Finansdepartementet (FIN)

Prop. 1 LS

(2017–2018)

Skatter, avgifter og toll 2018

21.1 Innledning og sammendrag

Departementet foreslår endringer i reglene for næringsdrivende og offentlige organers opplysningsplikt om utenlandske oppdragstakere og arbeidstakere til skattemyndighetene. Formålet med endringene er å bedre ivareta balansen mellom hensynet til korrekt fastsettelse og innkreving av skatt, og hensynet til å holde de administrative kostnadene for de opplysningspliktige og Skatteetaten så lave som mulig. Samlet sett vil endringene redusere omfanget av opplysningsplikten.

Departementet foreslår at opplysningsplikten begrenses slik at oppdragsgivere bare skal gi opplysninger om to ledd nedover i kontraktskjeden (oppdragstaker og én underoppdragstaker), og ett ledd oppover (oppdragsgivers oppdragsgiver) i tillegg til opplysninger om hovedoppdragsgiver. Dagens unntak for oppdrag som utføres på et sted som ikke står under oppdragsgivers kontroll foreslås opphevet, og grensen for unntak fra opplysningsplikten for små oppdrag, foreslås hevet fra 10 000 kroner til 20 000 kroner. Departementet foreslår videre å begrense opplysningsplikten om utenlandske arbeidstakere til bare å gjelde egne arbeidstakere. Endelig foreslår departementet å oppheve regelen om at oppdragsgivere ved manglende oppfyllelse av opplysningsplikten, kan bli ansvarlig for oppdragstakers forfalte skatt, arbeidsgiveravgift, finansskatt på lønn og forskuddstrekk.

Forslagene innebærer ikke endringer i de materielle skattereglene og har dermed ingen direkte provenymessige konsekvenser. Samlet sett vil endringene redusere de administrative kostnadene for de opplysningspliktige. For Skatteetaten vil endringene føre til noe økt ressursbruk.

Departementet viser til endringer i skatteforvaltningsloven § 7-6, og opphevelse av skattebetalingsloven § 16-51. Departementet foreslår at endringene trer i kraft 1. januar 2018.

21.2 Gjeldende rett

Skatteforvaltningsloven kapittel 7 har regler om tredjeparters plikt til å gi opplysninger til skattemyndighetene av eget tiltak. Tredjepartsopplysninger utgjør hoveddelen av de grunndata som er en nødvendig forutsetning for blant annet forhåndsutfylling av skattemeldingen og fastsettelse av riktig skatt. Dersom opplysningsplikten ikke overholdes, kan skattemyndighetene anvende reaksjoner etter skatteforvaltningsloven kapittel 14, herunder ilegge tvangsmulkt og overtredelsesgebyr.

Skatteforvaltningsloven § 7-6 regulerer opplysningsplikt for næringsdrivende og offentlige organer som gir noen et oppdrag i riket eller på kontinentalsokkelen. Opplysningsplikten gjelder ikke for oppdrag som utføres på Svalbard, jf. skatteforvaltningsforskriften § 7-6-4 bokstav b). Bestemmelsen skiller seg fra de øvrige bestemmelsene om tredjepartsopplysninger, fordi den ikke bare gjelder opplysninger om tredjeparter den opplysningspliktige har et kontraktsforhold med, men også opplysninger om dennes underkontrakter.

Opplysningsplikten gjelder bare dersom oppdraget, eller eventuelle underoppdrag, utføres av en person bosatt i utlandet eller et selskap hjemmehørende i utlandet. Den opplysningspliktige skal gi skattemyndighetene opplysninger om det aktuelle oppdraget, hovedoppdragsgiver i kontraktskjeden (dersom dette ikke er den opplysningspliktige selv), eventuelle underoppdrag samt egne og underoppdragstakeres arbeidstakere som benyttes for å utføre oppdraget. Skatteforvaltningsforskriften §§ 7-6-1 til 7-6-6 inneholder nærmere regler om hvilke opplysninger som skal gis, krav til dokumentasjon, hvem som skal gi opplysninger, leveringsfrist og leveringsmåte.

I tillegg til opplysninger om hovedoppdragsgiver, eventuelle underoppdragstakere og arbeidstakere, skal det gis opplysninger om oppdragets antatte starts- og avslutningstidspunkt, stedet hvor oppdraget skal utføres, kontraktstype og kontraktsbeløp. Med «oppdrag» siktes det til enhver tilvirkningskontrakt eller tjenestekontrakt, herunder inn- og utleie av arbeidskraft. Rene varekjøp omfattes ikke av opplysningsplikten. Skatteforvaltningsloven § 7-6 tredje ledd oppstiller egne frister for opplysningsplikt etter bestemmelsen. Opplysningene skal gis snarest etter at en kontrakt er inngått, og senest 14 dager etter at arbeidet er påbegynt. Opplysninger om arbeidets avslutning skal gis senest 14 dager etter at arbeidet er avsluttet.

