Finansdepartementet (FIN)

Meld. St. 1

(2018–2019)

Nasjonalbudsjettet 2019

3.1.1 Retningslinjene for budsjettpolitikken

Regjeringen vil føre en ansvarlig økonomisk politikk, der den offentlige pengebruken tilpasses situasjonen i økonomien innenfor handlingsregelens rammer. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten overføres i sin helhet til Statens pensjonsfond utland sammen med avkastningen av fondets eiendeler, mens det gjøres et uttak fra fondet for å dekke det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet. Over tid skal uttaket følge den forventede realavkastningen av fondet, anslått til 3 pst., mens uttaket det enkelte år skal tilpasses konjunktursituasjonen i økonomien, se boks 3.2.

Boks 3.1 Begrepene «bruk av oljeinntekter» og «oljefondet»

Både i budsjettdokumenter og i den offentlige debatten benyttes ofte begrepene «bruk av oljeinntekter», og «oljefondet». Hva menes med disse begrepene?

Vårt finanspolitiske rammeverk innebærer at alle statens olje- og gassinntekter overføres ubeskåret til Statens pensjonsfond utland. Handlingsregelen sier så at vi over tid kan bruke realavkastningen av dette fondet. Det vi bruker er altså fondsavkastning, og ikke de løpende inntektene fra olje- og gassvirksomheten. Siden hele fondet har sin bakgrunn i olje- og gassinntektene, kalles det ofte for «oljefondet». Tilsvarende kalles ofte overføringen fra fondet til statsbudsjettet bruk av oljeinntekter, selv om det i realiteten er bruk av fondsinntekter.

Det faktiske uttaket fra fondet tilsvarer det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet, mens bruken av oljeinntekter måles ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet. Dette målet gir uttrykk for den underliggende innretningen av finanspolitikken ved at det blant annet er korrigert for konjunkturelle svingninger i skatter, avgifter og arbeidsledighetstrygd. Fleksibiliteten i handlingsregelen, som sikrer at finanspolitikken tilpasses konjunkturene og at store endringer i fondsavkastningen gradvis fases inn, innebærer at bruken av oljeinntekter i det enkelte år ofte vil avvike fra 3 pst. av fondsverdien. Hvor mye penger som brukes over statsbudsjettet, må være tilpasset utviklingen i norsk økonomi.

Den økonomiske politikken regjeringen førte i møte med oljeprisfallet, har virket. Sammen med lave renter, svakere kronekurs og bedret konkurranseevne, brakte målrettede tiltak for aktivitet og sysselsetting norsk økonomi ut av konjunkturnedgangen. Etter hvert som veksten i økonomien har tatt seg opp, har regjeringen i de siste budsjettene lagt vekt på å normalisere finanspolitikken. Veksten i oljepengebruken er redusert, for å unngå å legge press på kronekursen og konkurranseutsatt næringsliv. Budsjettene for 2017 og 2018 har hatt en nær nøytral virkning på økonomien, mot en gjennomsnittlig budsjettimpuls på 0,7 pst. av BNP for Fastlands-Norge i årene etter oljeprisfallet (2014–2016).

Vi er nå inne i en ny oppgangskonjunktur. Veksten i fastlandsøkonomien anslås høyere enn den langsiktige trenden, sysselsettingen øker raskt, og arbeidsledigheten har kommet ned. Av hensyn til norsk økonomi og konkurranseutsatt sektor foreslår regjeringen et budsjett for 2019 med en nøytral innretning.

Bedret konkurranseevne gir det viktigste bidraget til omstilling i norsk økonomi ved å øke lønnsomheten i næringslivet og gjøre det mer attraktivt å investere i bedrifter som møter internasjonal konkurranse. Om noen år må vi være forberedt på at etterspørselen fra petroleumsnæringen vil avta. Da vil bedriftenes konkurranseevne være avgjørende for at nye næringer kan vokse frem.

Boks 3.2 Det finanspolitiske rammeverket

I likhet med de fleste andre land har Norge et finanspolitisk rammeverk som stiller krav til budsjettets balanse. Rammeverket i Norge er i tillegg tilpasset den spesielle situasjonen vi har med store, midlertidige petroleumsinntekter.

