Finansdepartementet (FIN)

39.1 Innledning og sammendrag

Fødselsnummeret er en unik personidentifikator som offentlige og private virksomheter bruker til å knytte opplysninger til én bestemt person. Kapasiteten i dagens fødselsnummer er i ferd med å brukes opp, og det er nødvendig å innføre en nummerserie med større kapasitet senest innen 2040. Svært mange it-systemer i offentlig og privat sektor må endres som følge av dette. Det er behov for lang innføringstid for å gjennomføre endringer og for å redusere risiko og kostnader. Finansdepartementet tar derfor sikte på allerede nå å fastsette nødvendige regler i folkeregisterforskriften om hvordan endringer av personidentifikatoren skal være. Det må gjøres tilsvarende endringer i d-nummeret.

Departementet legger opp til at det nye fødselsnummeret i hovedsak er en videreføring av dagens fødselsnummer på elleve sifre, men med en endring i den innebygde kontrollfunksjonen i nummeret. Det legges videre opp til at kjønn ikke lenger skal fremgå av fødselsnummeret. Endringen settes i kraft fra 2032.

Kostnadene ved endringen er beregnet til 2,9 mrd. kroner frem mot 2032. Skattedirektoratets utredning har lagt til grunn de estimater som ulike virksomheter og sektorer har spilt inn. Det er nødvendigvis usikkerhet ved beregninger av kostnader som skal tas hos mange aktører over en lang tidsperiode. Kostnadene fordeles over innføringsperioden fra 2018 til 2032 og påløper når offentlige og private virksomheter må endre sine it-systemer. Endringen innebærer ikke praktiske konsekvenser for den enkelte borger, med unntak av personer som skifter kjønn, som vil slippe å måtte endre fødselsnummeret. Departementet legger opp til at Skattedirektoratet i 2018 etablerer et sekretariat som vil kartlegge og veilede virksomhetene i innføringen av ny personidentifikator.

39.2 Bakgrunnen for forslaget

Kapasiteten i dagens fødselsnummerserie er i ferd med å brukes opp, og det er nødvendig å innføre en nummerserie med større kapasitet senest innen 2040. Skattedirektoratet har derfor gjennomført en konseptvalgutredning om ny personidentifikator, med bred involvering av sentrale interessenter. I konseptvalgutredningen vurderte direktoratet flere alternativer, både en informasjonsbærende identifikator, som inneholder personopplysninger som fødselsdato, slik som dagens fødselsnummer, og ulike informasjonsløse identifikatorer, hvor nummeret i seg selv ikke inneholder opplysninger om for eksempel alder eller kjønn.

Direktoratet vurderte disse alternativene ut fra samfunnsmessige kostnader og vekting av ikke-prissatte effekter som personvern, robusthet mot endringer av personopplysninger og brukervennlighet. I sin tilrådning foreslo direktoratet at fødselsnummeret i hovedsak skal bygges opp som i dag, men med endret bruk av kontrollsifre, og uten informasjon om kjønn.

Dagens fødselsnummer har elleve sifre. De seks første er personens fødselsdato. I de fem siste sifrene ligger det blant annet informasjon om personens kjønn (niende siffer i fødselsnummeret er partall for kvinner og oddetall for menn), og to av sifrene utgjør en kontrollfunksjon. Forslaget fra Skattedirektoratet til nytt fødselsnummer er i hovedsak bygget opp på samme måte. Den viktigste endringen er omlegging av kontrollfunksjonen i nestsiste siffer, noe som frigjør tilstrekkelig kapasitet til at nummerserien vil dekke behovet frem til år 2150. I tillegg utgår informasjonen om kjønn. Endringene vil gjelde for fødselsnumre som tildeles etter innføringstidspunktet, fødselsnummer tildelt før 2032 vil forbli uforandret. Tilsvarende endringer vil gjennomføres for d-nummeret.

Utredningen er kvalitetssikret av Dovre Group og Transportøkonomisk institutt, som mente at innføringen kan utsettes noe i tid dersom kompenserende tiltak blir iverksatt. De mente også at det var opp til beslutningstaker å vekte kostnadene av å ta ut informasjon om kjønn mot de ikke-prissatte virkningene av dette.

