Finansdepartementet (FIN)

Ved behandlingen av Dokument 8:103 S (2016–2017) og tilhørende Innst. 348 S (2016–2017) gjorde Stortinget 8. juni 2017 følgende anmodningsvedtak (vedtak nr. 854 (2016–2017)):

«Stortinget ber regjeringen sette i gang et arbeid med å utrede en avgift pr. kilo eksportert ubearbeidet fisk og komme tilbake til Stortinget i statsbudsjettet for 2018, slik at vederlaget kan tre i kraft senest 1. juli 2018.»

Flertallet uttalte også at:

«...det bør innføres en avgift per kilo eksportert ubearbeidet fisk. Denne avgiften skal tilføres Havbruksfondet for så å fordeles ut til kommunene i henhold til andel av MTB/lokalitetskapasitet hver kommune har. Flertallet mener også at det må utredes og vurderes om det er rett å gi fritak for å betale avgift for eksempel når bedrifter går med underskudd.»

Anmodningsvedtaket anses fulgt opp gjennom denne vurderingen.

35.1 Gjeldende rett

Oppdrettsnæringen betaler i likhet med andre næringer inntektsskatt av overskuddet. Fra skatteåret 2009 ble det innført en særskilt adgang til å skrive ut eiendomsskatt på frittflytende oppdrettsanlegg i sjø. Ordningen fastsetter at flytende anlegg i sjø for oppdrett av fisk mv. likestilles med verk og bruk når anlegget har vært stasjonert i kommunen i over seks måneder i året før skatteåret. Skattegrunnlaget er de fysiske installasjonene verdsatt til omsetningsverdi. Verdien av oppdrettsfisken omfattes ikke av takseringsgrunnlaget. Det foreligger ikke noen samlet oversikt over kommunenes inntekter av eiendomsskatt på flytende anlegg i sjø.

I tillegg betaler oppdrettsnæringen markedsavgift og forskningsavgift på eksport av fisk- og fiskevarer. I praksis fremstår disse avgiftene som én avgift. Avgiftsnivået er fastsatt i forskrift om regulering av eksporten av fisk og fiskevarer. Avgiftene beregnes av verdien av varen som eksporteres og varierer mellom ulike arter og produktkategorier. Avgiftene er øremerket finansiering av de ulike aktivitetene som Norges sjømatråd (markedsavgiften) og Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfond (forskningsavgiften) gjennomfører. Figur 35.1 viser utviklingen i de eksisterende avgiftene over tid.

Figur 35.1 Utvikling i eksisterende eksportavgift. Mill. kroner

Figur 35.1 Utvikling i eksisterende eksportavgift. Mill. kroner

Kilde: Tolletaten.

Avgiftene beregnes på grunnlag som er fastsatt i tolldeklarasjonen. Dagens avgifter på eksportverdien av fisk har relativt lave administrasjonskostnader. Markedsavgiften er justert ved flere anledninger. Gjeldende avgift er på 0,75 pst. for hvitfisk og reker og 0,3 pst. for laks, ørret og pelagisk fisk. Avgiften på laks, ørret og pelagisk fisk ble nedjustert fra 1. januar 2017 for å redusere inntektene til Sjømatrådet i takt med økning i eksportverdien på fisk og fiskevarer. Nivået på avgiften vurderes med jevne mellomrom. Generelt sett vil det være samfunnsøkonomiske kostnader ved å ilegge avgifter på bruttoverdien av omsetningen, uavhengig av lønnsomheten til det enkelte selskap.

35.2 Departementets vurderinger

35.2.1 Innledning

En ny eksportavgift på ubearbeidet fisk kan ikke anses som et gebyr eller en sektoravgift. Avgiften vil ikke ha til formål å finansiere en myndighetsbestemt tjeneste, og inntektene er ikke ment å skulle brukes til å finansiere fellestiltak overfor en næring eller sektor. I stedet vil formålet med avgiften være å skattlegge ressursrenten knyttet til arealdisponeringen, og via Havbruksfondet skal inntektene overføres og øremerkes til kommunene.

Etter Grunnloven § 75 bokstav a tilkommer det Stortinget å pålegge skatter og avgifter til statskassen. Det er ut fra styrings- og budsjettmessige hensyn hensiktsmessig at inntekter fra skatter og avgifter årlig blir vurdert samlet og vedtatt av Stortinget. Videre er det hensiktsmessig at bruken av disse på vanlig måte skjer på budsjettets utgiftsside, hvor de forskjellige formål prioriteres opp mot hverandre som ledd i en helhetlig budsjettprosess.

