Statsbudsjettet 2019 legges frem mandag 08. oktober kl. 10:00

Helse- og omsorgsdepartementet (HOD)

Prop. 1 S

(2017–2018)

I Meld. St. 10 (2016–2017) Risiko i et trygt samfunn presenteres 14 tverrsektorielle samfunnsfunksjoner som er kritiske for samfunnssikkerheten. Dette er områder hvor flere departementer har ansvar for samfunnsfunksjoner som er gjensidig avhengig av hverandre. Departementene må derfor samarbeide for å ivareta samfunnssikkerheten. For hver av de 14 samfunnsfunksjonene er det utpekt et hovedansvarlig departement som skal sikre nødvendig koordinering og samordning mellom berørte departement.

Inndelingen i 14 kritiske samfunnsfunksjoner og plassering av ansvar hos et hovedansvarlig departement er et sentralt virkemiddel for å styrke den tverrsektorielle samordningen i arbeidet med samfunnssikkerheten. Det er etablert et system for å utarbeide status og tilstandsvurderinger for de 14 samfunnskritiske funksjonene. Status og tilstandsvurderingene skal belyse hvilken evne samfunnet har til å opprettholde kritiske samfunnsfunksjoner dersom de utsettes for ulike påkjenninger. Det skal utarbeides tilstandsvurderinger for samtlige 14 funksjoner i løpet av fire år.

For budsjettåret 2017–2018 presenteres status og tilstandsvurdering for funksjonene Styring og kriseledelse (Justis- og beredskapsdepartementet), Helse og omsorg (Helse- og omsorgsdepartementet) og Kraftforsyning (Olje- og energidepartementet).

11.1 Samfunnsfunksjonen helse og omsorg

Departementet har ansvar for samfunnsfunksjonen Helse og omsorg, som består av helsetjenester, omsorgstjenester og folkehelsetiltak inkludert atomberedskap. Helse- og omsorgstjenester omtales samlet. Atomberedskap omtales under folkehelsetiltak.

Samfunnssikkerhet og beredskap innenfor området bygger på den daglige helse- og omsorgstjenesten og det daglige folkehelsearbeidet. Den daglige tjenesten, forebygging, beredskapsplanlegging og øvelser, er grunnlaget for å forhindre og redusere konsekvenser av hendelser. Dette er i tråd med prinsippene om ansvar, nærhet, likhet og samvirke, som gjelder for samfunnssikkerhets-, beredskaps- og helseberedskapsarbeidet i Norge.

Formålet med helseberedskapen er å verne befolkningens liv og helse samt sørge for medisinsk behandling, pleie og omsorg til berørte personer i fredstid, kriser og krig.

Helse- og omsorgstjenester og folkehelseområdet er to selvstendige områder, samtidig som de henger sammen. Folkehelseområdet er hovedsakelig forebyggende mens tjenesten hovedsakelig er skadereduserende. I det videre beskrives først de to områdene hver for seg. Deretter følger en samlet beskrivelse av status/tilstand, overordnet risikovurdering og oppfølging.

Helse- og omsorgstjenesten

Helsetjenester omfatter virksomhet som har forebyggende, diagnostisk, behandlende, helsebevarende og rehabiliterende formål, og i stor grad utføres av autorisert helsepersonell.

Omsorgstjenester innbefatter virksomhet som har som formål å ta seg av mennesker som ellers ikke vil være i stand til å ivareta egne behov, f.eks. pga. sykdom eller annen svekkelse av fysisk eller psykisk art.

  • Helse- og omsorgstjenesten må, ved ulike typer påkjenninger, evne å tilby tjenester som er nødvendige for å unngå død, varig nedsatt funksjonstilstand, alvorlig skade eller sterke smerter i hjemmet og i institusjon.

Den enkeltes rettigheter til tjenestene er regulert i pasient- og brukerrettighetsloven. Lovens formål er å bidra til å sikre befolkningen lik tilgang på tjenester av god kvalitet.

Statlig eide regionale helseforetak har ansvar for å sørge for at befolkningen blir tilbudt spesialiserte helsetjenester. I tillegg til å drive sykehusene har de regionale helseforetakene oppgaver innen forskning, utdanning og opplæring av pasienter og pårørende. De løser sine pålagte oppgaver ved at sykehus eid av de regionale foretakene utfører oppgavene, eller ved at tjenestene tilbys av private etter avtale.

Spesialisthelsetjenester som tilbys eller ytes av staten og private, reguleres av lov om spesialisthelsetjenesten m.m. Lovens formål er bl.a. å fremme folkehelsen og å motvirke sykdom, skade, lidelse og funksjonshemming. Loven skal også bidra til å sikre tjenestetilbudets kvalitet. De tjenestemessige forpliktelsene for helseforetakene framkommer særlig av spesialisthelsetjenesteloven. Etter denne er det de regionale helseforetakene som skal sørge for at befolkningen får dekket sitt behov for spesialisthelsetjenester, mens de underliggende helseforetakene forutsettes å sørge for at tjenesteytingen er i samsvar med kravene i lovgivningen og de rammer som settes av de regionale helseforetakene.