Opplysningsplikten gjelder i utgangspunktet alle typer bransjer, og uavhengig av hvor oppdraget skal utføres. I skatteforvaltningsforskriften § 7-6-4 gjøres det imidlertid unntak fra opplysningsplikten, når avtalt vederlag ved tildeling av oppdraget er under 10 000 kroner. I skatteforvaltningsloven § 7-6 annet ledd gjøres det også unntak fra opplysningsplikten for oppdrag som ikke utføres på plass for bygge- og monteringsvirksomhet, forutsatt at oppdraget ikke utføres på et sted som står under oppdragsgivers kontroll. Dette vil være oppdrag som ikke utføres i oppdragsgivers egne lokaler, eller oppdrag som utføres på et sted som oppdragsgiver ikke disponerer. For eksempel vil oppdrag som utføres i oppdragstakers egne lokaler eller andre steder oppdragsgiver ikke har tilgang til, være omfattet av unntaket.

For oppdrag som har flere underkontrakter, innebærer reglene at flere aktører i kontraktskjeden er pliktige til å gi de samme opplysningene. Hovedoppdragsgiver og underoppdragsgivere vil ha opplysningsplikt om oppdragene under i kjeden (alle ledd nedover). Oppdragstakere i kjeden vil ha opplysningsplikt om oppdragstakere under seg, hvem som er hovedoppdragsgiver, samt egne arbeidstakere og underoppdragstakeres arbeidstakere. Det er tilstrekkelig at en av aktørene oppfyller opplysningsplikten når flere aktører har opplysningsplikt om de samme opplysningene i en kontraktskjede. Aktørene kan inngå avtale om hvem som skal gi opplysninger til skattemyndighetene. En slik avtale fritar imidlertid ikke aktørene fra opplysningsplikten, dersom avtalen ikke overholdes.

Dersom opplysningsplikten ikke overholdes, kan skattemyndighetene ilegge tvangsmulkt etter skatteforvaltningsloven § 14-1, og overtredelsesgebyr etter skatteforvaltningsloven § 14-7. Den opplysningspliktige kan også bli ansvarlig for oppdragstakers forfalte skatt, arbeidsgiveravgift, finansskatt på lønn og forskuddstrekk etter skattebetalingsloven § 16-51, dersom oppdragsgiveren forsettlig eller grovt uaktsomt unnlater å gi pliktige opplysninger til skattemyndighetene.

Opplysningsplikten etter skatteforvaltningsloven § 7-6 kommer i tillegg til opplysningsplikt om egne forhold til skattemyndighetene, jf. lovens kapittel 8. I tillegg kommer plikter til andre myndigheter enn skattemyndighetene, som for eksempel plikt for utenlandsk virksomhet til å registrere seg i Foretaks- og/eller Enhetsregisteret. Det gjøres unntak fra den alminnelige meldeplikten om arbeidstakere til NAVs arbeidsgiver- og arbeidstakerregister, når det er gitt opplysninger om arbeidstaker etter skatteforvaltningsloven § 7-6, jf. forskrift om aa-registeret § 5 nr. 2 bokstav d.

21.3 Høringen

21.3.1 Bakgrunn for høringen

Opplysningsplikten om utenlandske oppdragstakere ble først innført på slutten av 1970-tallet, og er senere endret flere ganger. I 2004 ble ordningen utvidet fra å gjelde oppdrag på plass for bygge- og monteringsvirksomhet og kontinentalsokkelen, til å gjelde alle oppdrag i riket uavhengig av sted for utførelse og bransje. I 2008 ble opplysningsplikten innskrenket. Det ble da gjort unntak for oppdrag som ikke utføres på et sted under arbeidsgivers kontroll, og for oppdrag med avtalt kontraktssum under 10 000 kroner.

Våren 2015 mottok EFTAs overvåkningsorgan (ESA) to klager hvor det ble anført at opplysningsplikten er i strid med EØS-avtalen. EØS-avtalen artikkel 36 forbyr enhver restriksjon på adgangen til å utøve tjenester på tvers av landegrensene i EØS-området. Etter praksis fra EU-domstolen kan en restriksjon likevel være lovlig dersom den kan begrunnes i «tvingende allmenne hensyn». Restriksjonen kan ikke gå lenger enn det som er nødvendig for å ivareta disse hensynene. Sakene er fremdeles til behandling. ESA har i åpningsbrev 13. januar 2016 uttalt at deres foreløpige oppfatning er at reglene er i strid med EØS-avtalen.

