Finansdepartementet (FIN)

Prop. 1 LS

(2017–2018)

Skatter, avgifter og toll 2018

38.1 Bakgrunn

I forbindelse med behandlingen av Meld. St. 2 (2016–2017) Revidert nasjonalbudsjett 2017 og tilhørende Innst. 401 S (2016–2017) vedtok Stortinget 21. juni 2017 følgende anmodningsvedtak, jf. vedtak nr. 1107 (2016–2017):

«Stortinget ber regjeringen gjennomgå forståelsen og praktiseringen av merverdiavgiftskompensasjonsregelverket for rus- og psykiatriboliger for å vurdere om det er grunnlag for å fastsette nye retningslinjer for når slike boliger kan defineres som boliger «med helse- og sosialformål».»

Kommunal forvaltning er i utgangspunktet utenfor merverdiavgiftssystemet og har derfor ikke fradragsrett for inngående merverdiavgift på anskaffelser av varer og tjenester. Dette gir kommuner og fylkeskommuner et økonomisk insentiv til egenproduksjon av varer og tjenester (uten avgift). Merverdiavgiften kan dermed være et hinder for å kjøpe varer og tjenester fra andre (med avgift).

Den generelle kompensasjonsordningen for kommunesektoren er fastsatt i merverdiavgiftskompensasjonsloven. Formålet med merverdiavgiftskompensasjonsordningen er å motvirke den nevnte konkurransevridningen som følge av merverdiavgiftssystemet gjennom at det ytes kompensasjon for merverdiavgift til kommuner, fylkeskommuner og visse private og ideelle virksomheter. Ordningen innebærer at kommunene i utgangspunktet får kompensert merverdiavgiften på anskaffelser av alle varer og tjenester. Gjennom merverdiavgiftskompensasjonsordningen vil kjøp og egenproduksjon avgiftsmessig likestilles.

Merverdiavgiftskompensasjonsordningen er ingen støtteordning for kommunesektoren. Da ordningen ble innført, ble den finansiert ved at de statlige overføringene til kommunesektoren ble redusert tilsvarende omfanget av merverdiavgiftspliktige kjøp. Utvidelser av merverdiavgiftskompensasjonsordningen finansieres gjennom tilsvarende trekk i de samlede overføringene til kommunene (de frie inntektene).

Kommuner har som et utgangspunkt rett til kompensasjon for merverdiavgift på byggekostnader til kommunale bygg. Anskaffelser ved oppføring av bygg, anlegg eller annen fast eiendom gir som hovedregel ikke rett til fradrag for inngående merverdiavgift, jf. merverdiavgiftsloven § 3-11. Dersom kommuner skulle få kompensasjon av merverdiavgift ved salg og utleie av fast eiendom, ville kommunene fått en betydelig konkurransemessig fordel overfor andre aktører i dette markedet. Retten til kompensasjon er derfor avskåret for anskaffelser til bygg, anlegg eller annen fast eiendom for salg eller utleie, jf. merverdiavgiftskompensasjonsloven § 4 annet ledd nr. 3.

Det gis likevel kompensasjon for merverdiavgift ved anskaffelser til boliger med helseformål eller sosiale formål, jf. merverdiavgiftskompensasjonsloven § 4 tredje ledd. I Ot.prp. nr. 1 (2003–2004) Skatte- og avgiftsopplegget 2004 – lovendringer punkt 20.10 er dette eksemplifisert som «omsorgsboliger og tilrettelagte boliger for personer med funksjonsnedsettelser». Hva som menes med boliger med helseformål eller sosiale formål er nærmere regulert i forskrift til merverdiavgiftskompensasjonsloven. Etter forskriften § 7 første ledd er dette boliger som er «særskilt tilrettelagt» for slike formål. I Prop. 1 LS (2016–2017) Skatter, avgifter og toll 2017 punkt 9.3.5 er det uttalt følgende om begrepet:

«(…) Avgiftsmyndighetene legger i sin praksis til grunn at uttrykket særskilt tilrettelagt i forskriften § 7 henspeiler på boligens beskaffenhet, og at selve tilretteleggingen må begrunne at man får akkurat denne type bolig. Dette vil typisk gjelde utleieenheter med beboere som har behov for boliger med livsløpsstandard, tilpasset hjemmebasert omsorg som spesialinnredede bad og toalett, seng, brede dører, ingen terskel mv. Det legges videre til grunn at særskilt tilrettelegging også kan bestå i tilknyttet vakttjeneste ved at det i boligkomplekset er personalbase for omsorgspersonell eller nærhet og tilgang til personell som kan yte hjemmebaserte helse- og omsorgstjenester. For all annen boligbygging i kommunal eller privat regi gis det ikke kompensasjon for merverdiavgift. For eksempel gis det ikke kompensasjon for anskaffelser til oppføring og drift av vanlige boliger som leies ut til beboere med særskilte behov på helse- og sosialområdet.»

