Bærekraftsmål 16.5 om bekjempelse av korrupsjon

Hva er samstemt politikk for bærekraftig utvikling?

2030-agendaen, med bærekraftsmålene, er verdens felles arbeidsplan for å utrydde fattigdom, bekjempe ulikhet og stoppe klimaendringene. Bærekraftsmålene gjelder alle verdens land. FNs bærekraftsmål 17, delmål 14 er å «oppnå en mer samstemt politikk for bærekraftig utvikling».

I Innst. S 269 (2008–2009) til Stortinget fra Utenrikskomiteen, om klima, konflikt og kapital, ba Stortinget Utenriksdepartementet om å utarbeide en årlig rapport om hvor samstemt norsk politikk er for utvikling. Rapporten skal beskrive og drøfte hva som gjøres for å sikre at ulike politikkområder bidrar til utvikling i fattige land.

Det er til nå laget seks slike rapporter: Globale fellesgoder (2011), Investeringer i Energisektoren (2012), Fordeling og økonomisk vekst (2013), Norge og de nye utviklingsmålene (2014), Fred, sikkerhet og utvikling (2015) og Bærekraftsmål 16 om Fredelige og inkluderende samfunn med velfungerende rettssystemer og ansvarlige institusjoner på alle nivå (2016).

Samstemt politikk for bærekraftig utvikling tilsier at myndigheter med ansvar for politikkutforming respekterer prinsippene om «ikke å gjøre skade» og «til å bidra positivt der vi er engasjert». Vi må unngå tiltak som berører fattige land negativt dersom skaden kan bli alvorlig eller dersom det finnes mindre skadelige kostnadseffektive alternativer.

Temaet for årets rapport er korrupsjon som er et alvorlig hinder for bærekraftig utvikling. Hensikten med denne rapporten er å belyse hvor samstemt norsk politikk er når det gjelder bekjempelse av korrupsjon. Stortinget vil bli holdt orientert om hvordan Norge følger opp bærekraftsmålene internasjonalt.

Tankesmien Centre for Global Development utgir hvert år en velansett «Commitment to Development Index» der viktige giverland rangeres etter hvordan de bidrar til utvikling. Norge berømmes for mye bistand pr innbygger, men trekkes ned av andre faktorer. Indeksen gir for øvrig en god pekepinn på kompleksiteten og mangfoldet i samstemthet for utvikling

https://www.cgdev.org/commitment-development-index

:

Utenriksdepartementet har i siste del av denne rapporten inkludert en veiledende sjekkliste for politikkutforming som kan bidra til at prinsippene om å «ikke gjøre skade» og «til å bidra positivt der vi er engasjert» blir ivaretatt.

Rapporten er utarbeidet av Utenriksdepartementet i samarbeid med flere departementer.

Bakgrunn

Korrupsjon som hinder for bærekraftig utvikling;

Bærekraftsmål 16, delmål 5 er å «oppnå en betydelig reduksjon i alle former for korrupsjon og bestikkelser». Korrupsjon ansees som en særlig alvorlig og samfunnsskadelig kriminalitetstype, med destruktive konsekvenser for befolkningen, offentlige institusjoner og privat næringsliv. I internasjonal sammenheng anvendes anti-korrupsjonsbegrepet gjerne i vid forstand, ved at det favner bredere enn kun det strafferettslige.

I tråd med FNs anti-korrupsjonskonvensjon (UNCAC) har Norge kriminalisert korrupsjonshandlinger som den som « a) for seg eller andre krever, mottar eller aksepterer et tilbud om en utilbørlig fordel i anledning av utøvelsen av stilling, verv eller utføringen av oppdrag, eller b) gir eller tilbyr noen en utilbørlig fordel i anledning av utøvelsen av stilling, verv eller utføringen av oppdrag.

Straffeloven 2005 § 387

En rekke korrupsjons- og korrupsjonsrelaterte handlinger er også omfattet av UNCAC og norsk straffelov, herunder forskjellige typer bestikkelser av offentlig tjenesteperson eller i privat sektor, påvirkningshandel, misbruk av stilling, ulovlig berikelse, underslag og hvitvasking.

Utover tiltak for å kriminalisere, etterforske og iretteføre korrupsjonshandlinger, er det også av stor betydning å fremme tiltak som er egnet til å forebygge og avdekke korrupsjon. Dette omfatter for eksempel tiltak for å sikre åpenhet i offentlig forvaltning, for å sikre befolkning og næringsliv en profesjonell og upartisk tjenesteyting og rettferdig konkurranse om offentlige anskaffelser og kontrakter. Uavhengige offentlige institusjoner, herunder politi, påtalemyndighet og domstoler, er nødvendig for å ivareta rettssikkerheten til den enkelte, og for å sikre riktig og upartisk håndhevelse av privatrettslige avtaler. Korrupsjon, hemmelighold og manglende integritet i forskjellige offentlige institusjoner leder til dårligere rettssikkerhet og svekket tillitt mellom myndigheter og resten av samfunnet, og har en hemmende effekt på investeringer og økonomisk vekst. Land med utbredt og systemisk korrupsjon er ofte preget av manglende stabilitet, svært skjev ressursfordeling og store konflikter.

World Economic Forum anslår korrupsjonskostnadene på verdensbasis til 2 pst. av verdens BNP.

http://www.okokrim.no/korrupsjon.422251.no.html

Verdensbanken beregner at bestikkelser fra bedrifter og enkeltpersoner utgjør 10 ganger så mye som globale bistandsmidler.

http://www.worldbank.org/en/topic/governance/brief/anti-corruption

Slike anslag viser både hvordan korrupsjon står i veien for bærekraftig utvikling, og hvilke gevinster som kan oppnås ved en effektiv og virkningsfull korrupsjonsbekjempelse. Samtidig skal det understrekes at konsekvensene (og derved kostnadene) av korrupsjon ofte er langt større og mer skadelige enn de (relativt) beskjedne bestikkelsene.

Korrupsjon kommer til uttrykk på mange forskjellige måter, og berører alt fra det hverdagslige til de viktigste samfunnsstrukturene. I noen land må befolkningen påregne å betale mindre bestikkelser for mange av de vanligste offentlige tjenestene de mottar, og verdien av mottatte bestikkelser kan utgjøre levegrunnlaget for mange ansatte. Det anslås eksempelvis at de fattige i Paraguay betaler 12,6 pst. av inntektene sine til bestikkelser, mens høyinntektsholdte husstander betaler 6,4 pst. Tilsvarende tall for Sierra Leone er 13 pst. og 3,8 pst.

Ditto.

En annen vanlig form for korrupsjon i visse land, er systematisk kjøp og salg av stillinger i offentlig sektor, hvilket bidrar ytterligere til manglende kvalitet, profesjonalitet og tillit. Innen den groveste korrupsjonen, finner man for eksempel systematiske og store bestikkelser for tildelinger av offentlige kontrakter, anskaffelser, konsesjoner, utvinning av naturressurser, og liknende. Også nødhjelp kan være utsatt for risiko for underslag og korrupsjon, når store beløp gjøres tilgjengelig for myndigheter med store korrupsjonsutfordringer på flere nivåer. Alle disse formene rammer til syvende og sist befolkningen i landet, enten direkte eller indirekte, og står i veien for bærekraftig utvikling.

Irregulær migrasjon er en stor global utfordring. Organisert menneskehandel og menneskesmugling gjør det mulig for flere hundre tusen personer hvert år å krysse internasjonale grenser illegalt. Dette er en av de største inntektskilder for kriminelle nettverk og er muliggjort gjennom utstrakt bruk av korrupsjon. Bærekraftsmål 1, delmål 7 pålegger oss å arbeide for ordnet, regulær og trygg migrasjon. Utenriksdepartementet deltar i flere EU- og FN-ledete prosesser hvor dette er målsetningen.

Korrupsjon er en viktig årsak til ulikhet og svekker fattigdomsbekjempelse. Korrupsjonen underminerer ikke bare vekst og utvikling, men svekker tilliten til myndigheter, næringsliv og markedsmekanismene. Konsekvensen er at korrupsjonen utfordrer demokratisk utvikling og rettsstatsprinsipper i tillegg til økonomiske tap som rammer utviklingsland ekstra hardt. Korrupsjon bidrar til frustrasjon, fremmedgjøring og nød, får utløp i aggresjon og vold – og kan være underliggende årsak så vel som medvirkende til ekstremisme og terror.

Sammenheng mellom korrupsjon og terror er omtalt i Meld. St. 37 (bl.a. s. 45–46)

Korrupsjon er en årsak til global ustabilitet.

Viktige aktører og arenaer for å bekjempe korrupsjon

Bærekraftsmålene utgjør målsetninger for utvikling på verdensbasis, og for hvert enkelt land. Gjennom internasjonalt samarbeid kan det oppnås både gode og relevante internasjonale overbygninger for samarbeid, og enkeltland kan hjelpes og påvirkes til å bedre sin nasjonale innsats.

Staters rolle

Hver enkelt stat har ansvar for å nå bærekraftsmålene, herunder ved å bekjempe korrupsjon. Nasjonale tiltak står derfor sentralt. Innenfor rammen av internasjonale forpliktelser, har hver stat et betydelig handlingsrom for å skape resultater. Den enkelte stats vilje og evne til å bekjempe korrupsjon varierer, og det er mange faktorer som virker inn på muligheten til å bekjempe korrupsjonen på en effektiv måte. Flere analyser peker på sammenheng mellom inntektsnivåer og korrupsjon. Blant annet politisk stabilitet, demokratiseringsgrad, åpenhet, uavhengige institusjoner, og frie mediers rolle virker også inn.

I land hvor korrupsjon er utbredt, er det avgjørende hvilken holdning deres politiske ledelse har til konkrete tiltak for å begrense korrupsjon. Korrupsjon er kriminalisert i de fleste land, men det er ofte mangler i lovgivningen og/eller håndhevelsen av lovgivningen, med det resultat at korrupsjonshandlinger sjelden avdekkes eller straffeforfølges.

Internasjonal bistand er av stor betydning, både i form av å tilby assistanse til utvikling av regelverk og institusjoner, og ved å øve politisk press. I neste punkt gis en oversikt over internasjonale instrumenter og organisasjoner på anti-korrupsjonsfeltet, der også Norge bidrar og deltar. En rekke av disse omfatter både utvikling av regelverk, såkalt teknisk assistanse, og mekanismer som evaluerer medlemslandenes implementering av sine forpliktelser.

Internasjonale konvensjoner, avtaler og organer

Korrupsjon har ofte en grenseoverskridende karakter, og en samordnet internasjonal innsats er avgjørende for å lykkes i anti-korrupsjonsarbeidet. Norge deltar i flere internasjonale konvensjoner, instrumenter og organisasjoner som retter seg mot korrupsjonsbekjempelse, og flere andre initiativer er relevante på avgrensede områder.

De viktigste mekanismene Norge deltar i, er som følger:

FNs konvensjon mot korrupsjon, UNCAC, er det eneste universelle folkerettslig bindende anti-korrupsjonsinstrumentet som finnes i dag. Den trådte i kraft i 2005, og har tilslutning fra 181 av FNs medlemsland. Konvensjonen dekker fem hovedområder: forebyggende tiltak, kriminalisering og håndheving av lover, internasjonalt samarbeid, tilbakeføring av stjålne verdier og informasjonsutveksling. Formålet er å fremme og styrke tiltak som effektivt kan forhindre og bekjempe korrupsjon; å legge til rette for og støtte internasjonalt samarbeid; og å bidra med faglig assistanse til forebygging inkludert tilbakeføring av stjålne verdier. Konvensjonen skal også fremme integritet, ansvarliggjøring og forsvarlig forvaltning av offentlige verdier. Sekretariatsfunksjonen er lagt til FNs organisasjon mot narkotika og kriminalitet, UNODC. Statspartsmøter holdes hvert annet år, mens oppfølgingsmøter holdes jevnlig. UNCAC har også en evalueringsmekanisme av medlemslandenes implementering av konvensjonen.