Øremerking av skatteinntekter til bestemte formål innebærer at disse formålene unndrar seg prioritering opp mot andre formål. Dermed svekkes statsbudsjettet som styringsverktøy for offentlige utgifter. Resultatet kan bli behov for ytterligere beskatning, og dermed samlet sett et høyere skattenivå.

Lokale miljøer kan ønske å få overført beskatningsrett eller økt beskatningsrett og få lokal disponering av inntekter for eksempel knyttet til kraft, turisme eller miljø. Overføring av beskatningsrett kan uthule Stortingets eksplisitte beskatningsrett etter Grunnloven og ha uheldige konsekvenser.

35.2.2 Vareomfang

Det følger av Stortingets anmodning at det er «eksportert ubearbeidet fisk» som skal være gjenstand for avgift. Det er ulike definisjoner av «bearbeiding» i forskjellige regelverk. Filetering anses for eksempel ikke som bearbeiding etter tollregelverket, og er dermed ilagt en annen sats enn mer foredlede produkter (røking, graving). Innenfor ordningen med interregionalt biomassetak innen havbruk er imidlertid filetering ansett som bearbeiding.

Etter ordlyden i anmodningsvedtaket vil både villfisk og oppdrettsfisk i prinsippet være omfattet av eksportavgiften. Begrunnelsen og bakgrunnen for vedtaket tilsier imidlertid at det er fisk fra oppdrettsanlegg som skal være avgiftsbelagt. Departementet antar ut fra dette at Stortingets intensjon kun er å avgiftslegge fisk fra oppdrettsanlegg.

Departementet antar videre at Stortingets intensjon kun er å avgiftslegge oppdrett av laks, ørret og regnbueørret, mens andre arter skal unntas. Anmodningsvedtaket skiller ikke mellom oppdrett av fisk i sjø eller på land. Landbasert oppdrett benytter ikke fellesskapets areal på samme måte som oppdrett i sjø, og det må derfor også tas stilling til om landbasert oppdrett eventuelt skal unntas fra eksportavgiften. Tolltariffen skiller ikke mellom fisk som er oppdrettet i sjø og på land, og det kan bli krevende å eventuelt holde landbasert oppdrettsfisk utenfor.

Tolltariffens posisjon 03.01 omfatter levende fisk. Tolltariffens posisjon 03.02 (fersk eller kjølt fisk) og posisjon 03.03 (fryst fisk) har varenummer på 6- og 8-sifret nivå som skiller det meste av oppdrettsfisk fra villfanget fisk. Det antas at Stortingets intensjon er at også fisk i posisjon 03.02 og 03.03 skal omfattes, selv om den er bearbeidet i form av hodekapping, sløying, kjøling eller frysing.

35.2.3 Beregningsgrunnlag

Det må tas stilling til hva som skal være beregningsgrunnlaget for en slik avgift. En avgift som er basert på varens nettovekt på utførselstidspunktet, vil være relativt enkel å håndtere. Nødvendige opplysninger for å kunne beregne avgiften blir allerede deklarert i TVINN (Tolletatens elektroniske fortollingssystem) ved utførsel. Imidlertid tyder bakgrunnen for forslaget på at det ikke er denne vekten som skal være utgangspunktet, jf. «ubearbeidet». Hvis slakteverdien skal være avgiftsgrunnlag, er det opplysninger som i utgangspunktet ikke blir deklarert i dag. Dersom det skal kreves at slakteverdien skal deklareres, kan det by på store utfordringer for eksportøren å beregne og dokumentere avgiftsgrunnlaget. Manuelle rutiner vil kunne påføre så vel produsenter som eksportører og det offentlige ekstra kostnader.

35.2.4 Administrative kostnader

De administrative kostnadene vil avhenge av hvilke løsninger som velges blant annet for avgrensing av vareomgang og beregningsgrunnlaget. Etter forslaget synes det å være to forskjellige karakteristika som til sammen utløser avgiftsplikten, produksjon og eksport. Jo mer beregningen av avgiften knyttes til eksporten, jo enklere vil det være å administrere den ved hjelp av automatiserte kontroller på eksporttidspunktet. Hvis hovedvekten av avgiftsutformingen legges på produksjonen, må det gjøres tilpasninger for å sikre sporbarhet bakover i tid fra eksporttidspunktet.

