Finansdepartementet (FIN)

29.1 Innledning og sammendrag

Delingsøkonomi er ikke et etablert begrep og brukes ulikt i forskjellige sammenhenger. Det er heller ikke et begrep som forekommer i skatteretten. Delingsøkonomiutvalget har i NOU 2017: 4 Delingsøkonomien – muligheter og utfordringer benyttet følgende definisjon av begrepet delingsøkonomi:

«Med delingsøkonomi menes økonomisk aktivitet som formidles gjennom digitale plattformer som legger til rette for ytelse eller utveksling av tjenester og kompetanse, eiendeler og eiendom, ressurser eller kapital, uten å overføre eierrettigheter og i hovedsak mellom privatpersoner.»

Departementet har gjennomgått skatte- og avgiftsreglene som særlig berører delingsøkonomien slik den ble definert av utvalget. Slik aktivitet er kjennetegnet av at tjenesteyter/utleier og kjøper/forbruker i hovedsak er privatpersoner, ofte omtalt som person-til-person (P2P), mens eier av den digitale plattformen normalt er et selskap. Disse selskapene går under ulike betegnelser, som også brukes her, herunder delingsøkonomiselskap, formidlingsselskap, delingsplattform, digital plattform og plattform.

Gjennomgangen omfatter rapporteringsregler, inntektsbeskatning, merverdiavgift og særavgifter. I denne sammenheng er også forslagene fra Delingsøkonomiutvalget vurdert. Utvalgets forslag og høringsuttalelsene er bredt redegjort for i Nasjonalbudsjettet 2018, se Meld. St. 1 (2017–2018) punkt 5.2.7.

Målsettingen for departementets gjennomgang har vært å undersøke hvordan skattereglene kan utformes for å bidra til mer effektiv ressursutnyttelse, likere konkurransevilkår mellom tilbydere innenfor og utenfor delingsøkonomien samt sikre skattegrunnlagene og motvirke svart økonomi.

Et sentralt tiltak er å sørge for at det legges til rette for opplysningsplikt ved formidling av utleie og tjenester over digitale plattformer. Departementet samarbeider med Skattedirektoratet for å få slike regler på plass, men det er fortsatt vesentlige punkter som er uavklart. Det tas sikte på at et høringsnotat skal være klart våren 2018, jf. nærmere omtale i punkt 29.2.

Innenfor inntektsbeskatningen byr delingsøkonomien på problemstillinger knyttet til boligutleie, beskatning av småinntekter og virksomhet samt beskatning av utenlandske delingsøkonomiselskaper.

Som et resultat av gjennomgangen foreslår departementet å avvikle skattefritaket ved korttidsutleie av egen bolig. Forslaget innebærer at utleieinntekter fra leieforhold i egen bolig som varer mindre enn 30 dager, der omfanget ikke er omfattende nok til at inntekten kan anses som virksomhetsinntekt, skal beskattes som kapitalinntekt. Den foreslåtte endringen vil gi likere konkurransevilkår mellom tradisjonell overnattingsvirksomhet som hoteller mv. og private utleiere i delingsøkonomien. Forslaget er nærmere behandlet i punkt 5.6.

Delingsøkonomiutvalget påpekte i sin utredning at utfordringene med å skattlegge tjenester i delingsøkonomien for en stor del skyldes småinntekter som er fordelt på mange kunder. Ut fra hensynet til effektiv ressursutnyttelse og likebehandling er det viktig at slike småinntekter fanges opp av skattesystemet. Departementet vil undersøke mulighetene for å endre skatteregelverket slik at det blir bedre tilpasset kjøp av tjenester både innenfor og utenfor delingsøkonomien når det ikke foreligger virksomhet. Et alternativ som departementet vil undersøke nærmere, er blant annet å fjerne arbeidsgiverplikter (arbeidsgiveravgift, lønnsopplysningsplikt og forskuddstrekk) for lønn for tjenester utenfor ansettelsesforhold når tjenesten utføres for privatpersoner. Departementet vil også undersøke mulighetene for å tilpasse trygdeavgifter og trygdeytelser til en slik endring, samt mulighetene for å innføre en samlet maksimalgrense for visse skattefrie arbeidsinntekter. Departementet ønsker ikke å foreslå endringer i det alminnelige virksomhetsbegrepet. Det vises til nærmere omtale i punkt 29.4.

Beskatning av internasjonale delingsøkonomiselskaper kan medføre betydelige utfordringer. Dette er imidlertid ikke annerledes enn for andre selskaper som opererer på tvers av land. I likhet med Delingsøkonomiutvalget mener departementet at regelverksutvikling for utenlandske plattformselskaper bør skje ved internasjonalt samarbeid. Det vises til punkt 29.3.

Delingsøkonomiutvalget peker på enkelte utfordringer som fremveksten av delingsøkonomien aktualiserer i tilknytning til merverdiavgiften. Et av tiltakene som utvalget drøfter er heving av den gjeldende registreringsgrensen på 50 000 kroner. Utvalget viser til at en heving vil kunne innebære forenklinger for små næringsdrivende, men finner ikke at hensynet til delingsøkonomien alene tilsier en økning. Departementet er enig i denne vurderingen. Det vises til omtale i punkt 29.5.

Særavgiftene påvirker i liten grad delingsøkonomien unntatt når det gjelder persontransport med motorvogn. Det vises til omtale i punkt 29.6.

