Finansdepartementet (FIN)

Prop. 1 LS

(2017–2018)

Skatter, avgifter og toll 2018

41.1 Innledning

Ved behandlingen av Prop. 38 L (2015–2016) Lov om skatteforvaltning og tilhørende Innst. 231 L (2015–2016) fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak nr. 631 (2015–2016):

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag om innsynsrett og klageadgang for kommunene ved fastsettelse av eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg».

Det følger av vedtaket at regjeringen skal komme tilbake med forslag til regler om innsyns- og klagerett. Det fremgår imidlertid ikke av vedtaket hvordan reglene skal utformes. Blant annet må det tas stilling til hva som skal være klagegjenstanden, hvilket organ som skal være klageinstans, hvor lang klagefristen skal være og hvilke rettigheter den skattepliktige skal ha under saksbehandlingen. Departementet sendte derfor et forslag til nye regler om innsyns- og klagerett på offentlig høring.

Departementet fraråder etter en vurdering av høringsinstansenes merknader at det innføres innsyns- og klagerett.

Departementet redegjør likevel for hvordan innsyns- og klageretten kan utformes dersom Stortinget ønsker å vedta slike regler. Departementet anser anmodningsvedtaket som fulgt opp gjennom dette.

41.2 Bakgrunn

Som begrunnelse for anmodningsvedtaket heter det i Innst. 231 L (2015–2016):

«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, viser til at kommunene i lovforslaget ikke er gitt formell innsynsrett og klageadgang ved fastsettelse av eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg. Det bemerkes at dette utgjør en forskjellsbehandling av kraftanlegg i forhold til andre eiendomstyper. På generelt grunnlag mener flertallet det er ønskelig at lovligheten av en underordnet instans’ vedtak blir prøvd av overordnede forvaltningsorganer før saken går til domstolene. En rettssak er gjerne kostbar både for myndighetene og motparten; og det er ut fra en samfunnsøkonomisk vurdering ønskelig å unngå unødvendig rettsbehandling. Innføring av klageadgang vil redusere behovet for fordyrende rettssaker og motvirke at uriktige avgjørelser blir stående på grunn av at påklagingsmulighetene er for kostbare. Flertallet bemerker ellers at det erfaringsmessig er behov for bedre kontroll med taksering av kraftanlegg, og at innsynsrett for kommunene vil være et viktig tiltak for å sikre mer korrekte skattegrunnlag.»

41.3 Gjeldende rett

Kommunen har etter gjeldende rett en nokså vid rett til innsyn i opplysninger om formuesskattegrunnlaget for kraftanlegg. Det følger av eigedomsskattelova § 18 at skattekontoret skal gi eiendomsskattekontoret «alle opplysningar det ligg inne med og som trengst for utskriving av eigedomsskatten» . Bestemmelsen er i praksis tolket slik at kommunen kan kreve opplysninger om selve eiendomsskattegrunnlaget, eiendomsskattelistene med oversikt over formuesverdien på kraftanlegg i kommunen og opplysninger i skattemeldingen og vedlegg som ligger til grunn for verdsettingen. Dersom skattekontoret har fattet vedtak om å fravike verdien som den skattepliktige har ført opp i skattemeldingen, omfatter innsynsretten også opplysninger om avviket og grunnlaget for dette. De opplysningene skattemyndighetene for øvrig besitter, er derimot ikke omfattet av kommunens innsynsrett. Det innebærer for eksempel at kommunen som hovedregel ikke kan kreve innsyn i korrespondanse mellom skattemyndighetene og den skattepliktige som ikke har ledet til noe vedtak om endring av skattefastsettingen.

Kommunen kan ikke klage på fastsettingen av formuesverdien for kraftanlegg dersom den mener at denne er uriktig.

Kommunen har rett til å gå til søksmål for å få prøvd fastsettingen av formuesskattegrunnlaget. Skatteforvaltningsloven § 15-2 tredje ledd slår fast at kommunen kan få prøvd vedtak som gjelder spørsmål av betydning for kraftanlegg og den skattepliktiges fastsetting av skattegrunnlaget for kraftanlegg.

41.4 Høring

Departementet sendte 8. desember 2016 på høring et forslag til nye regler om innsyns- og klagerett for kommunen i saker om verdsetting av kraftanlegg. Det ble også foreslått enkelte presiseringer i reglene om søksmålsadgang i slike saker. Forslaget ble sendt til 24 høringsinstanser.

Følgende høringsinstanser har avgitt uttalelse med merknader:

  • Energi Norge

  • Justis- og beredskapsdepartementet

  • KS

  • Landssamanslutninga av vasskraftkommuner (LVK)

  • Skattedirektoratet

Statistisk sentralbyrå har uttalt at det ikke har noen merknader.

Departementet har i tillegg mottatt uttalelser med merknader fra over 30 kommuner og regionråd. Alle disse instansene har uttrykt støtte til de synspunktene LVK fremmer i sin uttalelse. Flere av dem utdyper argumentasjonen fra LVK ved å vise til konkrete eksempler fra praksis mv. I den videre fremstillingen vil departementet bare referere til LVKs uttalelse, men presiserer at denne uttalelsen har fått støtte fra et betydelig antall instanser.

Høringsinstansene har ulike oppfatninger om forslaget departementet sendte på høring.

LVK og KS er positive til at det innføres innsyns- og klagerett for kommunen. Disse instansene foreslår flere forslag som gir kommunen utvidede rettigheter sammenlignet med det som følger av høringsnotatet.

LVKstøtter forslaget om å innføre innsyns- og klagerett. Denne høringsinstansen mener innsyns- og klagerett må anses som en fundamental rettighet for kommunen som skattekreditor. Instansen mener at begrunnelsen for forslaget, herunder de hensynene Stortinget la vekt på da det fattet vedtaket 26. april 2016, ikke kommer tilstrekkelig tydelig frem i høringsnotatet.

LVK viser til at hovedregelen i eiendomsskatteloven er at kommunen selv verdsetter eiendommene gjennom den kommunale takstnemnden. For kraftanlegg er det annerledes. Her må kommunen forholde seg til den verdien skattekontoret har fastsatt etter skatteforvaltningsloven. Denne høringsinstansen uttaler at det i kraftsaker oppstår et trepartsforhold mellom staten som skattemyndighet, den skattepliktige som skattedebitor og kommunene som skattekreditor. Som skattekreditor for eiendomsskatten er kommunen ifølge LVK en part i saken om verdsettelse etter skatteloven.

LVK uttaler at det er behov for bedre kontroll med verdsetting av kraftanlegg. Denne høringsinstansen anfører at den interessen staten har i å føre kontroll med den skattepliktiges opplysninger, ikke gjør seg gjeldende i like stor grad i kraftbransjen som ellers. Årsakene til dette er at det er kommunen som er skattemottaker og at staten er en stor eier i kraftbransjen. LVK uttaler at staten som mottaker av grunnrenteskatten kan ha motstridende interesser med kommunen.

LVK viser til at kommunen etter eigedomsskattelova har rett til å klage (kreve overtakst) ved verdsetting av andre objekter enn kraftanlegg. For at det samme skal gjelde for kraftanlegg der skattekontoret foretar verdsettingen i stedet for den kommunale takstnemnda, må kommunen ifølge LVK ha klagerett på skattekontorets verdsetting.