Helse- og omsorgstjenester som tilbys eller ytes av kommunene eller private som har avtale med kommunene, reguleres av lov om kommunale helse- og omsorgstjenester. Loven har bestemmelser som slår fast kommunens overordnede ansvar for slike tjenester. Loven har bl.a. bestemmelser om at alle personer i kommunen skal tilbys nødvendige helse- og omsorgstjenester og regulerer hva kommunen skal tilby for å oppfylle sitt ansvar på området.

Omsorgstjenestene grenser mot og overlapper sosiale tjenester. Utsatte grupper er avhengige av støtte og oppfølging av Arbeids- og velferdsetaten og i noen tilfeller kan også frivillige organisasjoner spille en viktig rolle.

Folkehelseområdet

Folkehelsearbeidet skal beskytte befolkningens liv og helse ved å forebygge sykdom og skade. Arbeidet omfatter atomberedskap, smittevern, miljørettet helsevern, mattrygghet og trygg drikkevannsforsyning. Forsyning av drikkevann og legemidler omtales som noe helse- og omsorgtjenestene og folkehelseområdet er avhengig av.

  • Folkehelsetiltak må evne å verne om befolkningens liv, helse og miljø ved sykdomsutbrudd og andre hendelser med farlige stoffer

  • Atomberedskapen må evne å håndtere atomhendelser og til å sørge for hurtig iverksetting av tiltak for å beskytte liv, helse, miljø og andre viktige samfunnsinteresser

Folkehelseloven har som formål å fremme befolkningens helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold og bidra til å forebygge psykisk og somatisk sykdom, skade eller lidelse. Loven skal sikre at kommuner, fylkeskommuner og statlige helsemyndigheter setter i verk tiltak og samordner sin virksomhet i folkehelsearbeidet på en forsvarlig måte. Loven regulerer miljørettet helsevern som omfatter de faktorer i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen. Disse omfatter bl.a. biologiske, kjemiske, fysiske og sosiale miljøfaktorer.

Smittevernloven har til formål å verne befolkningen mot smittsomme sykdommer ved å forebygge dem og motvirke at de overføres i befolkningen, samt motvirke at slike sykdommer føres inn i Norge eller føres ut av Norge til andre land. Loven skal sikre at helsemyndighetene og andre myndigheter setter i verk nødvendige smitteverntiltak og samordner sin virksomhet i smittevernarbeidet.

Norsk atomberedskap er konstitusjonelt underlagt Helse- og omsorgsdepartementet. Departementet forvalter atomenergiloven, som regulerer konsesjoner, løyver og tilsyn. Organisering av atomberedskapen er forankret i lov om strålevern og bruk av stråling. Atomberedskapsorganisasjonen består av Kriseutvalget for atomberedskap, kriseutvalgets rådgivere og sekretariat samt fylkesmennene og Sysselmannen på Svalbard. Formålet med atomberedskapsorganisasjonen er å stille ekspertise til rådighet og sørge for rask koordinert iverksetting av tiltak for å beskytte liv, helse, miljø og andre viktige samfunnsinteresser ved atomhendelser, både ulykker og hendelser som følge av tilsiktede handlinger i fredstid og ved sikkerhetspolitiske kriser/krig. Mandatet omfatter også hendelser som ikke har direkte konsekvenser på norsk territorium, men som berører nordmenn eller norske interesser. Kriseutvalget for atomberedskap har i en akuttfase fullmakt til å beslutte og sette i verk konsekvensreduserende tiltak. Følgende etater oppnevner en representant med vararepresentant til Kriseutvalget for atomberedskap: Statens strålevern, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Forsvaret, Helsedirektoratet, Kystverket, Mattilsynet, Politidirektoratet og Utenriksdepartementet.

11.2 Status/tilstand i helse og omsorg

Helse- og omsorgssektorens arbeid med å forhindre hendelser og redusere konsekvensen av dem bygger på den daglige tjenesten, oversikt over risiko, forebygging, planlegging og erfaring fra øvelser og hendelser. Nasjonal helseberedskapsplan klargjør roller og ansvar. Helsedirektoratet får som regel delegert fullmakt til å koordinere sektorens innsats i kriser. De regionale helseforetakene har ansvar for å sørge for spesialisthelsetjenester til befolkningen og skal ved kriser om nødvendig legge om og utvide driften. Kommunene har ansvar for å yte nødvendige helse- og omsorgstjenester for alle som oppholder seg i kommunen. Kommunene har også ansvar for å beskytte befolkningens helse og forebygge sykdom og skade – herunder sørge for smittevern, miljørettet helsevern, trygt drikkevann, mattrygghet og strålevern. I tillegg til overordnet planverk er det spesialiserte kompetansemiljøer og planer på enkeltområder.