OECDs konvensjon mot bestikkelser (Anti Bribery Convention) er den eneste konvensjonen som fokuserer på tilbyderne av bestikkelser, og omfatter bestikkelser av utenlandske tjenestepersoner i internasjonale forretningstransaksjoner. Konvensjonen er signert av alle OECD-landene, samt åtte ikke-medlemmer, totalt 43 stater. Den trådte i kraft i 1999, og er siden supplert av ytterligere anbefalinger av 2009. Arbeidet drives av OECDs Working Group on Bribery (WGB). Alle medlemslandenes implementering overvåkes av en evalueringsmekanisme.

Verdens handelsorganisasjon (WTO) har, på samme måte som forløperen GATT, hatt en indirekte innfallsvinkel til anti-korrupsjon. Regelverket fra 1994 inneholder bestemmelser om åpenhet, forutsigbarhet og ikke-diskriminering – viktige prinsipper for godt styresett – men ikke om korrupsjon som sådan. Nyere vedtatt regelverk om offentlige innkjøp (2012) og handelsfasilitering (2013) inneholder mer direkte bestemmelser mot korrupsjon. Bestemmelser fra WTO-avtalen om handelsfasilitering blir videre tatt med i de regionale frihandelsavtalene Norge og våre EFTA-partnere inngår.

Europarådets strafferettslige og sivilrettslige konvensjoner mot korrupsjon, begge av 1999, er folkerettslig bindene konvensjoner. Gruppen av stater mot korrupsjon ( The Group of States against Corruption (GRECO) er Europarådets anti-korrupsjonsmekanisme, som basert på konvensjonene og supplerende kilder evaluerer medlemslandenes implementering av forskjellige tiltak mot korrupsjon. Siden første evalueringsrunde startet i 2000, har GRECOs evalueringsrunder dekket over en rekke temaer knyttet til forebygging og avdekking av korrupsjon. Fjerde evalueringsrunde er avsluttet, med temaer knyttet til korrupsjonsbekjempelse i domstoler, påtalemyndighet og nasjonale parlamenter. Neste evalueringsrunde, den femte, fokuserer på korrupsjonsbekjempelse i politimyndigheter og høytstående funksjoner i sentralforvaltningene.

G20 har anti-korrupsjon som en viktig del av sin agenda, og har blant annet en egen handlingsplan mot korrupsjon. G20s Anti-corruption Working Group møtes jevnlig for å drive frem G20s agenda på området. Norge er gjestemedlem i G20 i 2017.

Den internasjonale standardsetteren mot hvitvasking og terrorfinansiering, Financial Action Task Force (FATF) ble etablert i 1989, etter initiativ fra G7-landene. FATF er en selvstendig organisasjon, som bl.a. er viktig for G20 og produserer jevnlig rapporter etter deres ønske. Sekretariatet er samlokalisert med OECD. FATFs oppgave er å sette standarder og fremme effektiv gjennomføring av regulatoriske og operasjonelle tiltak for å bekjempe hvitvasking av penger, terrorfinansiering, finansiering av masseødeleggelses-våpen, og andre relaterte trusler mot integriteten til det internasjonale finanssystemet. Norge ble medlem av FATF i 1991, og er ett av 37 medlemmer. I alt 198 land/jurisdiksjoner har sluttet seg til FATF-standardene, gjennom medlemskap i FATF eller en av i alt ni tilknyttede regionale organer. Standardene er sentrale for å bekjempe ulovlige pengestrømmer, herunder fra korrupsjon. Av særlig betydning på dette området er anbefaling 12 om finansinstitusjoners plikter for såkalte politisk eksponerte personer , samt rekommandasjon 24 og 25 som stiller krav til åpenhet om hvilke fysiske personer som eier og kontrollerer juridiske personer og arrangementer, som reelle rettighetshavere («beneficial ownership»).

Evalueringsmekanismene etablert i UNCAC, OECD WGB, GRECO og FATF er av særlig betydning for å overvåke medlemslandenes implementering av anti-korrupsjonsforpliktelser. Gjennom evalueringsprosessene publiseres det rapporter om det enkelte lands etterlevelse, og slike rapporter utgjør et viktig utgangspunkt for å legge press på myndigheter, og for å identifisere behov for bistand og assistanse. Norge bidrar til alle de nevnte evalueringsmekanismene, både gjennom å delta med norske eksperter, og dels ved økonomisk støtte. Eksempelvis er Norges gjennomføring av konvensjonen mot bestikkelser er vurdert av OECDs arbeidsgruppe mot bestikkelser fem ganger fra 1999 til 2013

Arbeidsgruppens vurdering av Norges rapport fra 2013: http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/NorwayP3WrittenFollowUp.EN.pdf

Norge deltar også i Nettverket for vurdering av multilaterale organisasjoner (MOPAN), som består av 18 medlemsland og foretar felles gjennomganger av multilaterale organisasjoners effektivitet og resultatoppnåelse. Rapportene fra MOPAN-gjennomgangene brukes i dialogen med organisasjonene, inkl. i styrearbeid og årlige konsultasjoner. MOPAN gir kostnadseffektive vurderinger av organisasjonene, ved at flere land samarbeider om innretningen på MOPANs gjennomganger og finansiering. Det at vurderingene gjennomføres av eksterne konsulenter etter et fast indikatorsett, bidrar til objektivitet. MOPANs indikatorsett omfatter blant annet åpenhet rundt beslutningstaking, ekstern- og internrevisjon, adekvat oppfølging av anbefalinger fra interne kontrollorganer (blant annet risikoledelse og internrevisjon), og utarbeidelse av policy og prosedyrer for effektivt forebygging, avdekking, og sanksjoner i tilfeller der det er mistanke om økonomiske misligheter. MOPAN publiserer rapportene fra gjennomgangene på sine hjemmesider.

Flere andre internasjonale organisasjoner og mekanismer bidrar til integritetsbygging og anti-korrupsjon på avgrensede områder. For eksempel kan det nevnes et par OECD-initiativer: Anbefalinger om hvordan utviklingsaktører kan håndtere risiko for korrupsjon; og Anbefalinger om Offentlig Integritet, som samordning og etterfølgelse av felles etiske verdier, prinsipper og normer slik at offentlighetens interesse overordnes private interesser i offentlig sektor. I tillegg er arbeidet i OECD og Det globale forumet om åpenhet og informasjonsutveksling for skatteformål i OECD relevant og viktig for å etablere et globalt avtalenettverk for automatisk utveksling av finansielle opplysninger mellom skattemyndigheter. Mer enn 100 land og jurisdiksjoner har forpliktet seg til slik automatisk utveksling innen 2018, noe som vil gi betydelig økt åpenhet om bruk av finansielle plasseringer også i tidligere lukkede «gjemmesteder».

http://www.oecd.org/tax/automatic-exchange/

OECD/G20-handlingsplanen mot overskuddsflytting (Base Erosion and Profit Shifting, (BEPS) inneholder også viktige tiltak for å sikre større åpenhet overfor skattemyndighetene om fordelingen av skattbart overskudd i flernasjonale selskaper. Mer enn 100 land har forpliktet seg til å gjennomføre minimumsstandarder i BEPS-tiltakspakken gjennom å slutte seg til det inkluderende rammeverket (The Inclusive Framework on BEPS). En statusrapport for fremgangen i gjennomføringen av BEPS-tiltakene og informasjonsutvikling i Global Forum ble gitt i OECD Secretary General Report to G20 Leaders, Hamburg July 2017.

http://www.oecd.org/tax/oecd-secretary-general-tax-report-g20-leaders-jly-2017.pdf

Initiativet for gjennomsiktighet i utvinningsindustriene (The Extractive Industries Transparency Initiative, EITI) er en global standard som skal fremme åpenhet og innsyn i forvaltningen innen olje-, gass- og mineralutvinning. Standarden krever åpenhet om inntekter og regnskaper på de ulike trinnene i utvinningsprosessen, fra inngåelse av kontrakter og lisenser via produksjon og inntekter til staten og statens bruk av midlene. 51 land er tilsluttet EITI, hvorav seks er ansett å ha en utilfredsstillende status ifølge en gjennomgang pr 2016.

For oppdaterte tall, se: https://eiti.org/countries

Norge har politisk og økonomisk støttet EITI siden etableringen i 2003, og siden 2007 har Norge arbeidet med implementering av standardene i Norge. Dette arbeidet foregår gjennom aktiv deltakelse fra myndigheter, selskaper og sivilt samfunn.

I tillegg kan det nevnes flere internasjonale organisasjoner og initiativer for kriminalitetsbekjempelse, som også har relevans for anti-korrupsjonsarbeidet. Blant disse er for eksempel Interpol, Europol og Eurojust som er relevante for politi- og påtalesamarbeid; og vindikasjonsinitiativet «The Stolen Asset Recovery Initiative» (STAR, som er et partnerskap mellom UNODC og Verdensbanken for å forhindre hvitvasking og legge til rette for retur av stjålne verdier.

Tredjeland: Høyrisikojurisdiksjoner for hvitvasking og skjuling av utbytte

Utbytte fra straffbare handlinger, som for eksempel fra korrupsjon, vil som oftest måtte hvitvaskes for at gjerningspersonen skal kunne benytte utbyttet. Ustabile stater med høyt korrupsjonsnivå har gjerne en finanssektor som er tilsvarende ustabil og nyter lavere tillit. I tillegg må gjerningspersonen tilsløre opprinnelsen til utbyttet. Følgelig vil utbyttet gjerne plasseres i såkalte skatteparadiser, i land som har lav eller ingen beskatning på utenlandsk kapital, og som praktiserer sterk banksekretesse og lav rapportering til myndigheter om mistenkelige transaksjoner. Overføringene skjer gjerne gjennom kompliserte selskapsstrukturer, ved hjelp av stråmenn og investeringer.

Gjennom internasjonalt samarbeid og press fra en rekke land, er det nå på flere områder en positiv utvikling for å få økt finansiell åpenhet, og en bedre og mer samordnet innsats mot hvitvasking og skattekriminalitet. De globale standardene til Financial Action Task Force (FATF) om åpenhet om såkalte reelle rettighetshavere («beneficial ownership), krever at det skal være mulig for myndighetene raskt å få informasjon som identifiserer de fysiske personene som eier og/eller kontrollerer det enkelte selskap. Standardene er reflektert i gjeldende EU-regelverk på området, med krav om etablering av et sentralt register over reelle rettighetshavere i hvert medlemsland, og standardene anvendes også av blant annet OECDs Global Forum on Transparency and Exchange of Information for Tax Purposes , og av Verdensbanken, FN, med flere. Den nasjonale implementeringen av forpliktelsene er krevende for svært mange land. Norge er blant pådriverne på flere internasjonale arenaer for at det skal oppnås bedre resultater globalt. Norske tilskudd og bistandsmidler skal som hovedregel aldri utbetales eller kanaliseres til bankkonti tilhørende private stiftelser eller organisasjoner med filialer registrert i skatteparadis.

Norges rolle og bidrag for å motarbeide korrupsjon

Bakgrunn

Fordi korrupsjon er et alvorlig hinder for utvikling, er det viktig å prioritere innsats mot korrupsjon og å forstå hvor og hvordan denne innsatsen skal gjøres. I Norge har det lykkes å nå et nivå for korrupsjon som er lavere enn i de fleste land. Bevisstgjøring, åpenhet og nulltoleranse er viktige mekanismer, kombinert med effektivt tilsyn, varslingsmekanismer og rettsvesen.