Statens pensjonsfond utland (SPU) og handlingsregelen har siden 2001 gitt en plan for gradvis økt bruk av oljeinntekter i norsk økonomi. I loven om Statens pensjonsfond fremgår det at statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i sin helhet skal tilføres Statens pensjonsfond utland og at midlene i fondet bare kan overføres til statsbudsjettet etter vedtak i Stortinget. Fondets avkastning inntektsføres direkte i fondet. Siden 2001 er følgende retningslinjer lagt til grunn for uttak fra fondet (handlingsregelen):

  • Bruken av oljeinntekter skal over tid følge den forventede realavkastningen av Statens pensjonsfond utland.

  • Det må legges stor vekt på å jevne ut svingninger i økonomien for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet.

I Meld. St. 29 (2016–2017) Perspektivmeldingen 2017 ble forventet realavkastning i Statens pensjonsfond utland nedjustert til 3 pst., mot tidligere 4 pst. Et samlet Storting sluttet seg til dette.

Det finanspolitiske rammeverket legger til rette for at realverdien av fondet opprettholdes til nytte for fremtidige generasjoner. Samtidig bidrar fondet og handlingsregelen til å skjerme statsbudsjettet fra kortsiktige svingninger i oljeinntektene, og gir handlefrihet i finanspolitikken til å motvirke økonomiske tilbakeslag. Ved særskilt store endringer i fondskapitalen eller i faktorer som påvirker det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet fra ett år til det neste, skal endringen i bruken av oljeinntekter fordeles over flere år, basert på et anslag på størrelsen på realavkastningen av fondet noen år frem i tid.

Overføringene fra fondet til statsbudsjettet dekker det oljekorrigerte underskuddet, slik at statsbudsjettet er i balanse. Det skal altså ikke skje noen fondsoppbygging uten at dette gjenspeiler faktiske overskudd i statsfinansene. På den måten synliggjøres både statens reelle sparing og bruken av oljeinntektene over statsbudsjettet.

Kapitalen i fondet skal ikke være en alternativ finansieringskilde for utgifter som ikke når opp i den ordinære budsjettprosessen. Midlene som overføres fra fondet til statsbudsjettet inngår i en helhetlig budsjettprosess og øremerkes ikke til spesielle formål. Samtidig plasseres fondet utelukkende i utlandet som en finansiell investering med sikte på høyest mulig avkastning over tid innenfor et moderat nivå på risiko. Ved at valutainntektene plasseres i utlandet, legges det til rette for bedre balanse i markedet for norske kroner, og det hindrer at fondsoppbyggingen blir en kilde til ustabilitet i norsk økonomi.

For å understøtte vekst og omstilling i norsk økonomi er det også viktig hvordan vi bruker pengene over statsbudsjettet. Regjeringen prioriterer investeringer i kunnskap og infrastruktur, og vekstfremmende skattelettelser. Disse formålene må stå sentralt om norsk økonomi skal komme styrket ut av krevende omstillinger.

Regjeringen legger opp til å få mer ut av pengene som brukes i offentlig sektor. Produktivitetsvekst i offentlig sektor betyr at tjenestetilbudet kan forbedres uten utgiftsøkninger. Det vil komme godt med når vi nå går inn i en ny fase i finanspolitikken og får mindre rom for videre opptrapping i bruken av oljeinntekter.

Siden handlingsregelen ble innført, har sterk vekst i fondskapitalen åpnet for en betydelig økning i bruken av oljeinntekter, se figur 3.1. Nesten 13 pst. av offentlige utgifter finansieres i 2019 av inntekter fra Statens pensjonsfond utland. Avkastningen fra fondet innebærer at vi kan ha et høyere offentlig velferdstilbud enn statens inntekter fra fastlandsøkonomien isolert sett tilsier.

Figur 3.1 Statens oljeinntekter, strukturelt, oljekorrigert underskudd og forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland. Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

Figur 3.1 Statens oljeinntekter, strukturelt, oljekorrigert underskudd og forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland. Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

Kilde: Finansdepartementet.

