhevingen av betalingsplikten.

Formålet om å skape et oppfyllelsespress er sammenfallende med formålet med «tvangsmulkt», slik begrepet er benyttet i forvaltningsloven § 51. Justis- og beredskapsdepartementet har i Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.) punkt 31.4.1. angitt følgende definisjon av dette begrepet: «Vedtak om tvangsmulkt er et enkeltvedtak med trussel om plikt til å betale penger til det offentlige for å sikre plikter som følger av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, blir etterlevd». I punkt 31.4.4 har Justis- og beredskapsdepartementet vist til at det ikke er utelukket at det på særlige områder kan være akseptabelt at tvangsmulkt begynner å løpe allerede fra vedtakstidspunktet, og at spørsmålet må ses i sammenheng med at det tidligere er gitt et bindende pålegg til den private parten, og hvilke muligheter den private parten i etterkant av dette har hatt til å oppfylle pålegget og dermed unngå tvangsmulkt. Det er i merknadene til forvaltningsloven § 51 om tvangsmulkt, vist til at noen betalingsforpliktelser oppstår direkte etter lov eller forskrift på grunn av en overtredelse, uten at forvaltningen treffer individuelt vedtak om tvangsmulkt. Justis- og beredskapsdepartementet har ansett at slike reaksjoner ikke omfattes av forvaltningsloven § 51, som forutsetter at det foreligger et særskilt vedtak om tvangsmulkt.

Slik Regjeringsadvokaten har påpekt i sin høringsuttalelse, vil betalingsplikten påløpe automatisk, og faller dermed noe på siden av tvangsmulktbegrepet slik det er brukt i forvaltningsloven. Finansdepartementet deler Regjeringsadvokatens synpunkt om denne begrepsbruken, og foreslår i stedet at betalingsplikten innrettes som en gebyrordning. Finansdepartementet viser i tillegg til at forslaget skiller seg fra tvangsmulkt slik det er brukt i forvaltningsloven, ved at betalingen ikke skal gå til det offentlige, men til å dekke Trafikkforsikringsforeningens kostnader knyttet til skader forvoldt av uforsikrede og ukjente motorvogner. Gebyrbegrepet er vel innarbeidet i norsk terminologi som betaling for en tjeneste. Betalingen vil her gjenspeile både forsikringskostnadene for tilsvarende gruppe av motorvogner, og Trafikkforsikringsforeningens kostnader for uforsikrede og ukjente motorvogner.

Ettersom formålet med unnlatelsesgebyr ikke er å reagere mot en begått overtredelse, men å skape et fremtidig oppfyllelsespress, er det ikke behov for å kreve subjektiv skyld for å kunne ilegge gebyret. Tilsvarende er også lagt til grunn for tvangsmulkt, jf. NOU 2003: 15 Fra bot til bedring punkt 15.4.2 og 26.1.4.

Unnlatelsesgebyret skal etter forslaget ilegges automatisk. I NOU 2003:15 Fra bot til bedring punkt 11.4.2 er automatisk tvangsmulkt definert slik: «Med automatisk tvangsmulkt sikter utvalget til de tilfeller der det fremgår direkte av loven at det begynner å løpe en tvangsmulkt når den frist loven angir er oversittet. Både handlingsnormen og betalingsplikten følger således her av loven.» Det samme vil gjelde for unnlatelsesgebyr etter forslaget her.

Departementet anser det som hensiktsmessig at det i forskrift blir gitt bestemmelser om at Trafikkforsikringsforeningen etter søknad kan ettergi gebyret helt eller delvis når unnlatelsen av å oppfylle plikten må anses unnskyldelig som følge av forhold utenfor den ansvarliges kontroll. Videre at det i forskrift også fremgår at avgjørelser i sak om feilaktig ilagt unnlatelsesgebyr kan påklages.