39.3 Høring

Finansdepartementet sendte forslaget på høring 23. mars 2017 med høringsfrist 22. juni 2017. Departementet har mottatt 45 høringssvar. Følgende har avgitt høringssvar med merknader:

  • Helse- og omsorgsdepartementet

  • Samferdselsdepartementet

  • Arbeids- og velferdsdirektoratet

  • Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

  • Brønnøysundregistrene

  • Datatilsynet

  • Direktoratet for e-helse

  • Direktoratet for forvaltning og IKT

  • Direktoratet for økonomistyring

  • Folkehelseinstituttet

  • Helsedirektoratet

  • KRIPOS

  • Likestillings- og diskrimineringsombudet

  • Politidirektoratet

  • Politidirektoratet – IKT

  • Statens vegvesen

  • Statistisk sentralbyrå

  • Tolletaten

  • Den Norske Aktuarforening

  • Elektronisk Forpost Norge

  • Finans Norge

  • Foreningen Norden

  • FRI – Foreningen for kjønns- og seksualitetsmangfold

  • Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening

  • Norsk Tjenestemannslag

  • Pensjonskasseforeningen

  • Økonomiforbundet

Departementet mottok også tre anonyme høringsuttalelser.

De fleste av høringsinstansene støtter hovedtrekkene i forslaget. Barne- og familiedirektoratet , Brønnøysundregistrene, Direktoratet for e-helse , Direktoratet for forvaltning og ikt, Direktoratet for økonomistyring , Finans Norge , Folkehelseinstituttet , FRI – foreningen for kjønns- og seksualitetsmangfold , Helsedirektoratet, Helse- og omsorgsdepartementet , Likestillings- og diskrimineringsombudet, Norsk tjenestemannslag, Politidirektoratet , Politidirektoratet – IKT , KRIPOS, Statistisk sentralbyrå og Økonomiforbundet støtter departementets forslag.

Datatilsynet, Elektronisk Forpost Norge og Statens vegvesen støtter ikke forslaget, menforeslår å innføre en informasjonsløs identifikator. Den Norske Aktuarforening , Pensjonskasseforeningen og Tolletaten foreslår å beholde informasjon om kjønn i identifikatoren.

Arbeids- og sosialdepartementet , Domstoladministrasjonen , Forsvarsdepartementet , Justis- og beredskapsdepartementet , Kartverket , Klima - og miljødepartementet , Kunnskapsdepartementet , Landbruks- og matdepartementet , Skatteetaten , Statens legemiddelverk , Stiftelsesforeningen og Utenriksdepartementet svarte på høringen, men hadde ikke merknader.

Regelrådet uttaler at forslaget er relevant for næringslivet, men at det ikke er innenfor rådets mandat å vurdere forslaget på nåværende tidspunkt.

De konkrete merknadene til ulike sider av forslaget er omtalt nedenfor.

39.4 Departementets vurderinger

Departementet foreslo i høringen å videreføre dagens løsning for fødselsnummer (og d-nummer), men slik at kontrollberegningen i nest siste siffer endres og opplysningen om kjønn utgår. Basert på både ikke-prissatte effekter og den forventede kostnaden av de ulike alternativene la departementet opp til å innføre dette fra 2032.

Et av alternativene til forslaget om å bygge på dagens fødselsnummer var å innføre en personidentifikator som ikke inneholdt personopplysninger og som var satt sammen av tilfeldig valgte siffer eller bokstaver. Datatilsynet tilrår en slik informasjonsløs personidentifikator. Tilsynet viser blant annet til den nye personvernforordningen, der et av grunnkravene er at personopplysninger ikke skal behandles med mindre det er nødvendig for bestemte, lovlige formål. Datatilsynet mener videre at en personidentifikator som inneholder unødvendig personinformasjon ikke vil oppfylle grunnkravene i personopplysningsregelverket. Tilsynet mener også en informasjonsløs identifikator vil forebygge id-tyverier og stiller spørsmål ved den store forskjellen i forventet kostnad mellom departementets forslag og Datatilsynets forslag. Statens vegvesen og Elektronisk Forpost Norge foreslår også en informasjonsløs personidentifikator (uten opplysninger om kjønn og fødselsdato). Statens vegvesen viser til at fødselsdato i fødselsnummer tvinger personer til å oppgi sin alder i sammenhenger der dette ikke burde være nødvendig og at opplysningen om alder kan påvirke saksbehandlingen i enkelte saker. Elektronisk Forpost Norge peker på at det av personvernhensyn også bør bli innført ulike sektorvise identifikatorer.