Departementet leder helseforvaltningen, forvalter regelverk om kommunale helse- og omsorgstjenester og eier 4 regionale helseforetak. Helse- og omsorgstjenesten og folkehelsearbeidet ivaretas hovedsakelig av offentlige myndigheter og tjenester.

Helse- og omsorgssektorens samfunnssikkerhetsarbeid er organisert i:

  • En sentral helseforvaltning, med myndighets-, fag- og tilsynsorganer, og ansvar for forvaltning av helse- og omsorgstjenester og folkehelseområdet. De mest sentrale er Helsedirektoratet, Folkehelseinstituttet, Statens strålevern, Direktoratet for e-helse, Statens helsetilsyn, Statens legemiddelverk og Mattilsynet.

  • Fylkesmannen med regional helseforvaltning og som bindeledd mellom sentralt og lokalt nivå.

  • Kommunene med ansvar for helse- og omsorgstjenester og folkehelsearbeid.

  • De regionale helseforetakene med sørge for-ansvar for spesialisthelsetjenester – gjennom helseforetak.

  • Norsk helsenett HF og Helsecert – nasjonalt senter for informasjonssikkerhet.

  • En legemiddelforsyningskjede organisert gjennom apotek og grossister.

Departementet forvalter sitt ansvar gjennom regulering av kommunal, statlig og privat virksomhet i regelverk, budsjett- og tilskuddsforvaltning, organisering, styring, planer og tilsyn. Samfunnssikkerhet og beredskap er integrert i departementets og sektorens styringssystem. Lov- og planverk klargjør roller og ansvar og pålegger kommuner, regionale helseforetak, sykehus og staten å utarbeide beredskapsplaner. Vannverk og Mattilsynet har tilsvarende planplikt. Krav til beredskap følger av helseberedskapsloven, spesialisthelsetjenesteloven, helse- og omsorgstjenesteloven, smittevernloven, strålevernloven, folkehelseloven og matloven.

Forskrift 881 av 23. juli 2001 Om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid inneholder bl.a. bestemmelser om:

  • Krav til risiko og sårbarhetsanalyser i § 3. Virksomheten, f.eks. en kommune eller et sykehus, skal gjennom risiko- og sårbarhetsanalyser skaffe seg oversikt over hendelser som kan føre til ekstraordinære belastninger. Analysen skal ta utgangspunkt i kommunen eller sykehusets art og omfang, omfatte selve virksomheten, dens ansvarsområde og lokale forhold som innvirker på dens sårbarhet. Avdekket risiko og sårbarhet skal reduseres ved forebyggende og skadebegrensende tiltak.

  • Krav til beredskapsplanene i § 4. Virksomheten, f.eks. kommunen eller sykehuset, skal ha beredskapsplan, som gjør den i stand til å håndtere hendelser og kriser som innebærer en ekstraordinær belastning på kommunen/sykehuset og som kan kreve omstilling av ordinær drift for å kunne øke kapasiteten. Beredskapsplanen skal også inneholde tiltak som gjør at virksomheten er i stand til å yte sine tjenester ved hendelser som reduserer dens yteevne, som f.eks. strømbrudd, brudd på vannforsyning, brudd i IKT system, ødelagte lokaler pga. brann, flom, ras, mv.

Tilsyn med at offentlige og private aktører følger regelverket er integrert i tilsynsvirksomheten til Statens helsetilsyn, helsetilsynet i fylket, Strålevernet, Mattilsynet, Arbeidstilsynet, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og Nasjonal sikkerhetsmyndighet. Fylkesmannen har etter kommuneloven kapittel 10 A ansvar for å samordne statlig tilsyn med kommuner og fylkeskommuner.

Beredskapen bygger på generiske beredskapsplaner. Nasjonal helseberedskapsplan, som er under revidering, er en generisk plan som klargjør roller og ansvar for beredskapsforberedelser og krisehåndtering ved alle typer kriser. Det er etablert tydelig fullmaktstruktur i sektoren. Helsedirektoratet får som hovedregel delegert fullmakt til å koordinere helsetjenestens innsats ved kriser. I tillegg til overordnet planverk er det spesialiserte planer og kompetansemiljøer innenfor enkeltområder, bl.a. for atomberedskap, smittevern og pandemiberedskap.