Norsk erfaring er også at risikoen for korrupsjon ikke kan elimineres, og at bekjempelsen er en oppgave som må gjennomsyre samfunnet. Denne erfaringen er universell. Den gjelder så vel i utviklings- som industrialiserte land, og internasjonalt så vel som nasjonalt.

Derfor tar denne rapporten opp Norges innsats for korrupsjonsbekjempelse for å bidra til å nå FNs bærekraftsmål generelt, og delmål 16.5 spesielt.

Del I: Internasjonalt samarbeid

Forpliktende samarbeid i internasjonale organisasjoner er viktig for Norge og for oppnåelsen av bærekraftsmålene. Norges deltakelse i internasjonale konvensjoner, avtaler og organer er nevnt ovenfor. I det følgende omtales tre viktige arenaer der Norge anvender sine forpliktelser og inntar viktig rolle i kampen mot korrupsjon, nemlig i de internasjonale utviklingsbankene, i FN-apparatet og i internasjonal handel.

Arbeid mot korrupsjon i og gjennom de multilaterale utviklingsbankene

De multilaterale utviklingsbankene (Verdensbankgruppen og de regionale utviklingsbankene) er viktige aktører i kampen mot korrupsjon. Deres erfaringer tilsier at vellykket antikorrupsjonsarbeid ofte er drevet av en «koalisjon av interesserte», som kan være politikere, privat sektor aktører, engasjerte borgere, og/eller sivile samfunnsorganisasjoner. Korrupsjon krever i stadig større grad samordnet oppmerksomhet fra regjeringer og næringsliv, samt bruk av avansert teknologi for å fange opp, analysere og dele informasjon, for å oppdage og straffe korrupt atferd. Verdensbanken anser at verdens mest lukrative korrupsjon ikke ville kunne skje uten at institusjoner i velstående nasjoner også var involvert gjennom bestikkelser, hvitvasking og skattetilpasning.

World Development Report 2017 «Governance and the Law», ref «Spotlight 1 Corruption»: http://www.worldbank.org/en/publication/wdr2017

Verdensbanken er forpliktet til å bekjempe korrupsjon som del av sitt utviklingsarbeid. Dette innebærer arbeid i enkeltland for økt åpenhet og integritet, motarbeiding av hvitvasking av penger og bidrag til å gjenvinne stjålne eiendeler, utvidelse av arbeidet med skattereformer, bekjempelse av ulovlig kapitalflyt (IFFs), reform av innkjøpsordninger, og arbeid med å forhindre korrupte selskaper i å vinne statskontrakter. Ved den 18. påfyllingsperioden for Verdensbankens fond for de fattigste landene (IDA 2017–2019), er dessuten styresett og institusjoner kommet inn som et nytt, prioritert tema. Norge og de nordiske landene arbeider for at Verdensbanken skal utarbeide en egen handlingsplan for å bekjempe ulovlig kapitalflyt. Så langt har dette resultert i en mer beskrivende rapport om bankens engasjement som omfatter mange del-innsatser.

I 2015/2016 gjennomførte bankens kontrollenhet «Integrity Vice-Presidency» utredninger som involverte 43 prosjekter og 124 kontrakter verdt rundt for 633 mill. USD, noe som resulterte i 58 tilfeller av sanksjoner

http://www.worldbank.org/en/about/unit/integrity-vice-presidency

. Verdensbanken har nulltoleranse for korrupsjon i sine prosjekter. Når bedrageri og korrupsjon er blitt bevist, blir selskaper som er involvert i misligheter svartelistet av banken og kan ikke engasjere seg i ny verdensbankfinansiert virksomhet. I løpet av de siste syv årene har Verdensbankgruppen svartelistet 368 bedrifter og enkeltpersoner

http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTABOUTUS/ORGANIZATION/ORGUNITS/EXTOFFEVASUS/0,,contentMDK:23059612~pagePK:64168445~piPK:64168309~theSitePK:3601046,00.html

.

Verdensbanken bistår lånekundene med å gjennomgå prosjekter for å identifisere og bekjempe korrupsjon. Offentlige klagemekanismer er innebygget, og prosjekter blir overvåket under gjennomføringen.

Norge følger også opp de regionale utviklingsbankenes anti-korrupsjonsarbeid gjennom det løpende styrearbeidet, i påfyllingsforhandlinger og i policy-dialog, i tett samarbeid med øvrige land i våre valggrupper, særlig de nordiske. Bankene har retningslinjer for beskyttelse av varslere og for å håndtere og forebygge korrupsjon. I 2010 inngikk bankene en avtale om gjensidig anerkjennelse av utestengelse av selskaper og individer («svartelisting»). Bankene har internrevisjon/gransking som holder høy standard. Anbefalingene fra revisorene følges opp gjennom arbeidsplaner og jevnlig rapportering til bankenes styrer, hvor Norge er representert.

Norge er pådriver for at Afrikabanken skal styrke finansiell åpenhet og bidra til å bekjempe ulovlig kapitalflukt fra Afrika. Dette er nå godt reflektert i bankens overordnede strategi (2013–2022)

https://www.afdb.org/en/about-us/mission-strategy/afdbs-strategy/

, i bankens handlingsplan for godt styresett, i bankens strategi for bærekraftig ressursforvaltning og senest i en egen strategi og handlingsplan for forebygging av ulovlig kapitalflyt fra Afrika, godkjent i 2017. Rapporten fra høynivåpanelet for bekjempelse av ulovlig kapitalflyt fra Afrika

«Track it! Stop it!» 2015

, ledet av Sør-Afrikas tidligere president Thabo Mbeki, har hatt betydning for Afrikabankens økte engasjement på dette området, med AU som pådriver. Banken har bidratt til at 6 – 7 afrikanske medlemsland nå har utarbeidet nasjonale handlingsplaner på dette feltet. Norge støtter også African Legal Support Facility (ALSF), som gir juridisk rådgivning til afrikanske myndigheter knyttet til naturressursforvaltning og komplekse infrastrukturprosjekter. ALSF bidrar til standardisering og åpenhet i arbeidet med kontrakts-forhandlinger, og styrker afrikansk kompetanse på dette området. ALSF anslår at de gjennom sin rådgivning har bidratt til 400 mill. USD i økte statsinntekter til Afrika siden 2010

https://www.afdb.org/en/topics-and-sectors/initiatives-partnerships/african-legal-support-facility/

.

Også den europeiske utviklingsbanken EBRD har økt sin innsats rettet mot å bekjempe korrupsjon og styrke programlandenes institusjoner.

Arbeid mot korrupsjon og andre økonomiske misligheter i og gjennom FN-organisasjoner

I tillegg til deltakelsen i UNODC som har ansvaret for oppfølgingen av FNs antikorrupsjonskonvensjon UNCAC, deltar Norge også i bekjempelse av korrupsjon gjennom andre FN-organisasjoner.

Arbeidet mot korrupsjon og andre økonomiske misligheter skjer i disse organisasjonene hovedsakelig på to måter; Engasjement i styrende organer for å styrke organisasjonenes retningslinjer og kontrollfunksjoner og gjennom forhandling av nye rammeavtaler for den øremerkede støtten.

Statsministeren er FNs Generalsekretærs pådriver for bærekraftsmålene. Denne rollen gir en tredje arena for Norges internasjonale innsats mot korrupsjon. Norge og Argentina var bedt av FN om å være vertskap for henholdsvis en europeisk og en amerikansk global samling for FNs Bærekraftsmål 16. Den europeiske samlingen fant sted i Oslo 7.–8. september 2017. Et hovedtema var styrking av rapportering mht. korrupsjonsbekjempelse. Referat legges fram 1. oktober på Oslo Governance Center, UNDPs hjemmeside.

http://www.undp.org/content/undp/en/home/ourwork/global-policy-centres/oslo_governance_centre/sdg-16-.html

Riksrevisjonens Undersøkelse av resultatorienteringen i norsk bistand

Dok 3:4 (2010–2011)

, har bidratt til å styrke norsk anti-korrupsjonsarbeid i FNs fond og programmer.

Som for andre organer, står FNs internrevisjons- og granskingsenheters uavhengighet og kapasitet sentralt. Norge mener den bør sikres ved en egen budsjettlinje i organisasjonens budsjett som vedtas av det respektive FN-organs styre, og ved at internrevisjonens- og granskingsenhetens leder rapporterer direkte til styret. Norge har lyktes i å få støtte for dette i flere organisasjoner, der kapasiteten til bl.a. de underliggende enheter som gransker mistanker om økonomiske misligheter, har blitt økt.

Årsrapporten fra organisasjonens internrevisjons- og granskingsenhet skal inneholde en oversikt over oppfølgingen av behandlede og rapporterte mislighetssaker og den enkelte saks finansielle konsekvenser. Internrevisjons- og granskingsenhetene for henholdsvis UNDP og UNFPA er kanskje de beste eksemplene på slik offentlig tilgjengelig rapportering om mislighetssaker. Norge er også opptatt av å sikre tilgjengelige varslingskanaler og beskyttelse av varslere. FN-organenes arbeid med å forebygge korrupsjon og andre økonomiske misligheter, forutsetter ikke bare at organisasjonene har retningslinjer for anti-korrupsjon på plass, men også at det er god risikostyring og gode interne kontrollfunksjoner. Forvaltningsgjennomganger av landkontorer skal vurdere hvordan ulike kontrollfunksjoner virker i organisasjonene. Slike gjennomganger bør være offentlig tilgjengelig. Eksempelvis ble det gjennom likelydende vedtak for FNs utviklingsfond (UNDP), FNs befolkningsfond (UNFPA) og FNs barnefond (Unicef) besluttet at rapportene fra internrevisjonsgjennomgangene i disse organisasjonene skulle være offentlig tilgjengelig fra 2012.

Norge har i perioden 2015 – 2016 fremforhandlet nye rammeavtaler med ni FN-organisasjoner der vi kanaliserer betydelig øremerket bistand. Rammeavtalene regulerer bl.a. bestemmelser om håndtering av økonomiske misligheter. Det er avtalt nulltoleranse for korrupsjon og andre økonomiske misligheter. Rammeavtalene inneholder bestemmelser om rapportering og utveksling av informasjon ved begrunnet mistanke om misligheter. Det er avtalt en rett til å holde tilbake utbetalinger ved berettiget mistanke om korrupsjon eller andre økonomiske misligheter. Det er fastsatt bestemmelser om tilbakebetaling av misbrukte midler.

Arbeid mot korrupsjon i internasjonal handel

Korrupsjon utgjør en alvorlig handelshindring på alle nivåer. Internasjonale regelverk, åpenhet, likebehandling og forutsigbarhet bidrar til å redusere slik handelshindring.

Verdens handelsorganisasjon (WTO)s avtale om handelsfasilitering trådte i kraft 22. februar i år.

https://www.wto.org/english/tratop_e/tradfa_e/tradfa_e.htm

Gjennom forenklinger og forbedringer av prosedyrer for grensepasseringer skal avtalen føre til redusert byråkrati og korrupsjon. Dersom avtalens obligatoriske og frivillige forpliktelser etterleves fullt ut, anslår WTO at verdens handelskostnader kan reduseres med over 14 pst.

World Trade Report 2015 (WTO).

Avtalen bygger også opp om godt styresett, og særlig tollmyndigheters forbedringer vil være en god indikator på avtalens suksess.

Norge bidrar særlig til de fattigste landenes gjennomføring av avtalen med 40 mill. kroner til Verdensbankgruppens program for handelsfasilitering (Trade Facilitation Support Programme). Norge gir også bl.a. 30 mill. kroner til WTOs fond for handelsfasilitering (15 mill. kroner utbetalt i 2015, og 15 mill. kroner skal utbetales i år).