29.2 Plikt til å gi opplysninger mv. for formidlingsselskaper

29.2.1 Bakgrunn

Aktiviteter i delingsøkonomien følger de alminnelige forvaltningsreglene på skatteområdet, herunder reglene om opplysningsplikt og kontroll i skatteforvaltningsloven. Den som har skattepliktig inntekt eller merverdiavgiftspliktig omsetning fra delingsaktiviteter, plikter å gi opplysninger om dette i skattemeldingen. Skattemyndighetene kan også kontrollere denne gruppen i medhold av de alminnelige kontrollreglene.

Etter skatteforvaltningsloven kapittel 7 skal bestemte tredjeparter gi opplysninger om andres inntekts- og formuesforhold automatisk og løpende til skattemyndighetene. Opplysningene som rapporteres inn, brukes blant annet til forhåndsutfylling av skattemeldingen for formues- og inntektsskatt. På merverdiavgiftsområdet er det ikke gitt tilsvarende bestemmelser om løpende opplysningsplikt for tredjeparter, og det er ikke forhåndsutfylling av skattemeldingen for merverdiavgift.

Aktører i delingsøkonomien faller i hovedsak utenfor gjeldende regler om opplysningsplikt for tredjeparter på skatteområdet. Som omtalt i punkt 29.4.1 nedenfor, kan kunder som bestiller tjenester via en formidler, etter regelverket ha plikt til blant annet å gi lønnsopplysninger. Delingsøkonomiutvalget viser til at delingsøkonomiselskapene for en stor del opererer i markeder der tradisjonelle bedrifter er omfattet av opplysningsplikt for tredjepart. Arbeidsgivere skal innberette lønn og drosjesentraler skal gi opplysninger om løyvehavere som er tilknyttet sentralen.

Delingsøkonomiutvalget uttaler at opplysningsplikten for tredjeparter bør omfatte formidling over digitale plattformer av utleie og betalte tjenester. Utvalget viser til at avgrensningen av en slik plikt må vurderes nærmere, og at innholdet av kravet om nødvendig må tilpasses den enkelte bransje eller tjeneste. I første omgang antar utvalget at det er aktuelt å vurdere en opplysningsplikt for digital oppdragsformidling i bransjer der delingsøkonomien har et visst omfang og tradisjonelle formidlere har en tilsvarende opplysningsplikt. Utvalget viser også til at dersom det kreves en særskilt godkjenning for å formidle en type oppdrag, kan krav om en slik rapporteringsløsning inngå i tillatelsen etter sektorlovgivningen i tillegg til opplysningsplikten etter skatteforvaltningsloven. Som et siste skritt mot en fullstendig automatisering for tjenesteyteren eller utleieren viser utvalget til at det kan tenkes forhåndstrekk av skatt via plattformen.

De høringsinstansene som har kommentert utvalgets uttalelser om opplysningsplikt for tredjepart, er gjennomgående positive til en slik ordning. Blant annet uttaler Abelia , Akademikerne , LO , NHO , NHO Reiseliv , Revisorforeningen , Skattedirektoratet , Skattebetalerforeningen , Spekter , Statistisk sentralbyrå , Uber , Virke og YS seg positivt om en slik plikt. Flere høringsinstanser, herunder Finn.no og Abelia , viser til at dialog med aktørene i delingsøkonomien er viktig ved utformingen av en rapporteringsordning. Skattebetalerforeningen uttaler at den nærmere avgrensningen av en plikt må vurderes nærmere, og at et mer konkret forslag uansett bør sendes på høring.

I NOU 2017: 4 punkt 9.3 har Delingsøkonomiutvalget en gjennomgang av arbeidet med delingsøkonomi i andre land, blant annet de nordiske landene. Departementet kjenner ikke til at det er fremmet konkrete forslag til endringer i regelverk i de nordiske landene etter at utvalgets rapport ble levert.

Estland har kommet langt i digitaliseringen av skattebehandlingen. Mot slutten av 2015 inviterte skatteetaten i Estland Uber til et samarbeid om å utnytte plattformens globale betalingsløsning til rapportering for skatteformål. Siktemålet er å utvikle en rapporteringsløsning som kan brukes også av andre selskaper, og som vil forenkle skattebehandlingen for sjåførene og skatteetaten. Både inntektsskatt og merverdiavgift er omfattet som en frivillig forsøksordning. Det vurderes også om sjåførene kan rapportere kostnader gjennom løsningen (e-faktura). Dette er nærmere omtalt i NOU 2017: 4 punkt 8.2 og 9.3.9.

Belgia har innført forenklinger i skattesystemet og reduserte satser eller fritak for tjenesteytere innenfor delingsøkonomien. Det er innført en gunstigere beskatning av småinntekter, hvor det gis et sjablongfradrag for kostnader. Dette gjelder inntekter fra salg av tjenester mellom personlige skattepliktige via plattform hvor inntekten er en bibeskjeftigelse og ikke ledd i profesjonell næring. De gunstige skattereglene gjelder for inntekter under et indeksregulert beløp, i dag om lag 5 000 euro. De digitale plattformene som omfattes av ordningen, trekker skatt på omsetningen og rapporterer relevante opplysninger til skattemyndighetene. Ordningen i Belgia er nærmere omtalt i NOU 2017: 4 punkt 9.3.8.