LVK uttaler avslutningsvis at det er hensiktsmessig at gyldigheten av et underordnet organs vedtak kan prøves av overordnet organ før saken går til domstolene. Det er ikke tilfelle i dagens regelverk der kommunen har søksmålsadgang, men ikke klageadgang.

KS uttaler at reglene vil styrke kommunenes mulighet til å ivareta sine interesser som eiendomsskattemyndighet for en eiendomstype som har stor provenymessig betydning.

Energi Norge , som er en interesseorganisasjon for kraftbransjen med omtrent 280 medlemsbedrifter, er negativ til innsyns- og klagerett for kommunen. Denne høringsinstansen argumenterer for at innsyns- og klageretten bør være snevrere enn det som følger av departementets forslag.

Energi Norge viser til at det tre ganger tidligere har blitt vurdert å innføre innsyns- og klagerett, senest i forbindelse med Revidert Nasjonalbudsjett for 2012, og anfører at det heller ikke nå bør innføres slike regler. Instansen uttaler at forslaget fremmes uten at det er foretatt noen nye faglige vurderinger.

Energi Norge viser til at skattekontoret fører kontroll med verdsettingen av kraftanlegg på samme måte som det kontrollerer andre skattepliktige. Denne høringsinstansen erfarer at kontrollen fungerer godt og at det ikke er påvist behov for mer kontroll i kraftbransjen sammenlignet med andre bransjer. Instansen viser til at departementet i høringsnotatet har uttalt at det er usikkert om forslaget vil føre til provenyøkning.

Energi Norge uttaler at det er lite effektiv ressursbruk at både skattemyndighetene og kommunen skal gjennomgå og vurdere kraftforetakenes skattepapirer. Etter denne høringsinstansens syn vil kommunens kontrollbehov bli ivaretatt når skattemyndighetene utfører sine kontrolloppgaver.

Energi Norge mener at forslaget høyst sannsynlig vil føre til økt ressursbruk for kraftforetakene fordi det blir flere spørsmål og prosesser om verdsettingsspørsmålet. Instansen mener det er betenkelig å innføre slike regler, tatt i betraktning at det er usikkert om det vil føre til riktigere skattegrunnlag eller provenyendring.

Energi Norge anfører at forslaget vil føre til redusert forutberegnelighet for kraftforetakene ved at en tredjepart kan klage på skattefastsettingen. Denne høringsinstansen viser til at klagerett for tredjepart ikke er vanlig på noe annet område i skatteretten. Instansen uttaler at det bør kreves tungtveiende grunner for å stille ressurssterke kraftkommuner i en særstilling der de har klagerett. Energi Norge mener at verken høringsnotatet eller uavhengige faglige vurderinger gir støtte for at slike grunner finnes.

Energi Norge mener det er feil når det i begrunnelsen for anmodningsvedtaket er påpekt at manglende innsyns- og klagerett i saker om kraftanlegg innebærer en negativ forskjellsbehandling av kraftkommuner. Denne høringsinstansen viser til at kommunen heller ikke for andre eiendommer har innsyns- og klagerett ved verdsetting etter skatteloven. Instansen påpeker at det for kraftanlegg, i motsetning til det som gjelder for andre eiendommer, er lovbestemt at kommunen skal legge skattekontorets verdsetting til grunn for eiendomsskatten. Det at kommunen kan påvirke verdsettingen av kraftanlegg i mindre grad enn andre eiendommer, er ikke et resultat av manglende innsyns- og klagerett i saker etter skatteloven, men en konsekvens av at det i eigedomsskattelova er bestemt at det er skattekontoret – ikke kommunen selv – som skal fastsette verdien.

Skattedirektoratet er negativ til regler om innsyns- og klagerett. Denne høringsinstansen uttaler at forslaget sannsynligvis vil føre til flere innsynssaker. Instansen uttaler videre at forslaget vil få negative konsekvenser for Skatteetaten i den forstand at ressursene som går med til å behandle klager, må tas fra Skatteetatens øvrige kontrollarbeid. Ressursene vil dermed ikke bli brukt på de sakene det ut fra en kontrollfaglig vurdering er mest hensiktsmessig å arbeide med. Direktoratet ser med bekymring på hvilke konsekvenser dette kan få for skatteinngangen. I høringsuttalelsen heter det:

«Skattedirektoratets rolle som kontrollmyndighet vil stå i fare for å bli utvannet dersom klagebehandlingen påvirker hvilke saker som kontoret på selvstendig grunnlag har ressurser til å ta opp. I den forbindelse viser vi særlig til at grunnrenteskattereglene innebærer at kraftforetakene er underlagt et høyskatteregime. I dette ligger et incentiv og en risiko for at en for stor andel av kraftforetakenes kostnader henføres til kraftproduksjon. Videre vil det på inntektssiden være incentiver til å få lagt til grunn faktiske priser og ikke spotmarkedspriser når markedsprisen er høyere enn faktiske priser. [..]
All tid de foreslåtte reglene er forutsatt å være provenymessig nøytrale, ser vi med bekymring på hvilke konsekvenser den dreide ressursbruken vil kunne ha for dette nødvendige kontrollarbeidet, og da indirekte for skatteinngangen.»

Justis- og beredskapsdepartementet har enkelte merknader om klagerettens rekkevidde.

41.5 Departementets vurdering

En generell innsyns- og klagerett for kommunen innebærer at den får videre prosessuelle rettigheter i skattesaker enn det som følger av skatteforvaltningsloven i dag. Stortinget har tre ganger tidligere vurdert og avslått spørsmålet om å innføre slike regler, senest i forbindelse med Revidert Nasjonalbudsjett for 2012, se nærmere om dette i Ot.prp. nr. 1 (2001–2002) punkt 11.2 og Innst. O. nr. 3 (2001–2002) punkt 12.2.2, Ot.prp. nr. 1 (2003–2004) punkt 10.9 og 10.10 og Innst. O. nr. 20 (2003–2004) punkt 10.7 og 10.8 og Prop. 112 L (2011–2012) punkt 3.6 og Innst. 370 L (2011–2012) kapittel 3.

Departementet vil også nå fraråde at det innføres innsyns- og klagerett for kommunen.

LVK, Energi Norge og Skattedirektoratet har fremmet en rekke prinsipielle og praktiske argumenter som taler henholdsvis for og mot utvidet innsyns- og klagerett. Etter departementets vurdering er det argumentene mot utvidet innsyns- og klagerett som bør tillegges mest vekt.

Hovedregelen i skatteforvaltningsloven § 13-1 er at det bare er den skattepliktige eller den som er endelig ansvarlig for skatten som kan klage på skattefastsettingen. Loven har enkelte unntak fra dette utgangspunktet, men de gjelder for private parter med særlig og nær tilknytning til den skattepliktige. Det finnes ingen regler om at skattekreditorene kan klage på skattefastsettingen. En adgang for kommunen til å klage på verdsettingen av kraftanlegg vil være i strid med dette prinsippet.

Hovedregelen i eigedomsskattelova er at kommunen selv skal verdsette eiendommer når den skriver ut eiendomsskatt. For eiendomsskatt på kraftanlegg gjelder det et obligatorisk unntak. Her skal kommunen bruke den verdien (taksten) som et kraftanlegg får ved fastsetting av formues- og inntektsskatt i året før skatteåret. Det er Skatteetaten som håndhever skattelovens regler om formues- og inntektsskatt. Det følger dermed av lovens system at kommunen i saker om eiendomsskatt på kraftanlegg skal forholde seg til den verdien som Skatteetaten fastsetter. Departementet er derfor av den oppfatning at den særlige betydningen som formuesverdsettingen av kraftanlegg har for kommunen, ikke kan begrunne at kommunen skal få klagerett.