En del av medlemmene i WTO har siden 1996 vært parter i en egen flernasjonal avtale om offentlige anskaffelser – Goverment Procurement Agreement. Avtalen ble reforhandlet i 2012, og har i dag 19 parter som representerer 47 av WTOs medlemmer (EUs medlemsland fremstår som én part). Avtalens hovedmål er at partene åpner sine markeder for hverandre for offentlige anskaffelser som overstiger visse terskelverdier. Den reviderte avtalen inneholder nye regler om forebygging av korrupsjon i partenes anskaffelsessystemer.

Norge støtter også opp om anti-korrupsjonsarbeid gjennom våre frihandelsavtaler. Bl.a. bekrefter avtalepartene sine eksisterende forpliktelser på området, under både FN og OECD. Videre tas også en rekke av bestemmelsene fra WTOs handelsfasiliteringsavtale nevnt ovenfor inn i frihandelsavtalene. Dette sikrer at frihandelsavtalene skaper et forum der korrupsjonsutfordringer kan tas opp bilateralt med våre handelspartnere. Det er også et mål å innta strengere regler enn det som fremgår av WTO-regelverket i avtalene, som bidrar til anti-korrupsjonsarbeidet ved å innskrenke mulighetene for tilfeldige byråkratiske prosesser og sikre ytterligere åpenhet.

Del II: Samstemt utviklingspolitikk

Norske myndigheters evne og vilje til å bidra til bærekraftig utvikling i fattige land sammenfattes i vår utviklingspolitikk – som i stor grad handler om fordeling av ressurser og bidrag til utvikling. Utviklingssamarbeid er viktig bidrag til utvikling, men mottakerlandenes egne rammebetingelser – og særlig deres næringsliv – har størst innflytelse på utvikling; på folks levekår og på deres fremtidshåp. Bistand kan i seg selv utgjøre en korrupsjonsdriver.

NOU 2016: 8

En økt satsing i land og regioner i sårbare situasjoner, vil kreve større årvåkenhet og bevisstgjøring rundt godt styresett og anti-korrupsjonsarbeid, både i multilaterale organisasjoner og giverland.

Særlig viktig for denne rapporten er direkte støtte til kampen mot korrupsjon. Omtalen av Norges rolle og bidrag for å motarbeide korrupsjon utover vår deltakelse i internasjonalt samarbeid, er delt i tre.

Bekjempelse av korrupsjon som tverrgående hensyn i alt utviklingssamarbeid

Korrupsjon er en viktig årsak til ulikhet og gjør det vanskelig å bekjempe fattigdom. Korrupsjon svekker tilliten til myndigheter og næringsliv, undergraver vekst og utvikling og bidrar til at fattige ikke får tilgang til grunnleggende tjenester. Det skal gjøres risikovurderinger for alle tiltak Norge finansierer. Risiko for korrupsjon skal vurderes og håndteres med avbøtende tiltak og følges opp i gjennomføringen av tiltaket. Det skal også vurderes om tiltaket i seg selv kan føre til mer korrupsjon.

Tillit er en forutsetning for samfunnsutvikling basert på grunnleggende menneskerettigheter og for framtidshåp. Derfor er bekjempelse av korrupsjon et tverrgående hensyn i utviklingspolitikken, på linje med menneskerettigheter, kvinners rettigheter og likestilling, og klima og miljø. Økt åpenhet, innsyn, deltakelse av målgrupper i planlegging og oppfølging øker muligheten for ansvarliggjøring. Tiltak som kan bidra til dette vil kunne redusere muligheten for økonomiske misligheter og korrupsjon. Nepotisme og interessekonflikter er store utfordringer i mange samarbeidsland og det kreves grundig kunnskap om kontekst for å sikre at tiltakene ikke fører til mer konflikter gjennom å sementere uheldige maktforhold.

De tverrgående hensynene skal formidles til alle våre samarbeidspartnere – til myndigheter, sivilsamfunnsorganisasjoner og næringsliv. Fordi en stor del av norsk bistand kanaliseres gjennom multilaterale organisasjoner som FN og Verdensbanken, er det spesielt viktig å jobbe for at disse organisasjonene har gode retningslinjer og systemer som ivaretar de tverrgående hensynene.

Kontroll med misbruk av bistandsmidler.

Norges nulltoleransepolitikk for korrupsjon og andre former for økonomiske misligheter er godt kjent og går tydelig frem i alle avtaler som inngås for bruk av bistandsmidler. Den dekker hele bistandskjeden ut til sluttmottakerne av bistanden. Nulltoleranse for misligheter betyr ikke nulltoleranse for risiko. Men risikoen må kartlegges og være kjent for bevilgende myndigheter. Risikoreduserende tiltak skal iverksettes for å forebygge misligheter og begrense skaden hvis misligheter skulle skje.

Korrupsjonsrisikoen er ofte høy der bistand gis. Særlig gjelder dette i stater der institusjoner er svake og sikkerhetssituasjonen vanskelig, og i forbindelse med nødhjelp der tidselementet kan forhindre god planlegging og tett oppfølging. Med andre ord – risikoen er gjerne høyest der nøden er størst.

I bistanden legges det stor vekt på å dokumentere resultater. Der behovene for bistand er store, vil ofte risikoen for ikke å oppnå målene være høy. For å redusere risikoen for mangelfull måloppnåelse eller økonomiske misligheter, benyttes systemer og metoder for kvalitetssikring og evaluering av utviklingssamarbeidet. Økonomiske misligheter skal forebygges, avdekkes, rapporteres og håndteres i overensstemmelse med prinsippet om nulltoleranse.

Det stilles krav til bl.a. risikovurderinger og risikohåndtering knyttet til partnere, mål og resultatrammeverk, budsjetter, til økonomiforvaltningen og intern kontroll, til rapportering og til revisjon. God forvaltning og risikostyring omfatter også gode regelverk, gode avtaler, årvåken oppfølging og solid kompetansebygging i alle ledd. Alle norske bistandsmidler skal som hovedregel revideres. Det stilles også krav til gjennomføring av tiltak for å hindre at bistanden kan bidra til økt korrupsjon. For en rekke FN-organisasjoner er det inngått rammeavtaler som ivaretar disse hensyn.

Bistandsmottakerne skal ha på plass intern kontroll som skal kunne avdekke og rapportere signaler på korrupsjon. Avtalene med tilskuddsmottakere skal inneholde tydelige krav til nulltoleranse for korrupsjon, bedrageri og andre økonomiske misligheter, inkludert krav om forebygging, avdekking, varsling og håndtering. Varsling og rapportering av mistanker om korrupsjon er derfor viktig.

Norske bistandsmyndigheter har etablert egne varslingskanaler for alle, også enkeltpersoner, som kan gi opplysninger om korrupsjon eller mistanker om korrupsjon. I tillegg til direkte varsling til Sentral kontrollenhet i UD og Norads varslingsteam, er det mulig å varsle – også anonymt – via en kanal som på oppdrag fra UD administreres av en ekstern aktør. De norske bistandsmyndighetene har også egne systemer for og personell til å behandle varsling på betryggende måte.

Siden varslingsinstituttet ble opprettet i 2007 og frem til 30. juni 2017 har sentral kontrollenhet i UD registrert 937 varslingssaker, hvorav 793 er ferdig behandlet. Dette omfatter også NORADs saker. Av disse er 342 saker avsluttet med reaksjon – som regel i form av tilbakebetaling. Det er i perioden tilbakebetalt 84,8 mill. kroner. FN-organisasjonene har egne varslingskanaler.

Avtalene med partnerne sikrer oss fullt innsyn i økonomiforvaltningen og enkelttransaksjoner. Tilfeller av korrupsjon og annet misbruk av bistandsmidler kan resultere i stopp i planlagte overføringer, krav om tilbakebetaling av midler og eventuelt heving av avtale. Den enkelte mottaker av midlene holdes etter avtalen ansvarlig for misbruk av midler. Dette regelverket praktiseres strengt. Dersom det avdekkes vesentlige svakheter i internkontrollen, vil det kunne få konsekvenser for partnerens videre mulighet for å forvalte bistandsmidler. Alle varslingssaker med reaksjon blir offentliggjort på Utenriksdepartementets hjemmeside.

Prinsippet om nulltoleranse gjelder for alle ansatte i utenrikstjenesten, vare- og tjenesteleverandører og organisasjoner og andre som forvalter penger tildelt fra departementet. Sentral kontrollenhet i UD har ansvar for å håndtere varsler om mistanke om misligheter med midler fra UDs budsjett.

Som regel vil videre utbetalinger til den aktuelle sluttmottakeren stanses inntil saken er utredet og tilstrekkelige risikodempende tiltak er iverksatt. Dersom nærmere undersøkelser konkluderer med at misligheter har funnet sted, kan Sentral kontrollenhet kreve midler tilbakebetalt, forutsette at administrative tiltak iverksettes for å styrke organisasjonen, si opp avtaler og/eller ta rettslige skritt.

Multilaterale organisasjoner rapporterer relativt sjelden om korrupsjon og andre misligheter til tross for budsjettenes størrelse og til tross for at organisasjonene ofte opererer under meget vanskelige forhold. FNs inspektørgruppe (Joint Inspection Unit) mener at det dreier seg om for svak avdekking og/eller underrapportering. UD har styrket dialogen med internrevisjons- og granskingsenheter i multilaterale organisasjoner og er en pådriver i nordisk og et bredere internasjonalt nettverk for økt oppmerksomhet om organisasjonenes bekjempelse av økonomiske misligheter.

OECDs retningslinjer for utviklingsaktørers håndtering av risiko for korrupsjon gir viktige føringer når det gjelder medlemslands adferdsregler, rådgivning mht. etikk og anti-korrupsjon, opplæring, internrevisjon og gransking, risikostyring, avtaleforpliktelser, varsling, sanksjoner og felles respons.

Utfordringer i humanitær innsats og nødhjelp.

Humanitær bistand og nødhjelp gis ofte i uoversiktlige situasjoner preget av væpnet konflikt og/eller naturkatastrofer, fragmentert eller fraværende statsmakt. Risikoen for korrupsjon eller andre misligheter vil variere fra situasjon til situasjon, men vil ofte være stor. Partnervalg er avgjørende for å redusere risikoen for korrupsjon. I stor grad kanaliseres de humanitære midlene til organisasjoner vi kjenner godt, som vi vet har gode rutiner og som vi har en løpende dialog med om korrupsjon. Hovedmottakere av de humanitære midlene er norske frivillige organisasjoner, FN-systemet og Røde Kors bevegelsen.

På det overordnede nivå følger den humanitære bistanden i all hovedsak de samme rutiner for tilskuddsforvaltning som øvrig bistand. Det innebærer at også den humanitære bistanden omfattes av det siste årets endringer med nye avtalemaler med økt vekt på korrupsjon, og anskaffelser som gjennomføres av tilskuddsmottakere og/eller deres gjennomførende partnere. Alle frivillige organisasjoner som mottar støtte skal årlig publisere en beskrivelse av hvordan de bekjemper finansielle uregelmessigheter i sine aktiviteter, samt en liste over årets avsluttede mislighetssaker. I søknader skal risikobildet og risikoreduserende tiltak, herunder korrupsjon, identifiseres.

FN matvareprogram (WFP) og FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) er begge sentrale partnere og mottakere av humanitære midler. Norge sitter i de styrende organene og gjennomfører i tillegg årlige bilaterale konsultasjoner. WFPs og UNHCRs anti-korrupsjonsrutiner og innsats tas opp av Norge og andre giverland i disse møtene. F.eks. rapporterte WFP i 2016 at de hadde økt antallet granskninger fra 39 til 70. I Norges dialog med disse organisasjonene har departementet det siste året styrket gjennomgangen av den finansielle rapporteringen og anti-korrupsjonsarbeidet som et ledd i arbeidet med å fremme viktigheten av gode rutiner og regelverk.