Fremover anslås både petroleumsinntektene og realavkastningen i fondet å være lavere enn i årene vi har bak oss. Med mindre vekst i fondet kan ikke bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet øke like raskt som i perioden vi til nå har praktisert handlingsregelen. Dette trendbruddet er fortsatt tydelig, selv om anslaget for 3-prosentbanen nå er noe oppjustert. Banen anslås nå å ligge litt høyere enn i Perspektivmeldingen 2017 og å øke noe de neste 10–15 årene. Deretter er 3-prosentbanen anslått å avta målt som andel av økonomien.

Handlingsregelen innebærer at store endringer i fondskapitalen skal fases inn over flere år. Med mindre tilførsel inn i fondet i årene fremover vil et markert fall i fondskapitalen kunne gjøre det nødvendig å redusere bruken av oljeinntekter. I 2019 utgjør bruken av oljeinntekter 2,7 pst. av kapitalen i Statens pensjonsfond utland. Regjeringen har holdt bruken av oljeinntekter på eller under 3 pst. av fondet i hele perioden den har sittet, selv da oljeprisfallet rammet i 2014. Det gjør oss bedre rustet i møte med fremtidige tilbakeslag i økonomien eller fall i fondets verdi. På samme måte som tidligere vil en fleksibel praktisering av handlingsregelen være nødvendig for å unngå at svingninger i verdien av fondet blir en kilde til ustabilitet i den økonomiske politikken. Retningslinjene er fleksible nettopp for at finanspolitikken skal kunne støtte opp under en balansert økonomisk utvikling.

3.1.2 Gjennomføringen av budsjettpolitikken i 2018

Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet i 2018 anslås nå til 220,7 mrd. kroner. Det er 4,8 mrd. kroner lavere enn i det reviderte budsjettet for 2018 og 10,4 mrd. kroner lavere enn det som opprinnelig ble lagt til grunn da statsbudsjettet for 2018 ble lagt frem i fjor høst, se tabell 3.1 og figur 3.2A. Budsjettimpulsen er nedjustert fra revidert budsjett og anslås nå til -0,1 prosentenheter for 2018, målt ved endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge, se figur 3.2B. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2018 anslås til 2,6 pst. av kapitalen i Statens pensjonsfond utland ved inngangen til året. Med unntak av 2007, er det den laveste uttaksandelen siden handlingsregelen ble innført i 2001, se tabell 3.5.

Tabell 3.1 Nøkkeltall for budsjettets stilling. Anslag for 2018 gitt på ulike tidspunkt. 1 Mrd. Kroner

Saldert

Endring

RNB18

Endring

NB19

Samlet overskudd på statsbudsjettet og i statens pensjonsfond

141,3

49,3

190,5

47,1

237,6

Oljekorrigert underskudd

255,4

-10,0

245,4

-10,7

234,7

Strukturelt, oljekorrigert underskudd

231,1

-5,6

225,5

-4,8

220,7

Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

7,7

-0,1

7,6

-0,2

7,4

Prosent av fondskapitalen

2,9

-0,2

2,7

-0,1

2,6

Memo (prosentpoeng):

Budsjettimpuls 2

0,1

0,0

0,1

-0,2

-0,1

Reell, underliggende utgiftsvekst

1,2

0,5

1,7

-0,5

1,2

1 Saldert budsjett 2018 vedtatt høsten 2017 (saldert), Revidert nasjonalbudsjett 2018 etter stortingsbehandlingen (RNB18) og Nasjonalbudsjettet 2019 (NB19).

2 Endring i strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge. Positivt tall indikerer at budsjettet virker ekspansivt.

Kilde: Finansdepartementet.

Nedjusteringen av det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2018 skyldes i stor grad lavere anslåtte utgifter under folketrygden. Anslaget for strukturelle skatter mv. i 2018 er lite endret siden revidert nasjonalbudsjett.

Det oljekorrigerte underskuddet er satt mer ned enn det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet. Det har sammenheng med en oppjustering av anslaget for faktiske skatter og avgifter som følge av ny skatteinformasjon, samt at anslåtte utgifter til ledighetstrygd er satt noe ned. Den økte skatteinngangen har blant annet sammenheng med uttak av utbytter og midlertidige tilpasninger til skattereformen. Inntektene fra merverdiavgift og enkelte særavgifter øker også noe mer enn anslått.