Kommunen har i dag rett til å gå til søksmål om verdsettingen av kraftanleggene. LVK har isolert sett rett i at det er uhensiktsmessig at et overordnet forvaltningsorgan ikke kan prøve verdsettingsspørsmålet før saken går til domstolene. Utgangspunktet i skatteretten er at det er samsvar mellom reglene om klagerett og søksmålsrett, slik at en part kan fremme saken for et klageorgan før den går til en mer ressurskrevende domstolsbehandling. Departementet er likevel av den oppfatning at dette hensynet ikke kan være avgjørende i et tilfelle som dette, der det er andre tungtveiende argumenter mot å innføre klagerett.

Det er også et annet prinsipielt argument som taler mot utvidet innsynsrett for kommunen. Skattemyndighetene har etter loven en streng taushetsplikt som blant annet er begrunnet med at de har behov for tillit hos de skattepliktige. De skattepliktige er pålagt en vidtrekkende opplysningsplikt til skattemyndighetene. Skattepliktige som opplever at lovgivningen i for stor grad gjør inngrep i taushetsplikten, for eksempel i form av regler om at tredjeparter har rett til innsyn, kan bli mindre tilbøyelige til å oppfylle opplysningsplikten i fremtiden. En slik utvikling vil gjøre det vanskeligere for skattemyndighetene å fastsette riktig skatt.

Reglene vil bli ressurskrevende å håndtere for Skatteetaten.

For det første er det grunn til å tro at skattemyndighetene må bruke mer ressurser på å behandle innsynsforespørsler. Når det kommer et innsynskrav, må Skatteetaten gå gjennom alle dokumentene i saken og skille ut de opplysningene som skal utleveres (opplysninger som gjelder verdsettingen) fra opplysninger som ikke kan utleveres (opplysninger om andre deler av skattefastsettingen).

For det andre innebærer klageretten at skattemyndighetene blir forpliktet til å behandle de klagesakene kommunene fremmer. Ressursene som brukes til dette vil gå på bekostning av de ressursene som til enhver tid er tilgjengelig til annet kontrollarbeid. Skattemyndighetene kan dermed ikke i samme grad som tidligere la kontrollfaglige vurderinger avgjøre hvilke saker de skal arbeide med.

Departementet bemerker i denne forbindelse at reglene om kraftverksbeskatning innebærer at kraftforetakene er underlagt et høyskatteregime. Reglene gir kraftforetak et økonomisk incentiv til at inntekten fra kraftproduksjonen skal bli så lav som mulig. Det er derfor særlig viktig at skattemyndighetene foretar kontroller på dette området. Skattedirektoratet har som nevnt i punkt 41.4 understreket at reglene vil føre til færre faglig begrunnede kontroller og uttalt bekymring for hvilke konsekvenser det vil få for skatteprovenyet.

Regler om utvidet innsynsrett og klagerett for kommunen vil ha negative konsekvenser for de skattepliktige.

For det første innebærer innsynsretten som nevnt at en tredjepart får utvidet adgang til opplysninger om de skattepliktige. Sett fra de skattepliktiges ståsted innebærer dette økt risiko for at bedriftsinterne opplysninger kommer på avveie.

For det andre fører klageretten til mindre forutberegnelighet for de skattepliktige i den forstand at en tredjepart kan klage på skattefastsettingene deres. De skattepliktige kan ikke i samme grad som tidligere basere seg på at den verdsettingen som de selv eller skattemyndighetene har foretatt, vil bli endelig.

For det tredje kommer de skattepliktige til å få økte administrative kostnader som følge av reglene. De skattepliktige må bruke interne ressurser og engasjere prosessfullmektig for å ivareta sine interesser i klagesakene.

Som følge av at departementet anser at det ikke bør gis utvidet innsynsrett og klagerett til kommunene i saker om verdsetting av kraftanlegg, fremmes det ikke noe forslag til slike regler i denne proposisjonen. I den videre fremstillingen redegjør departementet likevel for ulike spørsmål som oppstår dersom Stortinget vedtar utvidet innsyns- og klagerett. Redegjørelsen tar utgangspunkt i de reglene som ble foreslått i høringsnotatet og høringsinstansenes merknader til disse forslagene.

41.6 Departementets vurdering av hvordan regler om utvidet innsyns- og klagerett mv. kan utformes

41.6.1 Innsynsrett

Høringsnotatets forslag

Departementet foreslo i høringsnotatet en bestemmelse i skatteforvaltningsloven § 5-4 niende ledd om at kommunen kan kreve innsyn i dokumenter som gjelder verdsetting av kraftanlegg som har betydning for utskrivingen av eiendomsskatt.

Høringsinstansenes merknader

LVK støtter forslaget. Denne høringsinstansen presiserer at det er viktig at reglene praktiseres slik at det gis innsyn i alle dokumenter som gjelder verdsettelsen og at innsynsadgangen ikke begrenses i samsvar med tidligere praksis. Instansen understreker at innsyn i alle dokumenter er avgjørende for at kommunen skal kunne vurdere om den skal klage eller ta ut søksmål.

LVK forstår forslaget slik at innsynretten også omfatter grunnlaget for grunnrenteskatt og ber om at departementet presiserer dette. Høringsinstansen mener kommunen må ha innsyn i dette grunnlaget for å kontrollere at verdsettingen er riktig.

LVK anfører at innsynsretten også bør omfatte opplysninger om grunnlaget for naturressursskatt. Kommunen er skattekreditor for naturressursskatten som beregnes på grunnlag av de siste sju års kraftproduksjon. Denne høringsinstansen viser til at formålet med naturressursskatten er at kommunen skal få sin andel av grunnrenten gjennom utnytting av vannressurser til lokal verdiskapning, og at den er ment å gi kommunen sikre skatteinntekter.

Energi Norge, som i utgangspunktet er negativ til innsynsrett, anfører at innsynsretten ikke bør gjelde grunnlaget for grunnrenteskatt og naturressursskatt. Denne høringsinstansen uttaler at LVKs krav om innsyn i disse opplysningene, illustrerer at lovgiver ved å åpne for innsyn på ett område, blir utsatt for press om å innføre tilsvarende rettigheter på andre områder. Det viser ifølge instansen at kommunen ikke bør få utvidede rettigheter. Energi Norge uttaler at det er en samfunnsøkonomisk riktig rollefordeling at inntektsskatt, formueskatt, særskatt og eiendomsskatt for kraftanlegg fastsettes av skattekontoret, og at skattekreditorene, herunder kommunene og fylkeskommunene, forholder seg til verdsettingen.

Energi Norge understreker at selskapene gir Skatteetaten opplysninger som inneholder forretningshemmeligheter som i minst mulig grad bør spres til andre. Høringsinstansen anfører at den skattepliktige bør involveres i forkant av oversendelsen til kommunen for å sikre at kommunen ikke får innsyn i mer informasjon enn den har rett til. Instansen mener at det bør presiseres i loven at den skattepliktige skal få gjenpart av den oversendte dokumentasjonen.