Den nasjonale helseberedskapen er forankret i internasjonalt samarbeid om forebygging, analyse, overvåking, varsling og sykdomsbekjempelse, bl.a. innenfor FN, Verdens helseorganisasjon (WHO), Det Internasjonale Atomenergibyrået (IAEA), EU, NATO og Norden. Nordisk helseberedskapsavtale fra 2002 gjelder bl.a. gjensidig informasjonsutveksling og assistanse ved kriser og katastrofer.

Ansvar, roller og samarbeid er testet ved flere hendelser. Evalueringer, kommisjoner og tilsyn har funnet forbedringspunkter, men har konkludert med at sektorens beredskap er hensiktsmessig organisert og at krisehåndteringen har fungert.

11.3 Overordnet risikovurdering

Den følgende risikovurderingen er overordnet og bygger på erfaringer fra hendelser og rapporter om risiko- og sårbarhet i sektoren og omfatter følgende områder:

  • masseskadehendelser

  • smittsomme sykdommer og farlige stoffer (CBRNE-hendelser)

  • avhengighet til kritiske innsatsfaktorer og infrastruktur

Risikoforholdene er vurdert med utgangspunkt i scenarier og hendelsestyper som sektoren må være forberedt på møte. Hendelsestypene er bl.a. hentet fra Helsedirektoratets rapport Overordnede risiko- og sårbarhetsvurderinger i helse- og omsorgssektoren og Nasjonal strategi for CBRNE-beredskap 2016–2020.

Opprettholdelse av liv og helse er avhengig av den enkeltes atferd, og påvirkes av hendelser utenfor helse- og omsorg og folkehelseområde. Arbeidet med å ivareta egne kritiske samfunnsfunksjoner må derfor ikke forstås som et totalansvar for å sikre befolkningens liv og helse. Helse- og omsorgstjenesten og folkehelseområdet er avhengig av hverandre. Hendelsestyper for områdene er derfor omtalt samlet.

Masseskadehendelser

WHO definerer masseskadehendelser, Mass Casualty Incidents (MCI) som følger:

«An incident which generates more patients at one time than locally available resources can manage using routine procedures. It requires exceptional emergency arrangements and additional or extraordinary assistance.»

Masseskadehendelser kan forekomme både ved naturkatastrofer og ulykker og tilsiktede hendelser (terror, sabotasje, væpnet konflikt). Skadepanoramaet ved tilsiktede hendelser er beslektet med det som følger av ulykker. Masseskader og terror omtales derfor samlet. Det er sannsynlig at masseskadehendelser vil skje i framtiden. Masseskadehendelser kan få alvorlige konsekvenser for de skadde om hendelsen inntreffer langt fra akuttmedisinske ressurser fordi transporttid til sykehus med traumesenter kan være livskritisk. I følge NOU 2015: 17 Først og fremst viser flere studier at risikoen for å dø etter traumer er større i tynt befolkede områder enn i tett befolkede områder, særlig knyttet til transportulykker.

Ansvar for å redusere sannsynligheten for slike hendelser ligger stort sett utenfor sektoren. Et unntak er at helsektoren stiller helsekrav til yrkesutøvelse og førerrett for transportmidler. Risiko for tilsiktede hendelser kan i liten grad påvirkes av sektoren.

Smittsomme sykdommer og farlige stoffer (CBRNE-hendelser)

CBRNE er en fellesbetegnelse på hendelser som omfatter kjemiske stoffer (C), biologiske agens (B), radioaktive stoffer (R), nukleært materiale (N) og eksplosiver (E) med høyt farepotensiale. Slike hendelser kan forårsake tap av liv og/eller skade på helse, miljø, materielle verdier og andre samfunnsinteresser. CBRNE-hendelser kan forekomme både ved naturkatastrofer og ulykker og tilsiktede hendelser (terror, sabotasje, væpnet konflikt). Store CBRNE-hendelser skjer ikke ofte i Norge, men dersom de inntreffer kan det medføre alvorlige konsekvenser for liv, helse, miljø, materielle verdier og viktige samfunnsfunksjoner. Hendelser av en slik art vil være krevende og kan medføre et behov for både lokal, regional, sentral og internasjonal bistand og koordinering. De kan utarte seg som en masseskadehendelse.

Kjemikaliehendelser

Nasjonal strategi for CBRNE beredskap 2016–2020 beskriver utfordringsbildet. Det framkommer at store kjemikaliehendelser kan ha sektorovergripende konsekvenser og at det er behov for samordning mellom ulike sektorer og nivåer. Påvisning av ukjente kjemikalier krever kompetanse, måleinstrumenter, prosedyrer og trening. Hendelser på kjemikalieområdet har vist at nødetatene har varierende tilgang til beskyttelses- og deteksjonsutstyr og kompetanse til å påvise ukjente stoffer. Det er derfor behov for samarbeid mellom nødetatene og spesialiserte kompetansemiljøer som ved behov raskt kan stille kompetanse og kapasitet til rådighet for å fastslå hvilke kjemikalier befolkningen eller miljøet er eksponert for. Det er også behov for kompetansemiljøer som gir råd om tiltak og behandling.