Den reelle underliggende utgiftsveksten i 2018 anslås til 1,2 pst., ned fra 1,7 pst. i revidert nasjonalbudsjett, se figur 3.2C. Nedjusteringen skyldes særlig at høyere elektrisitetspriser trekker ned realveksten, men også lavere nominelle utgifter. Målt i løpende kroner anslås den underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter til 4,0 pst. i 2018. Det er på linje med den nominelle trendveksten i BNP for Fastlands-Norge.

Figur 3.2 Utviklingstrekk i finanspolitikken

Figur 3.2 Utviklingstrekk i finanspolitikken

Kilde: Finansdepartementet.

Anslaget for statens oljeinntekter er oppjustert, både for 2018 og for årene fremover. Anslaget for statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i 2018 er justert opp med i underkant av 35 mrd. kroner sammenlignet med revidert budsjett, til 259 mrd. kroner. Sammen med lavere oljekorrigert underskudd bidrar de økte oljeinntektene til at vi nå venter netto avsetning til fondet i år, etter netto uttak i 2016 og 2017. Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond anslås til knapt 238 mrd. kroner i 2018.

Markedsverdien av Statens pensjonsfond utland ved utgangen av 2018 anslås til 8 700 mrd. kroner, opp fra et anslag på 8 400 mrd. kroner i revidert budsjett. Anslaget tar utgangspunkt i fondets gjennomsnittlige verdi de tre første ukene av september 2018.

3.1.3 Statsbudsjettet og Statens pensjonsfond i 2019

Et nøytralt budsjettopplegg for 2019 innebærer at bruken av oljeinntekter opprettholdes som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge og at budsjettimpulsen kan anslås til 0,0 pst., se tabell 3.2. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet anslås til 231,2 mrd. kroner. Det tilsvarer 2,7 pst. av den anslåtte kapitalen i Statens pensjonsfond utland ved inngangen til året, noe mindre enn den forventede realavkastningen på 3 pst. Uttaket fra fondet tilsvarer 44 000 kroner per innbygger.

Tabell 3.2 Hovedtall i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond. Mrd. kroner

2017

2018

2019

Totale inntekter

1 225,9

1 347,1

1 430,4

1 Inntekter fra petroleumsvirksomhet

194,4

283,9

312,8

1.1 Skatter og avgifter

71,2

123,6

163,3

1.2 Andre petroleumsinntekter

123,2

160,3

149,5

2 Inntekter utenom petroleumsinntekter

1 031,5

1 063,1

1 117,6

2.1 Skatter og avgifter fra Fastlands-Norge

943,6

978,2

1 031,3

2.2 Andre inntekter

87,9

85,0

86,3

Totale utgifter

1 280,9

1 322,8

1 377,1

1 Utgifter til petroleumsvirksomhet

26,6

25,0

27,0

2 Utgifter utenom petroleumsvirksomhet

1 254,3

1 297,8

1 350,1

Overskudd på statsbudsjettet før overføring til Statens pensjonsfond utland

-55,0

24,2

53,3

– Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten

167,8

258,9

285,8

= Oljekorrigert overskudd

-222,8

-234,7

-232,5

+ Overført fra Statens pensjonsfond utland

231,4

234,7

232,5

= Overskudd på statsbudsjettet

8,6

0,0

0,0

+ Netto avsatt i Statens pensjonsfond utland

-63,5

24,2

53,3

+ Rente- og utbytteinntekter mv. i Statens pensjonsfond 1

203,6

213,4

225,7

= Samlet overskudd i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond 1

148,6

237,6

279,0

Memo:

Markedsverdien av Statens pensjonsfond utland 2

8 484

8 700

9 195

Markedsverdien av Statens pensjonsfond 2

8 724

8 953

9 462

1 Inneholder ikke kursgevinster eller -tap.

2 Ved utgangen av året.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

For å belyse hvordan budsjettet påvirker økonomien, supplerer Finansdepartementet den enkle budsjettimpulsen med beregninger fra den makroøkonomiske modellen KVARTS, der også det økonomiske opplegget for kommunene er inkludert. Disse beregningene omfatter automatiske stabilisatorer (se boks 3.3) og tar hensyn til at ulike inntekts- og utgiftsposter kan virke forskjellig på aktiviteten i økonomien. Som sammenligningsgrunnlag brukes et forløp der alle utgifts- og inntektsposter for offentlig forvaltning anslås å vokse i takt med trenden i nominelt BNP for Fastlands-Norge. Beregningene peker i retning av at forslaget til budsjett for 2019 virker om lag nøytralt på aktiviteten i økonomien.

Regjeringens forslag til budsjett inneholder nye skatte- og avgiftslettelser neste år på 1,1 mrd. kroner påløpt og vel 1,7 mrd. kroner bokført. Forskjellen har sammenheng med ny regnskapsstandard som reduserer den samlede verdsettelsen av bankenes utlånsportefølje, og at det foreslås at denne reduksjonen i sin helhet kan fradragsføres i innføringsåret 2018. Dette gir en engangs bokført lettelse på 550 mill. kroner i 2019. I tillegg kommer helårsvirkningen av skatte- og avgiftslettelsene i 2018 på 2,2 mrd. kroner bokført, se nærmere omtale i kapittel 4.

Statsbudsjettets underliggende reelle utgiftsvekst anslås til om lag 17 mrd. 2019-kroner, som svarer til 1,3 pst. Prisveksten i statsbudsjettets utgifter anslås til 2,7 pst., se tabell 3.3, der lønnsveksten og endringen i folketrygdens grunnbeløp bidrar mest. Det er ikke tatt høyde for produktivitetsvekst i offentlig tjenesteproduksjon.

Tabell 3.3 Statens pensjonsfond utland, 3 prosent realavkastning og strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd. Mrd. kroner og prosent

Løpende priser

Faste 2019-priser

Strukturelt underskudd

Statens pensjonsfond utland ved inngangen til året 1

3 pst. av fondskapitalen

Strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd

3 pst. av fondskapitalen

Strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd

Avvik

fra 3 pst.

banen

Pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge 2

Pst. av fondskapitalen

2001

386,6

-

17,3

-

31,7

-

1,4

-

2002

619,3

-

32,9

-

57,9

-

2,6

5,3

2003

604,6

-

39,2

-

66,3

-

2,9

6,5

2004

847,1

-

43,1

-

70,9

-

3,0

5,1

2005

1 011,5

-

45,3

-

72,2

-

3,0

4,5

2006

1 390,1

-

41,8

-

64,2

-

2,6

3,0

2007

1 782,8

-

43,7

-

64,1

-

2,5

2,4

2008

2 018,5

-

53,7

-

74,2

-

2,9

2,7

2009

2 279,6

-

93,7

-

125,0

-

4,8

4,1

2010

2 642,0

-

101,8

-

130,9

-

4,9

3,9

2011

3 080,9

-

94,9

-

117,7

-

4,4

3,1

2012

3 307,9

-

110,4

-

132,7

-

4,8

3,3

2013

3 824,5

-

124,8

-

145,2

-

5,2

3,3

2014

5 032,4

-

149,1

-

168,3

-

5,9

3,0

2015

6 430,6

-

172,6

-

190,5

-

6,6

2,7

2016

7 460,8

-

199,4

-

214,8

-

7,3

2,7

2017

7 509,9

-

214,6

-

226,4

-

7,5

2,9

2018

8 484,1

254,5

220,7

261,4

226,7

-34,7

7,4

2,6

2019

8 700,0

261,0

231,2

261,0

231,2

-29,8

7,5

2,7

2020

9 194,8

275,8

-

267,4

-

-

-

-

2021

9 686,1

290,6

-

272,7

-

-

-

-

2022

10 197,6

305,9

-

277,8

-

-

-

-

2023

10 735,4

322,1

-

283,0

-

-

-

-

2024

10 299,9

339,0

-

288,3

-

-

-

-

2025

10 915,3

357,5

-

294,3

-

-

-

-

1 I fremskrivingen av fondskapitalen etter 2019 er det beregningsteknisk lagt til grunn en årlig realavkastning på 3 pst. og at strukturelt underskudd tilpasses denne banen.