Justis- og beredskapsdepartementet uttaler at det er uklart om lovforslagets krav om at verdsettingen «må ha betydning for utskrivingen av eiendomsskatt» , innebærer en begrensning i retten til innsyn, og at det heller ikke går frem hva som eventuelt ligger i dette vilkåret.

Departementets vurderinger

Hovedregelen i skatteforvaltningsloven § 5-4 er at det bare er den skattepliktige selv som har rett til innsyn i saksdokumentene i sin egen sak. En adgang for kommunen til å kreve innsyn i dokumenter er et unntak fra dette utgangspunktet.

Det fremgår av redegjørelsen i punkt 41.3 at kommunen etter gjeldende rett har en nokså vid rett til innsyn i opplysninger om verdsettingen av kraftanlegg. Enkelte opplysninger faller imidlertid utenfor innsynsretten. Departementet legger til grunn at Stortingets vedtak innebærer at kommunen som hovedregel skal ha innsyn i alle dokumenter som etter sitt innhold gjelder verdsettingsspørsmålet.

Etter departementets vurdering bør reglene om innsynsrett for kommunen stå i § 5-4 nytt niende ledd. Leddets første punktum bør fastsette at kommunen skal kunne kreve innsyn i «dokumenter som gjelder verdsetting av kraftanlegg som har betydning for utskrivingen av eiendomsskatt.»

Overskriften til § 5-4 bør endres slik at den gjenspeiler at paragrafen omfatter mer enn innsyn for den skattepliktige som er part i saken.

Det bør ikke være av betydning for innsynsretten hvordan og i hvilken sammenheng opplysningene har kommet inn til skattemyndighetene. Innsynsretten bør dermed ikke begrenses til opplysninger i skattemeldingen og vedlegg til denne. Det kan eksempelvis også gis innsyn i senere korrespondanse mellom skattepliktige og skattekontoret.

Innsynsretten bør bare omfatte de dokumenter som til enhver tid finnes om verdsetting av kraftanlegget. I seg selv bør den ikke innebærer at skattemyndighetene plikter å fremskaffe andre dokumenter enn dem som allerede foreligger i saken.

Innsynsretten bør bare gjelde når kommunen krever det. Skattemyndighetene vil dermed ikke ha noen plikt til å utlevere opplysninger uoppfordret.

Hensynet til den skattepliktige tilsier at kommunen som har fått innsyn i dokumenter, ikke kan gi disse videre til uvedkommende. Eigedomsskattelova § 29 annet ledd har en bestemmelse om at taushetspliktreglene i skatteforvaltningsloven kapittel 3 gjelder tilsvarende for personer som er med på å skrive ut eiendomsskatt. Departementet legger til grunn at denne bestemmelsen gjelder opplysninger som mottas fra skattemyndighetene etter en eventuell bestemmelse i skatteforvaltningsloven § 5-4 niende ledd på samme måte som andre opplysninger i eiendomsskattesaker.

Vilkåret om at dokumentene må ha «betydning for utskrivingen av eiendomsskatt» vil avgrense innsynsretten på to måter.

For det første er det bare i de tilfellene kommunen skriver ut eiendomsskatt på kraftanlegg at det kan gis ut opplysninger. Opplysninger kan ikke gis til kommuner som ikke benytter seg av utskrivingsadgangen.

For det andre sier vilkåret noe om hvilke dokumenter innsynsretten omfatter. Det kan bare kreves innsyn i dokumenter som helt eller delvis gjelder verdsetting av kraftanlegget.

Opplysninger om andre deler av skattefastsettingen til den skattepliktige omfattes ikke av innsynsretten. LVK og Energi Norge har reist spørsmål ved om det kan gis ut opplysninger om grunnlaget for grunnrenteskatt og naturressursskatt. Etter departementets vurdering må løsningen bli forskjellig for disse to skattartene.

Opplysninger om grunnrenteskatten må etter departements oppfatning omfattes av innsynsretten. Årsaken til dette er at grunnrenteskatten som fastsattes etter skatteloven § 18-3, inngår ved verdsettingen av kraftanleggene etter § 18-5. Nærmere bestemt fremkommer verdien som en sum av brutto salgsinntekter etter fradrag for grunnrenteskatt og enkelte andre kostnader. For at kommunen skal få fullstendig innsyn i grunnlaget for verdsetting av anlegget, må den også ha innsyn i opplysningene om grunnrenteskatt. Departementet presiserer at det ikke er kommunens interesse i grunnrenteskatten som sådan som begrunner innsynsretten, men at grunnrenteskatten inngår i beregningen av formuesverdien som kommunen skal bruke når den skriver ut eiendomsskatt.

Opplysninger om grunnlaget for naturressursskatt skal på den annen side ikke omfattes av innsynsretten. Naturressursskatt som er fastsatt etter skatteloven § 18-4, har ingen betydning for verdsettingen av kraftanlegget. Størrelsen på naturressursskatten påvirker ikke grunnlaget for utskriving av eiendomsskatten. Når kommunen ikke har en annen interesse i naturressursskatten enn at den (og fylkeskommunen) er skattekreditor, bør den ikke ha innsynsrett.

Energi Norge har foreslått at kraftforetaket skal involveres før kommunen gis innsyn eller at foretaket skal få gjenpart av den oversendte dokumentasjonen. Etter departementets vurdering er det ikke hensiktsmessig at kraftforetaket alltid må spørres før opplysninger gis ut. Et slikt vilkår vil skape unødvendig merarbeid for Skatteetaten. Departementet er på den annen side enig med Energi Norge om at den skattepliktige bør få varsel om at opplysninger er gitt ut. Det bør gis en bestemmelse om dette i skatteforvaltningsloven § 5-4 niende ledd annet punktum.

I § 5-2 annet til åttende ledd er det gitt regler om unntak fra innsyn for interne dokumenter mv., hvordan innsyn skal gis og klage på avslag på krav om innsyn. Det bør gis en bestemmelse i § 5-4 niende ledd tredje punktum om at disse skal gjelde også når kommunen ber om innsyn.

Departementet har vurdert om eigedomsskattelova § 18 kan oppheves som overflødig fordi innsynretten etter skatteforvaltningsloven § 5-4 niende ledd omfatter flere opplysninger. Eigedomsskattelova § 18 gjelder også i andre saker enn verdsetting av kraftanlegg. Det er derfor fortsatt behov for bestemmelsen.

41.6.2 Klagerett

Høringsnotatets forslag

Departementet foreslo i høringsnotatet en bestemmelse om at kommunen kan klage på verdsettingen av kraftanlegg som har betydning for utskrivingen av eiendomsskatt. Skattekontoret skal ifølge forslaget være klageinstans ved klage på en verdsetting som den skattepliktige har gjennomført, mens Skatteklagenemnda skal behandle klager på vedtak fra skattekontoret. Verdsettinger som følger av vedtak fra Skatteklagenemnda kan ikke påklages. Videre kan kommunen ifølge forslaget bare klage på verdsettingen én gang. Kommunen kan ikke klage på et vedtak fra skattekontoret dersom det er kommunen selv som har bragt saken inn for behandling der.

Departementet foreslo i høringsnotatet at klagefristen skal være tre måneder.

Den skattepliktige skal ifølge forslaget varsles om klagen. Underveis i klagesaksbehandlingen skal den skattepliktige ha de samme prosessuelle rettigheter som ellers gjelder i skattesaker. Departementet foreslo også at de ulovfestede reglene om at det må påvises feil ved den skattepliktiges skjønn før dette kan fravikes, skal gjelde når kommunene klager på verdsettingen.