29.2.2 Departementets vurdering

Departementet mener at innføring av en opplysningsplikt for formidlingsselskaper om tjenester som formidles over digitale plattformer, vil gi nyttig informasjon til skattemyndighetene. Digital informasjon som plattformene sitter på, vil kunne benyttes av skattemyndighetene og de skattepliktige selv, og dette vil kunne forenkle og effektivisere skatteprosessen.

Det er likevel mange spørsmål som må avklares før et konkret forslag kan fremmes. Det må blant annet avklares hvem som skal ha opplysningsplikt, hvilke opplysninger som skal gis, hvordan rapporteringen skal foregå og hvordan informasjonen skal benyttes av skattemyndighetene.

Et trekk ved delingsøkonomien er at mange av formidlerne er hjemmehørende utenfor Norge. Norske myndigheter vil kunne ha vansker med å håndheve en opplysningsplikt overfor formidlingsselskaper som er hjemmehørende i utlandet. Myndighetene vil også kunne ha begrenset mulighet til å sikre at opplysninger som rapporteres inn, er korrekte. Disse utfordringene gjør seg gjeldende også for andre typer aktiviteter, men kan gjøre seg gjeldende spesielt innen delingsøkonomien på grunn av det potensielle omfanget av denne typen aktiviteter. I medhold av internasjonale avtaler om utveksling av skatteopplysninger kan norske skattemyndigheter be om opplysninger fra land hvor formidlingsselskapet er hjemmehørende. Dette avhenger av at Norge har en slik avtale med det aktuelle landet, og at kontrollhjemlene i det andre landet tillater slik innhenting. Prosessen med å innhente slik informasjon er tidkrevende og mindre egnet som et generelt kontrollmiddel ved kontroll av de som driver delingsaktiviteter.

Hvis opplysningspliktens anvendelsesområde defineres til å gjelde all digital formidling av tjenester, vil den favne svært vidt. Opplysningsplikten kan knyttes til spesifikke kjennetegn ved innholdet eller omfanget av formidlingen, for eksempel det at formidlingsselskapet også formidler betaling for tjenesten. Det finnes ulike måter å tilpasse betalingsløsningene på, der formidleren i varierende grad er involvert i betalingstransaksjonen. Dette skaper behov for nærmere avgrensninger.

En mulighet er å avgrense opplysningsplikten til å gjelde formidling innen spesifikke bransjer. I Norge er det i overnattingsmarkedet og innenfor tjenester for persontransport og bildeling/bilutleie at delingsøkonomien har fått sterkest fotfeste, jf. NOU 2017: 4 punkt 1.7. Delingsøkonomiutvalget uttaler at det kan være aktuelt å vurdere en opplysningsplikt i bransjer der delingsøkonomien har et visst omfang og tradisjonelle formidlere har en tilsvarende opplysningsplikt. Utvalget viser også til at dersom det kreves en særskilt godkjenning for å formidle en type oppdrag, kan krav om en slik rapporteringsløsning inngå i tillatelsen etter sektorlovgivningen i tillegg til opplysningsplikten etter skatteforvaltningsloven.

Når det gjelder hvilke opplysninger som skal rapporteres, er det blant annet spørsmål om hvilke krav som skal stilles til den opplysningspliktiges identifikasjon av den skattepliktige. Tredjeparter som i dag er pålagt opplysningsplikt etter skatteforvaltningsloven, skal identifisere den skattepliktige med fødselsnummer, organisasjonsnummer eller d-nummer. Det er stor variasjon i hvilken informasjon formidlingsselskapene sitter på om sine tjenestetilbydere.

Det må også avklares hvordan informasjonen skal benyttes i skatteprosessen. Opplysninger kan tenkes brukt i forbindelse med veiledning, kontroll, forhåndsutfylling av skattemelding og annen støtte i skattefastsettingen. Det er for eksempel ikke klart at opplysningene uten videre kan tas inn i den forhåndsutfylte skattemeldingen, med mulighet for leveringsfritak. Jo høyere ambisjonsnivået for utnyttelsen av tredjepartsinformasjon er, desto større krav må stilles til at informasjonen er nøyaktig og fullstendig. Dette har betydning for kostnadene for de opplysningspliktige og kravene til IT-løsninger hos disse og hos Skatteetaten. Hvis formidlingsselskaper skal pålegges rapporteringsbyrder, er det viktig at nytten av rapporteringen står i forhold til byrdene. Som et ytterligere skritt i utviklingen av skatteprosessen, kan man se for seg en ordning hvor formidlingsselskapet trekker og innbetaler skatt på omsetningen som formidles.

Departementet har i samarbeid med Skattedirektoratet startet opp et arbeid med å utrede en opplysningsplikt for formidlingsselskaper. Departementet vil fortsette dette arbeidet, og et konkret forslag vil sendes på alminnelig høring. Det tas sikte på at et høringsnotat kan sendes ut våren 2018.

29.3 Beskatning av formidlingsselskaper

29.3.1 Bakgrunn

Delingsøkonomien kjennetegnes ved bruk av digitale plattformer. Dette er typisk applikasjoner på smarttelefoner, nettbrett mv. for bestilling av varer og tjenester og betaling for disse. Slike digitale plattformer er immaterielle eiendeler. Eierskapet er ikke i seg selv gjenstand for beskatning i selskapet. Eiere og eventuelt rettighetshavere til plattformene vil derimot kunne være skattepliktige for inntekter fra plattformtjenester som for eksempel vare- og tjenesteformidling og betalingsformidling.