Pandemier og andre smitteutbrudd

I DSBs nasjonale risikobilde framkommer det at influensapandemi er den hendelsen som medfører høyest risiko. Dette samsvarer med helsesektorens egne analyser. Nasjonal beredskapsplan mot pandemisk influensa legger til grunn at halvparten av befolkningen kan bli smittet, og halvparten av disse igjen syke. Dette vil trolig bety en rekke dødsfall utover det normale i de mest sårbare gruppene, og dramatiske virkninger for arbeidsliv, skoler og barnehager, mv. Helse- og omsorgssektoren vil trolig selv bli sterkt rammet, fordi medarbeidere her blir smitteeksponert langt utover et gjennomsnittlig nivå. Ved en alvorlig pandemi kan det oppstå knapphet på bl.a. vaksiner, legemidler, helsepersonell. Det må da foretas strenge prioriteringer for å opprettholde kapasitet og slik redusere konsekvensene for befolkningen så mye som mulig. I Helsedirektoratets rapport er det i tillegg til pandemi pekt på at store cruiseskip og passasjerferger, som seiler langs norskekysten, kan innebære en risiko. Dersom det oppstår noro- eller rotavirusinfeksjoner eller annet med tilsvarende virkning, kan et svært stort antall mennesker bli syke samtidig, i en situasjon der tilgangen til helsehjelp kan være svært begrenset. Dette vil særlig gjelde om skipet befinner seg utenfor en liten kommune med lang avstand til sykehus.

Antibiotikaresistens

Internasjonalt har det vært økende rapportering av tilfeller der pasienter har en infeksjon med bakterier som er motstandsdyktige mot tilgjengelige antibiotika. Det fryktes at multiresistente bakterier skal få fotfeste slik at tilgjengelige behandlingsmetoder ikke lenger vil fungere.

Norge har i internasjonal sammenheng et moderat problem med antibiotikaresistens. I Norge har man så langt kunnet kontrollere forekomsten av antibiotikaresistens ved iherdige og omfattende smitteverntiltak i helseinstitusjoner og i landbruket. Økt antibiotikabruk, reisevirksomhet, import av mat og spredning av resistente bakterier i matproduksjonen kan imidlertid endre situasjonen. Smittepresset kan etter hvert bli så stort at tiltakene ikke lenger er effektive.

Kombinasjonen av økende forekomst av resistens og stopp i utvikling av nye antibiotika er årsaken til at WHO og andre internasjonale organer (ECDC) mener at antibiotikaresistens er en alvorlig trussel for framtidig medisinsk behandling.

Strålehendelser

Atomberedskapen i Norge er basert på seks dimensjonerende scenarier: stort utslipp via luft til Norge fra anlegg i utlandet, lokalt utslipp fra anlegg i Norge, lokal hendelse uten stedlig tilknytning, lokal hendelse som utvikler seg over tid, stort marint utslipp og hendelse i utlandet med konsekvenser for nordmenn eller norske interesser. Norge har god beredskap for å møte disse scenarioene. Med utgangspunkt i Nasjonal strategi for CBRNE-beredskap 2016–2020 utformes det nå et syvende scenario med kjernefysisk detonasjon nær eller på norsk territorium.

Avhengigheter til kritiske innsatsfaktorer og infrastruktur

Lengre bortfall av strøm, vann og IKT vil få konsekvenser for helse- og omsorgstjenesten. Strøm er nødvendig for medisinsk utstyr, oppvarming, drift av IKT- løsninger. Strøm er nødvendig for produksjon av sterilt vann. Helse- og omsorgsinstitusjoner skal ha nødstrømløsninger. I følge Helsedirektoratets rapport har helseinstitusjonene aggregater med begrenset kWh-kapasitet, og begrenset varighet dersom en ikke har system for drivstofftilførsel. Et langvarig strømbortfall kan bli kritisk og kan medføre en omfattende omlegging av drift og relokalisering, kanskje i et større område. Rapporten peker på at det er usikkert i hvilken grad kommunal sektorer vedlikeholder og tester aggregater. Samtidig pekes det på at utvikling av batteriteknologi kan bidra til å redusere sårbarheten på området.