Høringsinstansenes merknader

LVK støtter forslaget om å lovfeste en adgang for kommunene til å klage på verdsettingen av kraftanlegg. Denne høringsinstansen uttaler at klageretten er en grunnleggende rettsikkerhetsgaranti som gir kommunen forutsigbarhet og forsvarlig saksbehandling innen rimelig tid. Instansen mener likevel det er behov for noen endringer i høringsnotatets forslag.

LVK legger til grunn at klageretten omfatter fradraget for skatt på grunnrenteinntekt når anførselen fremmes som ledd i en klage på verdsettelsen. Denne høringsinstansen mener i tillegg at klageretten også bør utvides til å gjelde fastsettingen av naturressursskatt. Begrunnelsen for dette standpunktet er den samme som for innsynsretten, at posisjonen som skattekreditor gir kommunene en berettiget interesse av å angripe fastsettingen.

LVK uttaler at klageinstansen må ha full adgang til å overprøve den skattepliktiges skjønnsfastsetting. Denne høringsinstansen mener de vanlige reglene om skjønnsfastsetting i skatteforvaltningsloven ikke passer i klagesaker om skjønnsfastsetting. Disse reglene gjelder ifølge instansen når den skattepliktige ikke har foretatt egenfastsetting eller når det ikke er noe forsvarlig grunnlag å bygge fastsettingen på. LVK viser til at den klare hovedregelen i forvaltningsretten, som gjelder for alle andre eiendomsskattesubjekter enn kraftanlegg, er at klageinstansen kan prøve alle sider av saken. LVK er opptatt av en mest mulig korrekt verdsetting og uttaler at skattemyndighetene må foreta en fri bevisbedømmelse av alle opplysningene i saken, samt legge til grunn det mest sannsynlige faktum og et forsvarlig skjønn ved anvendelse av rettsreglene.

LVK uttaler at det bør presiseres at klager på fordeling av eiendomsskattegrunnlag mellom kommuner skal behandles av Skattedirektoratet.

LVK foreslår at kommunen skal få varsel dersom den skattepliktige klager på skattekontorets vedtak om fastsetting av verdien på kraftanlegg. Varselet er ifølge denne høringsinstansen nødvendig for at kommunen skal kunne ivareta sine interesser i klageprosessen.

LVK foreslår at klagefristen skal være seks måneder. Denne høringsinstansen begrunner forslaget med hensynet til rettssikkerhet for kommunen og systembetraktninger. Instansen uttaler at kommunen har behov for tid til å be om innsyn i saken og å utarbeide klagen. Med en frist på tre måneder vil klageperioden falle sammen med tiden for budsjettbehandlingen i kommunene, som er svært tid- og ressurskrevende. Instansen påpeker at dersom fristen settes til seks måneder, vil klagefristen bli den samme som søksmålsfristen i denne typen saker.

Energi Norge uttaler at det bør innføres et klagegebyr. Denne høringsinstansen viser til at klageretten har negative konsekvenser i form av økt ressursbruk for det offentlige og for kraftforetakene. Reglene svekker også forutberegneligheten for kraftforetakene. Ved at det innføres klagegebyr vil kommunene bare klage når de har en begrunnet oppfatning om at verdsettelsen av kraftanlegget har vesentlige feil.

Energi Norge anfører at klageretten ikke bør gjelde grunnlaget for grunnrenteskatt og naturressursskatt. Begrunnelsen for dette er på samme måte som for innsynsretten at det er en samfunnsøkonomisk riktig rollefordeling at skattekontoret fastsetter skatten som alle skattekreditorene, herunder kommunene og fylkeskommunene, må forholde seg til. Det er ikke grunnlag for at kraftkommuner skal stå i noen særstilling blant skattekreditorene.

Energi Norge anfører at klagefristen bør være betydelig kortere enn tre måneder. Denne høringsinstansen uttaler at kraftforetakene har behov for å få avklart sin rettsstilling. Innføringen av klagerett for kommunene innebærer redusert forutberegnelighet for kraftforetakene. Energi Norge mener derfor at klagefristen ikke må være lengre enn nødvendig for at kraftkommunene skal få tilstrekkelig innsikt i saken til å utforme en begrunnet klage. Instansen mener at kommunene kan gjøre dette på betydelig kortere tid enn tre måneder.

Skattedirektoratet viser til at klageretten er foreslått hjemlet i skatteforvaltningsloven § 13-2 nytt femte ledd og at det i § 5-6 om forhåndsvarsel er en regel om at den som har klagerett etter § 13-2, skal ha varsel på samme måte som den vedtaket retter seg mot. Denne høringsinstansen forstår departementets forslag slik at kommunene skal ha varsel før skattemyndighetene fatter vedtak om endring av skattefastsettingen til kraftforetaket.

Justis- og beredskapsdepartementet har foreslått en omformulering av bestemmelsen om at skattekontoret er klageinstans ved klager på den skattepliktiges egenfastsetting etter kapittel 9.

Departementets vurderinger

Hovedregelen i skatteforvaltningsloven er at det bare er den skattepliktige eller den som er endelig ansvarlig for skatten som har rett til å klage på skattefastsettingen. Videre er det slik at klageretten bare omfatter vedtak om skattefastsetting, ikke skattefastsettinger som er foretatt av den skattepliktige etter skatteforvaltningsloven kapittel 9. En rett for kommunen til å klage på grunnlaget for formuesskatten innebærer et unntak både fra lovens hovedregel om hvem som har klagerett og hva som skal kunne påklages (klagegjenstanden). Det bør derfor gis egne bestemmelser om dette. I tillegg er det behov for å bestemme hvilket organ som skal være klageinstans, klagefristens lengde og hvilke rettigheter den skattepliktige og kommunen skal ha under saksbehandlingen.

Skatteforvaltningsloven § 13-2 har regler om klagerett for andre enn den skattepliktige og den som er endelig ansvarlig for skatten. Kommunens klagerett bør reguleres i § 13-2 nytt femte ledd. Bestemmelsen bør angi at «[k]ommunen kan klage på verdsettingen av kraftanlegg som har betydning for utskrivingen av eiendomsskatt.»

Klageretten gjelder både verdsetting som følger av en skattefastsetting den skattepliktige har gjennomført etter reglene i lovens kapittel 9, og verdsetting som følger av et vedtak fra skattemyndighetene. Adgangen til å klage på fastsetting den skattepliktige har gjennomført, gjelder både den ordinære egenfastsettingen og fastsetting som følger av endringsmelding.

Kommuner som ikke har eiendomsskatt på kraftanlegg, har ikke klagerett siden verdsettingen ikke har «betydning for» utskrivingen av skatt.

Klageretten bør på samme måte som innsynsretten begrenses til å gjelde den delen av skattefastsettingen som har betydning for utskrivingen av eiendomsskatt på kraftanlegg.

Spørsmålet fra LVK og Energi Norge om grunnlaget for grunnrenteskatt og naturressursskatt omfattes av klageretten, bør løses på samme måte som for innsynsretten. Dette innebærer for det første at kommunene i en klage på verdsettingen av kraftanlegget, kan påberope seg at grunnlaget for grunnrenteskatt er uriktig siden grunnrenteskatten er et ledd som inngår i beregningen av verdien. Grunnrenteskatten som sådan kan derimot ikke påklages. For det andre er det slik at grunnlaget for naturressursskatt ikke kan påklages, ettersom naturressursskatten ikke har betydning for beregningen av kraftanleggets verdi. Departementet viser til redegjørelsen i punkt 41.6.1 vedrørende dette.