38.2 Departementets vurderinger

Spørsmål om den generelle merverdiavgiftskompensasjonsordningen for kommunesektoren og boliger har vært omtalt både i Prop. 1 LS (2016–2017) Skatter, avgifter og toll 2017 punkt 9.3.6 og Meld. St. 2 (2016–2017 Revidert nasjonalbudsjett 2017 punkt 4.6. Anmodningsvedtaket som ble fremsatt i forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2017 tar opp rus- og psykiatriboliger særskilt.

I forvaltningspraksis er det lagt til grunn at uttrykket «særskilt tilrettelagt» stiller krav til boligens beskaffenhet, og at selve tilretteleggingen må begrunne den konkrete tildelingen av boligen. I dette ligger at det stilles krav både til bolig og beboer. Det må foreligge en sammenheng mellom den særskilte tilretteleggingen av boligen og funksjonsnedsettelsen til beboeren. Kommunens tilbud om bolig til andre grupper vanskeligstilte faller utenom kompensasjonsordningen.

Departementet finner grunn til å klargjøre at det er krav om funksjonsnedsettelser som nødvendiggjør en særskilt tilrettelegging av boligen. Ut fra foreliggende rettskildemateriale må det etter departementets mening legges til grunn at det ikke skilles mellom ulike former for funksjonsnedsettelser. Dette betyr at både fysiske, psykiske og kognitive funksjonsnedsettelser vil kunne omfattes. Når det gjelder hvilke krav som stilles til boligen, kan dette være fysisk tilrettelegging av boligen. Det kan videre være tale om tilrettelegginger i form av at bolig er tilknyttet personalbase for å yte helse- og omsorgstjenester som avhjelper beboers funksjonsnedsettelse.

Dette innebærer etter departementets mening at særskilt tilrettelagte boliger for personer med funksjonsnedsettelser som følge av for eksempel psykiske lidelser vil kunne være kompensasjonsberettiget. For denne gruppen kan særskilt tilrettelegging typisk bestå i at boligen har en tilknyttet personalbase som yter hjemmebaserte helse- og omsorgstjenester. Kommunen må også her ha foretatt en behovsprøving av om det er den særskilte tilretteleggingen som gjør at beboer er innvilget boligen. Det må være nødvendig at beboer har en slik bolig i stedet for en ordinær bolig uten særskilte tilrettelegginger. Det innebærer at den særskilte tilretteleggingen ved boligen som er rettet inn mot deres utfordringer, må være grunnlaget for tildelingen av boligen fra kommunen.

Det psykiske helsearbeidet i kommunen omfatter en rekke tilbud. Personer med psykiske lidelser kan for eksempel motta ulike behandlingstilbud og rådgivning via samtalegrupper og oppsøkende team. Departementet finner grunn til å presisere at det ikke har vært meningen at det foreligger kompensasjonsrett dersom slike tilbud ikke nødvendiggjør særskilt tilrettelegging av boligen. Formålet med merverdiavgiftskompensasjonsordningen er å motvirke konkurransevridninger. Dersom vanlige kommunale boliger er kompensasjonsberettiget, vil det innebære å gå utenfor formålet med ordningen og dessuten innebære en konkurranseulempe for private utleiere i boligmarkedet, som ikke mottar kompensasjon. Dette er ikke ønskelig, og departementet finner grunn til å påpeke at de vurderinger som ble gjort i Prop. 1 LS (2016–2017) Skatter, avgifter og toll 2017 og Meld. St. 2 (2016–2017) Revidert nasjonalbudsjett 2017 ligger fast.

Departementet vil be Skattedirektoratet påse at de rammer som er trukket opp ovenfor blir lagt til grunn i forvaltningspraksis. Departementet vil løpende vurdere om det er behov for en ytterligere klargjøring av regelverket.