En slik avgift vil innebære et kontrollbehov. Et troverdig kontrollregime er avhengig av at det tilføres nye ressurser eller at ressurser omdisponeres fra oppgaver som er prioritert i dag. En løsning som innebærer at dagens ekspedisjonsrutiner ikke kan benyttes til å administrere avgiften, vil kreve utviklingstiltak.

35.2.5 Økonomiske konsekvenser

En ny eksportavgift vil forverre oppdrettsnæringens posisjon i det globale markedet. En eksportavgift på oppdrettsnæringen vil påvirke investeringsbeslutningene. Investeringer som er lønnsomme for samfunnet, kan bli ulønnsomme for private aktører som får inntekten redusert med avgiften. I motsetning til inntektsskatter må en bruttoavgift betales uavhengig av om virksomheten går med overskudd eller underskudd. Om avgiften bare blir pålagt virksomheter som går med overskudd, ville det komplisere skattesystemet betydelig. Det antas at det med forslaget om et fritak for bedrifter som går med underskudd, siktes til selve oppdrettsbedriften. Det vil være krevende å tillegge lønnsomheten i et primærledd som en premiss for å ilegge en avgift på et eksportledd. Det vil også være administrativt krevende dersom eksportpartier består av fisk fra flere oppdrettsselskap med ulik lønnsomhet. Sannsynligvis må en da ha en ordning hvor alle oppdrettsselskaper betaler avgiften, men hvor de virksomhetene som viser seg å gå med underskudd, får tilbakebetalt avgiften i ettertid.

Når selskapet har inntekter fra virksomhet eller omsetning som ikke skal være avgiftsbelagt, må en lage et eget beregningsgrunnlag for å skille ut over- eller underskudd som knytter seg til oppdrettsvirksomheten. Det vil gi ytterligere administrative kostnader og en enda mer komplisert ordning. Dersom en ikke skiller ut et eget beregningsgrunnlag for underskudd, vil det skape uheldige insentiver og forskjellsbehandling avhengig av hva som ellers inngår i beregning av skattepliktig inntekt hos det enkelte oppdrettsselskap.

Når formålet er å skaffe kommunene ytterligere inntekter fra oppdrettsvirksomhet, er det vanskelig å se grunner til at oppdrettere som ikke eksporterer fisken skal unntas fra avgift. Dersom en ønsker å trekke inn deler av meravkastningen i oppdrettsnæringen, vil et bedre alternativ være en form for ressursrenteskatt, eksempelvis slik en har på kraftanlegg. En riktig utformet ressursrenteskatt har den gunstige egenskapen at den virker nøytralt. Det vil si at den ikke påvirker investeringsbeslutningene. Skatteutvalget (NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi ) anbefalte at det blant annet burde vurderes å innføre ressursrenteskatter på fiskeri- og havbrukssektoren. I likhet med havbruk betaler heller ikke fiskerinæringen ressursrenteskatt etter gjeldende regler. En overskuddsbasert ressursrenteskatt ble imidlertid anbefalt av flertallet i Kvoteutvalget (NOU 2016: 26 Et fremtidsrettet kvotesystem ). Regjeringen vurderer nå oppfølgingen av Kvoteutvalget.

35.2.6 Internasjonale rammebetingelser

Den foreslåtte avgiften har et annet formål enn dagens eksportavgift. Den skal gå til Havbruksfondet og overføres til berørte kommuner. I motsetning til dagens avgiftsordning skal altså ikke midlene tilbakeføres til næringen i form av støtte til virksomheten til Norges sjømatråd og Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfond.

En avgift på ubearbeidet fisk vil gi en fordel til aktører som velger å videreforedle fisken i Norge, og på denne måten kan det hevdes at avgiften vil støtte egen fiskeforedlingsindustri på bekostning av andre lands aktører. Avgiftens konkurransevridende effekt vil bero på hvordan avgiften innrettes og avgrenses. WTO-regelverket inneholder ikke et direkte forbud mot eksportavgifter, og departementet viser til at mange WTO-land per i dag ilegger eksportskatter på en rekke produkter, og at en ny norsk eksportavgift ikke vil stride mot gjeldende WTO-avtale. Imidlertid vises det til at spørsmålet om å innføre et forbud mot eksportskatter i WTO-regelverket har vært en del av WTO-forhandlingene, og er et uttalt ønske fra mange parter. Selv om et forbud mot eksportskatter foreløpig ikke er vedtatt, må det forventes at dette spørsmålet fortsatt vil være en aktuell problemstilling i WTO.

