Finansdepartementet (FIN)

Prop. 1 LS

(2017–2018)

Skatter, avgifter og toll 2018

34.1 Innledning og sammendrag

Ved behandlingen av Prop. 1 S (2016–2017) Statsbudsjettet 2017 og tilhørende Innst. 2 S (2016–2017) fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak (vedtak nr. 108 punkt 36 av 5. desember 2016):

«Stortinget ber regjeringen vurdere kapitaliseringsrenten i eiendomsskatten på kraftanlegg.»

Ved behandlingen av Prop. 1 LS (2016–2017) Skatter, avgifter og toll 2017 , Prop. 1 S (2016–2017) Statsbudsjettet 2017 og tilhørende Innst. 3 S (2016–2017) gjorde et flertall i finanskomiteen, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, ytterligere et anmodningsvedtak (vedtak nr. 305 av 17. desember 2016, jf. Innst. 3 S (2016–2017)):

«Stortinget ber regjeringen foreta en vurdering av å utvide antall år som danner grunnlag for beregning av vannkraftverkenes verdi, for å redusere risikoen for store svingninger i eiendomsskattegrunnlaget.»

Anmodningsvedtaket om kapitaliseringsrenten behandles i punkt 34.3 og anmodningsvedtaket om antall år i beregningsgrunnlaget i eiendomsskatten behandles i punkt 34.4. Etter en samlet vurdering foreslås det ikke endringer i kapitaliseringsrenten eller antall år i beregningsgrunnlaget for eiendomsskatten på kraftanlegg. Anmodningsvedtakene anses fulgt opp gjennom denne vurderingen.

34.2 Gjeldende rett

Kommunene kan velge å skrive ut eiendomsskatt på kraftanlegg. Eiendomsskatt skrives ut med inntil 0,7 pst. av eiendomsskattegrunnlaget. Eiendomsskatten på kraftanlegg skrives ut og betales to år etter skattleggingsperioden. Kommunenes inntekter fra eiendomsskatten for 2017 er altså basert på skattefastsettingen som er foretatt for skattleggingsperioden 2015.

Eiendomsskattegrunnlaget for vannkraftanlegg skal tilsvare markedsverdien av anlegget. For kraftanlegg med en påstemplet merkeytelse over 10 000 kVA beregnes eiendomsskattegrunnlaget (markedsverdien) som nåverdien over uendelig tid av en sjablongmessig anslått nettoinntekt. Nettoinntekten settes lik gjennomsnittet av de siste fem års normerte salgsinntekter fratrukket driftskostnader, eiendomsskatt, grunnrenteskatt og fremtidig investeringsbehov. Skattegrunnlaget kan imidlertid ikke være lavere eller høyere enn henholdsvis 0,95 kroner per kWh og 2,74 kroner per kWh av anleggets gjennomsnittlige produksjon over en periode på syv år (minimums- og maksimumsreglene). Dersom kraftverket har vært i drift i færre enn syv år, legges gjennomsnittet for disse årene til grunn.

For kraftanlegg under 10 000 kVA (småkraftverk) beregnes eiendomsskatten på grunnlag av skattemessig nedskrevet verdi av investeringene, dvs. skattemessig verdi per 1. januar i skattefastsettingsåret. Minimums- og maksimumsreglene gjelder ikke for småkraftverk.

Finansdepartementet er i skatteloven § 18-5 niende ledd gitt hjemmel til å fastsette diskonteringsrenten som benyttes i nåverdiberegningen ved verdsettelsen av kraftanleggene (kapitaliseringsrenten). Siden 2011 har renten vært fastsatt til 4,5 pst., jf. FSFIN § 18-8-4.

34.3 Kapitaliseringsrenten

34.3.1 Bakgrunn

I forkant av Stortingets anmodningsvedtak om å legge frem en vurdering av kapitaliseringsrenten var det flere kraftkommuner som pekte på at inntektene fra eiendomsskatten på kraftanlegg ble redusert med om lag 380 mill. kroner fra 2016 til 2017. I brev fra Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar (LVK) til Finansdepartementet av 8. november 2016 ble det blant annet hevdet at skattebortfallet for kommunene var utilsiktet og svært utfordrende for mange av LVKs medlemskommuner. Videre mente LVK at kapitaliseringsrenten som benyttes ved beregning av grunnlaget for kommunenes eiendomsskatt, er for høy og ba departementet vurdere å sette ned kapitaliseringsrenten til 3 pst.

