Finansdepartementet (FIN)

Prop. 1 LS

(2017–2018)

Skatter, avgifter og toll 2018

36.1 Innledning og sammendrag

Ved behandlingen av Prop. 1 S (2016–2017) Statsbudsjettet 2017 og tilhørende Innst. 2 S (2016–2017) fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak (vedtak nr. 108 punkt 14 av 5. desember 2016):

«Stortinget ber regjeringen vurdere en grønn omlegging av det skattemessige saldoavskrivningssystemet der det innføres økt avskrivningssats for nye kjøretøy med nullutslipp (saldogruppe c, d og e). Stortinget ber regjeringen i denne forbindelse vurdere om forslaget innebærer statsstøtte og eventuelt notifisere før et forslag fremmes.»

Departementet har vurdert støtte av nullutslippskjøretøy i næring gjennom økte avskrivningssatser. Forslaget vil være et lite effektivt virkemiddel for å fremme økte anskaffelser av nullutslippskjøretøy, og det vil bryte med det grunnleggende prinsippet i avskrivningssystemet om at skattemessige avskrivninger bør samsvare med faktisk økonomisk verdifall. Særskilt høye avskrivningssatser for nullutslippskjøretøy vil også på lengre sikt kunne medføre et betydelig provenytap for staten. Forslaget vil også føre til økte administrative byrder. Departementet vil derfor ikke foreslå at det innføres økte avskrivningssatser for nullutslippskjøretøy og -fartøy.

Departementet har også vurdert de EØS-rettslige sidene ved slike tiltak. Anmodningsvedtaket medfører at nullutslippskjøretøy blir favorisert fremfor andre kjøretøy. Det er sannsynlig at tiltaket er å anse som statsstøtte, og krever godkjenning av EFTA sitt overvåkingsorgan (ESA) for å være lovlig. Ettersom departementet ikke fremmer forslag om nye økninger i avskrivningssatser for nullutslippskjøretøy, har ikke departementet notifisert slike tiltak overfor ESA.

Anmodningsvedtaket anses fulgt opp gjennom disse vurderingene.

36.2 Om avskrivningssystemet

Systemet for skattemessige avskrivninger ble grundig gjennomgått av Skatteutvalget, se NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi , kapittel 10. For å redusere vridningene i selskapsskatten mente Skatteutvalget at det er viktig at de skattemessige avskrivningene i størst mulig grad avspeiler det økonomiske verdifallet til driftsmidlene. Dette har vært et grunnleggende prinsipp i det norske skattesystemet siden skattereformen i 1992. Avskrivningssatser som avviker fra økonomisk verdifall fører til vridninger i investeringene. Riktige avskrivningssatser motvirker at det bygges opp skattekreditter av betydning og sikrer at skattepliktige får fradrag for det faktiske verdifallet. Utvalget pekte på at enkelte land benytter avskrivningssatsene til å redusere effektene av høye nominelle skattesatser eller til å stimulere visse investeringsformer. Etter utvalgets vurdering er dette svært uheldig.

Utvalget foretok også en grundig gjennomgang av avskrivningssatser og gruppering av driftsmidler i avskrivningssystemet. Vurderingene tok utgangspunkt i en SSB-studie utført etter oppdrag fra utvalget, samt internasjonale studier av økonomisk verdifall og tidligere gjennomganger foretatt av utvalg og av Finansdepartementet. Gjennomgangen viste at det i stor grad er samsvar mellom skattemessige avskrivingssatser og økonomisk verdifall. Utvalget anbefalte imidlertid at avskrivningssatser ble justert ned for visse driftsmidler, ettersom sammenstilt informasjon indikerte at gjeldende satser ikke samsvarte med økonomisk verdifall. Utvalget foreslo å avvikle startavskrivningene for maskiner og inventar og å redusere avskrivningssatsene for personbiler, skip, rigger, husdyrbygg, hoteller og bevertningssteder.