Når det gjelder spørsmålet om forvaltningslovens generelle bestemmelser bør gjelde for Trafikkforsikringsforeningens håndheving av betalingsplikten, viser Finansdepartementet til at forvaltningsloven § 1 første ledd første punktum angir at forvaltningsloven gjelder den virksomhet som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov. Etter § 1 siste punktum regnes et «privat rettssubjekt» som forvaltningsorgan i «saker hvor det treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift». Trafikkforsikringsforeningen er et privat rettssubjekt som er opprettet av forsikringsbransjen. Foreningen opptrer på vegne av og for selskapene, og ikke på vegne av det offentlige, selv om gebyret er en følge av selve plikten til å ha forsikring, som er et offentligrettslig pålegg. Selv om foreningen gjennom dette også ivaretar et samfunnsformål, mener departementet at foreningens virksomhet knyttet til gebyret, ikke bør reguleres av forvaltningsloven. I stedet vil forvaltningsbestemmelser som ivaretar eierens rettssikkerhet med hensyn til varsling, underretning om ileggelsen, og klagemulighet, bli innarbeidet i forskrift. Det er imidlertid flere generelle bestemmelser i forvaltningsloven som kan være relevante anvendelse ved Trafikkforsikringsforeningens og klageorganets virksomhet knyttet til gebyret. Dette er §§ 6-10, 11, 11a, 11d, 11e, 12, 13, 13a-13f, 15a, 18, 18a-18c, 19, 20, 21, 35 og 36. Ved fastsetting av forskriften vil det bli vurdert å innarbeide henvisning til disse bestemmelsene, samt å innta gebyrsatsene.

Trafikkforsikringsforeningens virksomhet etter forslaget vil dels være å ilegge og kreve inn betalingen, og dels å forhåndsfastsette gebyrets størrelse. Disse virksomhetene kan bli ansett som henholdsvis enkeltvedtak og forskrift etter forvaltningsloven. Selv om flere av forvaltningslovens generelle bestemmelser også er relevante for saksbehandlingen, mener Finansdepartementet at det ikke er hensiktsmessig at forvaltningsloven skal gjelde Trafikkforsikringsforeningens eller klageorganets virksomhet knyttet til gebyret. Det foreslås at dette eksplisitt fremgår av loven.

Det er en lovbestemt plikt til å holde motorvogner forsikret. Det ligger ikke til det offentlige å gi et bindende pålegg om å oppfylle forsikringsplikten, utover det som allerede følger av bilansvarslova. Dette tilsier at betalingsplikten som knytter seg på denne lovbundne plikten oppstår automatisk, og uten at det treffes et individuelt vedtak. Departementet foreslår at denne automatikken også skal gjelde ved eierskifter, og selv om den nye eier er dekket av tidligere eiers forsikring i 14 dager (medforsikring). Trafikkforsikringsforeningens oppgave blir å ilegge og innkreve selve betalingskravet som følger direkte av regelverket, og ikke gjennom et vedtak.

15.8.3 Trafikkforsikringsforeningens ansvar for uforsikrede motorvogner

Etter bilansvarslova § 19 blir forsikringen stående ved lag til det er gjort ny avtale, selv om en trafikkforsikringsavtale har opphørt å gjelde. Forsikringen faller bort når det er gått to måneder etter at opphørsmelding er mottatt i Autosys. Etter bilansvarslova § 10 første ledd overtar Trafikkforsikringsforeningen på vegne av selskapene, ansvaret for uforsikrede motorvogner umiddelbart slik at skadelidt tredjemann som har rett til erstatning, får dekket sitt tap av foreningen. Departementet foreslår at Trafikkforsikringsforeningens skal overta også selskapenes ansvar etter at avtalen har opphørt.

Selv om avskilting i dag kan skje straks, tar det i praksis lang tid før avskilting kan bli aktuelt. Fire uker etter at Statens vegvesen har mottatt melding om opphør, og kjennemerkene ikke er blitt innlevert og det heller ikke er innmeldt ny forsikring fra samme eller nytt forsikringsselskap, sendes brev til motorvogneieren med blant annet anmodning om omgående å ordne ny forsikring. Opphørsmelding sendes fra selskapene til Autosys i elektronisk rutine via TFFAuto. Hvis melding om forsikring ikke er registrert i motorvognregisteret innen ytterligere fire uker, blir avskiltingsbegjæring avmerket i motorvognregisteret, dersom forsikring ikke er innmeldt. Etter dagens praksis kan det dermed gå til sammen åtte uker fra opphør av forsikringsavtale til avskiltingsbegjæring avmerkes i motorvognregisteret.

Det fremgår i dag av § 19 at det er forsikringsselskapet som sender melding til motorvognregisteret om opphøret av forsikringsavtalen.