I brev fra finansministeren til LVK av 17. november 2016 ble det vist til følgende:

«Kommunenes inntekter fra eiendomsskatt på kraftanlegg øker fra om lag 1 mrd. kroner i 1999 til om lag 1,8 mrd. kroner i 2017. I all hovedsak skyldes økningen økte kraftpriser. Utbygging av ny vannkraft har også bidratt til økte eiendomskatteinntekter for enkelte kommuner, men bidraget har samlet sett vært beskjedent sammenlignet med effekten av prisstigningen på kraft.
(…)
Økte kraftpriser har gradvis økt eiendomsskatteinntektene til kommunene. Når prisene faller, vil eiendomsskatteinntektene falle med et etterslep. Hovedårsaken til at eiendomsskatteinntektene faller fra 2016 til 2017 er nettopp reduserte kraftpriser. I skattegrunnlaget for 2017 er høyprisåret 2010 byttet ut med året 2015 da kraftprisene var lavere. Ettersom eiendomsskatten beregnes på grunnlag av likningen fastsatt to år tidligere, har kraftkommunene hatt mulighet til å ta inn over seg endringen i kraftprisene. Priseffekten for kraftkommunene blir dempet ved at grunnlaget er basert på et fem års rullerende gjennomsnitt og ved at minimumsverdien danner et gulv for hvor lavt eiendomsskattegrunnlaget for et enkelt kraftanlegg kan bli.»

Finansministeren har også redegjort for saken i svar av 3. november 2016 og 27. januar 2017 på spørsmål fra stortingsrepresentant Juvik. I det sistnevnte svarbrevet skriver finansministeren følgende:

«Basert på tilgjengelig informasjon er det ikke urimelig å legge til grunn et risikotillegg i størrelsesorden 4–5 pst. Videre er det på lang sikt rimelig å legge en positiv realrente til grunn. Med et risikotillegg på 4–5 pst. og en positiv realrente vil en faglig, riktig fastsatt kapitaliseringsrente snarere ligge over 4,5 pst. enn under. Basert på denne foreløpige vurderingen er det derfor ikke grunnlag for at kapitaliseringsrenten skal reduseres. Nivået på kapitaliseringsrenten vil bli vurdert nærmere, og jeg vil komme tilbake til Stortinget med en vurdering i tråd med anmodningsvedtaket.»

I svarbrevet ble det også vist til at inntektene fra kraftforetak er svært skjevt fordelt mellom kommunene. Eksempelvis går 90 pst. av de samlede inntektene fra eiendomsskatt på vannkraftanlegg til kommuner med frie inntekter (inkludert eiendomsskatt og konsesjonskraft) over landsgjennomsnittet. I tillegg har mange av kraftkommunene få innbyggere og dermed særlig høye inntekter per innbygger.

Videre har LVK i brev til Finansdepartementet av 13. september 2017 bedt om følgende:

«Ved Finansdepartementets vurdering og utredning av kapitaliseringsrenten for eiendomsskatt på kraftanlegg, fremhever LVK at departementet må ta i betraktning de særlige forhold som gjør seg gjeldende for vannkraftproduksjonen, hvor det fastsettes et bransjespesifikt risikoelement.»

For en vurdering av dette vises det til punkt 34.3.3.

34.3.2 Nærmere om verdsettelsesmetoden for store kraftanlegg og kapitaliseringsrenten

Metoden for å verdsette kraftanlegg over 10 000 kVA har som mål å treffe markedsverdien av kraftanlegget. I beregningene av nåverdien av vannkraftanleggene brukes det en kapitaliseringsrente. Med gjeldende verdsettelsesmetode der eiendomsskattegrunnlaget skal tilsvare markedsverdien av anlegget, skal kapitaliseringsrenten være en realrente før skatt og bør tilsvare et markedsbasert avkastningskrav. Kapitaliseringsrenten kan ses på som alternativkostnaden for den investerte kapitalen. Avkastningskravet (kapitaliseringsrenten) bør fastsettes som summen av en risikofri realrente og et risikotillegg som reflekterer risikoen ved investeringer i vannkraftanlegg.