På denne bakgrunn ga departementet i februar 2016 Skattedirektoratet i oppdrag, å utrede forholdet mellom gjeldende ordning og EØS-regelverket. Direktoratet ble også bedt om å vurdere om det burde gjøres endringer i regelverket, herunder begrense opplysningsplikten. Direktoratet oversendte sin utredning og sine endringsforslag til departementet i juli 2016. I rapporten konkluderte direktoratet med at gjeldende ordning ikke er i strid med EØS-regelverket, men at regelverket likevel kan forenkles slik at byrden for de opplysningspliktige lettes samtidig som skattemyndighetenes behov for opplysninger ivaretas tilstrekkelig.

21.3.2 Høringsforslaget

Den 11. oktober 2016 sendte departementet på høring forslag til endringer i opplysningsplikten om utenlandske oppdragstakere og arbeidstakere. Høringsforslaget bygget på forslagene i Skattedirektoratets rapport fra juli 2016, og denne var vedlagt høringsnotatet.

Departementet foreslo å erstatte unntaket fra opplysningsplikten for oppdrag som utføres på et sted som ikke står under oppdragsgivers kontroll med en generell begrensning. Begrensningen innebar at oppdragsgivere bare skulle ha opplysningsplikt om to ledd nedover i en kontraktskjede (oppdragstaker og dennes underoppdragstaker) og ett ledd oppover (oppdragsgivers egen oppdragsgiver). Videre foreslo departementet å heve grensen for unntak fra opplysningsplikten for små oppdrag, fra 10 000 kroner til 50 000 kroner. Det primære ansvaret for å gi opplysninger om oppdragstakers arbeidstakere ble foreslått å påligge oppdragstaker (arbeidstakerens arbeidsgiver), men slik at oppdragsgiver skulle få en sekundær plikt til å gi opplysninger om arbeidstakere dersom oppdragstaker ikke oppfylte opplysningsplikten. Endelig foreslo departementet å oppheve regelen om at oppdragsgiver kan bli ansvarlig for oppdragstakers forfalte skatt, arbeidsgiveravgift, finansskatt på lønn og forskuddstrekk etter skattebetalingsloven § 16-51, dersom oppdragsgiveren forsettlig eller grovt uaktsomt har unnlatt å gi pliktige opplysninger til skattemyndighetene.

Departementet ba høringsinstansene om å uttale seg om det også burde gjøres andre endringer i opplysningsplikten. Høringsinstansene ble bedt om å uttale seg om opplysningsplikten burde begrenses for bestemte bransjer eller bestemte typer oppdrag, og om det burde innføres unntak fra opplysningsplikten for oppdrag med kort varighet eller oppdrag som utføres av oppdragstakere som har en form for tilstedeværelse i Norge. Endelig ble høringsinstansene bedt om å uttale seg om reglene for tvangsmulkt og overtredelsesgebyr.

Høringsforslaget ble sendt til 45 instanser, og fristen for å avgi merknader var 11. januar 2017.

21.3.3 Merknader fra høringsinstansene

Departementet mottok svar fra 27 instanser innen høringsfristen. Følgende instanser har avgitt realitetsuttalelse til forslaget:

  • Agder politidistrikt

  • Arbeids- og velferdsdirektoratet

  • Arbeidstilsynet

  • Byggenæringens landsforbund

  • Den norske Revisorforeningen

  • Get AS

  • Hovedorganisasjonen Virke

  • IKT-Norge

  • Justis- og beredskapsdepartementet

  • Landsorganisasjonen i Norge

  • NHO

  • Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund

  • Norsk olje og gass

  • Politidirektoratet

  • Regelrådet

  • Regnskap Norge

  • Skattedirektoratet

  • Statistisk sentralbyrå

  • Utenlandsforum

  • Øystein Sundsbø (privatperson)

Arbeids- og sosialdepartementet, Forsvarsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Kunnskapsdepartementet, Utenriksdepartementet og Utenlandsforum har svart at de ikke har merknader til forslaget.

Arbeids- og velferdsdirektoratet, Den norske Revisorforeningen, Get AS, NHO og Norsk olje og gass støtter de foreslåtte endringene eller stiller seg positiv til dem. Særlig fremheves at det er positivt at opplysningsplikten forenkles og begrenses for næringslivet som benytter seg av utenlandsk arbeidskraft. Byggenæringens Landsforening er grunnleggende positiv til forslaget, men påpeker samtidig at det er viktig at det ikke innføres endringer som bidrar til å forsterke problemet med manglende innrapportering til skattemyndighetene.