Ved innføring av en ordning hvor Trafikkforsikringsforeningen overtar ansvaret for uforsikrede motorvogner, vil Statens vegvesen kunne legge inn begjæring om avskilting på et tidligere tidspunkt enn i dag. Når begjæring tidligst kan og bør avmerkes i motorvognregisteret, vil avhenge av når Trafikkforsikringsforeningen har varslet om manglende forsikring og sanksjonene, herunder varsel om avskilting. Det legges opp til at begjæring om avskilting skal kunne legges inn i motorvognregisteret samtidig med at Trafikkforsikringsforeningen sender første krav til eier om gebyret. Dette sendes ut etter at motorvognen har vært uforsikret i minst tre hele dager. Dermed kan vegmyndighetene motta melding inneholdende samme fil med kjennemerker som foreningens innkrevingspartner vil motta, og sette avskiltingsbegjæring i Autosys på grunnlag av denne meldingen. Ved å vente tre dager med å begjære motorvognen avskiltet oppnås at en varsling via dagsgebyrkravet kommer samtidig per brev, og at det er to-tre dager på å rette opp eventuelle feil hos selskapene eller mellom TFFAuto og selskapene.

Ved eierskifte vil ny eier i en periode av 14 dager være dekket av tidligere eiers forsikring, dersom tidligere eier var forsikret på tidspunktet for eierskifte. Med mindre den nye eier selv tegner ansvarsforsikring ved eierskiftet, vil det påløpe gebyr i denne perioden. Etter utløpet av perioden, og uten at det er tegnet ny forsikring, skal motorvognen kunne avskiltes.

Departementet anser det hensiktsmessig at de nye rutinene for informasjonsflyt om avskilting som det ved endringen nå legges opp til, og som vil innebære en betydelig effektivisering, gis i forskrift om trafikktrygd. Med en gang Autosys fra TFFAuto mottar melding om opphør av forsikringsavtale, eller etter utløp av medforsikringsperiode uten at ny eier har tegnet forsikring, vil det avmerkes i motorvognregisteret med begjæring om inndragning av kjennemerker. Aktuelle myndigheter vil dermed straks motorvognen påtreffes i kontroll, kunne avskilte motorvognen, med mindre eier godtgjør at forsikring er ordnet.

15.8.4 Gebyret anses ikke som straff

Det er ingen klar definisjon av hva som skal anses som straff verken etter Grunnloven § 96 – kravet om at ingen kan straffes uten etter dom – eller den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK). I stedet for en klar definisjon har EMK angitt noen sentrale kriterier («Engelkriteriene»). Departementet anser at unnlatelsesgebyret etter disse kriteriene ikke utgjør straff etter Grunnloven § 96 eller EMK.

En administrativ sanksjon i forvaltningsrettslig forstand, er en negativ reaksjon som kan ilegges av et forvaltningsorgan, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som regnes som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon, jf. definisjonen i forvaltningsloven § 43, Prop. 62 L (2015–2016).

Høyesterett har i Rt. 2014 s. 620 avsnitt 52 vist til at:

«Administrative reaksjoner uten straffeformål faller utenfor grunnlovsvernet, se for eksempel Rt-2008-478 (Kobbvåglaks) hvor Høyesterett uttalte at den aktuelle tvangsmulkt «... ikke primært [har] preg av straffesanksjon, men mer av et virkemiddel for å anspore virksomhetene til å overholde kvoten» (avsnitt 60). Mulkten var derfor ikke å anse som straff etter § 96.»

Departementet viser til at unnlatelsesgebyrets formål skiller den fra straff, jf. Rt 2005 s. 1269. Ved den typiske straff er formålet, i likhet med overtredelsesgebyr og administrativ sanksjon, å reagere i ettertid på en handling eller unnlatelse som har opphørt. Mens straff retter seg mot en handling i fortiden, retter unnlatelsesgebyret seg mot en handling i fremtiden. Formålet er å motivere eiere til å oppfylle forsikringsplikten, og til at ny eier skal tegne forsikring allerede ved et eierskifte. Gebyret øker med samme beløp for hver dag uten forsikring, slik at presset øker tilsvarende inntil eier har tegnet forsikring.