Kapitaliseringsrenten har siden 2011 vært fastsatt til 4,5 pst. Det er ikke angitt en konkret metode for hvordan renten skal fastsettes. Frem til og med inntektsåret 2010 ble kapitaliseringsrenten fastsatt som summen av en nominell risikofri rente og et risikotillegg, justert for faktisk inflasjon over en treårsperiode. Den risikofrie renten ble i inntektsårene 2007 til 2010 fastsatt på grunnlag av statskasseveksler med 12 måneders løpetid målt som gjennomsnittet over siste tre år, mens den frem til og med inntektsåret 2006 ble fastsatt som gjennomsnittet over siste tre år av renten på statsobligasjoner med tre års løpetid. Risikotillegget ble opprinnelig foreslått satt til 4 pst., og skulle reflektere risikoen ved investeringer i vannkraftanlegg. Fordi det i liten grad forelå opplysninger om oppnådd avkastning i kraftmarkedene, ble prisen på risiko i kraftmarkedet fastsatt ut fra informasjon om gjennomsnittlig avkastningskrav på Oslo Børs. Med virkning fra inntektsåret 2000 ble risikotillegget fastsatt til 3 pst., jf. omtale i Ot.prp. nr. 47 (1999–2000). Bakgrunnen var et ønske om å øke eiendomsskatten til kommunene til 1 mrd. kroner, i tråd med en anmodning fra Stortinget.

Kapitaliseringsrenten har stor betydning for eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg som skattlegges etter ordinære regler, dvs. ikke småkraftverk eller kraftverk som er begrenset av minimums- eller maksimumsreglene. En lavere kapitaliseringsrente gir høyere skattegrunnlag og dermed høyere inntekter til kommunene.

I en rapport utarbeidet av konsulentselskapet Thema på oppdrag fra Energi Norge argumenteres det for at risikotillegget bør være i størrelsesorden 5 pst.

Thema (2017): Kapitaliseringsrenten i formuesverdiberegningen, THEMA Rapport 2017-3.

I en rapport av professorene Gjølberg og Johnsen fra 2007 legges det til grunn at risikotillegget for vannkraft er 5,7 pst.

Gjølberg og Johnsen (2007): Investeringer i produksjon av fornybar energi: Hvilket avkastningskrav bør Enova SF legge til grunn?

I 2016 argumenterer professor Bjarne Jensen i et notat skrevet på oppdrag fra Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar at risikotillegget bør fastsettes til 2 pst.

Jensen (2016): Vannkraftverk – kalkulasjonsrente, verdivurdering og eiendomsskatt.

De analyser som departementet kjenner til, kommer frem til noe ulike svar når det gjelder nivået på risikotillegget i kapitaliseringsrenten som skal brukes ved verdsettelse av vannkraftanlegg for eiendomsskatteformål. Departementet har derfor ønsket en oppdatert faglig vurdering og har innhentet bistand fra to fagpersoner.

34.3.3 Vurderinger fra uavhengige fagpersoner

Departementet inngikk i mai 2017 avtale med professor emeritus Thore Johnsen ved Norges Handelshøyskole og professor Øyvind Norli ved Handelshøyskolen BI om vurdering av risikotillegget i kapitaliseringsrenten i eiendomsskatten på vannkraftanlegg. Departementet mottok rapportene fra Johnsen

Johnsen (2017): Risikotillegget i kapitaliseringsrenten i eiendomsskatten for vannkraftverk. Rapport til Finansdepartementet.

og Norli

Norli (2017): Vurdering av risikotillegget i kapitaliseringsrenten i eiendomsskatten for vannkraftverk.

i august 2017.

Johnsen og Norli har beregnet kapitaliseringsrenten basert på børsdata om avkastning og risiko for europeiske kraftselskap samt forutsetninger om blant annet markedspremie, gjeldsgrad og risikofri realrente. Metoden er nærmere beskrevet i boks 34.1.

Johnsen anbefaler en kapitaliseringsrente på om lag 7 pst., bestående av et risikotillegg på om lag 6 pst. og en risikofri realrente på 1 pst. Norli anbefaler en kapitaliseringsrente på 4 pst., bestående av et risikotillegg på om lag 5 pst. og en risikofri realrente på om lag -1 pst. Hovedforskjellen mellom de to rapportene er at Norli legger til grunn en langt lavere realrente enn Johnsen. Øvrige parametere som ligger til grunn for beregningen av risikotillegget, er mer sammenfallende i de to rapportene, og forskjellene gir ikke store utslag i anslått risikotillegg og kapitaliseringsrente.

Både risikotillegget og realrenten vil kunne variere med markedsforhold. Johnsen argumenterer for at disse størrelsene varierer i utakt (negativt korrelert), slik at lave realrenter gir høyere risikotillegg og motsatt. Summen av størrelsene vil være mer stabil over tid.