2 Tallene i tabellen er avrundet med en desimal. Strukturelt underskudd i prosent av trend-BNP er i overkant av 7,4 pst. i 2018 og i underkant av 7,5 pst. i 2019, slik at impulsvirkningen til 2019 er målt til 0,0 prosentpoeng.

Kilde: Finansdepartementet.

Etter hvert som vi omgjør olje og gass til finansiell formue, avtar de løpende oljeinntektene, mens inntektene fra finansformuen øker. I 2016 og 2017 var rente- og utbytteinntektene i fondet større enn statens inntekter fra petroleumsnæringen, se figur 3.3A. Til neste år anslås statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten til 286 mrd. kroner, og vil med det igjen være høyere enn de bokførte inntektene i fondet.

De bokførte inntektene består hovedsakelig av renter på obligasjonslån, utbytte fra aksjeselskap og leieinntekter fra eiendomsinvesteringene.

Petroleumsinntektene vil også være høyere enn det anslåtte oljekorrigerte underskuddet på 232,5 mrd. kroner. Det anslås dermed en netto overføring fra statsbudsjettet til Statens pensjonsfond utland på 53 mrd. kroner i 2019.

Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond utland, der også renter og utbytte på kapitalen i fondet er medregnet, anslås til 279 mrd. kroner i 2019.

Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet har vokst siden handlingsregelen ble innført i 2001, og underskuddet er nå også større enn på slutten av 1970-tallet og på 1980-tallet, se lyseblå linje i figur 3.3B. Det er likevel en viktig forskjell, nemlig at vi den gang ikke hadde noe fond og dermed heller ikke noen fondsavkastning som kunne bidra til å finansiere underskuddet. Medregnet rente- og utbytteinntektene i fondet er det strukturelle underskuddet nå betydelig lavere enn på 1980- og 1990-tallet (mørkeblå linje). Det illustrerer nettopp hvordan det norske rammeverket med fondet og handlingsregelen har bidratt til en mer forsvarlig formuesforvaltning og bruk av oljeinntekter over tid.

Figur 3.3 Strukturelt overskudd1 med og uten formuesinntekter og inntekter til Statens pensjonsfond utland

Figur 3.3 Strukturelt overskudd 1 med og uten formuesinntekter og inntekter til Statens pensjonsfond utland

1 Strukturelt overskudd uten formuesinntekter tilsvarer strukturelt, oljekorrigert overskudd.

Kilde: Finansdepartementet.

I nasjonalregnskapet og offentlige budsjetter regnes ikke endringer i verdsettingen av eiendeler (såkalte omvurderinger) som inntekt. Denne delen av avkastningen i fondet inngår dermed ikke i underskuddet som er vist ved den mørkeblå linjen i figur 3.3B. Over tid vil økt verdi på fondets eiendeler kunne utgjøre en betydelig del av fondets samlede avkastning. Det strukturelle underskuddet medregnet formuesinntekter i fondet kan dermed vise et visst underskudd uten at en over tid tærer på formuen som er plassert i fondet.

Boks 3.3 Virkninger av finanspolitikken på økonomien

Finanspolitikken påvirker økonomien gjennom ulike kanaler:

  • Automatiske stabilisatorer . I en høykonjunktur er skatte- og avgiftsinntektene høye og utgiftene til ledighetstrygd lave, mens det er motsatt i en lavkonjunktur. I det strukturelle underskuddet på statsbudsjettet korrigeres det for slike konjunkturmessige forhold, men de bidrar til å stabilisere den økonomiske utviklingen ved at finanspolitikken automatisk virker ekspansivt i nedgangstider og innstrammende i oppgangstider. Virkningene av disse automatiske stabilisatorene kan være betydelig.