I Skattemeldingen har regjeringen foretatt en egen, grundig vurdering av avskrivningssystemet basert på Skatteutvalgets utredning, se Meld. St. 4 (2015–2016) Bedre skatt , kapittel 10. Regjeringen konkluderte, i likhet med Skatteutvalget, med at skattemessige avskrivninger bør samsvare med faktisk økonomisk verdifall. Å favorisere utvalgte næringer eller driftsmidler gjennom høye avskrivningssatser vil skape vridninger mot mindre lønnsomme investeringer. Det vil redusere den samlede avkastningen og konkurransekraften i norsk økonomi. Et bredt og mest mulig korrekt fastsatt skattegrunnlag gjør det enklere å redusere det generelle skattenivået, noe som vil bidra til å skape økt vekstevne i økonomien på sikt og være i tråd med regjeringens ønske om konkurransedyktige skattebetingelser. Videre taler hensyn til enkelhet og forutsigbarhet imot å splitte opp saldogrupper for å tilgodese spesifikke driftsmidler med særskilt høy avskrivningssats. Flere avgrensninger mellom driftsmidler gjør systemet mer komplisert og krevende å håndtere både for skattyter og skattemyndighetene. Departementet støttet de fleste av utvalgets forslag om endrede avskrivningssatser og fremmet forslagene i Skattemeldingen. Under Stortingets behandling av Skattemeldingen ga et bredt flertall av partiene støtte til prinsippet om at skattemessige avskrivninger skal samsvare med økonomisk verdifall, se Innst. 273 S (2015–2016).

36.3 En eventuell grønn omlegging av avskrivningssystemet

Anmodningsvedtaket viser til «kjøretøy» i tre ulike saldogrupper: saldogruppene c, d og e. I det videre redegjøres det for hvordan en eventuell «grønn omlegging av det skattemessige saldoavskrivningssystemet» kunne blitt gjennomført for driftsmidler i de ulike saldogruppene.

Saldogruppe c

Saldogruppe c omfatter bare kjøretøy, herunder vogntog, lastebiler, varebiler, busser og drosjebiler. På tidspunktet for Skatteutvalgets utredning var maksimal avskrivningssats i saldogruppe c 20 pst. Utvalget mente at flere forhold kunne tale for at avskrivningssatsen burde vært lavere enn 20 pst. Av hensyn til stort spenn i levetiden for ulike kjøretøy i saldogruppen, foreslo utvalget likevel ikke å redusere avskrivningssatsen. Som følge av avtale mellom regjeringspartiene, Venstre og Kristelig Folkeparti om statsbudsjettet for 2015 ble det innført forhøyet avskrivningssats for lastebiler, vogntog og busser på 22 pst. I 2017 ble avskrivningssatsen hevet til 24 pst. for alle typer kjøretøy i saldogruppen. Økt avskrivningssats ble gitt som kompensasjon for økte drivstoffavgifter. Økningen i avskrivningssats gjelder alle kjøretøy i saldogruppen, også nullutslippskjøretøy som ikke ble berørt av økningen i drivstoffavgifter i 2017.

Som følge av avtale mellom regjeringspartiene, Venstre og Kristelig Folkeparti om statsbudsjettet for 2017 ble det i tillegg innført forhøyet avskrivningssats på 30 pst. for elvarebiler. I den nye bestemmelsen er elvarebiler definert som «varebiler som bare bruker elektrisitet til framdrift, herunder varebil hvor elektrisiteten er produsert i brenselsceller». Forhøyet avskrivningssats omfatter likevel ikke «varebil hvor batteri under kjøring kan tilføres strøm ved bruk av en ekstern forbrenningsmotor», jf. skatteloven § 14-43 fjerde ledd.