Boks 34.1 Beregninger av risikotillegget i kapitaliseringsrenten i eiendomsskatten på vannkraftanlegg

Professor emeritus Thore Johnsen ved Norges Handelshøyskole og professor Øyvind Norli ved Handelshøyskolen BI har på oppdrag fra Finansdepartementet gjort vurderinger av risikotillegget i kapitaliseringsrenten i eiendomsskatten på vannkraftanlegg.

Johnsen og Norli har beregnet kapitaliseringsrenten basert på et risikojustert avkastningskrav, dvs. vektet avkastningskrav for egenkapitalen og rentebærende gjeld, det såkalte WACC-kravet (« Weighted Average Cost of Capital »). Dette kravet er definert som markedsverdivektet gjennomsnitt av selskapets egenkapitalkrav og skattejusterte marginale lånerente. Ifølge Johnsen kan det alternativt ses på som summen av en risikofri rente, et risikotillegg for konjunkturell forretningsrisiko og en justering for kredittpåslaget i gjeldskostnaden.

Johnsen har beregnet kapitaliseringsrenten basert på et markedsbasert avkastningskrav der det representative kraftanlegget er et børsnotert selskap med en normalt likvid aksje og med internasjonalt diversifiserte hovedeiere. Forretningsbeta for kraftverk er anslått basert på børsdata og er avledet fra avkastning og risiko for europeiske kraftvirksomheter. Johnsen har benyttet en realrente basert på en antakelse om relativt lavt, men etter hvert mer normalt rentenivå for de kommende 5–10 år. Johnsen har satt markedspremien ut fra en langsiktig realrente og viser til at dersom man velger å bruke en mer kortsiktig, konjunkturelt tilpasset realrente, bør markedspremien justeres tilsvarende.

Norli har beregnet forretningsbeta ved hjelp av en regresjon med utgangspunkt i visse europeiske børsnoterte selskap som produserer fornybar energi. Markedspremien er fastsatt med utgangspunkt i relevant litteratur. Som realrente har Norli benyttet effektiv rente på statsobligasjoner med 10 års løpetid per 30. juni 2017. Norli viser til at fordi effektiv rente varierer over tid, vil risikofri rente variere med tidspunktet for fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlaget.

Tabell 34.1 viser parametere i rapportene fra Johnsen og Norli og deres anslag på risikotillegg og kapitaliseringsrente. Tabellen viser at parameterverdiene i de to rapportene er relativt sammenfallende, med unntak av risikofri realrente.

Tabell 34.1 Parametere i rapportene fra Johnsen og Norli

Parameter

Johnsen

Norli

Risikofri rente

3,5 pst.

1,6 pst.

Inflasjon

2,5 pst.

2,5 pst.

Risikofri realrente

1,0 pst.

-0,9 pst.

Egenkapitalandel

50 pst.

60 pst.

Markedets risikopremie

5 pst.

5 pst.

Kredittpremie

1,75 pst.

1,5 pst.

Forretningsbeta 1

0,80

0,73

Risikotillegg

6,1 pst.

4,9 pst.

Kapitaliseringsrente

7,1 pst.

4,0 pst.

1 Forretningsbeta er et mål på hvordan prosjektets (selskapets) ikke-diversifiserbare (systematiske) risiko samvarierer med en markedsportefølje. Beta lik 1 vil si at prosjektets systematiske risiko tilsvarer markedsporteføljen. Beta lavere enn 1 betyr at prosjektet har lavere systematisk risiko enn markedsporteføljen, mens beta høyere enn 1 tilsier høyere systematisk risiko.

Kilde: Johnsen (2017) og Norli (2017).

34.3.4 Departementets vurderinger

I rapportene fra Johnsen og Norli anslås risikotillegget i kapitaliseringsrenten til om lag 5–6 pst. Dette er også på linje med det en finner i rapportene fra Thema (2017) på oppdrag fra Energi Norge og Gjølberg og Johnsen (2007) på oppdrag fra Enova. Departementet deler Johnsens vurderinger om at avkastningskravet bør kompensere kostnaden ved profesjonelt, internasjonalt diversifisert eierskap. Departementet legger på denne bakgrunn til grunn at risikotillegget bør ligge i intervallet 5–6 pst.