Det følger av artikkel 3 i EFTA-konvensjonen at «toll på import og eksport, og avgifter med tilsvarende virkning, skal være forbudt mellom medlemsstatene». Konvensjonen kommer til anvendelse for fisk og andre marine produkter. Departementet anser det ikke som tvilsomt at den avgiften som angitt i Stortingets anmodning, vil være en «avgift med tilsvarende virkning» som toll på eksport. Avgiften vil dermed falle inn under forbudet og være i strid med Norges forpliktelser under EFTA-konvensjonen.

Norge har inngått 27 EFTA-frihandelsavtaler med 38 land. Alle avtalene inneholder bestemmelser som regulerer adgangen til å innføre avgifter på eksport. Formuleringer som benyttes i flere av avtalene, og som innebærer et klart forbud, er:

«Partene skal ikke innføre nye eksportavgifter eller avgifter med tilsvarende virkning … Ingen ny eksporttoll eller avgift med tilsvarende virkning skal innføres i handelen mellom EFTA-statene og [avtaleparten].»

Den foreslåtte nye avgiften vil følgelig være i strid med de fleste EFTA-frihandelsavtalene.

Det er uavklart hvorvidt avgiften vil være forenlig eller ikke med EØS-avtalen. I lys av de mange saker som har angått EØS-avtalens forhold til reguleringer innen fiskerinæringen siden EØS-avtalens ikrafttredelse, anser imidlertid departementet det som sannsynlig at en slik avgift kan bli bragt inn for en norsk domstol eller klages inn for EFTAs overvåkingsorgan (ESA).

35.3 Kystkommunene

Lønnsomheten i oppdrettsnæringen har vært svært god de siste årene. Driftsmarginen har i perioden 2013–2015 ligget på mellom 19 og 26 pst. i gjennomsnitt per selskap.

I forbindelse med Stortingets behandling av havbruksmeldingen (Meld. St. 16 (2014–2015) Forutsigbar og miljømessig bærekraftig vekst i norsk lakse- og ørretoppdrett ) ble spørsmålet om en areal- eller produksjonsavgift for oppdrettsnæringen vurdert på nytt. Stortinget vedtok å ikke innføre en slik avgift. I stedet besluttet Stortinget at fremtidige inntekter fra salg av nye konsesjoner i havbruksnæringen skal fordeles med 20 pst. til staten og 80 pst. til kommunal sektor. Det er en dobbelt så stor andel som kommunene mottok ved forrige utlysning. Kommunal sektors andel fordeles gjennom Havbruksfondet. Fordelingen mellom kommuner og fylkeskommuner utgjør henholdsvis 87,5 pst. og 12,5 pst. av fondet. En del av kommunenes andel fordeles mellom alle kommuner med oppdrettsvirksomhet, mens noe fordeles på kommuner som har klarert nye lokaliteter innenfor siste toårsperiode.

Det nye systemet for regulering av produksjonskapasiteten i lakse- og ørretoppdrett trer i kraft i oktober 2017. Inntektene fra vekst i havbruksnæringen er vanskelige å anslå som følge av usikkerhet om hvilken vekst det nye systemet vil tillate og hvilke priser som oppnås. Den første vurderingen skal gjøres i år med sikte på å tilby vekst i 2018. Med god lønnsomhet i næringen og kapasitetsjusteringer hvert annet år, vil Havbruksfondet kunne bidra med betydelige inntekter til oppdrettskommunene.

35.4 Konklusjon

En eksportavgift på ubearbeidet oppdrettsfisk innebærer en rekke prinsipielle, økonomiske, rettslige og administrative utfordringer. En slik bruttoavgift vil bryte klart med prinsippene for et vekstfremmende skattesystem. I tillegg vil en ny eksportavgift på ubearbeidet laks, ørret og regnbueørret være i strid med Norges forpliktelser under EFTA-konvensjonen. En eksportavgift vil også være i strid med de fleste EFTA-frihandelsavtalene. Regjeringen vil derfor ikke foreslå en særskilt eksportavgift for oppdrettsnæringen. Anmodningsvedtak nr. 854 (2016–2017) anses fulgt opp gjennom denne vurderingen.