Hovedorganisasjonen Virke mener både de gjeldende og de foreslåtte reglene i for stor grad rammer virksomheter som ønsker å være seriøse og overholde regelverket. Landsorganisasjonen i Norge fremhever at reglene i for liten grad settes i sammenheng med behovet for tverrfaglig samarbeid for å bekjempe arbeidslivskriminalitet.

Politidirektoratet mener det må foretas en vurdering av om de foreslåtte endringene vil ha en negativ effekt i bekjempelsen av arbeidslivskriminalitet og økonomisk kriminalitet.

Flere instanser, herunder Den norske Revisorforeningen, Get AS, Hovedorganisasjonen Virke og Norsk olje og gass, er i tvil om forslaget går langt nok for å overholde Norges EØS-rettslige forpliktelser.

Det nærmere innholdet i høringsinstansenes merknader vil bli behandlet løpende i tilknytning til de enkelte forslagene.

21.4 Vurderinger og forslag

21.4.1 Generell begrensning av opplysningsplikten

For å redusere omfanget av opplysningsplikten ble det i høringsforslaget foreslått en generell begrensning av hvor mange ledd i en kontraktskjede aktørene skal gi opplysninger om. Forslaget innebar at en oppdragsgiver bare skal gi opplysninger om oppdragstakere han selv inngår kontrakt med og eventuelt dennes underoppdragstaker (to ledd nedover i en kontraktskjede). Oppdragsgiver skulle etter forslaget også gi opplysninger om sin egen oppdragsgiver. Begrensningen ble foreslått å gjelde uavhengig av type oppdrag, også for oppdrag på kontinentalsokkelen og for oppdrag som utføres på plass for bygge- og monteringsvirksomhet. Forslaget ble begrunnet med at en generell begrensning uavhengig av bransje, vil forenkle regelverket i tillegg til at byrden for de opplysningspliktige reduseres. Samtidig vil skattemyndighetene fremdeles ha flere opplysningspliktige å forholde seg til, dersom en aktør ikke overholder opplysningsplikten.

Norsk olje og gass er positiv til den generelle begrensningen i opplysningsplikten, særlig den foreslåtte begrensingen til to ledd nedover i kontraktskjeden. Byggenæringens Landsforening er også positiv til å begrense opplysningsplikten til ett ledd oppover i kjeden, men støtter ikke begrensningen nedover til to ledd. Etter landsforeningens oppfatning vil ikke den foreslåtte begrensningen gi bedre sammenheng i regelverket (anskaffelsesregelverket), og man vil heller ikke få lettere oversikt over kontraktskjeden. Landsorganisasjonen i Norge er også imot denne begrensningen, og viser til at erfaring og praksis viser viktigheten av opplysningsplikt gjennom hele kontraktkjeden. Arbeidstilsynet fremhever at erfaringer viser at det er i de ytterste leddene det foregår mest lovbrudd, herunder arbeidsmarkedskriminalitet og sosial dumping. Dersom opplysningsplikten begrenses ytterligere, vil det etter tilsynets vurdering bli vanskeligere å oppdage lovbrudd.

Departementet opprettholder den generelle begrensningen i opplysningsplikten som ble foreslått i høringsnotatet, slik at det bare skal gis opplysninger om egen oppdragsgiver (ett ledd oppover), oppdragstaker og evenuelt én underoppdragstaker (to ledd nedover). Gjeldende ordning om at det skal gis opplysninger om hovedoppdragsgiver i kontraktskjeden fastholdes. Hovedoppdragsgiver vil være den oppdragsgiveren i en kontraktskjede som først gir et oppdrag til en utenlandsk oppdragstaker.

Opplysningsplikten etter skatteforvaltningsloven § 7-6 knytter seg isolert sett kun til det enkelte oppdraget. Dersom oppdraget inngår som et ledd i en kontraktskjede, vil imidlertid både omstendigheter over og under det aktuelle oppdraget kunne være av betydning for vurderingen av om det foreligger skatteplikt. Gjeldende regelverk innebærer at skattemyndighetene ved manglende oppfyllelse hos et ledd i kontraktskjeden, kan innhente opplysningene fra aktørene over vedkommende i kjeden, og på denne måten sikre seg nødvendige opplysninger og oversikt. Etter departementets vurdering er det viktig at en begrensning i opplysningsplikten ikke medfører at skattemyndighetene mister denne muligheten.