Ettersom elvarebiler allerede har forhøyet avskrivningssats, bør en eventuell økt avskrivningssats for nullutslippskjøretøy i saldogruppe c bare omfatte øvrige typer kjøretøy i saldogruppen, herunder lastebiler, vogntog og busser. Det vil være nærliggende å benytte samme definisjon av nullutslipp som i den vedtatte bestemmelsen om forhøyet avskrivningssats for elvarebiler.

Saldogruppe d

Saldogruppe d omfatter alt løsøre som ikke inngår i de øvrige saldogruppene. Driftsmidler i saldogruppen avskrives med maksimalt 20 pst., som er i tråd med antatt økonomisk verdifall for de aktuelle driftsmidlene. Kjøretøy som skal føres på saldogruppe d, er personbiler, traktorer, snøscootere og visse maskiner. Ved en eventuell økt avskrivningssats for nullutslippskjøretøy i saldogruppe d vil det være nærliggende å benytte samme definisjon av nullutslipp som for saldogruppe c.

Saldogruppe e

Saldogruppe e omfatter skip, fiske- og fangstfartøy, flytedokker, rigger mv. Saldogruppen omfatter ikke kjøretøy. Ettersom det aktuelle anmodningsvedtaket angir saldogruppe e, legger departementet til grunn at Stortinget har ment at skip, fiske- og fangstfartøy skal inngå i vurderingen av en grønn omlegging av saldoavskrivningssystemet. Øvrige driftsmidler i saldogruppe e, som flytedokker og rigger mv., vil ikke berøres av forslaget.

Driftsmidler i saldogruppen avskrives maksimalt med 14 pst. Tidligere gjennomganger av avskrivningssystemet har konkludert med at en avskrivingssats på 10 pst. vil samsvare bedre med økonomisk verdifall, se NOU 1989: 14 Bedrifts- og kapitalbeskatningen – en skisse til reform , Ot.prp. nr. 1 (2001–2002) og NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi . Den høye avskrivningssatsen på 14 pst. var opprinnelig begrunnet med skipsfartens internasjonale karakter, jf. Ot.prp. nr. 35 (1990–91). Siden har skip i internasjonal skipsfart i hovedsak blitt skattefritt gjennom rederiskatteordningen, og det gis ikke fradrag for avskrivninger. Den høye satsen har først og fremst betydning for øvrige fartøy. I Skattemeldingen foreslo regjeringen å redusere avskrivningssatsen til 10 pst., se Meld. St. 4 (2015–2016) Bedre skatt , men lovforslag har ikke blitt fremmet for Stortinget.

Det vil være krevende å finne en egnet nullutslippsdefinisjon for en eventuell bestemmelse om høyere avskrivningssats for nullutslippsfartøy til sjøs. Nullutslippsdefinisjonen som benyttes i bestemmelsen om forhøyet avskrivningssats for elvarebiler, vil trolig bare oppfylles av et svært lavt antall nye fartøy. Grunnen til dette er at batteridrevne skip og ferger normalt vil være hybrider med diesel- eller gassdrevne forbrenningsmotorer. I årene fremover vil det bli investert i et betydelig antall lav- og nullutslippsferger i Norge som i hovedsak vil være batteridrevne, men som delvis vil benytte diesel- eller gassmotorer med utslipp. Andelen av fergenes energibehov som blir dekket gjennom elektrisk kraft fra strømnettet, vil kunne være alt i fra 20 til 100 pst. Også fartøy som vil være 100 pst. batteridrevne under normal drift, vil som oftest ha montert forbrenningsmotor som kan benyttes unntaksvis av sikkerhetshensyn, for eksempel under krevende værforhold.

Enkelte ferger vil bli drevet med biodrivstoff etter kontraktsfestede vilkår fra offentlig oppdragsgiver og vil kunne anses som nullutslippsfartøy i kontraktsperioden. Det er uheldig å la avskrivningssatser i skattesystemet avhenge av valg av drivstoff, enten drivstofftype er fastsatt i anbudskontrakt eller valgt av andre årsaker.