Hvis eier eller rettighetshaver − normalt et selskap − er hjemmehørende i Norge, vil inntektene behandles på vanlig måte og selskapsoverskudd skattlegges med 24 pst. (2017). Eventuelt underskudd kan fremføres til senere år med positiv inntekt. Hvis eierselskapet er hjemmehørende i utlandet, kan det også oppstå begrenset skatteplikt til Norge hvis aktiviteten i Norge er tilstrekkelig omfattende. Avgjørende for slik begrenset skatteplikt er om selskapet deltar i eller utøver virksomhet som drives eller bestyres fra Norge – det vil si hvilken tilknytning utøveren og virksomheten har til Norge. Hvorvidt virksomheten anses drevet eller bestyrt fra Norge vil bero på en konkret vurdering. For at vilkåret for skatteplikt skal være oppfylt, må selskapet ha en viss aktivitet av økonomisk karakter i Norge.

Tilknytning er også avgjørende for fordeling av beskatningsrett etter internasjonale regler. I tilfeller der det foreligger skatteavtale med landet hvor eier av den digitale plattformen er hjemmehørende, vil eventuell skatteplikt til Norge bero på om det utenlandske selskapet etablerer såkalt fast driftssted i Norge. Bestemmelser om fast driftssted i skatteavtalene forutsetter som hovedregel fysisk tilstedeværelse, enten ved egne ansatte, underleverandører eller eiendeler. I noen tilfeller kan andre tilknytningsformer likevel bli regnet som fast driftssted, for eksempel at det utenlandske selskapet har stedlige representanter tilknyttet virksomheten, eller at hele oppdraget er satt ut til uavhengige representanter.

Hvis fast driftssted skulle foreligge, vil det neste spørsmålet være hvordan inntektene fra slike tjenester i Norge skal fordeles mellom det faste driftsstedet og hovedkontoret. I tilfeller hvor det foreligger skatteavtale, fordeles inntekter og kostnader etter prinsippene fastsatt i skatteavtalen som om det faste driftsstedet og hovedkontoret hadde vært uavhengige parter som handlet med hverandre («armlengdeprinsippet»). På denne måten forsøker man å etablere hvor merverdien av virksomheten faktisk oppstår. Det legges vekt på hvor verdifremmende aktiviteter blir utført. I tillegg ser man på andre faktorer, slik som hvor personer som tar de viktigste avgjørelsene knyttet til å påta seg risiko i virksomheten i det faste driftsstedet, befinner seg.

Tilbydere av plattformer kan benytte seg av ulike metoder for å generere eller flytte overskudd fra normalskatteland til lavskatteland. Dette kan for eksempel skje gjennom å unngå å etablere fast driftssted eller ved feil prising av handel mellom fast driftssted og hovedkontor. Internasjonale tiltak for å motvirke dette ble fremmet i OECD og G20s BEPS-prosjekt (Base Erosion and Profit Shifting).

I 2014 og 2015 gjennomførte OECD og G20-landene et felles internasjonalt prosjekt i den hensikt å styrke internasjonale og nasjonale regler mot overskuddsflytting og uthuling av skattegrunnlag.

Forskjell i beskatning, avhengig av måten likeartet virksomhet utføres på, kan føre til konkurranseulemper for norske virksomheter som ikke kan benytte samme strukturer som utenlandske aktører. Utfordringer knyttet til den digitale økonomien var et av temaene som ble behandlet i BEPS-prosjektet, og det ble utarbeidet en rapport om den digitale økonomien.

Addressing the Tax Challenges of the Digital Economy, Action 1–2015 Final Report.

Rapporten analyserte en rekke forretningsmodeller og konkluderte med at det ikke er grunnlag for å si at det oppstår særskilte problemstillinger i den digitale økonomien, men denne måten å drive virksomhet på kan forsterke de skattemessige utfordringene som ble identifisert i prosjektet. Det ble ikke foreslått særlige tiltak overfor digitale løsninger. Det vises til nærmere omtale i NOU 2017: 4 av BEPS-prosjektet og arbeid i EU for å motvirke skattetilpasninger.

Delingsøkonomiutvalget peker i NOU 2017: 4 punkt 8.3.1.2 på at beskatning av internasjonale selskaper som er basert på digitale plattformer eller digitale markedsplasser rettet mot det norske markedet, medfører betydelige utfordringer. Utvalget mener at regelverksutvikling på området bør skje ved internasjonalt samarbeid, og viser til at mye arbeid allerede gjøres på dette området. Utvalget sier at en nærmere utredning av verdiskaping i en slik forretningsmodell som delingsselskapene bruker, ligger utenfor utvalgets mandat. Utvalget bemerker videre at problemene med beskatning av utenlandske selskaper ikke er særegne for plattformselskaper, men gjelder alle former for selskaper som opererer på tvers av land. Utvalget understreker at beskatning av de norske aktørene som utfører tjenestene eller utleien, må vurderes uavhengig av om inntektene til plattformselskapet kommer til beskatning i Norge eller utlandet.

