Finansdepartementet (FIN)

Prop. 1 LS

(2017–2018)

Skatter, avgifter og toll 2018

20.1 Innledning og sammendrag

Grensetrafikken har økt betydelig de seneste årene, og det er stadig mer vanlig at ulovlig innførsel av varer skjer i regi av organiserte nettverk. Kamufleringen av narkotiske stoffer har blitt mer sofistikert, og smuglere bruker avanserte kontraspaningstiltak for å unngå Tolletatens kontroller. For å møte denne utviklingen er Tolletaten styrket for å drive effektiv grense- og vareførselkontroll, blant annet ved å styrke etatens etterretnings- og analysekapasitet.

Tolletatens rolle som kontrollmyndighet og samfunnsbeskytter gjør det viktig at de som tilsettes i etaten er godt egnet for oppgavene. Tollmyndighetene har i dag adgang til å innhente ordinær politiattest ved tilsettinger i Tolletaten. Departementet foreslår endringer i tolloven slik at tollmyndighetene får adgang til å kreve utvidet og uttømmende politiattest ved tilsettinger i særskilte stillinger. Tollmyndighetene må vurdere både om politiattest skal kreves fremlagt, og i tilfelle hvilken type politiattest som skal kreves. Hovedregelen, hvis politiattest skal kreves, vil fortsatt være ordinær politiattest.

Forslaget vil ikke ha økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning. Departementet viser til forslag til endringer i tolloven § 12-15 og foreslår at endringene trer i kraft fra 1. januar 2018.

20.2 Gjeldende rett

Det følger av politiregisterloven § 36 at vandelskontroll bare kan foretas når den har hjemmel i lov eller i forskrift gitt i medhold av lov. Opplysninger fra kontrollen kan gis som politiattest, som vandelsvurdering eller som straffattest.

Politiregisterloven § 37 regulerer hvilke formål som berettiger bruk av politiattest. Etter bestemmelsen kan politiattest brukes for å utelukke fysiske og juridiske personer fra stilling, virksomhet, aktivitet eller annen funksjon blant annet dersom lovbruddet gjør en person uegnet, og manglende utelukkelse vil kunne medføre betydelige skadevirkninger, eller dersom manglende utelukkelse vil kunne virke støtende eller motvirke den alminnelige tillit, jf. første ledd nr. 1 og 2. Politiattest kan også brukes dersom det er fare for at en person på ny vil begå lovbrudd, jf. første ledd nr. 6.

Politiregisterloven skiller mellom ordinær, uttømmende, avgrenset og utvidet politiattest. Med mindre annet er særskilt angitt i lov eller forskrift, skal det utstedes ordinær politiattest, jf. politiregisterloven § 40. På ordinær politiattest anmerkes ilagte reaksjoner med tidsbegrensning. Mindre alvorlige reaksjoner, blant annet bot for lovbrudd med øvre strafferamme på fengsel inntil seks måneder og forenklet forelegg, anmerkes ikke. På uttømmende politiattest anmerkes alle straffer, andre strafferettslige reaksjoner og andre tiltak som er registrert i reaksjonsregisteret som følge av lovbrudd, og uten tidsbegrensning, jf. politiregisterloven § 41 nr. 1. Dette omfatter likevel ikke overføring til konfliktråd etter straffeprosessloven § 71a dersom vedkommende ikke har begått nye lovbrudd to år etter at konfliktrådsbehandlingen ble avsluttet, forenklet forelegg og reaksjon ilagt lovbrytere som var under 18 år på gjerningstidspunktet og som ikke har begått alvorlig eller gjentatte lovbrudd, og som heller ikke har begått nye lovbrudd. Både ordinær og uttømmende politiattest kan være avgrenset til nærmere angitte straffebud, såkalt avgrenset politiattest, jf. politiregisterforskriften § 29-4. Verserende saker, dvs. siktelser og tiltaler, kan anmerkes dersom det følger av lov eller forskrift, såkalt utvidet politiattest, jf. politiregisterloven § 41 nr. 2.

Tollmyndighetene har i dag adgang til å kreve fremlagt ordinær politiattest ved tilsettinger i Tolletaten, jf. tolloven § 12-15 som lyder:

(1) Tollmyndighetene kan kreve fremleggelse av ordinær politiattest i forbindelse med tilsettinger.