Dersom en ønsker å benytte en videre definisjon av nullutslipp for skip og ferger, må det for eksempel fastsettes krav til en gitt andel av energibehovet som blir dekket gjennom elektrisk kraft fra strømnettet. Fastsettelse av denne andelen vil måtte bero på tekniske beregninger som Skatteetaten ikke har kompetanse til å vurdere eller kontrollere.

Økonomiske og administrative konsekvenser

For driftsmidler som faller i verdi, vil investeringsutgiften før eller senere komme til fradrag i sin helhet, så lenge avskrivningssatsen er større enn null. Verdien av fradragene avhenger av tidspunktet for fradragsføringen. Økt avskrivningssats framskynder avskrivningene og øker nåverdien av fradragene.

Departementets utgangspunkt er at det ikke bør innføres økte avskrivningssatser for nullutslippskjøretøy. Dersom slike støttetiltak likevel skal innføres, må det tas stilling til hvor mye avskrivningssatsene skal øke.

Et alternativ vil være å gi en støtte til nullutslippskjøretøy og -fartøy med samme virkning som den allerede vedtatte avskrivningssubsidien for elvarebiler. Ifølge departementets beregning vil den økte avskrivningssatsen for elvarebiler fra 24 til 30 pst. øke nåverdien av framtidige avskrivninger tilsvarende 0,81 pst. av investeringsutgiften for en etterskuddspliktig skattyter (selskap). Det forutsettes at skattyters saldo aldri kommer ned til grensen for full fradragsføring av restsaldo (15 000 kroner) og at skattyter alltid er i skatteposisjon slik at avskrivningene kommer til fradrag i utlignet skatt. En selskapsskattesats på 23 pst. og en diskonteringsrente på 6,6 pst. ligger til grunn for beregningen. Den beregnede støtten kommer i tillegg til den generelle støtten for alle kjøretøy i saldogruppe c ved at avskrivningssatsen overstiger antatt verdifall på 20 pst.

For saldogruppe c vil forhøyet avskrivningssats på 30 pst. for øvrige nullutslippskjøretøy enn varebiler (dvs. lastebiler, vogntog, busser mv.) gi om lag tilsvarende støtte som for elvarebiler.

For saldogruppe d vil en økt avskrivningssats fra 20 til 24 pst. for nullutslippskjøretøy gi om lag tilsvarende støtte, mens tilsvarende støtte for saldogruppe e vil kreve at avskrivningssatsen øker fra 14 til 17 pst.

Å øke avskrivningssatsene til 30 pst. for nye nullutslippskjøretøy i saldogruppe c og 24 pst. for nye nullutslippskjøretøy i saldogruppe d, vil føre til et provenytap på omtrent 10 mill. kroner påløpt og 1 mill. kroner bokført i det første året bestemmelsene eventuelt innføres. Anslagene er svært usikre. Størstedelen av det kortsiktige provenytapet vil knytte seg til personbiler. For tyngre kjøretøy antas forslaget å berøre et svært begrenset antall virksomheter på kort sikt. Store deler av tyngre nullutslippskjøretøy som anskaffes det første året en eventuell bestemmelse trer i kraft, vil trolig ikke kunne omfattes av forslaget ettersom investeringsbeslutningen ofte vil være tatt før lovvedtaket om økt avskrivningssats. Det kan imidlertid forventes at investeringene i nullutslippskjøretøy vil vokse betydelig i årene framover. Støttetiltak gjennom avskrivningssystemet kan derfor medføre vesentlig større provenytap på sikt enn provenytapet det første året ved en eventuell innføring i 2018 eller 2019.

Provenyvirkningene av økte avskrivningssatser for nullutslippsfartøy i saldogruppe e vil avhenge av hvilke typer fartøy som defineres som nullutslipp. Definisjonen vil ha stor betydning for virkningen av forslaget og må eventuelt utredes nærmere. Departementet har ikke forsøkt å anslå provenyvirkninger av forslaget knyttet til saldogruppe e, ettersom provenyet vil bero på endelig utforming av bestemmelsen og fordi forslaget uansett trolig ikke vil kunne gjennomføres i 2018.