Problemstillinger knyttet til korrupsjon og korrupsjonsreduserende tiltak er fast på dagsorden i givergruppen for FNs humanitære landfond, som forvaltes av FN-kontoret for koordinering av humanitære aktiviteter (OCHA) eller UNDP. Norge bidrar til flere av disse fondene, og deltar aktivt i diskusjonen om hvordan forvaltningen av disse kan styrkes med tanke på å redusere risiko og korrupsjon. Et av aspektene ved humanitær bistand som diskuteres, er den forhøyede risikoen for korrupsjon i den første akutte fasen, der også risikoen for tap av liv er stor dersom man praktiserer nulltoleranse for korrupsjon. Trenden er imidlertid at humanitære kriser blir mer langvarige, og dette krever en bevisst holdning til disse problemstillingene og robuste systemer for å håndtere risiko.

Del III: Spesifikk bistand til bekjempelse av korrupsjon

Norge deltar i internasjonalt anti-korrupsjonssamarbeid på flere arenaer. Vi har også gjort aktsomhet og motarbeidelse av korrupsjon til et tverrgående hensyn i norsk bistand. Dette er beskrevet i foregående kapitler. Norge yter også spesifikk bistand for korrupsjonsbekjempelse.

Bistand til pådrivere mot korrupsjon

I tillegg til nulltoleransen og det tverrgående hensyn knyttet til bistand som er nevnt ovenfor, arbeider Norge for å bekjempe korrupsjon gjennom å gi støtte til en rekke pådrivere mot korrupsjon i mottakerland.

Fra Norge har vi erfaring for at tiltak som styrker sivilt samfunns kunnskap og øker deres mulighet til å være i dialog med myndigheter på alle nivåer, er viktige bidrag i kampen mot korrupsjon. Et opplyst sivilt samfunn, akademia og en uavhengig presse – som evner å informere, skape debatt og formidle saker av viktighet – er viktige forutsetninger for utvikling av demokratiske og antikorrupte samfunn. Støtte til sivilsamfunnsorganisasjoner og media er derfor et sentralt element i arbeidet med å redusere korrupsjon i en rekke norske bistandsland. Norske og internasjonale NGOer som er pådrivere for anti-korrupsjonsarbeid, har også bidratt til å påvirke norsk politikk på området.

I tillegg til kjente frivillige organisasjoner som arbeider med anti-korrupsjon som Transparency International (TI), og det internasjonale konsortium av undersøkende journalister (ICIJ)

https://www.icij.org

som avslørte Panama Papers , https://panamapapers.icij.org/ arbeider en rekke organisasjoner med tema og tiltak som er viktig for økt åpenhet og innsyn. Støtte til media og journalister er svært viktig for å sette søkelys på styresett og korrupsjon. Muligheten for disse til å utøve sitt arbeid gjennom gode offentlighetslover og en fri presse er svært ofte begrenset i våre samarbeidsland.

Innsatsen for menneskerettigheter og for ytringsfrihet spesielt utgjør en viktig del av anti-korrupsjonsarbeidet. Slik innsats er nødvendig også utenfor utviklingsland, jf. f.eks. de store demonstrasjonene i Sør Korea, Russland og Slovakia i år, der den mobiliserende faktoren var nettopp et oppgjør med en korrupsjonskultur. Frie medier er viktig for å styrke en åpenhetskultur som øker sannsynligheten for å avsløre korrupsjon.

Norge medvirker også i en rekke sammenhenger for å motvirke og avsløre korrupsjonen som er direkte relatert til forfalsking av dokumenter, bestikkelser og ikke minst menneskehandel i forbindelse med flyktning- og migrasjonsbølgen de senere år.

Tre eksempler på norsk-støttet internasjonal innsats fra sivilt samfunn er omtalt nedenfor.

Eksempel 1: Korrupsjonsjegere

Rettssystemets uavhengighet er fundamentalt for å skape det nødvendige handlingsrommet i kampen mot korrupsjon. Tilliten til rettssystemet er grunnleggende for å fremme demokratiske prosesser og -system. Like viktig som forebygging, er muligheten, kunnskapen og kompetanse til å etterforske korrupsjon og føre saker for retten. Norad leder et internasjonalt nettverk av korrupsjonsjegere, som i hovedsak kommer fra etterforsknings- og påtalemyndigheter og antikorrupsjonsbyråer. Nettverket møtes regelmessig for å utveksle erfaringer, kunnskaper og synspunkter på hva som fungerer i kampen mot korrupsjon. Spesielle tema er preventivt arbeid, etterforskningsteknikker, rettsanmodninger, hvitvasking av stjålne midler, kapitalflukt og tilbakeføring av stjålne midler.

Eksempel 2: U4

I 2002 etablerte Norge sammen med tre andre land et ressurssenter mot korrupsjon, U4, ved Chr. Michelsens institutt i Bergen. Formålet var å identifisere og formidle gode tilnærminger til å redusere korrupsjonens skadevirkning for bærekraftig utvikling. U4-partnerskapet omfatter nå åtte land: Australia, Danmark, Finland, Norge, Storbritannia, Sveits, Sverige og Tyskland. Forskningen og den operative kunnskapen anses som globalt fellesgode og er tilgjengelig på internett.

Eksempel 3: EITI

Extractive Industries Transparency Initiative (EITI) er etablert som global standard for åpen og ansvarlig ressursforvaltning i land som er rike på naturressurser, støttet av en koalisjon av myndigheter, næringsliv og sivilt samfunn. Sistnevnte er særskilt viktig aktør, ikke minst i de 52 land som implementerer EITIs standard. EITI krever at selskaper innen 2020 skal opplyse om hvem som er reelle eiere/rettighetshavere (beneficial owners). EITI samarbeider med Olje for utvikling (fem av de 12 Ofu-samarbeidslandene er EITI-forpliktet).

Institusjonsbygging i land med politisk vilje

Kapasitetsbygging i offentlige institusjoner og finansforvaltning er et annet viktig bidrag til kampen mot korrupsjon i utviklingsland. Gitt uavhengighet og kapasitet, kan offentlige institusjoner tilsvarende Riksrevisjonen, Skatteetaten, Sivilombudsmannen og Statistisk sentralbyrå i utviklingslandet spille en svært viktig rolle både i å fremme integritet og utøve kontrollfunksjoner. Støtte til å styrke slike institusjoner er en del av norsk bistand så vel bilateralt, som gjennom multilaterale organer, som nevnt i det foregående.

I det følgende nevnes tre eksempler på slik bilateral innsats:

Eksempel 1: Forvaltning av naturressurser

Naturressurser utgjør et særskilt alvorlig korrupsjonsfelt ikke bare fordi det ofte er store summer som stjeles, men fordi miljø- og klimakonsekvensene avvanskjøtsel er store.

Miljøkriminalitet har lave strafferammer og store negative miljøvirkninger. Omfanget av miljøkriminalitet har en årlig økonomisk vekst på 5–7 pst.

FNs miljøprogram og Interpols rapport The Rise of Environmental Crime (2016) http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/environmental_crimes.pdf

Den senere tids tendenser viser at kriminelle nettverk skifter fra narkotika og annen type alvorlig og organisert kriminalitet til miljøkriminalitet fordi de følger pengestrømmen (miljøkriminalitet er profittdrevet) og fordi risikoen for å bli tatt og for straffeforfølgelse er meget lav eller nær null. Et viktig ledd i miljøkriminalitet er å adressere korrupsjon, dokumentforfalskning, tvangsarbeid, skatt- og tollsvindel, inkludert skatteparadiser og hvitvasking av penger. Norge jobber blant annet gjennom FNs miljøprogram for å løfte dette tema.

Tre sektorer er gjenstand for særskilt norsk innsats; olje-, fiskeri- og skognæringen.

Olje for utvikling

Petroleumssektoren betyr mye for Norge, og vår forvaltning av ressursene har stor oppmerksomhet og tillit internasjonalt. Det er stor etterspørsel etter vår erfaring, og Olje for utvikling (Ofu)-programmet har vært et prioritert innsatsområde i norsk bistand i flere år. Ofu-programmet ble etablert i 2005. Programmet er etterspørselsdrevet og bistår samarbeidsland slik at de kan forvalte sine petroleumsressurser på en forsvarlig måte, basert på norske erfaringer med petroleumsforvaltning. De bilaterale landprogrammene er basert på langsiktig institusjonssamarbeid mellom norske institusjoner og partnerinstitusjoner i samarbeidslandene, og utgjør kjernen i programmet.

Ofu-programmet samarbeider med mange land som anses å ha et høyt korrupsjonsnivå. Gjennom aktiviteter og kapasitetstiltak til myndighetene bistår norske eksperter samarbeidslandene med å forbedre rammebetingelsene og åpenheten i forvaltningen av sektoren. Dette innebærer blant annet å utvikle lover og regler som klart definerer roller og ansvar i sektoren, gjennomføre åpne lisensrunder, utvikle rammeverk som legger grunnlaget for statens andel av inntektene fra petroleumsvirksomheten og forbedre datainnsamling og håndteringsevnen til relevante institusjoner.

Med et tydelig regelverk og klare ansvarsforhold er det færre muligheter for korrupsjon. Det er også lettere for myndighetene å stille rimelige krav til selskapene med lov i hånd, både knyttet til statens andel av inntektene, og hensyn som påvirker miljøet. Samtidig gir forutsigbare rammebetingelser større sjanse for å tiltrekke seg investeringer, ikke minst fra de mest seriøse selskapene.

For å styrke åpenhet i forvaltningen bistår norske fagpersoner også med opplæring om petroleumssektoren til relevante parlamentarikere. Dette er viktig for at de skal kunne være aktive deltakere i debatten og utformingen av sektoren, og for at de skal kunne ivareta sin kontrollfunksjon på en tilfredsstillende måte.

Videre støtter Ofu-programmet ulike sivilsamfunnsaktører i samarbeidslandene, parallelt med myndighetssamarbeidet. Gjennom Norads støtteordning for sivilt samfunn støttes en rekke norske, internasjonale og lokale sivilsamfunnsorganisasjoner som arbeider for å styrke det sivile samfunns og medias kompetanse og evne til å holde myndighetene ansvarlig. Et fritt og kritisk sivilsamfunn er avgjørende for at myndighetene holdes ansvarlig for forvaltningen av petroleumsressursene.

Fisk for utvikling

Norge har hatt utviklingssamarbeid knyttet til fiskeri og akvakultur med land i sør i mange år. Norsk erfaring og kompetanse også på dette området er i stor grad etterspurt. Dette knytter seg både til forvaltning av fiskebestander og utvikling av fiskeoppdrett, samt arbeid mot ulovlig, urapportert og uregulert fiske (UUU) og fiskerikriminalitet. Fisk for utvikling (Ffu) ble etablert som program i 2015.

Norge engasjerer seg internasjonalt i arbeidet mot ulovlig fiske og fiskerikriminalitet. I november 2016 inngikk Norge en avtale med FNs program for narkotika og kriminalitet (UNODC) om støtte til et prosjekt for å bekjempe fiskerikriminalitet i utviklingsland ved å bidra til kompetanse- og kapasitetsbygging hos politiet, kontrollmyndigheter og påtalemyndigheter. I tillegg samarbeider Norge med INTERPOL om å gi operativ støtte til utviklingslands arbeid for å bekjempe fiskerikriminalitet. Dette samarbeidet (FishINTEL-II), pågår fremdeles. Fiskeriforvaltningens analysenettverk er norsk samarbeidspartner i avtalene med UNODC og INTERPOL.