Ved å begrense opplysningsplikten til to ledd nedover og et ledd oppover i kjeden, vil skattemyndighetene fremdeles få nødvendig oversikt over kontaktleddene under og over det aktuelle oppdraget. Ved å fastholde gjeldende ordning hvor det også skal gis opplysninger om hovedoppdragsgiver i kontraktskjeden, vil skattemyndighetene sikres adgangen til å kunne følge kontraktleddene nedover, og på denne måten skaffe seg nødvendig oversikt over kjeden. Som følge av begrensningen må skattemyndighetene imidlertid forholde seg til flere ledd i kontraktskjeden, og må også samordne informasjonen fra de ulike aktørene. Dette vil innebære økt ressursbruk i Skatteetaten. For de opplysningspliktige vil begrensningen redusere den administrative byrden ved å måtte skaffe informasjon om underoppdrag som kan være vanskelig tilgjengelig.

Etter departementets vurdering vil den foreslåtte begrensningen forenkle regelverket og skape økt forutberegnelighet for de opplysningspliktige, samtidig som skattemyndighetenes behov for opplysninger og oversikt ivaretas.

Departementet viser til endringer i skatteforvaltningsloven § 7-6 første ledd.

21.4.2 Oppheving av unntaket for oppdrag som utføres på et sted som ikke står under oppdragsgivers kontroll

Departementet foreslo i høringsnotatet å oppheve unntaket for oppdrag i riket som ikke utføres på et sted som står under oppdragsgivers kontroll. Unntaket gjelder ikke på sokkelen eller for oppdrag på plass for bygge- og monteringsvirksomhet. Unntaket ble innført i 2008 fordi opplysningsplikten var vanskelig å oppfylle, når et oppdrag ble utført på et sted som oppdragsgiveren ikke hadde tilgang til eller kunne utøve annen kontroll over, se Ot.prp. nr. 31 (2007–2008) punkt 7.5.3. Etter innføringen har det vist seg at unntaket har vært vanskelig å praktisere, da det har skapt tolkningstvil både for skattemyndighetene og for de opplysningspliktige. Fordi forslaget isolert sett innebærer en utvidelse, foreslo departementet andre generelle begrensninger i opplysningsplikten for å veie opp for dette.

Byggenæringens Landsforening og Landsorganisasjonen i Norge støtter at unntaket oppheves. Arbeidstilsynet er usikker på hvilke konsekvenser opphevelsen vil medføre, og mener dette bør utredes nærmere. Norsk olje og gass påpeker enkelte utfordringer ved at unntaket oppheves. Det vises til at oppdragsgiver vil pålegges opplysningsplikt om oppdrag det ikke er mulig å føre tilsyn eller kontroll med, og at det er betenkelig at oppdragsgiver kan ilegges sanksjoner i disse tilfellene. Forutsatt at unntaket oppheves, mener Norsk olje og gass at det bør vurderes å innføre egne sanksjonsregler for dette. Norsk olje og gass ser behovet for å unnta særskilte bransjer, for eksempel transportbransjen, fra opplysningsplikten, da det vil være tilnærmet umulig å føre kontroll med oppdragstakerne innenfor enkelte bransjer.

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om at unntaket blir opphevet. Selv om en opphevelse av unntaket vil utvide opplysningsplikten sammenlignet med gjeldende rett, mener departementet dette vil veies opp ved at omfanget av opplysningsplikten generelt begrenses. Etter departementets vurdering er det svært uheldig med et unntak i regelverket som skaper usikkerhet både for de opplysningspliktige og for skattemyndighetene. Når det gjelder bekymringen om at oppdragsgivere vil bli pålagt opplysningsplikt om oppdrag det ikke vil være mulig å føre tilsyn eller kontroll med, vil dette etter departementets vurdering avhjelpes ved at det samtidig innføres en generell begrensning om at opplysningsplikten bare skal gjelde to ledd nedover i en kontraktskjede. Departementet ser at det kan være behov for å gjøre unntak fra opplysningsplikten. Dette vil for eksempel kunne være aktuelt for enkelte bransjer det er særlig vanskelig for oppdragsgiver å føre kontroll over, og som faller utenfor den type oppdrag skattemyndighetene har et behov for opplysninger om. Eksempler på dette kan være oppdrag innenfor transportbransjen (kabotasjeoppdrag) og IKT-bransjen. Etter departementets vurdering vil slike unntak kunne gjennomføres i forskrift til skatteforvaltningsloven. Hjemmel til å fastsette fritak fra opplysningsplikten etter skatteforvaltningslovens kapittel 7, er gitt i skatteforvaltningsloven § 7-13 første ledd.

Departementet viser til forslag til opphevelse av skatteforvaltningsloven § 7-6 annet ledd.