Flere av høringsinstansene til NOU 2017: 4 peker på behovet for og utfordringene med å skattlegge utenlandske digitale plattformer. Unio og NITO sier at en av de største utfordringene med delingsøkonomien lå utenfor utvalgets mandat, og at alle sider av delingsøkonomien bør utredes og følges opp med tiltak for å motvirke svart og skjult økonomi og sikre fremtidig finansiering av velferdsstaten. Skattebetalerforeningen uttaler at med hensyn til skatteproveny og faren for konkurransevridning, er det ikke minst viktig å få på plass internasjonale regler slik at en rimelig del av de utenlandske aktørenes verdiskapning skattlegges i Norge. YS ønsker at norske skattemyndigheter tar en aktiv rolle i et slik internasjonalt samarbeid, og at det må utvikles modeller for å sikre effektiv skatteinngang og rettferdig fordeling på tvers av landegrensene.

29.3.2 Departementets vurdering

I BEPS-prosjektet ble det som nevnt utarbeidet en rapport om den digitale økonomien, som delingsøkonomien er en del av. Rapporten analyserte en rekke forretningsmodeller og konkluderte med at det ikke er grunnlag for å si at det i den digitale økonomien oppstår særskilte problemstillinger, men den kan forsterke de skattemessige utfordringene som ble identifisert i prosjektet. Det ble derfor ikke foreslått særlige tiltak på dette området utover de øvrige tiltakene i prosjektet. Landene som deltok i prosjektet er enige om å videreføre arbeidet på dette området ved å følge med på utviklingen og se nærmere på om det er nødvendig å endre tilknytningskriteriene for skatteplikt som de internasjonale reglene bygger på. Finansdepartementet vil delta aktivt i det internasjonale samarbeidet på dette området.

29.4 Småinntekter fra tjenester og virksomhetsbegrepet

29.4.1 Bakgrunn

To temaer som delvis griper inn i hverandre, er den skattemessige behandlingen av småinntekter fra tjenester når disse ikke inngår i virksomhetsinntekt, og hva som skal til for at inntekt skal anses som virksomhetsinntekt.

Delingsøkonomiutvalget påpekte at utfordringen med å skattlegge tjenester i delingsøkonomien for en stor del skyldes små inntekter som er fordelt på mange kunder. Beskjedne beløp for den enkelte skattepliktige kan i sum komme opp i betydelige inntekter. Ut fra hensyn til effektiv ressursutnyttelse og likebehandling er det ifølge Delingsøkonomiutvalget viktig at slike småinntekter fanges opp av skattesystemet. Utvalget foreslår at det vurderes en forenklet skattebehandling av småinntekter fra tjenester.

Flere høringsinstanser til NOU 2017: 4 gir uttrykk for at det bør være skattemessig likebehandling mellom aktører i og utenfor delingsøkonomien. Flere støtter utvalgets vurdering av en forenklet behandling av småinntekter og gir uttrykk for at det er uklart for mange av de mindre tjenesteyterne hvilke skatteregler som kommer til anvendelse på deres inntekter. Regnskap Norge uttaler blant annet:

«Det som er utfordrende og til dels uklart for mange av de mindre tjenesteyterne, er hva som er skattefritt, hva som er kapitalinntekt og hva som skal behandles som virksomhetsinntekt.»

Advokatfirmaet Steenstrup påpeker som utfordring knyttet til frilansere innen delingsøkonomien, at oppdragsgivere ikke har tilstrekkelig grunnlag til å vurdere om vedkommende har plikt til å trekke skatt og innbetale arbeidsgiveravgift. Betalingsløsninger via delingsplattformer er ikke tilpasset dagens system hvor kjøper av tjenester av frilanser er pliktig til å trekke skatt og betale arbeidsgiveravgift. Det bør tas stilling til hvordan oppdragsgivere skal forholde seg til tilbydere som opptrer som frilansere.

Den norske revisorforeningen uttaler blant annet:

«Frilansere har ofte sporadiske oppdrag, men ikke i et slikt omfang at det er næringsvirksomhet. Dersom tilbyder av tjenester skattemessig anses som en frilanser, vil kjøper av tjenesten etter gjeldende rett være pliktig til å trekke skatt og betale arbeidsgiveravgift på grunnlag av vederlaget. Kjøper av tjenestene fra frilansere vil sjelden ha grunnlag til å vurdere om man har plikt til å trekke skatt, betale arbeidsgiveravgift eller innberette betalingen. Heller ikke den som driver delingsplattformen vil ha nødvendige opplysninger for å vurdere dette. Det må klargjøres hvordan oppdragsgivere skal behandle frilansere, og om operatøren av delingsplattformen skal tillegges slikt ansvar.»

Skattedirektoratets rapport 12. januar 2017 om delingsøkonomi og skatt påpeker at kunder etter skatteregelverket kan bli arbeidsgivere ved å bestille tjenester via en formidler, men at en kan anta at kunder i begrenset grad er kjent med sine plikter i tilknytning til dette.