Internasjonalt politisamarbeid og informasjonsutveksling mellom kontrolletater har vært avgjørende i saker som den norsk-ledede arbeidsgruppen i INTERPOL mot fiskerikriminalitet har samarbeidet om. Dette samarbeidet har blant annet ført til reaksjoner mot europeiske aktører av myndighetene i Senegal, São Tomé og Príncipe, Malaysia og Indonesia. Enkelte av selskapene og eierne har også blitt sanksjonert mot i EU.

I havområdene utenfor Vest-Afrika støtter den norske stiftelsen Trygg-Mat Tracking (TMT) Liberia, Elfenbenskysten, Ghana, Togo, Benin og Nigeria med å avdekke ulovlig fiske. Innsatsen har siden 2014 medført at fartøy som driver ulovlig fiske er blitt identifisert og utvist fra de respektive landenes økonomiske sone. Prosjektet bidrar med informasjon om fiskeriaktørene i regionen, legger til rette for informasjonsutveksling mellom landene, og støtter kontrollaktiviteter utført av landene (som fartøysinspeksjoner).

I tillegg blir myndighetene veiledet i bruken av den nylig vedtatte internasjonale Avtalen om Havnestatskontroll (PSMA). Målet med arbeidet er å oppnå en effektiv nasjonal og regional fiskeriforvaltning i området gjennom bedret tilgang på informasjon, styrket informasjonsdeling og samarbeid mellom landene, økt samhandling mellom ulike aktører i fiskeriforvaltningen i de enkelte land, samt kapasitetsbygging for overvåking og kontroll av fiskeriaktiviteter i medlemslandene. Tilnærmingen har gitt resultater, og landene utveksler nå viktig informasjon om fartøys bevegelser og omlastinger, samt dokumentasjon vedrørende utstedelse av fiskerilisenser.

Politisk-økonomiske analyser er et viktig redskap når man nå er i gang med å utvikle brede samarbeidsprogrammer innen fiskeri og oppdrett i hovedsamarbeidslandene i Ffu.

Klima- og skogsatsingen

Norges viktigste internasjonale klimainnsats og det viktigste bidraget for å nå bærekraftsmål 13 om å motvirke klimaendringene og bærekraftsmål 15 om livet på land , er Klima- og skogsatsingen (KoS). Siden satsingen ble lansert i 2007 er det inngått en rekke partnerskap, i hovedsak med tropiske skogland hvor Norge betaler for verifiserte reduksjoner av utslipp fra skog i løpet av avtaleperioden.

Avskogingen i utviklingsland skyldes ikke kun etterspørsel etter råvarer, men også svakt styresett i forvaltning av skog og landarealer. Når en liten elite beriker seg på fellesskapets vegne gjennom ulovlig eller lite bærekraftig forvaltning, får det negative konsekvenser både for klimaet og for fattigdomsbekjemping. Bestikkelser og dokumentforfalskning i tildeling av ulike typer av konsesjoner i skog er et stort problem i mange land. Klima- og skogsatsingen bidrar til å bekjempe dette ved å insistere på økt åpenhet i beslutningsprosesser om hvordan avskogingen skal reduseres og gjennom å støtte forbedringer i lovverk og lovhåndhevelse. For eksempel har KoS bidratt til langt større åpenhet og kunnskap om konsesjonsutdelinger i Indonesia gjennom det såkalte «One Map» prosjektet som lager et felles kart over konsesjoner i skogområdene. Dette gir mulighet til å avdekke om konsesjonene er utdelt i strid med loven og til å utforme bedre planverktøy.

I mange skogland er det mangel på kapasitet til å etterforske korrupsjon og andre ulovligheter som følger i kjølvannet. KoS samarbeider med internasjonale organisasjoner som INTERPOL og FNs kontor mot narkotika og kriminalitet for å trene opp politi og tollere. Utenfor kysten av Mexico ble flere skip fullastet med ulovlig hugget tømmer fra Peru stanset i 2016 fordi lokale organisasjoner hadde fått opplæring i hvordan de kunne rapportere til internasjonale organer.

Utvikling av skoglandenes systemer for å kartlegge, overvåke og rapportere på utslipp fra avskoging og skogforringelse er nødvendig både for å vite om vi kan betale for utslippsreduksjoner og for å få oversikt over hvordan skogen forvaltes. Skogovervåking danner grunnlag for åpenhet og etterrettelighet. I tillegg til å støtte skoglandenes egne systemer støtter KoS også utvikling av uavhengige skogovervåkingsverktøy som Global Forest Watch. Bedre kart og overvåkingsdata gjør det lettere for det sivile samfunn, akademia og media å holde myndigheter og selskaper ansvarlige. Samarbeidet med privat sektor blir stadig viktigere, spesielt når det gjelder avskogingsfri råvareproduksjon. Næringslivet spiller en nøkkelrolle i å sørge for at hele verdikjeden fra produsent til forbruker skal foregå etter høye sosiale, økonomiske og miljømessige standarder. Klima- og skogsatsingen støtter også en rekke sivilsamfunnsorganisasjoner som fremmer avskogingsfrie verdikjeder, arbeider for urfolks rettigheter og mot skogkriminalitet.

KoS kanaliserer det meste av sin støtte gjennom fond som skal bidra til at tropiske skogland blir kompensert når de reduserer utslipp fra avskoging. Bred deltagelse, transparens og robuste økonomiske, sosiale og miljømessige sikringstiltak er sentrale forutsetninger for at klima- og skogsatsingen kan inngå en avtale med et fond. I flere tilfeller har KoS vært med på å etablere nye fond sammen med multilaterale organisasjoner, andre givere og tropiske skogland. Korrupsjonsforebyggende tiltak er et hovedhensyn i dette arbeidet. Klima- og skogsatsingen følger de samme prinsipper og standarder i arbeidet mot korrupsjon som øvrig norsk bistand. Satsingen bruker de samme forvaltningsmessige verktøy som Utenriksdepartementet og Norad og har null-toleranse for korrupsjon. Anti-korrupsjon er også et av fire tverrgående hensyn i alle tiltak som klima- og skogsatsingen støtter.

Eksempel 2: Norsk bistand til Riksrevisjoner i Zambia og Uganda

I de fleste land Norge har utviklingssamarbeid med, er kontrollorganer tilsvarende vår Riksrevisjon svakt utviklet. Blant utfordringene har vært manglende uavhengighet til utøvende myndighet, manglende bevilgninger til institusjonen, og lav kompetanse og kapasitet til kontroll og rapportering. Riksrevisjonene har derfor i liten grad hatt mulighet til å gjennomgå statsregnskapene for å avdekke økonomiske uregelmessigheter, og å kontrollere om parlamentsvedtak om offentlig bruk av midler er fulgt opp. Norge har de siste 15 årene støttet kapasitetsutvikling av Riksrevisjonen i Zambia med penger og et langsiktig institusjonssamarbeid med den norske Riksrevisjonen. I Uganda har Norge siden 2007 gitt støtte til Riksrevisjonen som en del av et bredt finansforvaltningsprogram. Støtten fra Norge har de siste årene vært på om lag fem millioner kroner per år.

Riksrevisjonene i Zambia og Uganda har de siste 10–15 årene økt revisjonskapasiteten og rapporteringen til parlamentet slik at institusjonene er blitt blant de beste i regionen. Den zambiske riksrevisjonen iverksatte en gransking av pengebruken i utdanningssektoren og konkluderte i 2012 med at det var ubrukte midler eller udokumenterte utgifter på til sammen rundt 26 mill. kroner.

https://www.bistandsaktuelt.no/nyheter/2014/riksrevisjonen-jubler-over-kollegers-avsloringer-/

En del av pengene var knyttet til norsk støtte, og Norge fikk tilbakebetalt 6,8 mill. kroner. Tilsvarende skjedde i Uganda da riksrevisoren utarbeidet en revisjonsrapport i 2012 der det gikk frem at 80 mill. kroner var misbrukt ved statsministerens kontor.

https://www.bistandsaktuelt.no/nyheter/nyheter---tidligere-ar/2012/omfattende-svindel-i-uganda/

Pengene, som delvis var norsk bistand, skulle vært benyttet til å gjenoppbygge de krigsrammede områdene nord i landet. Norge fikk tilbakebetalt 23 mill. kroner som følge av disse avsløringene. Avdekking av udokumenterte utgifter og myndighetenes oppfølging hadde sannsynligvis ikke funnet sted hvis ikke riksrevisjonene i landene over tid hadde fått styrket sin kapasitet og stilling overfor utøvende myndighet.

Eksempel 3: Skattesamarbeid i Tanzania

Inntil det etableres og/eller kan vises til detaljert lokal relevant rettslig og administrativ praksis, som tas i bruk av myndighetene på ulike nivåer, er spillerommet for skatteunndragelse og aggressiv skatteplanlegging meget stort i de fleste utviklingsland. I tillegg kommer den generelt høye risikoen for korrupsjon med tilhørende politisk-økonomiske utfordringer som også kan svekke mulighetene for et mer effektivt skattesystem i praksis.

Norge har i perioden 2011–2015 bidratt til å styrke skattedirektoratet i Tanzania (Tanzania Revenue Authority, TRA) gjennom et institusjonssamarbeid med det norske skattedirektoratet. Kapasitetsbyggingen og teknisk rådgivning gjennom dette samarbeid har direkte og indirekte bidratt til at TRA har avsluttet et stort antall uavsluttede skattesaker (mellom 48–50 saker i gullgruvesektoren) hvorav flere med meget betydelig etterberegning av skatt. For ett selskap alene ble rundt 1 mrd. kroner i samlede etterberegninger bekreftet endelig ved dom i siste rettsinstans i mars 2016.

Del IV: Samstemt norsk bærekraftspolitikk

Foregående kapitler har beskrevet norsk deltakelse i internasjonalt samarbeid for å bekjempe korrupsjon, korrupsjon som tverrgående hensyn i alt norsk utviklingssamarbeid og norsk bistand til antikorrupsjonsinnsats i mottakerland. Innsats mot korrupsjon i Norge er imidlertid vel så viktig; ikke bare for vår egen økonomi, for å opprettholde tilliten til velferdsstaten, demokratiet og offentlige organer, men også for å ivareta integriteten i vårt budskap om nulltoleranse for korrupsjon internasjonalt.

Nyere tiltak mht. anti-korrupsjonslovgivning og -håndhevelse

Norsk antikorrupsjonslovgivning, og særskilt straffelovens bestemmelser om korrupsjon, har vært vurdert flere ganger gjennom de evalueringsmekanismer som det er redegjort for tidligere. Vår lovgivning på området er funnet å være godt i samsvar med de konvensjoner vi er tilsluttet og anses internasjonalt for å holde en høy standard. En gjennomgang av all relevant nasjonal lovgivning anses derfor ikke nødvendig for denne rapporten.

Av nyere lovgivningsinitiativ kan nevnes forslag til endringer i hvitvaskingsloven og implementeringen av EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv. Direktivet, som ble vedtatt i mai 2015, utgjør EUs gjennomføring av FATFs rekommandasjoner av 2012, og inneholder blant annet regler om etablering av sentrale registre over reelle rettighetshavere i juridiske personer og såkalte «trusts». Direktivet er EØS-relevant, og bindende for Norge.

Regjeringen nedsatte i februar 2015 Hvitvaskingslovutvalget, som blant annet fikk i mandat å foreslå endringer i det norske hvitvaskingsregelverket slik at dette fullt ut ville være i samsvar med FATFs rekommandasjoner og EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv. Utvalget har levert to delutredninger. Den første utredningen

NOU 2015: 12

er i all hovedsak fulgt opp gjennom endringer i hvitvaskingsloven som trådte i kraft 1. juli 2017. Siste delutredning

NOU 2016: 27

har vært på høring våren 2017, og følges nå opp i Finansdepartementet.