I Rt. 2008 s. 478 viste Høyesterett til at Grunnloven § 96 har en selvstendig kjerne for reelle straffereaksjoner som retter seg mot allerede utførte handlinger eller unnlatelser, og som bare kan ilegges av en domstol. Er man innenfor denne kjernen, er etterfølgende domstolsprøving etter søksmål fra den berørte borgeren ikke tilstrekkelig. Høyesterett viste til at «Ved den konkrete vurderingen vil det være av avgjørende betydning om tvangsmulkten er fastsatt på forhånd, eller om den først ilegges i ettertid som en sanksjon mot en utført handling. Det vil også ha betydning om mulkten påløper automatisk, uten individuell vurdering i hvert enkelt tilfelle.» Unnlatelsesgebyret vil være fastsatt på forhånd og påløpe automatisk, uten noen individuell vurdering. Formålet med unnlatelsesgebyret er å skape et reelt oppfyllelsespress, ikke å sanksjonere et allerede begått lovbrudd. Gebyret er dermed rettet fremover, og begynner først å løpe når den forsikringspliktige misligholder forsikringsplikten, eller ny eier ikke selv tegner forsikring ved et eierskifte. Gebyret har virket etter sin hensikt om eieren innretter seg slik at det ikke skal betales gebyr.

Betalingsplikten er videre ingen straff etter EMK. Sanksjonsutvalget uttalte i NOU 2003:15 Fra bot til bedring side 141, at «fremoverrettede» tiltak – som tvangsmulkt – ikke omfattes av utvalgets definisjon av en sanksjon. Derav følger det at heller ikke utvalget anser slike tiltak som straff i EMKs forstand.

I Rt. 2005 s. 1269 viste Høyesterett til at:

«[i]nnholdet i straffebegrepet i EMK protokoll 7 artikkel 4 er det samme som i EMK artikkel 6, jf. Rt-2004-927 avsnitt 54 og EMDs avvisningsavgjørelse 14. september 2004 i saken Rosenquist mot Sverige (EMD-2000-60619). De tre såkalte Engelkriteriene står dermed sentralt: nasjonal klassifikasjon, karakteren av og formålet med den lovregelen som anvendes, og sanksjonens innhold og alvor, jf. dom avsagt 8. juni 1976 av Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) i saken Engel mfl. mot Nederland (EMD-1971-5100). Kriteriene er som utgangspunkt alternative, men en forfølgning kan også bli ansett som straffanklage på grunn av den kumulative effekt av flere av kriteriene.»

Departementet viser til at ved vurderingen av om et forhold skal anses som straff etter EMK, må det etter dette legges vekt på om sanksjonen er klassifisert som straff i nasjonal rett, normens karakter og sanksjonens innhold og alvor, jf. også Rt 2002 s. 1298, Rt 2012 s. 921 og Rt 2015 s. 392.

Unnlatelsesgebyret er ikke klassifisert som straff etter norsk rett, jf. straffeloven §§ 29 og 30, og det er ikke et vilkår for å ilegge gebyret at de subjektive vilkårene for straff er oppfylt. Gebyret forutsetter ingen vurdering i det enkelte tilfellet av om skyld er utvist eller om det er hensiktsmessig å ilegge gebyret. Videre er gebyret av en annen karakter enn den typiske straff, ved at det retter seg mot en handling i fremtiden, mens straffen retter seg mot en handling i fortiden. Fastsettelsen av gebyrets størrelse følger av retningslinjer i loven, og nærmere bestemmelser vil bli gitt i forskrift. Gebyret utgjør forhåndsfastsatte standardsatser som er basert på høyeste forsikringspremie innenfor den aktuelle gruppe av motorvogner, med et påslag for å understreke oppfyllelsespresset.

Heller ikke det forhold at gebyret ilegges automatisk i kraft av loven, og ikke etter et konkret vedtak, medfører at reaksjonen skifter karakter og får preg av straff, jf. Rt 2005 s. 1269. Forsikringsplikten etter bilansvarslova har eksistert i en årrekke. Det må forventes at eiere av motorvogner er godt kjent med plikten. Trafikkforsikringsforeningen vil også varsle forsikringstaker straks det fremgår av TFFAuto at motorvognen ikke er forsikret. Departementet viser også til at gebyret øker med samme beløp for hver dag uten forsikring, slik at presset øker tilsvarende inntil eier har tegnet forsikring, jf. Rt. 2005 side 1179 avsnitt 20.

Departementet anser det ikke som hensiktsmessig å angi et øvre tak for et samlet gebyr, eller angi et maksimalt tidsrom for når gebyr kan pålegges. En slik bestemmelse vil kunne motvirke formålet med gebyret, som er å motivere eiere til å holde motorvognen trafikkforsikret, og nye eiere til selv å tegne forsikring. Departementet legger imidlertid til grunn at Trafikkforsikringsforeningen aktivt følger opp unnlatelser av å betale gebyr, slik at gebyret ikke påløper over lang tid, og utgjør uforholdsmessig høyt beløp.