Departementet deler tilsynets oppfatning av at personvern er et viktig hensyn. Departementet mener imidlertid Datatilsynet har en for streng tolkning av personvernregelverket når tilsynet hevder fødselsdato ikke kan fremgå av identifikatoren. Etter personvernforordningen art. 87 er det ikke angitt spesifikke krav eller anbefalinger til utformingen av nasjonale identifikasjonsnumre og dette er heller ikke lagt til grunn av Justis- og beredskapsdepartementet i den pågående høring om ny personopplysningslov. Fødselsdato er heller ikke en sensitiv eller taushetsbelagt opplysning, og skal heller ikke være grunnlag for å påvirke et utfall av saksbehandling med mindre det er saklig grunn til dette. Departementet mener derfor at forordningen ikke medfører endringer i gjeldende rett når det gjelder anledningen til å velge en personidentifikator inneholdende fødselsdato.

Departementet mener også andre tungtveiende hensyn, som forventede kostnader og hensiktsmessighet, må vektlegges i vurderingen av ny identifikator. En informasjonsløs personidentifikator slik Datatilsynet foreslår, innebærer at alle innbyggere må bytte fra dagens fødselsnummer. IT-systemer i privat og offentlig sektor må bygges vesentlig om. I følge Skattedirektoratet innebærer en informasjonsløs identifikator høyere kostnader fordi mange virksomheter fremdeles bruker stormaskinteknologi som ikke er tilrettelagt for en slik identifikator. Dette gjelder blant annet i finansnæringen. Et informasjonsløst nummer etter Datatilsynets forslag innebærer dermed betydelig større behov for å endre svært mange datasystemer, med vesentlig større overgangskostnader og betydelig høyere gjennomføringsrisiko. Datatilsynets foretrukne alternativ har en beregnet forventet kostnad på 26,8 mrd. kroner. Departementet mener denne kostnaden er uforholdsmessig stor sammenliknet med det forslaget departementet sendte på høring, som har en beregnet kostnad på 2,9 mrd. kroner. Også Økonomiforbundet peker på at det vil medføre uforholdsmessig mye unødvendig arbeid om alle registre som inneholder personopplysninger må endres, slik det vil være med en informasjonsløs identifikator.

Departementet deler Datatilsynets og Elektronisk Forpost Norges syn om at virksomheter ikke skal identifisere personer kun basert på opplysninger fra personidentifikatoren. Imidlertid mener departementet en informasjonsløs identifikator ikke vil forbygge omfanget av id-tyverier. Personidentifikatoren vil i mange situasjoner fortsatt være alminnelig kjent, og kan dermed misbrukes om virksomheter anvender dette til autentisering alene. Etter departementets vurdering vil et fødselsnummer som inneholder opplysning om fødselsdato ikke øke risikoen for id-tyverier, sammenliknet med et informasjonsløst nummer. Finansdepartementet mener derfor at valget av ny personidentifikator i liten grad påvirker risikoen for id-tyveri, men at det fremdeles er behov for målrettet innsats på området. Departementet viser derfor til regjeringens strategi mot arbeidslivskriminalitet, der flere tiltak er iverksatt for å gi sikrere identitetsforvaltning.

Elektronisk Forpost Norge mener det bør innføres sektorvis personidentifikator. Departementet viser til Skattedirektoratets konseptvalgutredning, der det fremgår at en modell for sektorvis identifikator er blitt avvist av viktige interessenter i direktoratets referansegruppe. Det fremgår at det er store fordeler ved dagens ordning med én felles identifikator mellom virksomheter på tvers av sektorer, siden dette blant annet bidrar til effektivisering av offentlig forvaltning.