Departementet foreslo i høringsnotatet at skattekontoret skal være klageinstans i de tilfellene kommunen klager på en verdsetting som den skattepliktige har gjennomført selv etter reglene i skatteforvaltningsloven kapittel 9. Ingen høringsinstanser har hatt innvendinger til dette.

Begrunnelsen for standpunktet er at skattekontorets vurdering av verdsettingsspørsmålet på dette tidspunktet i skattesaken ikke har kommet til uttrykk i noe vedtak. Klagen bør derfor ikke bringes direkte inn for Skatteklagenemnda. Hensynet til at den skattepliktige bør kunne kreve ny overprøving av saken tilsier også at saken ikke bør behandles av nemnda på dette stadiet.

Regelen om skattekontoret som klageinstans bør tas inn i skatteforvaltningsloven § 13-3 femte ledd.

Kommunen kan ikke klage på vedtaket som skattekontoret har fattet i klagesaken. Det at det ikke er videre klagerett i slike tilfeller er i samsvar med det alminnelige forvaltningsrettslige utgangspunktet om at en klager ikke har klageadgang på vedtak i klagesak, som kommer til uttrykk i § 13-1 annet ledd første punktum.

Departementet foreslo videre i høringsnotatet at Skatteklagenemnda skal være klageinstans i de tilfellene verdsettingen fremgår av et vedtak fra skattekontoret. Høringsinstansene har heller ikke hatt innvendinger til dette forslaget. Nemndas kompetanse i slike saker vil følge av hovedregelen om hvilket organ som er klageinstans i saker etter skatteforvaltningsloven, jf. § 13-3 annet ledd første punktum, og det er derfor ikke behov for å regulere dette særskilt.

Klagen skal sendes til skattekontoret, enten som klageorgan eller som mottaker av klage som skal behandles i Skatteklagenemnda.

Når verdsettingen følger av et vedtak i en klagesak, bør kommunen etter departementets vurdering ikke ha klagerett. Saken har på dette stadiet vært behandlet to ganger i forvaltningen, både av skattekontoret som endringssak uten klage og av Skatteklagenemnda som klagesak. Kommunen har ved begge anledninger kunnet fremme sine synspunkter. Departementet legger til grunn at kommunen da har hatt tilstrekkelig anledning til å ivareta sine interesser på forvaltningsstadiet. LVK har i sin høringsuttalelse sagt seg enig i dette.

Konsekvensen av at kommunen ikke kan påklage et vedtak er at den må gå til søksmål dersom den ønsker å angripe fastsettingen. Også for den skattepliktige er søksmål det eneste rettsmiddelet dersom den skattepliktige på dette stadiet vil at saken skal prøves på nytt.

LVK har uttalt at Skattedirektoratet bør være klageinstans i de tilfellene kommuner er uenige om fordeling av eiendomsskattegrunnlag. Departementet er enig i dette. Direktoratets kompetanse i slike saker følger indirekte av skatteforvaltningsloven § 15-7. Den fastsetter at dersom kommuner er uenige om hvor en skattepliktig skal skattlegges for sin formue og inntekt, kan de kreve at Skattedirektoratet avgjør spørsmålet med endelig virkning.

Ved utforming av klagefristens lengde må flere hensyn veies mot hverandre. Hensynet til kommunene tilsier at klagefristen bør være lang. Kommunen må kreve innsyn i dokumenter, vurdere om den skal klage og til slutt utforme klagen. Hensynet til det skattepliktige kraftforetaket tilsier at fristen bør være kort.

Hovedregelen i skatteforvaltningsloven er at den skattepliktige har en klagefrist på seks uker, jf. § 13-4 første ledd. Departementet foreslo i høringsnotatet at kommunens frist skal være tre måneder. Etter en ny vurdering av saken anser departementet at fristen settes til seks måneder. Standpunktet er særlig begrunnet med at kommunen, i motsetning til den skattepliktige, ikke kjenner saken fra tidligere, slik LVK har påpekt i sin høringsuttalelse.

Skatteforvaltningslovens hovedregel er at fristen skal regnes fra melding er kommet frem, jf. § 5-5 første ledd. Denne skal gjelde også for kommunen. Departementet legger til grunn at det er den meldingen som kommunen får om kraftanleggets formuesverdi – som altså er kommunens grunnlag for utskriving av eiendomsskatt – som fristen skal beregnes med utgangspunkt i. Meldingen kan enten gis i form av listen med fastsatte formuesverdier (eiendomsskattegrunnlagene) som sendes ut når den ordinære skattefastsettingen er ferdig, eller i form av melding om endring av skattefastsettingen.

Klageretten innebærer at klageinstansen har plikt til å realitetsbehandle saken. Skattemyndighetene har dermed ikke anledning til å vurdere om det er hensiktsmessig å ta verdsettingsspørsmålet opp til endring, slik de skal i saker som behandles etter skatteforvaltningsloven kapittel 12.

Det er viktig at hensynet til den skattepliktige ivaretas under klagesaksbehandlingen. Det bør gis en egen bestemmelse i § 13-3 femte ledd annet punktum om at skattemyndighetene skal varsle den skattepliktige om at det har kommet inn en klage. Underveis i saksbehandlingen bør den skattepliktige ha de prosessuelle rettigheter som ellers gjelder i skattesaker. Det innebærer blant annet rett til innsyn i klagen og andre dokumenter i saken. Den skattepliktige skal også ha forhåndsvarsel og gis anledning til å uttale seg, jf. § 5-6 første ledd første punktum.

LVK har uttalt at kommunen også har behov for varsel hvis den skattepliktige klager på verdsettingen. Departementet er enig i dette. Det bør gis en bestemmelse i § 5-6 første ledd tredje punktum om at kommunen skal varsles når den skattepliktige klager på vedtak om verdsetting av kraftanlegg.

Ved verdsettingen av kraftanleggene vil bevisbedømmelsen kunne bero på skjønnsmessige elementer. I saker om skjønnsfastsetting har det i praksis utviklet seg regler som innebærer at skattemyndighetene – som et utgangspunkt – må kunne påvise at den skattepliktiges skjønn er feil for å kunne fravike dette. Reglene er videreført i skatteforvaltningsloven, jf. Prop. 38 L (2015–2016) punkt 18.6.3.1. Departementet foreslo i høringsnotatet at det samme skal gjelde i saker der skattemyndighetene behandler kommunenes klager på verdsetting av kraftanlegg.

LVK har i sin høringsuttalelse anført at denne begrensningen ikke bør gjelde når kommunen klager, men departementet er ikke enig i dette.