21.4.3 Unntak fra opplysningsplikt for små oppdrag

Departementet foreslo i høringsnotatet å øke grensen for unntaket fra opplysningsplikten for små oppdrag, fra 10 000 kroner til 50 000 kroner. Økningen ble begrunnet med at de administrative kostnadene ved å oppfylle opplysningsplikten ved slike oppdrag, er relativt store sammenlignet med nytteverdien Skatteetaten har av å få opplysningene. Det ble vist til at å øke grensen både vil innebære at oppdrag som er opplysningspliktige etter gjeldende rett vil falle utenfor ordningen, og at dette særlig vil gjelde for oppdrag med kort varighet. For slike oppdrag oppleves opplysningsplikten etter skatteforvaltningsloven § 7-6 som særlig byrdefull. En grense på 50 000 kroner ble ansett hensiktsmessig, da den er sammenfallende med grensen for registrering i merverdiavgiftsregisteret etter merverdiavgiftsloven § 2-1.

Landsorganisasjonen i Norge er imot forslaget og ser ikke noen god begrunnelse for å øke grensen på 10 000 kroner. Det vises til at privatmarkedet er en stor arena for svart arbeid og skatteunndragelser, og at opplysningsplikten for aktører i dette markedet, samt for småoppdrag generelt, bør skjerpes og ikke svekkes. Hovedorganisasjonen Virke mener det bør være fritak for oppdrag som innebærer kortere opphold enn 10 dager i Norge. Videre bør grensen for oppdrag som skal innrapporteres økes til 100 000 kroner. Øystein Sundsbø fremhever at det kan være grunn til å fastsette unntak for enkeltstående oppdrag av kort varighet. Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund mener opplysningsplikten ikke bør begrenses til korte oppdrag i seg selv, ettersom en økning av beløpsgrensen til 50 000 kroner vil avgrense tilstrekkelig mot denne typen oppdrag.

Etter departementets vurdering er det gode grunner for å øke den gjeldende grensen på 10 000 kroner. Å øke grensen vil være administrativt besparende både for Skatteetaten og for de opplysningspliktige som faller under grensen. Etter departementets vurdering vil det imidlertid være tilstrekkelig å øke beløpsgrensen til 20 000 kroner. Fordi grensen er lavere enn beløpsgrensen for registrering i merverdiavgiftsregisteret, vil man fremdeles kunne fange opp foretak som ikke er registrert.

Når det gjelder bekymringen rundt svart arbeid og skatteundragelser i privatmarkedet, viser departementet til at privatpersoner som gir utenlandske arbeidstakere oppdrag, ikke vil være omfattet av opplysningsplikten i skatteforvaltningsloven § 7-6.

Unntaket fra opplysningsplikten for små oppdrag er etter gjeldende regelverk fastsatt i skatteforvaltningsforskriften § 7-6-4, med hjemmel i skatteforvaltningsloven § 7-13 første ledd. Departementet tar sikte på at en økning av beløpsgrensen vil kunne fastsettes med samme ikrafttredelse som de foreslåtte endringene i skatteforvaltningsloven § 7-6.

21.4.4 Endring i opplysningsplikten om arbeidstakere

Departementet foreslo i høringsnotatet at oppdragsgivers opplysningsplikt om oppdragstakers arbeidstakere skal være av sekundær karakter, slik at opplysningsplikten for oppdragsgiver først vil inntre dersom det viser seg at oppdragstaker ikke har gitt nødvendige opplysninger. Høringsforslaget medfører at oppdragsgiver i første omgang bare trenger å forsikre seg om at oppdragstaker har gitt opplysningene som omfattes av opplysningsplikten. Forslaget ble begrunnet med at slik gjeldende regel er utformet, hvor oppdragsgivere har opplysningsplikt om egne og oppdragstakeres arbeidstakere, vil opplysningsplikten kunne være vanskelig å oppfylle for oppdragsgiver.

Norsk olje og gass oppfatter ikke den foreslåtte endringen som en lemping for oppdragsgiver, ettersom denne fortsatt vil ha en sekundær opplysningsplikt. Norsk olje og gass foreslår at oppdragsgiver heller kan pålegges en generell plikt til å bistå skattemyndighetene med opplysninger man har tilgjengelig eller med rimelighet kan fremskaffe. Skattemyndighetene bør videre ha tilstrekkelige pressmidler, som gjennomføring av skjønnsligning, basert på informasjonen man med rimelighet kan få fra en oppdragsgiver.

Landsorganisasjonen i Norge frykter at en endring vil svekke oppdragsgivers ansvar for, og kontroll med, at regelverket etterleves nedover i kontraktskjeden.