Når privatpersoner utfører tjenester mot vederlag i et omfang som er for lite til at det etableres virksomhet, vil det likevel normalt foreligge skatteplikt som arbeidsinntekt i eller utenfor tjenesteforhold. Det er gitt skattefritak for små lønnsutbetalinger under grensen for oppdragsgivers lønnsopplysningsplikt, det vil si 1 000 kroner per arbeidsforhold per år, eventuelt 6 000 kroner ved arbeid i tilknytning til oppdragsgiverens eget hjem eller fritidsbolig. Etter gjeldende regler har arbeidsgiver (begrepet omfatter også oppdragsgiver) arbeidsgiverplikter knyttet til arbeidsgiveravgift, lønnsrapportering og forskuddstrekk for ytelser som overstiger disse beløpsgrensene. Arbeidsgiver er fritatt for arbeidsgiveravgift på lønn inntil 60 000 kroner i året ved arbeid i hjemmet eller på fritidseiendommen til vedkommende. Ved barnepass i arbeidsgivers hjem er det ingen beløpsgrense for fritaket.

Delingsøkonomiutvalget foreslo også en presisering av virksomhetsgrensen som en mulighet for å fange opp småinntekter i skattesystemet. Skattedirektoratet gir i sin høringsuttalelse uttrykk for at de er enige med utvalget i at det er viktig at virksomhetsbegrepet er likt for all økonomisk aktivitet i samfunnet, og at det ikke bør gjøres endringer for å tilpasse virksomhetsbegrepet til delingsøkonomien.

29.4.2 Departementets vurdering

Småinntekter fra tjenester

I en del sammenhenger kan det være vanskelig for kundene å vite om tjenesteyter driver virksomhet eller ikke. Driver tjenesteyter virksomhet, har kunden ingen skattemessige arbeidsgiverplikter. I situasjoner hvor det skjer umiddelbart oppgjør og tjenesteyter ikke driver virksomhet, vil det rent praktisk være vanskelig å oppfylle plikten til forskuddstrekk. Det kan derfor være problematisk for kunder å etterleve de skattemessige pliktene de kan ha som arbeidsgivere når tjenesteyter ikke er i et ansettelsesforhold hos kunden (oppdragsgiver) og heller ikke driver virksomhet.

Ved utviklingen av regelverket på disse områdene er det flere hensyn som bør ivaretas. Effektiv ressursbruk bør sikres både ved at regelverket er enkelt å forholde seg til for de skattepliktige, og at det ikke åpner for konkurransevridning mellom ulike typer tjenesteytere. En bør videre se til at skatteprovenyet ikke blir negativt påvirket av at delingsøkonomien vokser.

Departementet vil undersøke mulighetene for å endre skatteregelverket slik at det blir bedre tilpasset kjøp av tjenester både innenfor og utenfor delingsøkonomien. Et alternativ som departementet vil vurdere nærmere, er å fjerne arbeidsgiverplikter (arbeidsgiveravgift, lønnsrapportering og forskuddstrekk) for lønn fra tjenester utført for privatpersoner utenfor ansettelsesforhold. Når vurderingen av dette begrenses til tjenester som utføres for privatpersoner, er det fordi skattereglene for tradisjonelle frilanseroppdrag utført overfor foretak anses å fungere tilfredsstillende. Den nevnte løsningen kan imidlertid også tenkes å omfatte nærmere angitte tjenester overfor foretak og institusjoner hvor det kan være vanskelig for tjenesteyter å vite om tjenesten ytes overfor privatperson eller foretak/institusjon, eller hvor kunden ikke oppfattes å stå i et arbeidsgiverforhold til tjenesteutøver.

Departementet vil undersøke mulighetene for å tilpasse reglene for trygdeavgifter og trygdeytelser til en slik endring. Dersom det ikke skal svares arbeidsgiveravgift, kan det være rimelig at trygdeavgiften settes til 11,4 pst., det vil si på samme nivå som trygdeavgiften for selvstendig næringsdrivende. Det er også nærliggende å vurdere om trygdeytelsene basert på denne typen inntekter blir på nivå med ytelsene overfor selvstendig næringsdrivende. Dette ville bidra til balanse mellom rettigheter og plikter i folketrygden, og det ville bidra til at etterspørselen etter tjenester ikke vris mot denne gruppen tjenesteytere av skattemessige grunner.

Det kan være aktuelt å vurdere en årlig maksimumsgrense for den enkelte skattepliktige på hvor store skattefrie inntekter vedkommende kan ha. Hvis maksimumsgrensen overskrides, blir hele lønnsinntekten skattepliktig.

Departementet vil også vurdere fradragsregler. Som utgangspunkt bør det være fradrag for faktiske kostnader. I tilfeller hvor den skattepliktige bruker private eiendeler til å erverve arbeidsinntekter fra tjenester utenfor ansettelsesforhold, kan det være hensiktsmessig å etablere sjablongfradrag.

Eventuelle endringsforslag sendes på høring på vanlig måte.

Departementet vil i samarbeid med Skattedirektoratet vurdere om veiledningen knyttet til skillet mellom skattefri inntekt fra ikke-økonomisk aktivitet og skattepliktig inntekt i Skatteetatens veiledningsmateriale kan gjøres klarere.

Virksomhetsbegrepet

Virksomhetsbegrepet er ikke definert i skatteloven, men utviklet gjennom blant annet rettspraksis og juridisk teori. Om en aktivitet skal kunne anses som virksomhet avgjøres etter en skjønnsmessig helhetsvurdering. Sentrale momenter i vurderingen er om aktiviteten er egnet til å gi overskudd, tar sikte på å ha en viss varighet, har et visst omfang og drives for den skattepliktiges regning og risiko. Begrepet er grundigere omtalt i blant annet Ot.prp. nr. 86 (1997–98) Ny skattelov side 48.