På bakgrunn av forslag fra Regjeringen

Prop. 72 L (2016–2017) https://www.regjeringen.no/contentassets/58f6014896764d2da8a9b8196ba0e38a/no/pdfs/prp201620170072000dddpdfs.pdf

er det med virkning fra 1. juli 2017 vedtatt endringer i varslingsreglene i arbeidsmiljøloven for å styrke vernet av varslere. De viktigste endringene:

  • Virksomheter med fem ansatte eller flere pålegges å utarbeide varslingsrutiner

  • Innleide arbeidstakere får utvidet varslervern

  • Offentlige myndigheter har taushetsplikt om hvem som har varslet til dem.

Regjeringen nedsatte i november 2016 et bredt sammensatt ekspertutvalg, Varslingsutvalget, som skal foreta en helhetlig gjennomgang av dagens regulering og vurdere om det er behov for å foreslå lovendringer og/eller andre tiltak som kan styrke varslervernet i norsk arbeidsliv

www.varslingsutvalget.no

. Utvalget skal levere sin innstilling innen 1. mars 2018.

I Norge må nærmere angitte regnskapspliktige foretak, samt utstedere av noterte verdipapirer som driver virksomhet innen utvinningsindustrien og/eller skogsdrift innen ikke-beplantet skog (urskog), utarbeide og offentliggjøre en årlig rapport om virksomheten. Denne «Land for landrapporten» (LLR) aggregeres på land- og prosjektnivå. LLR-regelverket i Norge har utvidede krav til innholdet i LLR sammenliknet med EU-regelverket på området. Hovedformålet, i tråd med EU-regelverket, er økt åpenhet om virksomheten til foretak som utvinner ikke-fornybare ressurser slik at lokale myndigheter ansvarliggjøres for ressursforvaltningen og inntektene av den. Formålet med LLR-regelverket i Norge er også å bidra til økt åpenhet om foretakenes skatteposisjonering. Finansdepartementet fastsatte ytterligere krav til innholdet i LLR i desember 2016. De rapporteringspliktige skal etter de nye reglene oppgi flere nøkkelopplysninger om sin virksomhet og skattemessige forhold.

Regnskapslovutvalget ble oppnevnt av regjeringen 19. september 2014 for å modernisere og forenkle regelverket, samt tilpasse de norske reglene til nytt EØS-regelverk på området – herunder gjennomføring av direktiv 2014/95/EU («non-financial reporting»). Lovutvalget har foreslått å endre ordlyden i regnskapsloven i samsvar med direktivet, også å stryke enkelte av kravene i regnskapslovens nåværende § 3-3 c om redegjørelse om samfunnsansvar som går utover direktivreglene. Regnskapslovutvalgets delutredninger har vært på høring vinteren 2015 og høsten 2016.

Lovgivning som ligger til rette for en åpenhetskultur, eksempelvis Offentleglova, forvaltningsloven og miljøinformasjonsloven kan også bidra til å forebygge og avdekke korrupsjon. Formålet med Offentleglova er å legge til rette for at offentlig virksomhet er åpen og gjennomsiktig, for slik å styrke bl.a. tilliten til det offentlige og kontrollen fra allmennheten. Etter hovedregelen i loven er alle saksdokumenter, journaler og lignende register åpne for innsyn for enhver, dersom ikke annet følger av lov eller forskrift. Prinsippet om merinnsyn, som også er nedfelt i loven, innebærer en plikt til å vurdere om det kan gis innsyn i hele eller deler av et dokument selv om det er adgang til å gjøre unntak i en av unntaksbestemmelsene.

Forvaltningsloven regulerer saksbehandlingen når det treffes avgjørelser i den offentlige forvaltning, og særlig partenes rettigheter under saksbehandlingen. Partene har som hovedregel rett til innsyn i sakens dokumenter. Også etter denne loven skal det vurderes om det kan gis innsyn selv om en unntaksbestemmelse åpner for å gjøre unntak.

Innsynsretten etter disse lovene gjør det mulig å få informasjon om hvilket grunnlag forvaltningen fatter sine beslutninger på og hvilke vurderinger som er gjort.

Det har i norsk skatteforvaltning vært langvarig praksis for åpenhet omkring alle skattyteres skattbare inntekt og betalte skatter. I ny skatteforvaltningslov er bestemmelser om dette videreført. Etter hvert års skatteoppgjør utarbeides skatteliste over alle skattepliktiges formues- og inntektsskatt, og med angivelse av navn/organisasjonsnummer og nærmere ikke-konfidensielle opplysninger for identifikasjon. Etter nærmere regler er skattelistene tilgjengelig for pressen og allmennheten for øvrig.

I 2014 ble det utarbeidet en Nasjonal risikovurdering for bekjempelse av hvitvasking og terrorfinansiering i Norge. Vurderingen synliggjør hvilke trusler som foreligger innen hvitvasking og terrorfinansiering, hvilke sårbarheter som er identifisert innen bekjempelsen av områdene og hvordan truslene kan utnytte sårbarhetene. Vurderingen bidrar til en mer kunnskapsbasert kriminalitetsbekjempelse på dette området.

Håndhevelsen av straffelovens bestemmelser om korrupsjon skjer i alle politidistrikt, men ØKOKRIM har et særskilt ansvar på området og håndterer normalt de største sakene. ØKOKRIM bidrar også til kompetanseheving i politidistriktene gjennom å arrangere årlige samlinger for politidistriktene og ved deltakelse i ulike fagforum, herunder den årlige Antikorrupsjonskonferansen. ØKOKRIM har gjennom enkeltsaker og i andre sammenhenger, en stor kontaktflate internasjonalt på korrupsjonsområdet og bidrar således også på den måten til å formidle norsk antikorrupsjonskultur internasjonalt.

Økonomisk kriminalitet er et krevende felt. Selv om antall saker som ØKOKRIM etterforsker er relativt begrenset, får disse sakene stor oppmerksomhet. Dette bidrar til allmennpreventiv effekt. ØKOKRIM nyter stor anseelse også internasjonalt, og flere aktører i utviklingsland ønsker å lære av organiseringen av politiarbeidet og metodene som er utviklet i Norge på dette feltet.

Register over reelle rettighetshavere

Midler som er opptjent ved korrupsjon, vil ofte forsøkes hvitvasket gjennom for eksempel investeringer i utlandet. Stråselskaper der reelle rettighetshavere er godt skjult, er nyttige verktøy ved hvitvasking og investering av utbytte fra slike straffbare handlinger.

Storbritannia etablerte i forkant av anti-korrupsjonstoppmøtet i 2016 et register over reelle eiere av eiendom. Alle som ønsker å investere i næringsvirksomhet eller eiendom i Storbritannia må oppgi hvem som er reell eier av kapitalen til registeret. Bl.a. organisasjonen Global Witness mener dette er et godt utgangspunkt også for andre land. Storbritannia har også et register over reelle rettighetshavere i selskaper under etablering.

Storbritannia har dessuten stilt seg i spissen for enkoalisjon som skal arbeide for en felles avtale om automatisk utveksling av navn fra disse registrene. Afghanistan, Kenya, Frankrike, Nederland og Nigeriaer også med i denne koalisjonen. At Storbritannia tar et slikt initiativ reflekterer at det er over 100.000 utenlandskeide eiendommer i England og Wales (44.000 bare i London). Mange er iflg. the Economist

https://www.economist.com/news/international/21698740-step-right-direction-what-david-camerons-anti-corruption-summit-did-and-didnt

anskaffet med korrupte midler. UK har sagt at de ikke ønsker at det høyt prisede boligmarkedet i London skal fortsette å være tilfluktssted for tvilsom kapital. Det kan også nevnes at EITI (se pkt. 3.2 ovenfor) holder en større konferanse om reelt eierskap i slutten av oktober 2017.

Et liknende register er, som ledd i Hvitvaskingsloveutvalgets delutredning II, foreslått etablert i Norge, og forslagene følges for tiden opp av Finansdepartementet. Dette vil kunne bidra til ytterligere transparens mht. opprinnelsen av norsk og utenlandsk investeringskapital her i landet og forhindre at investorer skal kunne skjule seg bak anonymitet. Informasjon om hvem som er reelle rettighetshavere, gir mindre spillerom for investering og hvitvasking av illegitimt utbytte av korrupsjon.

Næringslivets samfunnsansvar

På 1990-tallet gikk bestikkelser fra å være legitime fratrekksutgifter for næringsfremme til å bli straffbar handling. I 2003 ble korrupsjonslovgivningen skjerpet

Straffelovens 26. kapittel: Bedrageri, utroskap og korrupsjon. Endret ved lov 4. juli 2003 nr. 79.

, og næringslivets organisasjoner intensiverte arbeidet med å endre forretningspraksis og -etikk.

For eksempel NHO: https://www.nho.no/siteassets/nhos-filer-og-bilder/filer-og-dokumenter/seriost-arbeisliv-og-samfunnsansvar/over_streken_web.pdf

Næringslivets samfunnsansvar ble tidligere omtalt som «Corporate Social Responsibility» – et begrep som ble assosiert med aktiviteter knyttet til selskapers omdømme og til veldedighet. I dag brukes primært «Responsible Business Conduct»

I samsvar med OECDs terminologi

. Næringslivets samfunnsansvar som norsk begrep har i større grad vært oppfattet som erkjennelse av at alle beslutninger en bedrift gjør for sin virksomhet har konsekvenser både i og utenfor bedriften. Samfunnsansvaret ligger i å sikre at disse konsekvensene kommer samfunnet til gode (ofte beskrevet som at næringsdrift skal tjene «People and Planet as well as Profit») og å unngå utilsiktet skade.

Næringslivets samfunnsansvar omfatter respekt for menneskerettigheter, arbeidslivets rettigheter, miljøhensyn og arbeidet for å motvirke korrupsjon. FNs organ for næringslivets samfunnsansvar, Global Compact (UNGC), har disse fire virkefeltene. Norske næringslivsmedlemmer av UNGC deltar i et nordisk lokalt nettverk og Norge er med i myndighets-gruppen i UNGC.

Regjeringens forventning til norsk næringsliv er at norske aktører skal bringe med seg den standarden vi setter i Norge når de engasjerer seg i utlandet. Hovedpunktene i forventningene er at norsk næringsliv skal

  • Følge lover og regler i de land selskapet er aktive i.

  • Gjøre seg kjent med FNs veiledende prinsipper og OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper.

  • Benytte seg av FNs veiledende prinsipper eller OECDs retningslinjer i utviklingen av strategier for ansvarlig forretningsdrift der det er relevant.

  • Utvise aktsomhet og kartlegge risiko på menneskerettighetsområdet tilpasset selskapets virksomhet. Dette gjelder særskilt for selskaper som opererer i krevende markeder.

Forventningene er redegjort for i nasjonal handlingsplan for næringsliv og menneskerettigheter

https://www.regjeringen.no/globalassets/departementene/ud/vedlegg/naringsliv/ud_naeringsli v_og_menneske_uu-versjon2.pdf

og drøftes jevnlig i regjeringens konsultasjonsorgan for ansvarlig næringsliv, KOMpakt. Selv om handlingsplanen har menneskerettigheter som tema, gjelder henvisningen til OECDs retningslinjer hele spekteret av samfunnsansvar. Det norske Kontaktpunktet for ansvarlig næringsliv (med mandat fra OECDs retningslinjer) er viktig pådriver- og klageorgan for ivaretakelse av samfunnsansvaret.

Et økende antall bedrifter i Norge bruker bærekraftsmålene i sin virksomhet, også koblet til innovasjon og samfunnsansvarsprogrammer så vel som gjennom partnerskap med utviklingsaktører. Innovasjon Norge har publisert en strategi for god forretningsskikk. OECDs retningslinjer for ansvarlig næringsliv dekker hele bredden av samfunnsansvar inkludert korrupsjon. OECD publiserer stadig nye sektorveiledere for aktsomhetsarbeid for å sikre ansvarlig næringsvirksomhet i hele verdikjeden.