Barne- og familiedirektoratet , Brønnøysundregistrene, Direktoratet for e-helse , Direktoratet for forvaltning og ikt, Direktoratet for økonomistyring , Finans Norge , Folkehelseinstituttet , FRI – foreningen for kjønns- og seksualitetsmangfold , Helsedirektoratet, Helse- og omsorgsdepartementet , Likestillings- og diskrimineringsombudet, Norsk tjenestemannslag, Politidirektoratet , Politidirektoratet – IKT , KRIPOS, Statistisk sentralbyrå og Økonomiforbundet støtter departementets forslag om å ta ut opplysninger om kjønn av fødselsnummeret.

Tolletaten, Den norske aktuarforening og Pensjonskasseforeningen vil derimot beholde dagens opplysning om kjønn. Tolletaten viser til at opplysningen om kjønn nyttes til kontrollformål. Den norske aktuarforening og Pensjonskasseforeningene kommenterer at opplysningen om kjønn benyttes til prising av forsikringer. Folkehelseinstituttet støtter departementets forslag, men presiserer at opplysningen om korrekt kjønn må fremgå av et modernisert folkeregister i god tid før 2032.

Departementet viser til at opplysning om kjønn skal fremgå i et eget informasjonsfelt i et modernisert folkeregister, slik at virksomheter som har bruk for å vite kjønnet på en person fortsatt vil ha tilgang til denne opplysningen.

Å fjerne opplysningen om kjønn vil øke de forventede kostnadene noe (om lag 340 mill. kroner), men ikke vesentlig. Eksponering av denne opplysningen gjennom fødselsnummeret oppleves imidlertid som belastende for enkelte grupper i samfunnet. Departementet mener dette bør veie tungt når det nå skal tas stilling til en ny identifikator. Departementet fastholder derfor at ny personidentifikator ikke skal inneholde opplysninger om kjønn.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet og FRI – foreningen for kjønns- og seksualitetsmangfold foreslår videre at personer som er registrert med dagens fødselsnummer, og som endrer juridisk kjønn etter innføring av nytt fødselsnummer, må kunne endre fødselsnummer dersom de ønsker dette. Også Statens vegvesen kommenterer dette. Frem til det nye fødselsnummeret innføres vil dagens praksis med endring av fødselsnummer ved skifte av juridisk kjønn opprettholdes, og problemstillingen vil således ikke være aktuell før fra 2032. Departementet har merket seg dette innspillet, men har ikke nå tatt stilling til behovet for en slik ordning fra 2032.

I departementets forslag vil som nevnt fødselsdato fremdeles fremgå av fødselsnummeret. Difi påpeker at identifikatoren ikke er autoritativ bærer av informasjon om fødselsdato og bør ikke anbefales brukt som informasjonskilde. Brønnøysundregistrene uttaler at det er usikkerhet knyttet til om de seks første siffer i fødselsnummeret uttrykker den reelle fødselsdato da det i enkelte tilfeller settes en annen dato enn fødselsdato. Brønnøysundregistrene kommenterer at etaten ikke vil legge til grunn informasjon om fødselsdato fra fødselsnummeret i fremtidige løsninger . Statens vegvesen tar også opp dette temaet. Finansdepartementet vil peke på at et modernisert folkeregister vil inneholde et eget felt for korrekt og gyldig (autoritativ) fødselsdato, også for personer som får tildelt personidentifikator utfra tildelingsdato og ikke fødselsdato. Et modernisert folkeregister vil derfor legge til rette for at virksomhetene ikke trenger å hente fødselsdato fra fødselsnummeret.

Foreningen Norden støtter et nytt system for personidentifikasjon, men mener dagens ordning for tildeling av identifikasjonsnummer ved flytting internt i Norden er for omstendelig. Foreningen mener nytt forslag til personidentifikator i fremtiden bør kunne synkroniseres med tilsvarende systemer i andre land. Departementet mener det ikke er aktuelt å innføre en felles nordisk personidentifikator. Innføring av fellesnordisk personidentifikator vil kreve omfattende utredninger av tekniske, personvernrettslige og andre rettslige konsekvenser, og medføre svært store økonomiske konsekvenser for en rekke aktører i de nordiske landene. Departementet viser også til den kommende eIDAS-forordningen, som skal legge til rette for gjenbruk av elektroniske ID-er på tvers av landegrensene innenfor visse land i EU/EØS-området. Dette gjelder også innenfor de nordiske landene. Forordning vil på sikte kunne legge til rette for bedre samspill mellom de nordiske landenes personidentifikatorer.