Departementet foreslår at opplysningsplikten om arbeidstakere skal begrenses til bare å gjelde egne arbeidstakere. Det er først og fremst arbeidstakerens arbeidsgiver som har tilgjengelig, eller som lett kan fremskaffe, de opplysningene som skal meldes til skattemyndighetene. Opplysningene som skal gis om en arbeidstaker fremgår av skatteforvaltningsforskriften § 7-6-1 annet ledd, og innebærer opplysningsplikt om navn, fødselsdato, norsk og/eller utenlandsk identifikasjonsnummer og adresse i Norge og i utlandet. Dersom arbeidstaker ikke har norsk identifikasjonsnummer, skal det i tillegg gis opplysninger om kjønn, nasjonalitet og sivilstand. I tillegg kommer opplysninger om arbeidsforholdet, herunder opplysninger om oppdraget og tid og sted for utførelse av arbeid. Dette er opplysninger som departementet antar kan være vanskelig tilgjengelig for aktører som ikke er i et direkte kontraktsforhold med arbeidstakeren. Ved å innføre en sekundær opplysningsplikt for oppdragsgiver, vil opplysningsplikten først inntre når oppdragstaker ikke oppfyller sin opplysningsplikt. Opplysningsplikten vil da gjelde uavhengig av om oppdragsgiver har opplysningene tilgjengelig, og manglende oppfyllelse vil kunne sanksjoneres etter skatteforvaltningslovens kapittel 14. Dersom oppdragsgiver ikke har opplysningene om oppdragstakers arbeidstakere tilgjengelig, må oppdragsgiver skaffe disse til veie enten ved å få opplysningene fra oppdragstaker eller fra arbeidstakerne. Når forutsetningen for at den sekundære opplysningsplikten skal inntre, er at oppdragstaker ikke selv har gitt opplysningene til skattemyndighetene, vil det også kunne bli vanskelig for oppdragsgiver å innhente disse opplysningene fra oppdragstaker.

Norsk olje og gass foreslår at man innfører en plikt til å bistå skattemyndighetene med de opplysningene man har tilgjengelig eller lett kan fremskaffe. Etter departementets vurdering vil en slik bistand være omfattet av skatteforvaltningsloven § 10-2. Etter denne bestemmelsen kan skattemyndighetene innhente opplysninger fra tredjeparter, når den skattepliktige ikke oppfyller sin opplysningsplikt. Tredjepart plikter å gi skattemyndighetene opplysninger som kan ha betydning for noens skatteplikt, men gjelder bare opplysninger tredjeparten har tilgjengelig, jf. Prop. 141 L (2011–2012) punkt 2.5.1.6. Etter departementets vurdering vil bestemmelsen kunne gi skattemyndighetene adgang til ved behov å innhente opplysninger om oppdragstakers arbeidstakere fra oppdragsgiver, dersom oppdragsgiver har denne informasjonen tilgjengelig. Departementet legger til grunn at dette vil ivareta skattemyndighetenes behov for å innhente opplysninger fra oppdragsgiver, ved manglende oppfyllelse fra oppdragstaker.

Departementet viser til forslag til endring i skatteforvaltningsloven § 7-6 første ledd.

21.4.5 Oppheving av ansvarsregelen i skattebetalingsloven § 16-51

Departementet foreslo i høringsnotatet å oppheve ansvarsregelen i skattebetalingsloven § 16-51. Regelen innebærer at den opplysningspliktige kan bli ansvarlig for oppdragstakers forfalte skatt, arbeidsgiveravgift, finansskatt på lønn og forskuddstrekk, dersom oppdragsgiveren forsettlig eller grovt uaktsomt unnlater å gi pliktige opplysninger til skattemyndighetene. Opphevelsen ble begrunnet med at regelen er lite brukt i praksis.

Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund, Politidirektoratet og Landsorganisasjonen i Norge er imot forslaget, og viser til at regelen kan ha en viss betydning for å sikre etterlevelse av opplysningsplikten.

Etter departementets vurdering er sanksjonsreglene i skatteforvaltningsloven tilstrekkelige for å sikre etterlevelse av opplysningsplikten. Ansvarsregelen i skattebetalingsloven § 16-51 brukes i praksis ikke, ettersom det er mer hensiktsmessig å anvende tvangsmulkt og eventuelt overtredelsesgebyr for å sikre etterlevelse av opplysningsplikten. Departementet opprettholder på denne bakgrunn forslaget om å oppheve ansvarsregelen, og viser til forslag om opphevelse av skattebetalingsloven § 16-51.

21.4.6 Reaksjoner ved manglende oppfyllelse av opplysningsplikten

I høringsnotatet ba departementet høringsinstansene om å uttale seg om anvendelsen av reaksjonsreglene i skatteforvaltningsloven kapittel 14, ved manglende oppfyllelse av opplysningsplikten. I Skattedirektoratets rapport fra juli 2016 ble de nye reglene i skatteforvaltningsloven vurdert opp mot opplysningsplikten om utenlandske oppdragstakere og arbeidstakere. Det ble vist til at særlig regelen om overtredelsesgebyr innebærer ulike tolkningsspørsmål for skattemyndighetene.