LVK har rett i at den forvaltningsrettslige hovedregelen er at klageinstansen kan prøve alle sider av saken. Hensynet til den skattepliktige har imidlertid lagt grunnlag for en annen løsning på skatteforvaltningsområdet. Skatteforvaltningsreglene pålegger, i motsetning til forvaltningsloven, den private parten å opplyse saken (den skattepliktiges opplysningsplikt). Den skattepliktige har også plikt til å anslå skjønnsmessige beløp der dette er en nødvendig del av fastsettingen. Det er i rettspraksis utviklet en lære om at skattemyndighetene bare kan fravike den skattepliktiges skjønn dersom det er feil ved skjønnet. Denne bør gjelde også når skattemyndighetene vurderer skjønnsmessige spørsmål etter klage fra kommunen. For den skattepliktige vil en endring av skattefastsettingen ha de samme konsekvensene enten endringen skyldes en sak skattemyndighetene har tatt opp på eget initiativ eller en klage fra kommunen. Det er ikke tilstrekkelig for å ta klagen til følge at kommunen kan sannsynliggjøre at et forsvarlig skjønn kan gi et annet resultat enn det som følger av den foreliggende fastsettingen.

Departementet understreker at det nevnte standpunktet ikke innebærer at det skal mer til å ta til følge kommunens krav enn det som ellers gjelder når det er aktuelt å fravike den skattepliktiges påstand. Skattemyndighetene skal som vanlig foreta en fri bevisvurdering og tolke rettsreglene. Skattemyndighetene skal også vurdere den skattepliktiges skjønn, men kan som nevnt bare fravike dette dersom det er uriktig.

Dersom klagen fra kommunen tas til følge, oppstår det plikt for skattemyndighetene til å endre skattefastsettingen. Etter departementets vurdering er det ikke nødvendig med en egen bestemmelse om dette ettersom det allerede følger av lovens system at skattefastsettingen skal endres når en klager får medhold i en klagesak.

For den skattepliktige vil avgjørelsen i en klagesak der skattekontoret er klageinstans, fortone seg som et vedtak om endring uten klage etter reglene i skatteforvaltningsloven kapittel 12. Den skattepliktige bør kunne påklage dette vedtaket. Det bør gis en egen bestemmelse om slik klagerett i § 13-1 annet ledd annet punktum. Bestemmelsen vil være et unntak fra hovedregelen om at et vedtak i en klagesak ikke kan påklages.

Den skattepliktige kan ikke klage på et vedtak fattet av Skatteklagenemnda. Som nevnt har saken da vært behandlet to ganger i forvaltningen med anledning for den skattepliktige til å fremme sine synspunkter. Den skattepliktige må da på samme måte som kommunen gå til søksmål dersom den ønsker å angripe vedtaket.

Energi Norge har foreslått at det skal innføres et klagegebyr for kommunene. Bortsett fra i reglene om bindende forhåndsuttalelser, har skatteforvaltningsloven ingen bestemmelser om gebyr for parter som fremmer klager eller søknader for skattemyndighetene. Departementet er av den oppfatning at det heller ikke bør innføres slike regler for kommuner som klager på verdsettingen av kraftanlegg. Gebyrspørsmålet kan tas opp til ny vurdering dersom det i praksis fremmes mange ubegrunnede klager eller andre grunner tilsier det.

41.6.3 Søksmålsrett

Departementet foreslo i høringsnotatet enkelte endringer i reglene om kommunens adgang til å gå til søksmål om verdsettingen av kraftanlegg. Endringene er i det vesentlige en konsekvens av at det innføres klagerett. Høringsinstansene slutter seg i all hovedsak til forslagene. Instansene uttaler at det i tillegg er behov for enkelte andre endringer i søksmålsreglene som departementet er enig i. Departementet viderefører ingen av forslagene i denne proposisjonen ettersom det ikke foreslås regler om utvidet innsynsrett og klagerett, men det skisseres på samme måte som for innsyns- og klageretten hvordan reglene kan utformes.

Ordlyden i bestemmelsen i skatteforvaltningsloven § 15-2 tredje ledd annet punktum om hva kommunen kan gå til søksmål om, bør endres slik at den blir mer lik bestemmelsen som angir hva som kan påklages. Bestemmelsen bør fastsette at kommunen kan få prøvd «verdsettingen av kraftanlegg som har betydning for utskrivingen av eiendomsskatt.» Endringen vil i praksis verken utvide eller innskrenke søksmålsadgangen sammenlignet med det som følger av skatteforvaltningsloven i dag. Vilkåret «som har betydning for utskrivingen av eiendomsskatt» bør forstås på samme måte som for innsyns- og klageretten.

Det følger av § 15-3 første ledd at søksmålet skal rettes mot den skattemyndigheten som har truffet avgjørelsen. Er avgjørelsen truffet av en nemnd, utøves partsstillingen av skattekontoret. Sentralskattekontoret for storbedrifter har i dag et særlig ansvar for skattleggingen av kraftforetak etter reglene i skatteloven kapittel 18. I praksis er det dette kontoret som utøver partsstillingen når kommunen går til sak der et kraftanlegg er verdsatt ved vedtak.

Skatteforvaltningsloven har ingen bestemmelser om hvem som utøver partsstillingen når det er den skattepliktige som har fastsatt kraftanleggets verdi etter reglene i kapittel 9. Det er behov for å regulere dette spørsmålet. Departementet uttalte i høringsnotatet at det er urimelig om den skattepliktige skal bære de administrative kostnadene ved at kommunen ønsker å prøve saken for domstolene. Hensynet til en hensiktsmessig saksbehandling tilsier dessuten at skattemyndighetene blir formelt involvert i saken og vurderer verdsettingsspørsmålet når den er kommet så langt som til domstolene. Både LVK og Energi Norge er enige med departementet. Det bør derfor fastsettes en bestemmelse i § 15-2 første ledd nytt tredje punktum som slår fast: «Skattekontoret utøver også partsstillingen ved søksmål etter § 15-2 tredje ledd annet punktum.»

Den skattepliktige skal i alle tilfeller varsles om søksmålet slik at den kan ivareta sine rettigheter etter de alminnelige reglene om dette. Det bør gis en bestemmelse i § 15-2 fjerde ledd nytt annet punktum for at varslingsplikten også skal omfatte tilfeller der søksmålet fra kommunen gjelder den skattepliktiges egen verdsetting.

LVK har foreslått at det bør gis en tilsvarende regel om at kommunen skal varsles dersom den skattepliktige går til søksmål. Departementet er enig i dette. Det bør derfor fastsettes en bestemmelse i § 15-2 nytt femte ledd om at «[k]ommunen skal varsles dersom andre går til søksmål om vedtak som har betydning for utskrivingen av eiendomsskatt

Etter gjeldende rett løper søksmålsfristen fra vedtaket ble sendt den skattepliktige. Denne regelen passer ikke ved søksmål fra kommunen. Det bør derfor gis en bestemmelse i § 15-4 første ledd annet punktum om at fristen skal begynne å løpe når melding om verdsetting blir sendt til kommunen. Bestemmelsen vil gjelde både verdsetting som følger av den skattepliktiges egenfastsetting og vedtak fra skattemyndighetene.

LVK har bedt departementet presisere om det er datoen for brevet til kommunen eller datoen på den vedlagte eiendomsskattelisten som avgjør når fristen starter å løpe. Departementet er enig med LVK i at det er datoen på brevet som bør gjelde ettersom det er denne som sier noe om når kommunen får anledning til å gjøre seg kjent med verdsettingen.

Dersom verdsettingen av kraftanlegget blir endret som følge av søksmål fra kommunen, vil den nye verdien bli brukt både som eiendomsskattegrunnlag og grunnlag for beregning av formuesskatt. Skatteforvaltningsloven § 12-1 tredje ledd bokstav a pålegger skattekontoret å endre skattefastsettingen når endringen følger av, eller forutsettes i, utfallet av et søksmål. De vanlige fristene for endring av skattefastsetting i § 12-6 er ikke til hinder for at endringen gjennomføres, jf. § 12-8 bokstav a.