(2) Departementet bestemmer i forskrift hvilke typer tilsettinger det kan kreves fremlagt politiattest for.

Nærmere regler er gitt i tollforskriften § 12-15-1 som sier at «[t]ollmyndighetene kan kreve fremleggelse av ordinær politiattest ved tilsettinger og innleie av arbeidskraft. I vurderingen av om slik attest skal kreves skal det blant annet tas hensyn til stillingens art, hvilke rettigheter og plikter som ligger til stillingen, hvilke oppgaver som skal utføres, samt omfanget og varigheten av stillingen

Tollmyndighetene krever i dag alltid ordinær politiattest ved tilsetting som tollaspirant. Ved tilsetting i andre tollfaglige stillinger og ved tilsetting i lederstillinger kreves ordinær politiattest etter en konkret vurdering.

20.3 Høringen

Departementet sendte 19. januar 2017 på høring et forslag til endringer i tolloven § 12-15 og tollforskriften § 12-15-1 om bruk av politiattest ved tilsettinger i Tolletaten. Bestemmelsene åpner i dag for at tollmyndighetene kan kreve fremlagt ordinær politiattest ved tilsetting i Tolletaten. I høringsnotatet foreslo departementet en tilføyelse om at tollmyndighetene kan kreve utvidet uttømmende politiattest ved tilsetting i særskilte stillinger. Som eksempler på særskilte stillinger viste departementet til såkalte tollfaglige stillinger og stillinger i Tolletatens nye etterretningssenter. Forslaget var blant annet begrunnet i hensynet til samfunnets tillit til Tolletatens virksomhet, og utviklingen med bruk av kriminelle nettverk ved ulovlig innførsel av varer. Videre foreslo departementet at bestemmelsen om hvilke forhold som tollmyndighetene skal vurdere før de krever politiattest, flyttes fra forskriften til loven.

Høringsnotatet ble sendt til 47 høringsinstanser med høringsfrist 19. april 2017. Syv instanser har uttalt at de ikke har merknader til forslaget, mens Regelrådet har uttalt at « forslaget ikke berører næringslivet i et slikt omfang at Regelrådet vil prioritere å uttale seg om forslaget ». Følgende har gitt uttalelse:

  • Anonym

  • Datatilsynet

  • Finnmark politidistrikt

  • Justis- og beredskapsdepartementet

  • Kripos

  • Norges Bank

  • Politidirektoratet

20.4 Høringsinstansenes merknader

Flere av høringsinstansene har forståelse for at Tolletaten kan ha behov for mer kontroll ved tilsettinger i etaten. Blant annet uttaler Norges Bank :

«Norges Bank har, med bakgrunn i Tolletatens viktige samfunnsoppgaver og dagens trusselbilde, forståelse for at det ved tilsetting i særskilte stillinger i Tolletaten er behov for utvidet uttømmende politiattest.»

Politidirektoratet gir uttrykk for tilsvarende syn og uttaler:

«Politidirektoratet er enig i departementets avveining av hensyn til personvern og hensynet til Tolletatens samfunnsoppdrag og støtter forslaget om å hjemle adgang til å innhente uttømmende utvidet politiattest ved tilsetting i Tolletaten.»

Også Finnmark politidistrikt støtter begrunnelsen fra Finansdepartementet og har ikke innvendinger mot forslaget som sådan.

Flere høringsinstanser reiser imidlertid spørsmål om andre typer politiattest vil kunne være tilstrekkelig. Datatilsynet uttaler:

«Selv om arbeidsgiver skal foreta en samlet vurdering av om personen er egnet for stillingen, og en eventuelt anmerkning av et straffbart forhold kanskje ikke er av vesentlig betydning for stillingen, antar vi at i praksis vil en anmerkning fort kunne utelukke vedkommende fra å bli tilbudt stillingen. Det vil således kunne få store konsekvenser for de konkrete personene dette gjelder om det innhentes flere opplysninger enn det egentlig er behov for eller ikke.
Uansett savner Datatilsynet departementets vurdering av hvorfor en avgrenset uttømmende politiattest ikke vil være tilstrekkelig i dette tilfellet.»