Ønsket om å få klare holdepunkter for når en inntektsgivende aktivitet er virksomhet, kan være vanskelig å forene med virksomhetsbegrepets skjønnsmessige karakter. Vilkår som krav om antall oppdrag eller at inntekten eller omsetningen kommer over et visst nivå, anses lite hensiktsmessig. Fordeler med et skjønnsmessig virksomhetsbegrep er at regelverket er fleksibelt med tanke på nye typetilfeller som oppstår, og at det åpner for rettsutvikling. Fastere regler kan medføre at tilfeller som etter en totalvurdering ikke har karakter av å være virksomhet, likevel faller inn under regelverket. Og motsatt kan tilfeller som etter en totalvurdering har karakter av å være virksomhet, falle utenom.

Departementet ønsker ikke å endre det generelle virksomhetsbegrepet for å tilpasse det til delingsøkonomien. Skatteetaten kan vurdere om det er hensiktsmessig å videreutvikle sitt veiledningsmateriale, herunder retningslinjene i Skatte-ABC mv. Blir skattereglene i forbindelse med oppdrag utenfor arbeidsforhold endret som skissert ovenfor, kan det medføre en likere skattemessig behandling av inntekter fra småjobber og inntekter fra virksomhet. I så fall vil betydningen av virksomhetsgrensen for beskatningen reduseres.

29.5 Merverdiavgift

29.5.1 Bakgrunn

Merverdiavgiften er en generell avgift på innenlands forbruk av varer og tjenester. Den generelle satsen er 25 pst., men det gjelder to lave satser på henholdsvis 10 og 15 pst. for bestemte typer omsetning, se punkt 8.2 om forslag om å øke den lave satsen på 10 pst. til 12 pst. Merverdiavgiften skal betales av registrerte næringsdrivende når omsetningen overstiger 50 000 kroner i løpet av tolv måneder, og oppkreves i hvert omsetningsledd. Beløpsgrensen er dels begrunnet i hensynet til å frita små virksomheter fra de administrative pliktene det følger av å være registrert i Merverdiavgiftsregisteret. Registrerte næringsdrivende har fradragsrett for merverdiavgift på anskaffelser til bruk i virksomheten. På denne måten gjennomføres merverdiavgiften som en forbruksskatt, ved at endelig beskatning skjer ved salg til forbruker som ikke har fradragsrett.

Delingsøkonomiutvalget peker på enkelte utfordringer som fremveksten av delingsøkonomien aktualiserer i tilknytning til merverdiavgiften. Eksempelvis trekker utvalget frem at flere av de tjenestene som omsettes innenfor delingsøkonomien reiser vanskelige avgrensningsspørsmål. Utvalget drøfter enkelte tiltak på merverdiavgiften, men finner ikke grunnlag for å fremme konkrete forslag til endringer. Et av tiltakene som utvalget drøfter, er heving av den gjeldende registreringsgrensen på 50 000 kroner. Utvalget viser til at en heving vil kunne innebære forenklinger for små næringsdrivende, men finner ikke at hensynet til delingsøkonomien alene tilsier en økning. Det er få høringsinstanser som har kommentert merverdiavgiften, og de som har avgitt uttalelser om denne, er delte i synet på om registreringsgrensen bør heves.

29.5.2 Departementets vurdering

Departementet viser til at typiske tjenester som omsettes innenfor delingsøkonomien, eksempelvis persontransporttjenester og utleie av fritidsbolig, i dag er belagt med lav sats på 10 pst., se punkt 8.2 om forslag om å øke denne satsen til 12 pst. Fordi det først skal betales merverdiavgift når omsetningen overstiger 50 000 kroner i løpet av tolv måneder, og at det er et krav om næringsvirksomhet, vil flere av tilbyderne i delingsøkonomien ikke være merverdiavgiftspliktige. Store deler av den omsetningen som skjer innenfor delingsøkonomien er på denne måten utenfor merverdiavgiftssystemet.

Delingsøkonomiutvalget har vurdert en heving av gjeldende registreringsgrense på 50 000 kroner, men konkluderer med at hensynet til delingsøkonomien alene ikke tilsier noen heving. Departementet viser til at bruken av en beløpsgrense delvis er begrunnet i hensynet til å frita små næringsdrivende fra de administrative pliktene som det følger av å være registrert i Merverdiavgiftsregisteret. Departementet slutter seg etter dette til utvalgets konklusjon på dette spørsmålet.

29.6 Særavgifter

29.6.1 Bakgrunn

Særavgiftene påvirker i liten grad delingsøkonomien unntatt når det gjelder persontransport med motorvogn. Selv om flere særavgifter har fritak eller redusert sats for ulik næringsvirksomhet, gjelder det i hovedsak produksjonsprosesser og anvendelser uten konkurranseflater til delingsøkonomien. For eksempel er elektrisk kraft som leveres til et hotell, ilagt samme avgift som strøm til en bolig. Derimot vil motorvogner som privatpersoner bruker til drosjelignende transport (delingskjøring), ikke være omfattet av gjeldende avgiftslettelser for drosjer.