Flere høringsinstanser mener det bør vurderes å innføre egne sanksjonsbestemmelser ved manglende oppfyllelse av opplysningsplikten etter skatteforvaltningsloven § 7-6 . Landsorganisasjonen i Norge fremhever at virkemidlene må utformes slik at de motiverer til oppfyllelse av plikter så raskt som mulig. De bør settes høyt nok og bør i tillegg kunne ilegges progressivt sett opp mot forsinkelsens varighet. Get AS mener overtredelser som hovedregel bør sanksjoneres med tvangsmulkt, og at overtredelsesgebyr kun bør benyttes der tvangsmulkt finnes utilstrekkelig for å oppnå etterlevelse.

Departementet vil ikke på nåværende tidspunkt foreslå egne reaksjonsbestemmelser for manglende oppfyllelse av opplysningsplikten. Departementet viser til at skatteforvaltningsloven trådte i kraft 1. januar 2017, og at reaksjonsreglene bør praktiseres i noe lenger tid før det vil være aktuelt å vurdere eventuelle tilpasninger. Et eventuelt forslag om tilpassede reaksjonsregler vil bli sendt på alminnelig høring.

21.5 Personvernkonsekvenser

Opplysningsplikten etter skatteforvaltningsloven § 7-6 omfatter opplysninger om arbeidsoppdrag og arbeidstaker. Dette innebærer behandling av personopplysninger som navn, fødselsdato, norsk fødselsnummer eller d-nummer, utenlandsk identitetsnummer og adresse i Norge og i utlandet. Dersom en arbeidstaker ikke har norsk fødselsnummer eller d-nummer, skal det i tillegg gis opplysninger om kjønn, nasjonalitet og sivilstand. Opplysningene karakteriseres ikke som sensitive. Departementets forslag om endringer i opplysningsplikten innebærer ikke endringer i omfanget av og behandlingen av personopplysninger. Skattemyndighetene vil motta de samme opplysningene som etter gjeldende regelverk, men i noe mindre omfang. Reglene om opplysningsplikt om utenlandske oppdragstakere og arbeidstakere er nødvendige for at Skattemyndighetene skal kunne fastsette riktig skatt for utenlandske skattepliktige. Etter departementets vurdering innebærer ikke forslaget vesentlige personvernkonsekvenser.

21.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget innebærer ikke endringer i de materielle skattereglene, og forslaget har dermed ikke provenymessige konsekvenser.

Samlet sett legger departementet til grunn at forslaget vil redusere de administrative kostnadene for de opplysningspliktige. Oppheving av unntaket fra opplysningsplikt for oppdrag i riket som utføres på et sted som ikke står under oppdragsgivers kontroll, innebærer en utvidelse av hvilke oppdrag som vil være omfattet av opplysningsplikten. Isolert sett vil dette øke den administrative byrden for de opplysningspliktige. Etter departementets vurdering vil imidlertid dette veies opp av de mer generelle begrensningene i opplysningsplikten. Forslaget om å begrense opplysningsplikten til ett ledd oppover og to ledd nedover i en kontraktskjede, begrense opplysningsplikten om arbeidstakere til bare å gjelde egne arbeidstakere, samt å heve den økonomiske grensen for unntak fra opplysningsplikten, vil føre til at det ikke lenger vil være opplysningsplikt om de opplysningene departementet antar vil være mest krevende å oppfylle. Dette vil både redusere de administrative byrdene for de opplysningspliktige, samtidig som det forenkler regelverket. Departementet antar at forslaget om å oppheve ansvarsregelen i skattebetalingsloven § 16-51, ikke vil ha nevneverdige økonomiske og administrative konsekvenser for hverken de opplysningspliktige eller Skatteetaten, da regelen i liten grad har blitt brukt.

Samlet sett fører forslaget til at skattemyndighetene får færre opplysninger enn etter gjeldende ordning, ettersom forslaget innebærer at skattemyndigheten ikke vil motta opplysninger fra like mange opplysningspliktige som i dag. For å kompensere for dette må opplysningene skaffes til veie på annen måte, noe som vil føre til økt ressursbruk. Den økte ressursbruken, kan etter departementets vurdering forsvares ved at forslaget innebærer forenklinger for næringslivet og samlet sett reduserer de administrative byrdene for de opplysningspliktige. Den økte ressursbruken vil også kunne reduseres ved at det innføres en ny elektronisk portal som skal legge til rette for en mer effektiv ordning for rapportering.

21.7 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringene i skatteforvaltningsloven § 7-6, og opphevelsen av skattebetalingsloven § 16-51, trer i kraft 1. januar 2018.