Økte avskrivningssatser for nullutslippskjøretøy i saldogruppene c og d vil være gjennomførbart med eksisterende systemer i Skatteetaten. Tiltaket vil imidlertid skape behov for nye undergrupper i saldoavskrivningssystemet og dermed gjøre skattesystemet mer komplisert. Flere grupperinger av driftsmidler vil skape flere problemer knyttet til avgrensning mellom grupperingene.

Dersom en skal oppfylle kravet til insentiveffekt i ESA sine retningslinjer for miljøstøtte, kan ikke forhøyet avskrivningssats gis til kjøretøy med nullutslipp som er ervervet før de nye bestemmelsene formelt vedtas, eller der investeringsbeslutningen er tatt før dette tidspunktet. Dette gjelder for eksempel for nullutslippskjøretøy eller -fartøy som allerede er i bestilling. Bestemmelsen om forhøyet avskrivningssats for elvarebiler som Stortinget vedtok i forbindelse med statsbudsjettet for 2017, omfatter elvarebiler ervervet både før og etter at bestemmelsen ble vedtatt av Stortinget, 20. desember 2016. For at bestemmelsen skal oppfylle kravet til insentiveffekt i ESA sine retningslinjer for miljøstøtte, foreslår departementet at bestemmelsen endres slik at den bare skal gjelde varebiler ervervet etter at loven ble vedtatt 20. desember 2016, se kapittel 6.2.

Ved en eventuell forhøyet avskrivningssats for nullutslippskjøretøy og -fartøy kan det være et betydelig antall enkeltinvesteringer i nullutslippskjøretøy som leveres etter at bestemmelsen er vedtatt, men hvor investeringen er besluttet tidligere. Dette vil kunne være særlig aktuelt for tyngre kjøretøy, skip og ferger, hvor det kan gå lang tid fra investeringsbeslutningen tas til driftsmidlet leveres til skattyter. Eksempelvis vil det kunne være investeringer der det har blitt innvilget støtte til de aktuelle prosjektene før en bestemmelse om økte avskrivningssatser vedtas, mens investeringsobjektene leveres til skattyter og føres på saldo i årene etter den aktuelle datoen. Problemstillingen blir også aktuell der investeringer i nullutslippskjøretøy og -fartøy er fastsatt i anbudsutlysninger eller anbudskontrakter fra før bestemmelsen ble vedtatt, og hvor tjenesteleverandør erverver de aktuelle driftsmidlene etter bestemmelsen blir vedtatt. Det vil kunne medføre betydelige administrative utfordringer for skattemyndighetene å fastslå tidspunktet for når investeringsbeslutningene har blitt tatt for hver enkelt investering som potensielt berøres av forslaget.

Egne avskrivningsregler for driftsmidler anskaffet etter en gitt dato vil videre skape en omgåelsesmulighet gjennom internsalg av tidligere anskaffede driftsmidler for å oppnå høyere avskrivninger. De uheldige virkningene av at bestemmelsene vil gjelde driftsmidler anskaffet etter at bestemmelsene vedtas, vil få mindre betydning når gamle driftsmidler etter hvert utrangeres. Samlet vil tiltaket øke de administrative byrdene for skattyter og skattemyndighetene og skape mer byråkrati.

36.4 Departementets vurdering

En «grønn omlegging av det skattemessige saldoavskrivningssystemet» rettet mot kjøretøy og fartøy i saldogruppe c, d og e vil bryte med prinsippet om at avskrivningssatser skal samsvare med driftsmidlenes verdifall. Avskrivningssystemet bør være forutsigbart, enkelt og nøytralt med hensyn til ulike driftsmidler og næringer.