Drosjer har fordeler sammenlignet med privatbiler i engangsavgift og avgift på trafikkforsikringer (erstatter tidligere årsavgift). Forskjellen er imidlertid redusert de siste årene fordi en større del av engangsavgiften er lagt på komponenter hvor drosjer ikke har særregler. Omleggingen reflekterer at engangsavgiften har blitt stadig mer et virkemiddel for å endre bilparken i miljøvennlig retning og redusere utslippene fra veitrafikken.

I dag får drosjer et fradrag på 60 pst. fra ordinær vektkomponent i engangsavgiften, og de to øverste trinnene i CO 2 -komponenten gjelder ikke for drosjer. Dessuten har drosjer lav årsavgift/trafikkforsikringsavgift. Elbiler påvirkes i liten grad av fordelene for drosjer. De har i dag fritak for engangsavgift og samme sats i årsavgiften/trafikkforsikringsavgiften som for drosjer. Regjeringen foreslår at elbiler får fullt fritak for trafikkforsikringsavgift i 2018, men foreslår samtidig å avvikle fritaket i engangsavgiften for elbiler, se punkt 9.4.3.

Delingsøkonomiutvalget la til grunn at personbiler er en innsatsfaktor for yrkesmessig persontransport både for ordinære drosjer og delingskjøring, og påpekte at forskjellsbehandlingen i avgiftssammenheng er en konkurranseulempe for de som vil bruke privatbilen til delingskjøring. Hvis det ikke lenger skal kreves løyve for å drive persontransport med motorvogn, slik utvalgets flertall foreslår, mener utvalget at det vil være nødvendig å revidere den avgiftsmessige behandlingen av personbiler som benyttes yrkesmessig. Utvalget sier videre at det kan bli nødvendig å avgrense eventuelle avgiftsfordeler etter objektive kriterier som tar hensyn til hvor mye bilen brukes til yrkesmessig persontransport. Utvalget gikk ikke nærmere inn på hvordan dette eventuelt skulle gjennomføres. Relativt få høringsinstanser har kommentert avgiftsspørsmål ved omlegging av drosjereguleringene. Disse er i hovedtrekk enige med utvalget i at det vil være nødvendig å revidere avgiftene dersom løyveordningen for drosjer avvikles.

Skattedirektoratet påpeker i sin høringsuttalelse at utvalgets forslag vil medføre endringer av grunnprinsippet engangsavgiften er innrettet etter, og utdyper dette som følger:

«Etter dagens system beregnes og betales engangsavgiften ved første gangs registering i Norge. Avgiftsnedsettelse gis kun til de kjøretøyene som på registreringstidspunktet oppfyller vilkårene til en tilgodesett avgiftsgruppe. Kjøretøy som ikke oppfyller slike vilkår på registreringstidspunktet havner i avgiftsgruppe A, som er dyrest. Det store flertall av kjøretøy er i avgiftsgruppe A. Det gis ikke refusjon dersom kjøretøy senere kvalifiserer til en mer avgiftsmessig gunstig avgiftsgruppe. Etter førstegangsregistrering konsentrerer Skatteetaten seg hovedsakelig om kjøretøyene som har betalt en nedsatt engangsavgift, ettersom de må betale tillegg i engangsavgiften dersom vilkårene for avgiftsnedsettelse ikke overholdes. Kjøretøy som registreres første gang i Norge på løyveinnehaver til bruk som ordinær drosje, havner i avgiftsgruppe H og får avgiftsnedsettelse ved registrering.
Utvalgets forslag kan potensielt innebære at hele avgiftsgruppe A, på et tidspunkt etter registrering, har krav på en avgiftsnedsettelse (i praksis en refusjon) av allerede innbetalt engangsavgift. Dette vil kunne medføre store endringer i særavgiftsregelverket generelt og motorvognavgiftsregelverket spesielt. Det vil derfor være nødvendig med en grundig utredning av hvordan disse hensynene kan innarbeides i eventuelt nye regler om avgiftsfastsetting for kjøretøy brukt til persontransport. Forslaget vil også kunne få betydning for årsavgiften/trafikkforsikringsavgiften.»

29.6.2 Departementets vurdering

Innenfor særavgiftene er det ifølge Delingsøkonomiutvalget i dag bare drosjefordelene i engangsavgiften og trafikkforsikringsavgiften som kan ha betydning for utvikling av delingsøkonomien. Departementet er enig i denne vurderingen.

Avgiftsfordelene for drosjer er knyttet til registrering av kjøretøyet på løyvehaver. Av transportregelverket følger det at den som innehar drosjeløyve, har driveplikt og som hovedregel ikke skal ha annet hovederverv eller heldagsstilling. Løyveplikten, kombinert med driveplikt og hovederverv, sikrer at personbiler med redusert engangsavgift og trafikkforsikringsavgift brukes på heltid som drosjer. Reservebiler som iblant brukes som drosje, har derimot ingen avgiftsmessige fordeler fremfor privatbiler.

Delingskjøring forutsetter at kjøretøyet kan brukes både privat og til kjøring mot vederlag. Det innebærer en vekslende og uforutsigbar anvendelse av kjøretøyet. Selv om avgiftsfordelen ble knyttet til andre kriterier enn drosjeløyve, er det ikke opplagt at dette vil kunne omfatte typisk delingskjøring. Regjeringen arbeider med endringer i drosjereguleringene. Finansdepartementet vil i den sammenheng vurdere om det også er behov for endringer i særavgiftsregelverket.