Helse- og omsorgsinstitusjoner er avhengig av vann til en rekke prosesser, som vask og hygiene, framstilling av væske som inngår i behandling, matlaging og drikkevann. Bortfall vil fort bli et hygieneproblem i hele samfunnet. Ved svikt i vannforsyning er helseinstitusjonene avhengig av kommunens reservevannløsninger. Hoveddelen av Norges befolkning mottar vann fra store vannforsyningssystemer med god kvalitet og beredskapsplaner. Om lag 85 pst. av vannverkene, som leverer vann til minst 50 fastboende personer, har rapportert til Mattilsynet at de har beredskapsplan etter helseberedskapsloven og matloven. En del mindre vannverk har mangler i sine beredskapsplaner og enkelte større vannverk mangler tilstrekkelig reservevannforsyning. For øvrig er den viktigste utfordringen gammelt og dårlig ledningsnett.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) har nylig utført en analyse av Norges forsyningssikkerhet av matvarer. Trygg og tilstrekkelig matforsyning kan svekkes av bl.a. ulike typer forurensning, ulykker eller terrorhendelser som ødelegger produksjon og forsyningsveier. Problemer i matforsyningskjeden kan ramme befolkningen generelt og pasienter og pleie- og omsorgstrengende spesielt. Den foreliggende analysen viser imidlertid at risikoen er lav for at det skal skje noe på dette området som gir langvarige og helsekritiske problemer.

Stengte veier og driftsstans i offentlige transportmidler, kan hindre pasienter i å komme rettidig til sykehus, og hindre personell å komme på jobb. Transportsektoren kan også rammes av strømbrudd, som kan gi stengte pumper og bortfall av drivstofforsyning. Et langvarig brudd kan bl.a. ramme ambulansetjenesten.

Markedet for produksjon og omsetning av legemidler har endret seg vesentlig i de senere år. Legemiddelforsyningen fungerer i hovedsak godt i Norge med systemer for å overvåke og følge med på forsyninger. Mangel på legemidler er imidlertid et økende problem, og andre vestlige land opplever tilsvarende utfordringer. Mange av de mest brukte legemidlene produseres ikke lenger i Norge, og det er en tendens til at omsetningsleddene i mindre grad har store lagre. Det kan være vanskelig å øke produksjonskapasiteten raskt ved økt etterspørsel. Dermed oppstår det hyppigere mangel på legemidler, og det reiser spørsmål om utøvende helsetjeneste i større grad bør bygge opp nasjonale og lokale lagre, samt inngå lageravtaler med grossister. Ebola-epidemien viste f.eks. at en plutselig økt internasjonal etterspørsel etter avansert beskyttelsesutstyr ikke ble møtt av en tilsvarende rask leveranse eller produksjonsøkning. Legemiddelgrossistene har i dag en forsyningsplikt til apotekene som innebærer at de må lagerføre minst to måneders normalt forbruk, og apotekene har leveringsplikt. Det foreligger en rapport fra de regionale helseforetakene om nasjonal legemiddelberedskap for spesialisthelsetjenesten. I følge Helsedirektoratet er det mer usikkert i hvilken grad kommunene har utført analyser av behov knyttet til medisinske tilstander for andre smittesituasjoner enn influensa, den demografiske utviklingen og ev. anslag mot produksjon og omsetning.

Oppsummering av risikovurderingen

Erfaring og risikovurderinger viser at helsesektoren blir berørt av de fleste større ulykker og katastrofer. De fleste scenariene som er omtalt i Nasjonalt risikobilde 2014 og senere Krisescenarioer fra DSB vil ha konsekvenser for liv og helse. AMK, legevakt, ambulanse og sykehus håndterer daglig hendelser. Kunnskapen og erfaringen akuttetatene og helsepersonell får i håndtering av ulykker og hendelser er, sammen med beredskapsplanlegging, trening og øvelser, fundamentet for helsetjenestens håndtering av større katastrofer.

Terrorangrepet mot regjeringskvartalet og på Utøya 22. juli og katastrofen i Japan i 2011, mot Statoil i Algerie 2013, orkanen på Vestlandet 2011, Ebolautbruddet i Vest-Afrika 2014–2015 og situasjonen med økte asylankomster til Norge 2015 er eksempler på hendelser hvor det er tatt i bruk beredskapsplanverk i helsesektoren. Evalueringene etter disse hendelsene har påpekt læringspunkter, samtidig som de har konkludert med at hovedinnretningen på helseberedskapen i Norge er god. Justis- og beredskapsdepartementets tilsyn med Helse- og omsorgsdepartementet i 2015 viste samme bilde, ingen avvik men enkelte forbedringspunkter som følges opp.

Hendelser helsesektoren ikke «møter daglig» vil være mer krevende å håndtere. Det kan omfatte masseskade ved terrorhendelse langt fra sykehus med betydelig akuttkapasitet. Det gjelder hendelser med radioaktiv stråling, pandemi, koppeutbrudd og kjemikaliehendelser. Helse- og omsorgstjenesten er også sårbar ved langvarig strømbrudd, hvor en ikke har supplerende drivstofforsyning til nødstrømaggregater. Tilsvarende gjelder svikt i IKT, forsyning av vann, legemidler og materiell.