Rapportene legger imidlertid til grunn ulik risikofri realrente. Risikofri realrente er vurdert i flere sammenhenger. I NOU 2012: 16 Samfunnsøkonomiske analyser fremgår det at det under normale markedsforhold kan være rimelig å anta at det innenfor et tidsspenn på 40 år er mulig å sikre en risikofri realrente på 2,5 pst. ved plasseringer i det internasjonale finansmarkedet. De siste årene har vi hatt fallende renter. I Meld. St. 26 (2016–2017) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2016 (Fondsmeldingen) ble det lagt til grunn en langsiktig forventet realavkastning av obligasjonsindeksen for Statens pensjonsfond utland på 0,5–1,0 pst. som et årlig gjennomsnitt. I Fondsmeldingen viser også departementet til at Norges Banks anslag for forventet realavkastning i obligasjoner i Statens pensjonsfond utland ligger rundt 0,75 pst., mens Mork-utvalget (NOU 2016: 20 Aksjeandelen i Statens pensjonsfond utland ) la til grunn 0–1 pst. Departementet mener det på lang sikt vil være rimelig å legge en positiv realrente til grunn ved fastsettelsen av kapitaliseringsrenten.

Dersom renten skal være markedsbasert, slik Norli har lagt til grunn i sin rapport, må også risikotillegget oppdateres hyppig. Departementet vil peke på at det er krevende med hyppige oppdateringer av risikotillegget, og det kan også gi mer ustabilitet for kommunene. Med et fast risikotillegg er det derfor rimelig også å legge en fast realrente til grunn. Investeringer i vannkraftanlegg har dessuten lang tidshorisont. Departementet mener derfor at kapitaliseringsrenten bør reflektere en langsiktig rente. En fast risikofri realrente og et fast risikotillegg vil imøtekomme dette.

Med en risikofri realrente på nivå med det som ble lagt til grunn i Fondsmeldingen, og et gjennomsnitt av Johnsen og Norlis øvrige parametere, vil det gi en kapitaliseringsrente på i underkant av 6,5 pst. Departementet mener at det faglig sett er rimelig å anta at et markedsbasert avkastningskrav for vannkraftinvesteringer er om lag 6,5 pst., og at kapitaliseringsrenten dermed også burde vært 6,5 pst. En kapitaliseringsrente på 6,5 pst. i grunnlagsåret 2017 ville gitt reduserte inntekter fra eiendomsskatten på om lag 450 mill. kroner i 2019. Redusert eiendomsskatt ville bedret investeringsinsentivene i kraftnæringen.

Regjeringen foreslår ikke å endre kapitaliseringsrenten nå. Anmodningsvedtaket anses fulgt opp gjennom denne vurderingen.

34.4 Antall år i beregningsgrunnlaget

34.4.1 Bakgrunn

For å komme frem til markedsverdien (eiendomsskattegrunnlaget) av store kraftanlegg tas det utgangspunkt i en sjablongmessig anslått nettoinntekt. Nettoinntekten fastsettes som et rullerende gjennomsnitt over de siste fem årene. I Stortingets anmodningsvedtak nr. 305 av 17. desember 2016 ble det bedt om en vurdering av å utvide antall år i beregningsgrunnlaget for å redusere risikoen for store svingninger i eiendomsskattegrunnlaget.

34.4.2 Departementets vurderinger

Inntektene til kommunene fra eiendomsskatten på vannkraftanlegg varierer med kraftprisen. Metoden med det rullerende gjennomsnittet av nettoinntekten gjør at utslaget av endrede kraftpriser fases gradvis inn i grunnlaget for eiendomsskatten. Å utvide antall år vil stabilisere eiendomsskatteinntektene ytterligere, men da vil eiendomsskatten i mindre grad følge endringer i markedsverdien. Dersom antall år i beregningen av gjennomsnittlig nettoinntekt ble økt fra fem til eksempelvis syv år, fra grunnlagsåret 2017, ville det isolert sett øke eiendomsskatten med anslagsvis 170 mill. kroner i 2019. Fremover vil provenyvirkningen variere, og det vil være usikkert om den totale virkningen er en fordel eller ulempe for kommunene.

Minimums- og maksimumsreglene danner videre et tak og gulv for eiendomsskattegrunnlaget. Eiendomsskattegrunnlaget bygger dessuten på formuesverdien to år tidligere. Kraftkommunene har dermed allerede flere avdempende regler og bør ha gode muligheter til å forutse endringer i eiendomsskatteinntektene.

Regjeringen foreslår ikke endringer i fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlaget. Fem år anses å være en rimelig balanse mellom hensynet til kraftkommunenes ønske om stabile inntekter og hensynet til at eiendomsskattegrunnlaget skal fange opp endringer i markedsforhold. Anmodningsvedtaket anses fulgt opp gjennom denne vurderingen.