15.9 Økonomiske og administrative konsekvenser

En konsekvens av omleggingen av årsavgift til trafikkforsikringsavgift vil være at avgiftsinntektene vil avhenge av antallet som har forsikring. Ifølge tall fra Statens vegvesen hadde 3,44 pst. av alle registrerte motorvogner i Norge ikke forsikring per desember 2016. Til sammenligning ble om lag 1,5 pst. av alle årsavgiftskrav i 2015 ikke innbetalt til Toll- og avgiftsetaten. Deler av dette blir innkrevd i etterkant. I tillegg medfører innføring av trafikkforsikringsavgift at fakturaen for forsikringen blir høyere, noe som kan medføre at antallet uforsikrede øker. Omleggingen kan dermed gi et økt antall motorvogner som ikke betaler avgift. En rimelig antakelse er at andelen uforsikrede motorvogner ved innføringen av et unnlatelsesgebyr kan falle fra dagens 3,44 pst. til om lag 1 pst. som er andelen i Sverige.

Ordningen med gebyr for uforsikrede motorvogner antas å motvirke økning i antall uforsikrede og snarere bidra til at antallet uforsikrede reduseres. Finansdepartementet har i samarbeid med Trafikkforsikringsforeningen vurdert sannsynlige konsekvenser av å innføre et unnlatelsesgebyr, og anslår på usikkert grunnlag at provenytapet som følge av manglende innbetaling av avgift vil bli redusert med 130 mill. kroner påløpt og 100 mill. kroner bokført. Tilsvarende vil færre forsikrede ved innføring av trafikkforsikringsavgift antakelig medføre reduserte premieinntekter for bransjen. Med innføring av et unnlatelsesgebyr forventes at en betydelig andel av dagens uforsikrede vil tegne ordinær forsikring. Basert på usikre antakelser om forsikringstakernes atferd kan denne effekten anslås å gi bransjen økte premieinntekter på vel 100 mill. kroner.

Ved at gebyrplikten utvides til også å gjelde ny eier som ikke selv har tegnet ansvarsforsikring i forbindelse med eierskiftet, men som er dekket av tidligere eiers forsikring i en periode av 14 dager, oppnås at forsikringsselskapene kan fordele avgiftskostnadene direkte til sine kunder gjennom premiene. Samtidig vil avgiftskostnadene knyttet til ny eier ved et eierskifte av Trafikkforsikringsforeningen fordeles på den nye eieren.

I tillegg til dette kommer økte innbetalinger fra uforsikrede som blir omfattet av ordningen. Dette vil bidra til å dekke Trafikkforsikringsforeningens netto utbetalinger for skader forårsaket av uforsikrede og ukjente skadevoldere, på om lag 110–120 mill. kroner årlig. Omfanget av denne innbetalingen vil i tillegg til antallet uforsikrede, registrerte motorvogner, påvirkes av nivået på unnlatelsesgebyret.

Ved at det blir færre uforsikrede motorvogner, vil også antallet skader som forvoldes av uforsikrede motorvogner bli redusert. Dette vil redusere kostnader til utbetaling av erstatninger for disse skadene.

Gebyrinntektene vil bidra til å dekke kostnader Trafikkforsikringsforeningen i dag har med å dekke skader forvoldt av uforsikrede motorvogner og ukjente skadevoldere. Dette innebærer at forsikringstakerne i mindre grad vil være med på «spleiselaget» når regningen etter ukjente eller uforsikrede skadevoldere skal betales.

Inntektene fra unnlatelsesgebyret forventes kun å dekke kostnadene til erstatningsutbetalinger forvoldt av uforsikrede og ukjente motorvogner samt kostnader for Trafikkforsikringsforeningens administrasjon. Over tid antas gebyret ikke å generere noe overskudd. Dersom gebyrinntektene likevel skulle innebære overskudd et enkelt år, vil dette kunne avskrives mot de avsetninger Trafikkforsikringsforeningen har for inntrufne, men ennå ikke meldte skader og meldte, men ennå ikke oppgjorte skader. Videre vil dagsgebyrsatsen kunne justeres.