11.4 Pågående og planlagte tiltak

Tiltak mot masseskader

Evalueringen etter terrorangrepet 22. juli 2011 er i all hovedsak fulgt opp. Gjenstående tiltak følges opp av Helsedirektoratet og de regionale helseforetakene. Det gjennomføres fortsatt tiltak i tjenesten for å heve kompetansen på oppfølging av mennesker som har vært utsatt for traumatiserende hendelser. Kommunene og spesialisthelsetjenesten har gjort en stor innsats for å gi de som ble rammet et verdig og godt tilbud. Samtidig som mange har fått støtte og behandling, har flere opplevd å ikke få hjelpen de trengte. Oppfølging av overlevende og pårørende etter 22. juli er fortsatt prioritert. Det vises til omtale under kap. 765, post 75.

Helsetjenesten arbeider med flere tiltak for å redusere konsekvenser av masseskader som inntreffer langt fra sykehus med betydelig akuttkapasitet. Nødnettet er bygget ut og bedrer kommunikasjonen i helsetjenesten og med de andre nødetatene. Det er utviklet veiledere og retningslinjer for akuttmedisin og prehospitale tjenester. Eksempler er Prosedyre for pågående livstruende vold (Plivo)), masseskadetriage, organisering på skadested og nasjonal traumeplan. Helsetjenesten jobber også med en nasjonal plan for håndtering av brannskader og er med i et arbeid for håndtering av masseskadehendelser med brannskader i Europa. Beredskap for å håndtere masseskader er også et delprosjekt i Program for å videreutvikle totalforsvaret og øke motstandsdyktigheten i samfunnskritiske funksjoner 2017–2020, som ledes av Justis- og beredskapsdepartementet. Det er fortsatt viktig at helsetjenesten øver Plivo og andre rutiner sammen med andre nødetater på usikret skadested.

Tiltak mot smittsomme sykdommer og farlige stoffer (CBRNE-hendelser)

Det er etablert systemer for overvåkning, måling og analyse, samt varsling og tiltak for å forebygge og møte CBRNE-hendelser. Folkehelseinstituttet og Strålevernet har fageksperter som kan bistå kommuner og andre ved slike hendelser. Det er etablert en nasjonal behandlingstjeneste for personer utsatt for kjemiske og biologiske agens, radioaktiv stråling og eksplosiver. Tjenesten har spisskompetanse på stråleskader, radiologiske skader, biologiske og kjemiske skader. Tjenesten er tillagt Helse Sør-Øst RHF og etablert ved Oslo Universitetssykehus HF.

Helse- og omsorgsdepartementet følger opp CBRNE-beredskapen i tråd med Meld. St. 10 (2016–2017) Risiko i et trygt samfunn – Samfunnssikkerhet og Nasjonal strategi for CBRNE-beredskap 2016–2020, og Meld. St. 19 (2014–2015), Folkehelsemeldingen – Mestring og muligheter, jf. Innst. 380 S (2014–2015).

Bestemmelser om helseberedskap ved miljøhendelser ble fastsatt i forskrift. Styrking av atomberedskapen, herunder innkjøp og drift av nytt utstyr for å bedre målekapasitet, videreføres i 2018. Fra 1. juli 2017 er Statens strålevern igjen egen etat, jf. Prop. 129 S (2016–2017), Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2017, jf. Innst. S. nr. 401 (2016–2017).

Beredskap mot pandemier og bioterror følges også opp i tråd med Meld. St. 16 (2012–2013) Beredskap mot pandemisk influensa. Ny Nasjonal beredskapsplan mot pandemisk influensa ble fastsatt 2014. Denne vil bli supplert av en Nasjonal plan mot alvorlig smittsomme sykdommer og en ny versjon av Nasjonal beredskapsplan mot kopper. Vaksine er et viktig tiltak for å beskytte befolkningen mot spredning av smittsom sykdom. Folkehelseinstituttet har ansvar for å sikre nødvendig vaksineforsyning og vaksineberedskap, jf. omtale under kap. 710 Vaksiner mv.

Departementet vil, som ledd i oppfølgingen av Nasjonal strategi for CBRNE-beredskap 2016–2020, fastsette rammer for et kriseutvalg for biologiske hendelser med utgangspunkt i modellen for atomberedskap. Et Kriseutvalg for biologiske hendelser vil bli ledet av Helsedirektoratet, ha et smittevernfaglig sekretariat ved Folkehelseinstituttet, og faglige rådgivere fra berørte etater. Formålet er å få bedre tverrsektoriell koordinering av beredskap og håndtering av biologiske hendelser. Kriseutvalget for atomberedskap, med rådgivere og fullmakter, videreføres.