Justis- og beredskapsdepartementet uttaler:

«Det er noe uklart om hensikten med forslaget er at uttømmende attester alltid også skal være utvidet, eller om det i enkelte tilfeller vil kunne være tilstrekkelig å innhente uttømmende attest som ikke viser verserende saker (utvidet). Dette bør klargjøres i proposisjonen.
Det er heller ikke vurdert i høringsnotatet om en avgrenset, uttømmende og utvidet politiattest vil være tilstrekkelig for å dekke behovet for kontroll. Vi ber derfor om at det foretas en slik vurdering i det videre arbeidet med bestemmelsen. Hvilke overtredelser som skal vises på attesten kan fastsettes i forskrift.»

Kripos mener også det bør tydeliggjøres hvilke typer politiattest som kan kreves, og uttaler:

«Innledningsvis vil Kripos bemerke at det fremstår som uklart hvorvidt det er vurdert om uttømmende ikke utvidet attest, eller utvidet ordinær attest kan være aktuelle alternativ i noen tilfeller. Begge disse formene for politiattest er mulig å utstede, jf. politiregisterloven (prl.) § 41, og kan sies å ligge «mellom» ordinær ikke utvidet og utvidet uttømmende attest. Vi mener at dette bør avklares og at det må fremgå klart av den foreslåtte bestemmelsen i tolloven hvilke typer attester som skal kunne kreves fremlagt.»

Etter høringsforslaget skal tollmyndighetene kunne kreve uttømmende utvidet politiattest ved tilsetting i «særskilte stillinger». Datatilsynet savner en nærmere angivelse av hvilke stillinger en utvidet uttømmende politiattest kan kreves fremlagt for, og uttaler at det fremstår som uklart om bruken av utvidet uttømmende politiattest rent faktisk skal være utgangspunktet eller unntaket.

Finnmark politidistrikt viser til at krav om uttømmende og utvidet politiattest blant annet gjelder for ansettelser i og oppdrag for politiet, for vektere i vaktvirksomhet og for montører av alarmanlegg, og uttaler at det derfor bør vurderes om det foreslåtte vilkåret om særskilte stillinger er for snevert, og om kravet om uttømmende og utvidet politiattest bør gjelde som et utgangspunkt for blant andre tollbetjenter og ansatte i ledende stillinger i Tolletaten.

Når det gjelder praktiseringen av adgangen til å innhente politiattest uttaler Kripos :

«Vi vil understreke at adgangen til å innhente både ordinær og uttømmende attest må benyttes restriktivt, slik også departementet påpeker. Både personvernhensyn og hensynet til resosialisering fordrer at det alltid gjøres en konkret vurdering av det reelle behovet for en politiattest, før dette eventuelt innhentes.»

Politidirektoratet er på sin side opptatt av at adgangen ikke praktiseres for snevert og uttaler:

«Politidirektoratet er enig i Kripos’ generelle betraktning om at adgang til å innhente attest må benyttes restriktivt i den forstand at man må foreta en konkret vurdering av det reelle behovet. Samtidig er det slik at svært mange ansatte i ulike kategorier av stillinger i Tolletaten vil kunne komme i en posisjon hvor de får tilgang til taushetsbelagt informasjon som vil være uheldig om tilflyter kriminelle miljøer. Politidirektoratet mener at både dette hensynet og hensynet til tillit til Tolletaten gjør at det er viktig at man ikke praktiserer innhenting av uttømmende og utvidet politiattest for snevert.»

20.5 Vurderinger og forslag

Tolletaten har et bredt ansvarsområde. Gjennom etatens virksomhet får mange ansatte tilgang til sensitive opplysninger om blant annet arbeidsmetoder i kontrollvirksomheten, planlagte kontroller og bemanning. I tillegg er mange ansatte gjennom sitt arbeid i direkte befatning med ulovlige varer og våpen. Noen ansatte deltar også i Tolletatens samarbeid og informasjonsutveksling med andre nasjonale og internasjonale myndigheter som politiet og Europol. Adgang til bruk av politiattest er viktig for å sikre at de som tilsettes i etaten er godt egnet for oppgavene.