For Trafikkforsikringsforeningen antas det i første omgang (før effekten av unnlatelsesgebyret oppnås) å bli en økning i antall uforsikrede skader på grunn av antall uforsikrede motorvogner som følge av innføring av trafikkforsikringsavgiften. I tillegg vil innføring av unnlatelsesgebyret føre til at i de to første månedene motorvognen er uforsikret, overtar Trafikkforsikringsforeningen ansvaret for skadeoppgjør, i motsetning til i dag hvor forsikringsselskapene har dette ansvaret, jf. bilansvarslova § 19.

Til dekning av kostnadene for økt antall skader, vil det særlig i de første årene være behov for et overskudd for avsetning til skader som ikke blir gjort opp i skadeåret, for eksempel for personskader som kommer til utbetaling først når skadeomfanget har materialisert seg.

Forsikringspremier reguleres av markedet. Normalt vil reduserte kostnader komme kundene til gode. Departementet forutsetter at konkurransen mellom selskapene vil sikre at innføringen av ordningen vil komme lovlydige forsikringstakere til gode.

De løpende utgiftene for drift av ordningen er anslått til 20 mill. kroner. Disse administrasjonskostnadene vil også inngå i grunnlaget for fastsettelse av gebyret.

Det følger av bilansvarslova at motorvognen skal være forsikret ved registreringen. Departementet ser ikke grunn til å endre dette ved innføringen av et unnlatelsesgebyr. Det innebærer at vegvesenet skal kontrollere motorvognens forsikringsforhold ved registrering og omregistrering. Vegvesenet vil hente informasjon om dette fra TFFAuto som blir hovedkilde for en motorvogns forsikringsstatus i Norge. Dette vil vesentlig forenkle rutiner for forsikringsselskapene og motorvogneierne, og innebære en viss forenkling for Statens vegvesen. I tillegg vil datakvaliteten betydelig forbedres. Eiere kan kontrollere forsikringsforholdet for sine motorvogner under «Min side» på Trafikkforsikringsforeningens hjemmeside.

Ordningen vil innebære at vegmyndighetene ikke lenger skal sende ut varsel til eiere om manglende forsikring. Den oppgaven overføres til Trafikkforsikringsforeningen som vil varsle forsikringstaker straks det fremgår av TFFAuto at motorvognen ikke er forsikret. I 2016 ble det sendt 128 023 brev til eiere av uforsikrede motorvogner. Videre utsteder Statens vegvesen årlig 40–50 000 avskiltingsbegjæringer som følge av manglende trafikkforsikring. Avskiltingsmuligheten vil fortsatt være en aktuell reaksjon for manglende forsikring, men det forventes at omfanget vil bli noe redusert ved den nye ordningen.

Ordningen vil tydeliggjøre forsikringsplikten, virke oppdragende og være holdningsskapende overfor eierne.

Gebyrplikten vil også gjelde ved eierskifte der ny eier ikke har tegnet egen trafikkforsikring, og som i en 14-dagers periode er dekket av tidligere eiers forsikring, jf. forsikringsavtaleloven § 7-2. En gebyrplikt også for ny eier bidrar til å klargjøre grensesnittet mellom de avgiftspliktige forsikringsselskapene og Trafikkforsikringsforeningen for den nye avgiften på trafikkforsikringer. Forsikringsselskapene vil være avgiftspliktig for forsikringer som gjelder overfor en eier som har tegnet obligatorisk ansvarsforsikring. Trafikkforsikringsforeningen vil være avgiftspliktige overfor eiere som er ilagt gebyr når gebyret betales. Dette vil også omfatte nye eiere som er dekket av tidligere eiers forsikring. En annen løsning hvor selskapene skulle blitt avgiftspliktig også under en medforsikringsperiode, ville etter departementets mening være lite hensiktsmessig, da også avgiftskostnadene under medforsikringsperioden ville blitt veltet over på andre forsikringstakerne. En slik løsning ville overfor nye eiere som var dekket av medforsikringen, gitt utilsiktet insentiv til å avvente med å tegne egen forsikring.

Gebyrplikt for ny eier vil bidra til at også denne personen oppfordres til å ordne forsikringen ved eierskiftet. Forsikringsavtaleloven § 7-2 fører til en høyere premie da risikoen etter eierskiftet i dag må prises inn i perioden som motorvognen normalt er forsikret. I den aktuelle perioden medforsikringen gjelder, er motorvognen formelt å anse som forsikret, og utenfor Trafikkforsikringsforeningens ansvar. Det er i medforsikringstilfellene tidligere eiers forsikringsselskap som dekker skadene som forvoldes. Gjennom forslaget om gebyrplikt også for ny eier som er dekket av tidligere eiers forsikring, forventes at selskapenes kostnader knyttet til ansvar under medforsikringsperioden blir redusert.