41.6.4 Lovtekst

På bakgrunn av disse vurderingene kan regler om utvidet innsyns- og klagerett mv. utformes ved at det gjøres følgende endringer i skatteforvaltningsloven:

Overskriften til § 5-4 bør lyde:

Partsinnsyn mv. i saksdokumenter

Paragraf 5-4 nytt niende ledd bør lyde:

Kommunen kan kreve innsyn i dokumenter som gjelder verdsetting av kraftanlegg som har betydning for utskrivingen av eiendomsskatt. Den skattepliktige skal varsles når kommunen får innsyn etter første punktum. Reglene i annet til åttende ledd gjelder tilsvarende.

Paragraf 5-6 første ledd nytt tredje punktum bør lyde:

Kommunen skal varsles dersom den skattepliktige påklager vedtak om verdsetting av kraftanlegg.

Paragraf 13-1 annet ledd annet og nytt tredje punktum bør lyde:

Skattekontorets vedtak i klagesak etter § 13-2 femte ledd kan likevel påklages. Det samme gjelder klageinstansens vedtak om å avvise en klage, unntatt:
  • a) når også underinstansen traff vedtak om å avvise klagen

  • b) når underinstansen har prøvd avvisningsspørsmålet og kommet til at vilkårene for realitetsbehandling er til stede

  • c) når Kongen vil være klageinstans

  • d) når klagen er avvist av en klagenemnd.

Paragraf 13-2 nytt femte ledd bør lyde:

Kommunen kan klage på verdsettingen av kraftanlegg som har betydning for utskrivingen av eiendomsskatt. Skattemyndighetene skal varsle den skattepliktige om klagen.

Paragraf 13-3 nytt femte ledd bør lyde:

Skattekontoret er klageinstans ved klage fra en kommune over den skattepliktiges verdsetting etter kapittel 9 av et kraftanlegg.

Paragraf 13-4 første ledd nytt annet punktum bør lyde:

Ved klager etter § 13-2 femte ledd er fristen likevel seks måneder.

Paragraf 15-2 tredje ledd annet punktum bør lyde:

Kommunestyret kan også få prøvd den skattepliktiges fastsetting av verdien av kraftanlegg som har betydning for utskrivingen av eiendomsskatt.

Paragraf 15-2 fjerde ledd nytt annet punktum bør lyde:

Det samme gjelder den skattepliktige som har foretatt fastsettingen som angripes ved søksmål etter tredje ledd annet punktum.

Paragraf 15-2 nytt femte ledd bør lyde:

Kommunen skal varsles dersom andre går til søksmål om vedtak som har betydning for utskrivingen av eiendomsskatt.

Paragraf 15-3 første ledd nytt tredje punktum bør lyde:

Skattekontoret utøver også partsstillingen ved søksmål etter § 15-2 tredje ledd annet punktum.

Paragraf 15-4 første ledd annet punktum bør lyde:

Søksmål som nevnt i § 15-2 tredje ledd annet punktum, må reises innen seks måneder etter at melding om verdsettingen ble sendt kommunen.

Nåværende § 15-4 første ledd annet punktum blir nytt tredje punktum.

41.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Regler om innsyns- og klagerett for kommunen i saker om verdsetting av kraftanlegg innebærer ingen endringer i de materielle skattereglene. De vil derfor i utgangspunktet ikke ha provenymessige konsekvenser.

Reglene kan likevel få konsekvenser for skatteprovenyet fordi de påvirker hvordan Skatteetaten håndhever de materielle reglene. I den grad kommunene benytter seg av klageretten og får medhold i klagene, vil dette øke provenyet fra formuesskatt og eiendomsskatt. For formuesskattens del modifiseres denne effekten av at mange eiere av kraftanlegg ikke er i formuesskatteposisjon. For eiendomsskattens del avhenger effekten av at kommunene i praksis bruker det økte eiendomsskattegrunnlaget til å skrive ut eiendomsskatt. På den annen side vil det at Skatteetaten må bruke ressurser på å avgjøre klagene fra kommunene, gå ut over det øvrige kontrollarbeidet. Dette fører til at skattemyndighetene kan behandle færre saker der faglige hensyn tilsier at det bør gjennomføres kontroller, noe som trekker i retning av provenyet vil bli redusert. Skattedirektoratet har som nevnt i punkt 41.4 uttrykt bekymring for hvilke konsekvenser den dreide ressursbruken vil få for skatteinngangen, se også nedenfor.

Etter departementets vurdering er det vanskelig å anslå den samlede provenyeffekten av reglene.

Reglene vil i seg selv ikke pålegge kommunene økte administrative kostander. Det vil imidlertid påløpe administrative kostnader for de kommunene som velger å benytte seg av innsyns- og klageretten. Kostnadenes størrelse vil avhenge av hvor mange klager kommunene fremmer og hvor mye ressurser de bruker på arbeidet med dette. For kommuner som klager i stedet for å gå til søksmål, vil forslaget føre til reduserte kostnader. Årsaken til dette er at det normalt er mindre kostnadskrevende å klage til forvaltningen enn å fremme en sak for domstolene.

For Skatteetaten vil reglene få negative administrative konsekvenser. Som nevnt i punkt 41.5 er det for det første grunn til å tro at skattemyndighetene må bruke mer ressurser på å behandle innsynsforespørsler som følge av at innsynsretten utvides og klargjøres. For det andre vil ressursene som brukes til å behandle klager gå på bekostning av de ressursene som til enhver tid er tilgjengelig til annet kontrollarbeid. Kontrollfaglige vurderinger vil dermed ikke i samme grad som tidligere avgjøre hvilke saker skattemyndighetene skal arbeide med. Det er særlig viktig å foreta kontroll av kraftforetak ettersom de er underlagt et høyskatteregime som innebærer at de har et økonomisk incentiv til at inntekten fra kraftproduksjonen skal bli så lav som mulig. Skattedirektoratet har i sin høringsuttalelse uttalt at skattekontorets rolle som kontrollmyndighet står i fare for å bli utvannet som følge av reglene.

For de skattepliktige har reglene negative konsekvenser. Som nevnt i punkt 41.5 vil reglene om innsynsretten for det første innebære at en tredjepart får utvidet adgang til opplysninger om skattepliktige. Reglene om klagerett vil for det andre føre til mindre forutberegnelighet for de skattepliktige i den forstand at en tredjepart kan klage på skattefastsettingen deres. De skattepliktige kan ikke i samme grad som tidligere basere seg på at den verdsettingen som de selv eller skattemyndighetene har foretatt, vil bli endelig. For det tredje vil de skattepliktige få økte administrative kostnader fordi de må fremme anførsler osv. for å ivareta sine interesser i klagesakene. Omfanget av disse kostnadene vil i praksis avhenge av hvor mange klager kommunene fremmer.

41.8 Ikrafttredelse

Dersom reglene om utvidet innsyns- og klagerett skal vedtas, bør de etter departementets vurdering tre i kraft straks med virkning for inntektsåret 2017 og senere inntektsår. Formuesverdsettingen for inntektsåret 2017 er avgjørende for utskrivingen av eiendomsskatt i skatteåret 2019.