Departementet foreslo i høringen at Skattedirektoratet gis i oppdrag å etablere et sekretariat i innføringsperioden som kan gi informasjon og koordinere innføringen. Direktoratet for økonomistyring støtter dette, og viser til at det er viktig at sekretariatet gir virksomheter god informasjon og at sekretariatet også kan håndtere problemstillinger fra virksomhetene. Departementet deler direktoratets oppfatning, og mener det er viktig å etablere et slikt sekretariat i 2018. Etablering av et sekretariat kan bidra til at virksomhetene får god informasjon og et forutsigbart innføringsløp frem til 2032.

Norsk presseforbund , Norsk Journalistlag og Norsk Redaktørforening uttaler at det er behov for å vurdere dagens bestemmelser som regulerer tilgangen til og bruken av personidentifikatoren (fødselsnummer og d-nummer), samt andre opplysninger fra Folkeregisteret. De mener opplysninger om personidentifikatoren aldri skal unntas offentlighet når en journalist ber om innsyn i dette til bruk i journalistisk virksomhet. Likestillings- og diskrimineringsombudet påpeker at for personer som har endret juridisk kjønn, vil opplysninger om kjønn kunne være taushetsbelagte opplysninger. Ombudet påpeker at departementet i forkant av innføringen av ny løsning må utrede og vurdere hvordan personvernet til personene dette gjelder kan ivaretas. Elektronisk Forpost Norge mener fødselsdato og fødselsnummer bør defineres i lovverket som sensitive personopplysninger, og bare oppgis når personen selv har gitt samtykke til det.

Departementet viser til at tilgang til opplysninger i Folkeregisteret reguleres av folkeregisterloven med tilhørende forskrifter, og at spørsmål knyttet til utlevering av opplysninger ikke har vært vurdert eller foreslått endret i Skattedirektoraters utredning eller i departementets høringsnotatet. Etter departementets vurdering tilsier heller ikke endringene i oppbyggingen av fødselsnummeret endringer i dette.

39.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Skattedirektoratet har beregnet at forventede kostnader for tiltaket er om lag 2,9 mrd. kroner. Kostnadene vil oppstå hos de ulike virksomhetene som bruker Folkeregisteret, som må gjennomføre nødvendige tilpasninger i sine it-systemer. Helse- og omsorgsdepartementet og Helsedirektoratet kommenterer at det er usikkerhet i beregningene av kostnadene. Også Datatilsynet kommenterer usikkerheten i beregningene og forskjellen i kostnadene mellom de ulike alternativene.

Departementet viser til at Skattedirektoratets utredning har lagt til grunn de estimater som ulike virksomheter og sektorer har spilt inn. Det er nødvendigvis usikkerhet ved beregninger av kostnader som skal tas hos mange aktører over en lang tidsperiode. Blant annet er helsesektoren en stor og kompleks sektor der innføring av en ny identifikator vil medføre mange endringer i it-systemer. Selv om det er usikkerhet i beregningene, gir de etter departementets vurdering et godt grunnlag for å fatte en beslutning.

39.6 Ikrafttredelse

Skattedirektoratet har overfor departementet anbefalt å innføre ny personidentifikator fra 2032. Departementet støttet dette, men åpnet for å vurdere 2036 basert på tilbakemeldinger i høringen . Direktoratet for e-helse og Finans Norge ønsker innføring i 2036. Disse mener samfunnet må få så god tid som mulig til å håndtere ny identifikator. Også andre høringsinstanser peker på at det er behov for god tid til innføring, men mener 2032 er tilstrekkelig. Difi mener kostnadene kan reduseres ved å utsette innføringstidspunktet på ubestemt tid. Departementet mener både 2032 og 2036 vil gi aktørene god tid til å gjennomføre nødvendige endringer. Departementet mener også det er nødvendig å tidfeste innføringstidspunkt nå, slik at virksomhetene kan planlegge og forberede endringer i it-systemer som følge av ny personidentifikator. Innføringen i 2036 gir økt risiko for at det blir tomt for ledige fødselsnumre på enkelte datoer slik at personer må tildeles fødselsnummer med feil fødselsdato. Departementet legger derfor opp til innføring av ny personidentifikator fra 1. januar 2032.