Forslaget om å oppheve dagens ordning etter bilansvarslova § 19 der forsikringen blir stående ved lag til det er gjort ny avtale, selv om en trafikkforsikringsavtale har opphørt å gjelde, antas å innebære reduserte kostnader for forsikringsselskapene. Kostnadene forventes å bli redusert som en følge av at ansvaret for uforsikrede motorvogner flyttes over til Trafikkforskringsforeningen, som vil få dekket disse via unnlatelsesgebyret. Departementet forventer at konkurransesituasjonen mellom selskapene vil bidra til at kostnadsreduksjoner på dette området vil komme forsikringstakerne til gode.

Gebyret vil i langt større grad enn i dagens system bidra til at eldre, og muligens trafikkfarlige, motorvogner blir frivillig avregistrert og eventuelt vraket, jf. at EU-kontroll kun skjer hvert annet år.

15.10 Merknader til lovforslaget

Til ny § 17 a

I ny § 17a foreslås en lovhjemmel for ileggelse av gebyr til Trafikkforsikringsforeningen overfor eier av uforsikret motorvogn, samt ny eier som ved eierskifte ikke har ordnet med ansvarsforsikring.

Første ledd første punktum fastslår at det skal betales et gebyr til Trafikkforsikringsforeningen dersom den lovfestede plikten til å ha ansvarsforsikring etter bilansvarslova § 15 første punktum ikke overholdes. Plikten til å betale gebyr oppstår automatisk. § 15 første punktum gjelder motorvogner som er registrert eller skulle vært registrert.

Formålet med gebyret er å motivere eieren til å oppfylle den obligatoriske forsikringsplikten som følger av loven. Formålet er ikke å sanksjonere et allerede begått lovbrudd. Gebyret er dermed rettet fremover, og plikten til å betale gebyret oppstår først når den ansvarlige unnlater å overholde forsikringsplikten. Gebyret etter denne bestemmelsen er ikke å anse som straff etter Grunnloven § 96 eller EMK, se punkt 15.8.4.

I første ledd annen punktum utvides gebyrplikten til også å gjelde ny eier som er dekket av tidligere eiers forsikring etter forsikringsavtaleloven § 7-2 om medforsikring. Gjennom medforsikringsbestemmelsen er ny eier generelt gitt en rimelig tid til å ordne med forsikringen. Gebyrplikten for ny eier skal bidra til å motivere den nye eieren til selv å tegne forsikring ved eierskifte.

Annet ledd angir at kravet på gebyr helt eller delvis kan frafalles dersom bruddet på forsikringsplikten må anses unnskyldelig som følge av forhold utenfor den ansvarliges kontroll. Det følger av bilansvarslova § 15 hvem som er ansvarlig for å tegne trafikkforsikring. Den forsikringspliktige vil i forhold til gebyret og forsikringsplikten være ansvarlig for alle forhold innenfor sin «kontrollsfære», uavhengig av om vedkommende kan bebreides for disse forholdene. Kontrollerbare er forhold som den ansvarlige har kunnet påvirke. Det samme må gjelde for ny eier som ikke selv har tegnet forsikring ved kjøpet. Departementet legger til grunn at dispensasjonsfullmakten skal praktiseres strengt, og at bevisbyrden for at det foreligger et forhold utenfor den ansvarliges kontroll, må ligge på søkeren. Forsikringsselskapenes døgnåpne tilbud innebærer at det normalt kan tegnes forsikring når som helst.

Tredje ledd angir at det er Trafikkforsikringsforeningen som fastsetter gebyrets størrelse, og anviser at gebyret skal baseres på den høyeste forsikringspremie med et tillegg som departementet kan fastsette i forskrift. Prosentillegget vil i forskriften i første omgang bli satt til 2,5 pst av den høyeste prisen på ansvarsforsikringen. Dagsgebyret for en personbil vil da bli om lag 150 kroner. Fastsettelsen gjøres på forhånd. Det vil bli vurdert å innarbeide satsene i forskriften.

Fjerde ledd fastslår at det er Trafikkforsikringsforeningen som skal ilegge og kreve inn gebyret. Det er ikke noe til hinder for at Trafikkforsikringsforeningen overlater denne funksjonen til en tredjepart.

I femte ledd klargjøres forholdet til forvaltningsloven.