Som ledd i oppfølgingen av den norske ebolainnsatsen mot ebolautbruddet i 2014–2015 er det i 2017 startet en toårig pilot for å etablere helseteam, som skal kunne stilles til disposisjon for internasjonal innsats via EUs krisehåndteringsmekanisme. Piloten ledes av Helsedirektoratet i samarbeid med Folkehelseinstituttet, de regonale helseforetakene, DSB, Forsvaret og frivillige organisasjoner. Regionale helseforetak følger opp tiltak som gjelder spesialisthelsetjenesten. Spørsmål om hvordan kommunene ivaretar sitt ansvar gjennomgås som en del av en revisjon av smittevernloven.

Nasjonal strategi mot antibiotikaresistens 2015–2020 understreker behovet for befolkingsrettede informasjonstiltak og tiltak i matforsyningskjeden. Handlingsplan mot antibiotikaresistens i helsetjenesten 2016 følger opp strategien. Noen av de viktigste tiltakene som følger av handlingsplanen er veiledning til legene, redusert gyldighetstid på antibiotikaresepter, antibiotikastyringsprogram i sykehus, befolkningsrettet kampanje om antibiotikaresistens.

Tiltak mot svikt i kritiske innsatsfaktorer og infrastruktur

Kommuner, regionale helseforetak og helseforetak har som ledd i sin beredskapsplanlegging plikt til å utarbeide beredskapsplaner for å sikre innsatsfaktorer og infrastruktur de trenger for å yte tjenesten. De skal ha systemer for å sikre tilgang på personell, legemidler og medisinsk utstyr, IKT/ECOM-tjenester, mat, vann- og strømforsyning også i kriser. Beredskapen skal omfatte tjenester som etter lov eller avtale blir utført av private. Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten av 28. oktober 2016 har til formål å bidra til faglig forsvarlige helse- og omsorgstjenester, kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet, og at øvrige krav i helse- og omsorgslovgivningen etterleves.

Helseforetakene har rapportert at de har beredskapsplaner for IKT, vann- og strømforsyning. Målsettingen til de regionale helseforetakene er at helseforetakene har prosesser for risikoerkjennelse og for å håndtere risiko i ordinær drift – risikostyring. Regionene arbeider kontinuerlig med å forbedre rutiner og metodikk for risiko- og sårbarhetsanalyser og håndtering av sårbarhet. I tillegg vil helseforetakene ha beredskapsplaner for svikt innen disse områdene, som de øver internt. Det forventes at en mer systematisk ROS-metodikk også vil framheve trening og øvelse som risikoreduserende tiltak og bidra til at dette systematiseres i helseforetakenes drift.

Helsedirektoratets avtale med grossist om nasjonalt beredskapslager av legemidler for primærhelsetjenesten er fra 1. januar 2016 erstattet av at legemiddelgrossistene har beredskapslager av legemidler til bruk i primærhelsetjenesten for minst to måneders ordinær omsetning av legemidlene som går fram av vedlegg til grossistforskriften. Det vises her til Meld. St. 28 (2014–2015), Legemiddelmeldingen, Riktig bruk – bedre helse. Apotekloven pålegger apotek leveringsplikt for forhandlingspliktige varer. Helsedirektoratet forvalter avtaler med grossister om beredskapslagre av antivirale legemidler og jod, samt utstyr og materiell. Et ledd i myndighetenes styrking av legemiddelberedskap er at Legemiddelverket er gitt i oppdrag å utarbeide forslag til endringer i regelverk for å håndtere rasjonering og prioritering ved truende eller etablert svikt i legemiddelforsyningen. Legemiddelberedskapen er også en del av den nordiske helseberedskapsavtalen.

Forebygging og beredskap på drikkevannsområdet følges opp i tråd med Meld. St. 19 (2014–2015), Folkehelsemeldingen – Mestring og muligheter, jf. Innst. 380 S (2014–2015). Nasjonale mål for drikkevann følges opp i en egen gjennomføringsplan. Ny drikkevannsforskrift med skjerpede krav om forbyggende sikring og beredskap for å kunne levere tilstrekkelige mengder drikkevann til enhver tid trådte i kraft 1. januar 2017. Fra samme tidspunkt ble det etablert et nettverk for kompetansestøtte til vannverk for å styrke vannverkenes evne til å håndtere kritiske situasjoner. Mattilsynet er bedt om å prioritere tilsyn og bruke strengere virkemidler overfor kommuner og vannverk som ikke oppfyller reglene. Forsyning av vann er også et delprosjekt i Program for å videreutvikle totalforsvaret og øke motstandsdyktigheten i samfunnskritiske funksjoner 2017–2020, som ledes av Justis- og beredskapsdepartementet.