Forventninger til selskaper med statlig eierandel

Statens direkte eierskap i selskaper har som mål å bidra til verdiskaping i norsk økonomi. For å støtte opp under statens mål, har staten som eier et sett med forventninger til styrene og selskapene. Disse fremgår av Meld. St. 27 (2013–2014) Et mangfoldig og verdiskapende eierskap (eierskapsmeldingen). Her inngår bl.a. en forventning om at selskapene skal arbeide målrettet for å ivareta sitt samfunnsansvar, og at selskapene skal være ledende innenfor arbeidet med samfunnsansvar på sine områder. Forventningene innenfor samfunnsansvarsområdet bygger på internasjonalt anerkjente retningslinjer, konvensjoner og normer som bl.a. FNs Global Compact, FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter, OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper og ILOs konvensjoner.

Regjeringen har videre konkrete forventninger til selskapenes arbeid mot korrupsjon og for åpenhet i økonomiske transaksjoner. Regjeringen forventer at:

  • Selskapene utviser størst mulig grad av åpenhet knyttet til pengestrømmer, herunder også skatt.

  • Selskaper med internasjonal virksomhet følger OECDs retningslinjer på skatteområdet, herunder søker å unngå å benytte skatteparadiser som ikke følger standardene til Global Forum om transparens og effektiv informasjonsutveksling i skattesaker og som ikke vil inngå skatteopplysningsavtaler med Norge.

  • Selskapene har retningslinjer, systemer, og tiltak for å hindre korrupsjon, og for å håndtere mulige lovbrudd eller tvilstilfeller som måtte avdekkes på dette feltet.

  • Selskapene gjennomfører aktsomme og grundige vurderinger når det gjelder problemstillinger knyttet til korrupsjon for sin virksomhet. Dersom slike vurderinger tilsier at det er berettiget tvil om forhold kan regnes som korrupsjon, forventes det at selskapene ikke involverer seg i slike.

Eieroppfølgingen

https://www.regjeringen.no/no/tema/naringsliv/statlig-eierskap/statens-eierberetning-2016/id725446/

av selskapenes arbeid med samfunnsansvar, herunder antikorrupsjon, og øvrige forventninger skjer i den løpende eierskapsutøvelsen, først og fremst gjennom den jevnlige dialogen departementene har med selskapene, samt i arbeidet med å evaluere styrenes arbeid.

Samfunnsansvarstema er også blant annet oppe i de årlige seminarene for styremedlemmer og styreledere i selskaper med statlig eierandel. I 2017 vil Nærings- og fiskeridepartementet legge til rette for en samling av selskaper med statlig eierandel hvor de møtes og drøfter utfordringer samt erfaringer med og løsninger og tiltak for antikorrupsjonsarbeidet.

Oppsummering

Norsk antikorrupsjonskultur – og nulltoleransen for korrupsjon – synes godt innarbeidet så vel i offentlig som i privat sektor i Norge. Nulltoleransen og det tverrgående hensynet kommer også tydelig til uttrykk i vårt engasjement internasjonalt. Denne rapporten fokuserer på korrupsjonsbekjempelse som ledd i bærekraftig utvikling. Fattige land er i denne sammenheng særskilt i fokus. Land og regioner i sårbare situasjoner, krever større årvåkenhet og bevisstgjøring rundt godt styresett og anti-korrupsjonsarbeid, både i multilaterale organisasjoner og giverland. På den annen side er gevinstene, dersom vi lykkes, størst for de aller fattigste og mest sårbare, nettopp i disse områdene. Tiltak for å søke å redusere risiko skal treffes, både ved å bruke partnere med særlig kunnskap og erfaring på landnivå, og ved å forbedre våre egne rutiner og ressurser for kontroll.

Samtidig må vi anerkjenne at vi ikke kan unngå risiko når vi går inn med bistand i de mest krigsherjede og nødutsatte stedene i verden. Slike steder er kontekstanalyse og risikohåndtering viktig. Utvikling av analyser og risikoarbeid skal derfor styrkes. Politisk-økonomiske analyser er under utarbeidelse for 11 av partnerlandene (tidl. fokusland), og vurderes for de øvrige partnerlandene.

Det er god forståelse i Norge for at korrupsjon er en utfordring som gjelder alle land, og ikke lar seg bekjempe uten en felles innsats.

Norges innsats for motarbeidelse av korrupsjon er omfattende og konsistent, slik det er gjort rede for i denne rapporten. Det er også understreket at antikorrupsjon er et sektorovergripende hensyn. Hensikten er at norske beslutninger, så vel innenfor som utenfor utviklingspolitikken, ikke skal bidra til å øke korrupsjon i andre land.

Bekjempelse av korrupsjon er et sentralt tverrgående hensyn i norsk utviklingssamarbeid – som også inkluderer prosjekter og programmer for å bekjempe korrupsjon direkte. Rapporten understreker betydningen av nulltoleranse ettersom korrupsjon er et alvorlig hinder for oppnåelse av FNs bærekraftsmål. Internasjonalt samarbeid med likesinnede land, multilaterale institusjoner og organisasjoner om bl.a. skatteparadisenes rolle er viktig og omfattende.

Nasjonal regelverksutvikling på korrupsjonsområdet kan også utenom utviklingssamarbeidet ha betydning internasjonalt. Rapporten peker bl.a. på hvordan nasjonale regler om registrering av reelle rettighetshavere virker inn på korrupsjonsbekjempelse utover egne landegrenser.

Refleksjoner omkring Norges bidrag til bekjempelse av korrupsjon

Samstemthet handler også om å sikre at Norge passer på ikke uforvarende å treffe beslutninger som gjør skade eller som ikke benytter muligheter for å fremme positiv utvikling der vi er engasjert.

To refleksjoner melder seg når det gjelder prinsippet om «ikke å gjøre skade»:

  • Nulltoleranse kan ikke bety nullrisiko. Aktsomhet mot korrupsjon handler om risikohåndtering – ikke risikoeliminering. Norsk lovgivning om korrupsjon og foretaksstraff, og rettspraksis på området, har trukket opp grenser for straffansvaret, herunder gjennom tolkning av utilbørlighetsvilkåret og hvilke forebyggende tiltak som må kunne forventes av et foretak på korrupsjonsområdet.

  • Åpenhet, monitorering og varsling er sentrale for å sikre at norsk utviklingspolitikk og -praksis ikke gjør skade ved å bidra til økt korrupsjon. Norsk praksis kan ofte være strengere enn mottakerlandets og evt. avvike fra f.eks. finansieringspartneres praksis. Eksempelvis kan en investor stå overfor begrensninger fra sin eier eller hjemlandets myndigheter som begrenser bruk av tredjeland, som innebærer at investoren må avstå fra å investere i et prosjekt med stor utviklingseffekt.

To spørsmål gjør seg også gjeldende mht. prinsippet om «å bidra til positiv utvikling der vi er engasjert»:

  • Er vi gode nok til å fremme korrupsjonsbekjempelse i ulike kontekster, fra prosjektarbeid til utenrikspolitikk? Det kan ofte innebære en vanskelig balansegang å dele erfaringer på en åpen og inkluderende måte, og samtidig unngå å framstå som «moralens vokter» ved å presse temaet fram der det ikke er ønsket.

  • Prosjekteier kan komme i situasjoner der det kan spørres om det er en juridisk eller etisk plikt til å varsle. I norske myndigheters relasjoner med andre land kan det tenkes en grense der korrupte ledere eller systemer gjør det vanskelig for oss å opprettholde normale relasjoner. Global sikkerhet og lokale konflikter kan også bringe dilemmaer der korrupsjon utgjør en faktor.

Aktsomhet for samstemt politikk for bærekraftig utvikling

De norske samstemtrapportene skal munne ut i en oppsummering av positive og negative synergier mellom norsk utviklingspolitikk og annen norsk politikk på det aktuelle området. Samstemthet innebærer at det utvises aktsomhet, slik at vi fremme utviklingsmålene på en helhetlig måte, og at vi unngår å gjøre utilsiktet skade eller å undergrave målene.

Sjekklisten under er ment som et hjelpemiddel til slik aktsomhet for å unngå negative bivirkninger for utviklingsland under formulering av norsk politikk. Listen er primært utarbeidet med utgangspunkt i bl.a. den omfattende sjekklisten fra «The DAC Guidelines for Poverty Reduction»

https://www.oecd.org/dac/povertyreduction/2672735.pdf

, og FNs bærekraftsmål. Den gir kortfattet og generell påminnelse om aktsomhet for departementer og offentlige myndigheter som utarbeider lover, forskrifter og retningslinjer og som formulerer norske posisjoner til internasjonale fora hvor regler og avtaler blir forhandlet. Bruk av sjekklisten kan både bidra til å identifisere mulige positive utviklingseffekter av politikk som formuleres for andre formål og til at tiltak som settes i verk ikke får negativ effekt.

Sjekklisten har to grunnleggende føringer.

Den ene er at vesentlighetsprinsippet legges til grunn. Dette innebærer at hensikten med sjekklisten ikke er å kartlegge alle mulige virkninger av et tiltak eller en beslutning, men å identifisere eventuelle forhold som har vesentlig betydning for å bidra til at tiltaket fremmer bærekraftig utvikling. Dette gjelder særlig dersom tiltaket kan gjøre betydelig skade.

Den andre er forventningen om at eventuell avdekking av vesentlige utilsiktede konsekvenser må føre til fornyet vurdering av tiltaket eller beslutningen. Her er det viktig at aktsomhetsvurderingen dokumenteres, slik at det kan treffes informert beslutning om hvordan saken håndteres etter at eventuell vesentlig negativ effekt er avdekket.

  • Har tiltaket betydning for utviklingslands sårbarhet for internasjonale finansielle og økonomiske kriser?

  • Berører tiltaket bærekraften i miljø- og ressurssituasjonen i utviklingsland, miljøsituasjonen for de fattigste i disse landene eller den regionale og globale klimasituasjonen ?

  • Har tiltaket virkninger for utviklingslands mulighet til å drive handel på like vilkår med Norge og andre OECD-land?

  • Påvirker tiltaket gjeldssituasjonen eller bistandsvolumet eller har det direkte virkninger for statsinntektene til utviklingsland?

  • Berører tiltaket fordelingen av inntektene fra uttak av naturressurser i fattige land?

  • Berører tiltaket næringsstruktur og bosetting i utviklingsland?

  • Påvirker tiltaket inntekts- og eiendomsfordeling og -rettigheter i utviklingsland?

  • Påvirker tiltaket korrupsjonssituasjonen i utviklingsland eller mulighetene for ulovlig kapitalutførsel?

  • Har tiltaket betydning for fremme av menneskerettigheter i utviklingsland? (Tale- og trykkefrihet, muligheten til å utøve demokratisk politisk virksomhet, organisasjonsfrihet, eiendomsrett, deltakelse i arbeids- og samfunnslivet osv?)

  • Berører tiltaket helsesituasjonen eller utdanningsmulighetene til fattige mennesker i utviklingsland?

  • Påvirker tiltaket situasjonen for urfolk i utviklingsland?

  • Svekkes eller fremmes likestillingen mellom kjønnene i utviklingsland?

  • Kunne tiltaket bedret situasjonen for personer med nedsatt funksjonsevne i utviklingsland?

  • Påvirker tiltaket sikkerhetssituasjonen til befolkningen i utviklingsland eller for landene selv?

  • Påvirker tiltaket mulighetene for mennesker fra fattige utviklingsland til å søke arbeid i andre land?

  • Påvirker tiltaket mulighetene for myndighetene i utviklingsland til å fatte selvstendige beslutninger , herunder tilpasse seg internasjonale regelverk?