Tollmyndighetene har i dag adgang til å kreve fremlagt ordinær politiattest ved tilsettinger i Tolletaten. Av hensyn til samfunnets tillit til etatens virksomhet og som følge av utviklingen med bruk av organiserte nettverk ved ulovlig innførsel av varer, foreslår departementet at tollmyndighetene får mulighet til å kunne utøve en strengere vandelskontroll enn i dag ved tilsetting i etaten. Departementet opprettholder derfor høringsforslaget, men med enkelte endringer.

Datatilsynet , Justis- og beredskapsdepartementet og Kripos har reist spørsmål om hvilken type politiattest det er behov for. En mulighet som nevnes, er avgrenset utvidet politiattest, det vil si politiattest der bare nærmere bestemte straffebud er anmerket.

Departementet har kommet til at avgrenset politiattest ikke er hensiktsmessig for Tolletatens virksomhet. I tillegg til den ordinære kontrollen med at vareførselen skjer i samsvar med reglene i tolloven, utfører Tolletaten vareførselkontroll på grensen på vegne av mange andre offentlige myndigheter, blant annet Mattilsynet, Fiskeridirektoratet, Helsedirektoratet, Kulturrådet og Statens legemiddelverk. Tolletatens ansatte utfører dermed oppgaver på mange ulike områder, og etter departementets vurdering vil det være vanskelig å skille ut hvilke straffebud som er relevante for anmerkning på en avgrenset politiattest.

På den annen side er det ikke meningen at en uttømmende politiattest alltid skal være utvidet. Det må som ellers, vurderes ut ifra type stilling. Det vil også for enkelte stillinger kunne være behov for utvidet men ikke uttømmende politiattest. D epartementet foreslår derfor at det fremgår tydeligere av lovteksten at politiattestene, i tillegg til ordinær og uttømmende, kan være utvidet ordinær eller utvidet uttømmende.

Det er ikke behov for å innhente politiattest ved alle tilsettinger i Tolletaten. Tollmyndighetene må derfor for hver type stilling vurdere både om politiattest skal kreves fremlagt, og i tilfelle hvilken type politiattest som skal kreves. Ved vurderingen skal myndighetene blant annet ta hensyn til stillingens art, hvilke rettigheter og plikter som ligger til stillingen, hvilke oppgaver som skal utføres, samt omfanget og varigheten av stillingen. Departementet foreslår at dette fremgår direkte av lovbestemmelsen, og opprettholder dermed forslaget om å flytte bestemmelsen fra tollforskriften til tolloven. Departementet legger til grunn at tollmyndighetene utarbeider retningslinjer for bruk av politiattest ved tilsettinger i ulike typer stillinger i etaten.

Hovedregelen, hvis politiattest skal kreves, vil fortsatt være ordinær attest. I tråd med høringsforslaget foreslår departementet at utvidet og uttømmende politiattest bare skal kunne kreves fremlagt i forbindelse med tilsettinger i «særskilte stillinger». Dette vil først og fremst være tollfaglige stillinger og stillinger i Tolletatens nye etterretningssenter. Ansatte i tollfaglige stillinger utdannes særskilt for å utføre kontrolloppgaver på grensen, herunder fysisk kontroll av varer og personer. Tollfaglige ansatte kan også ha tilgang til Tolletatens systemer med sensitiv informasjon om etatens utvelgelses- og etterretningspraksis. Tilsvarende gjelder ansatte i Tolletatens nye etterretningssenter som gjennom sitt arbeid kan få tilgang til opplysninger om fremtidige kontrollaksjoner, satsningsområder og etterretningsmetoder.

Ved straffbare forhold er utgangspunktet at man har gjort opp for seg etter endt soning, eller når man har betalt sin bot. Et krav om uttømmende politiattest kan føre til at enkelte personer, etter en konkret vurdering, ikke tilsettes i Tolletaten som følge av mindre straffbare forhold som ligger langt tilbake i tid. Som påpekt av Politidirektoratet og Kripos er det derfor viktig at tollmyndighetene har en bevisst og restriktiv praktisering av adgangen til å kreve fremlagt politiattest, og foretar en konkret vurdering av det reelle behovet for å kreve politiattest. Departementet viser til forslag til endringer i tolloven § 12-15.

20.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet legger til grunn at forslaget ikke vil ha økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning.

20.7 Ikrafttredelse

Det foreslås at endringene trer i kraft fra 1. januar 2018.