I tillegg er forslaget av flere årsaker et lite treffsikkert virkemiddel. For det første avhenger støtten som gis med tiltaket bare av valg av driftsmiddel og investeringskostnad, ikke av hvor mye utslipp som faktisk reduseres. For eksempel vil økte avskrivninger for ferger som bare bruker elektrisitet til fremdrift, innebære en favorisering av batteridrevne ferger på korte fergestrekninger med lite krevende værforhold. Hybridferger som opererer på lengre fergestrekninger, og i større grad vil trenge innslag av diesel- og gassmotor, vil ikke treffes av tiltaket, selv om elektrifisering av disse fergene vil kunne medføre større utslippsreduksjoner.

Ettersom tiltaket avhenger av investeringskostnad, vil tiltaket innebære vesentlig større støtte for nybygde nullutslippsfartøy enn for fartøy som ombygges fra diesel- til batteridrift, selv om utslippseffekten ved de to ulike tilfellene vil være den samme. For rederier som bygger om fossildrevne skip til batteridrift, vil økt avskrivningssats ha mindre betydning ettersom store deler av avskrivningene allerede er foretatt.

Videre vil tiltaket ikke ha virkning for virksomhet som av ulike årsaker er unntatt skatteplikt, og tiltaket vil ha mindre insentivvirkning for virksomhet som er utenfor skatteposisjon, for eksempel som følge av store fremførbare underskudd eller lav lønnsomhet i oppstartsfasen.

Det brukes allerede kraftfulle og treffsikre virkemidler for å stimulere til miljøvennlig transport, hvorav de viktigste virkemidlene er avgifter på fossilt drivstoff som reflekterer miljøkostnadene ved utslipp. Det stimulerer til å velge nullutslippskjøretøy fremfor fossildrevne kjøretøy.

Nullutslippskjøretøy og -fartøy som berøres av forslaget, mottar også betydelig direkte støtte gjennom andre tiltak. Det er grunn til å tro at størstedelen av nullutslippspersonbiler i næring utgjør biler som eies av leasingselskaper og som leases ut til husholdninger. Leasing av elbiler ble fritatt fra merverdiavgift i 2015. Merverdiavgiftsfritaket utgjør et betydelig støttetiltak for slike driftsmidler som langt overgår verdien av økte avskrivningssatser.

Øvrige driftsmidler som ville blitt støttet ved en «grønn omlegging» av avskrivningssystemet, er nullutslippsmodeller av tyngre kjøretøy, herunder busser og lastebiler, samt ferger. Det antas at langt på vei de fleste investeringer i slike driftsmidler allerede støttes av det offentlige, enten gjennom tilskudd fra Enova, eller ved krav i forbindelse med offentlige anbud der merkostnader for nullutslippsteknologi dekkes gjennom høyere anbudspriser. Store deler av investeringene som vil bli foretatt i nullutslippskjøretøy og -fartøy de neste årene, vil få dekket merkostnader ved utslippsreduserende teknologi enten gjennom allerede tildelte tilskudd eller indirekte gjennom høyere anbudspriser. Der merkostnader ved utslippsreduserende tiltak helt eller delvis er dekket gjennom eksisterende støtteordninger, er det usikkert om ytterligere støtte i form av økte avskrivningssatser har noen insentiveffekt. Tiltakene må ha insentiveffekt for å være i tråd med ESAs retningslinjer for miljøstøtte.

Det vises også til regjeringens arbeid med et CO 2 -fond for næringstransport, se punkt 9.8.2.

Omfanget av eksisterende og planlagte støtteordninger taler mot å innføre nye tiltak gjennom avskrivningssystemet. Tiltaket vil være lite treffsikkert og bidra til å gjøre støtteregimet komplisert og uoversiktlig. Det foreslås derfor ikke å gjennomføre en omlegging av saldoavskrivningssystemet der det innføres økt avskrivningssats for nullutslippskjøretøy og -fartøy.