Etter sjette ledd kan departementet gi forskrift om fastsetting og gjennomføring av gebyret, herunder om saksbehandling, varighet og størrelse på gebyret, klage og ettergivelse. Det konkretiseres her hvilke forskriftsreguleringer som er aktuelle. Med hensyn til varigheten vil gebyrplikten gjelde fra tidspunktet motorvognen er uforsikret og så lenge forsikringsplikten gjelder, som i praksis er så lenge motorvognen er registrert. Overfor en ny eier som er dekket av tidligere eiers forsikring i en fjortendagersperiode, vil gebyrplikten gjelde fra den dag eierskiftet skjer, dvs. fra og med datoen som er angitt som eierbytte på salgsmeldingen. Det vil i forskrift også kunne gis bestemmelser om at det er de registrerte data i Autosys om eier og kjennetegn ved motorvognen som skal legges til grunn ved ileggelse og innkreving av gebyret. Det vil i forskrift også kunne gis bestemmelse om ettergivelse. Utover tilfellet som i annet ledd er angitt som ettergivelsesgrunn, vil det først og fremst være i særlige enkelttilfeller at det kan være aktuelt å ettergi kravet. Trafikkforsikringsforeningen vil også kunne lempe på et krav ut fra rene innfordringsmessige hensyn.

Til § 18 annet ledd

§ 18 første ledd angir at betalingskravet er tvangsgrunnlag for utlegg, jf. lov 26. juni 1992 nr. 86 (tvangsfullbyrdelsesloven) § 7-2. Departementet foreslår i annet ledd at tilsvarende også skal gjelde betalingskrav som er knyttet til gebyret.

Til § 19 første ledd

Bilansvarslova § 19 angir i dag at selv om en trafikkforsikringsavtale har opphørt å gjelde, blir forsikringen stående ved lag til det er gjort ny avtale, likevel slik at forsikringen faller bort når det er gått to måneder etter at opphørsmelding er mottatt i Autosys. Forskrift om trafikktrygd § 7 slår i dag fast at når Statens vegvesen har mottatt melding om opphør av forsikringsavtale, vil det være grunnlag for å begjære motorvognen avregistrert «straks». Dette gjelder uavhengig av to-månedersperioden forsikringsselskapet hefter for etter bilansvarslova § 19.

Trafikkforsikringsforeningen skal i samsvar med bilansvarslova § 10 første ledd overta ansvaret for uforsikrede motorvogner umiddelbart slik at skadelidt tredjemann som har rett til erstatning, får dekket sitt tap av foreningen. Det vil følgelig ikke lenger være behov for å varsle om at enkeltselskap skal hefte etter at forsikringen er opphørt. Departementet foreslår derfor at første og annet punktum oppheves.

Det foreslås også at referansen i § 19 første ledd tredje punktum til inndragning av vognkort fjernes, da den ikke reflekterer dagens situasjon hvor det kun er kjennemerke som inndras.

Til § 20

Etter § 20 bokstav a kan den som ikke oppfyller forsikringsplikten i dag ilegges straff. Det har i praksis vært få tilfeller av straffeforfølging overfor brudd på forsikringsplikten. Ved ileggelse av et unnlatelsesgebyr, er det ikke lenger hensiktsmessig å straffesanksjonere brudd på forsikringsplikten. Bokstav a foreslås derfor opphevet. Bortfallet av dette straffeansvaret innebærer også at Trafikkforsikringsforeningen vil kunne informere utad om en motorvogn er forsikret eller ikke, da slik informasjon ikke lenger avslører om eier har begått et lovbrudd.

Straffesanksjonen overfor den som bruker eller kjører uforsikret motorvogn foreslås videreført. Denne straffereaksjonen følger i dag av bokstav b som etter forslaget blir bokstav a . Det skal dermed fortsatt være straffbart å benytte en forsikringspliktig motorvogn uten forsikring.

Til II ikraftsetting

Forslaget om unnlatelsesgebyr vil være viktig for å sikre oppfyllelsen av forsikringsplikten og redusere provenytapet ved overgangen fra årsavgift til trafikkforsikringsavgift. Lovforslaget foreslås iverksatt 1. januar 2018, som er tidspunktet for når trafikkforsikringsavgiften skal iverksettes. Trafikkforsikringsforeningen vil starte gebyrinnkrevingen 1. mars 2018, etter at de praktiske forberedelser med etableringen av TFFAuto er gjennomført i februar.