  • Diskresjonære tiltak kan påvirke aktivitetsnivået i økonomien på kort sikt . Finanspolitikken kan påvirke den samlede etterspørselen etter varer og tjenester i økonomien gjennom diskresjonære tiltak. Utviklingen i det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet gir uttrykk for den diskresjonære delen av finanspolitikken. Virkningen på økonomien avhenger av hvilke offentlige inntekts- og utgiftsposter som endres, omfanget av ledige ressurser i økonomien og om pengepolitikken endres. Beregninger for Norge indikerer at en finanspolitisk stimulans tilsvarende 1 pst. av fastlands-BNP på kort sikt kan øke aktiviteten i fastlandsøkonomien med mellom ½ pst. og 1¼ pst. Beregninger for EU og USA gir om lag samme utslag. 1 I beregningene forutsettes det at den finanspolitiske stimulansen ikke dekkes inn, at det er ledige ressurser i økonomien og at pengepolitikken ikke endres. Beregningene illustrerer at finanspolitikken kan gi et kraftfullt bidrag til å støtte opp under aktivitet og sysselsetting ved økonomiske tilbakeslag, slik vi også har erfart i praksis etter oljeprisfallet i 2014. Utslaget vil være vesentlig mindre dersom det er lite ledige ressurser i økonomien, dersom pengepolitikken strammes til eller hvis kronen styrker seg.

  • Økonomiens vekstevne . Finanspolitikken kan endre insentivene til å arbeide, spare og investere og dermed påvirke vekstevnen i økonomien. OECD finner at de langsiktige positive effektene på BNP av samfunnsøkonomisk lønnsomme offentlige investeringer kan være opptil flere ganger større enn de kortsiktige virkningene i en situasjon med ledige ressurser i økonomien, der pengepolitikken ikke strammes inn. 2 Finanspolitikk kan også ha varige positive virkninger på økonomien ved at arbeidsledigheten ikke får festne seg på et høyt nivå. Samtidig vil en for ekspansiv finanspolitikk i en situasjon med full kapasitetsutnyttelse kunne svekke konkurranseevnen og fortrenge private virksomheter.

  • Bærekraften i offentlige finanser på lang sikt . Nye utgifter eller skatte- og avgiftslettelser vil isolert sett redusere statens sparing og kan således svekke den langsiktige bærekraften i offentlige finanser. Over tid vil utslaget i offentlige finanser kunne dempes dersom tiltakene stimulerer til økt yrkesdeltakelse og verdiskaping, slik som skattereformen og pensjonsreformen. Tiltak som effektiviserer offentlig sektor, som avbyråkratiserings- og effektivitetsreformen, kommunereformen, politireformen, jernbanereformen og reformen i høyskolesektoren, kan både styrke offentlige budsjetter og gi bedre velferdstjenester.

Statlige kapitaltransaksjoner, det vil si lån til statsbanker, aksjekjøp og kapitaltilskudd til statlig forretningsvirksomhet, er omplassering av statens finansformue og ikke utgifter som finansieres av skatteinntekter eller oljeinntekter. Slike transaksjoner inngår derfor ikke i budsjettbalansen. De kan likevel ha virkning på økonomien. Bytteordningen for norske banker som ble innført i forbindelse med finanskrisen i 2008, er et eksempel på dette. Ordningen ble innført for å bidra til at de normale kanalene for kreditt til husholdninger og foretak kunne holdes åpne.

1 Coenen, Gunter, C. Erceg, C. Freedman, D. Furceri, M. Kumhof, R. Lalonde, D. Laxton, J. Linde, A. Mourougane, D. Muir, S. Mursula, C. de Resende, J. Roberts, W. Roeger, S. Snudden, M. Trabandt og J. in’t Veld (2012): Effects of fiscal Stimulus in Structural Models . American Economic Journal: Macroeconomics 2012, 4(1) ss. 22 – 68.

2 OECD (2016): Economic Outlook 100.

Da handlingsregelen ble innført i 2001, ble det lagt vekt på at handlingsrommet fra innfasingen av oljeinntektene måtte brukes til å øke vekstevnen i norsk økonomi. Det ble igjen understreket under behandlingen av Perspektivmeldingen 2017. Da viste en enstemmig finanskomité til at Stortinget i 2001 understreket at oljeinntektene ikke måtte bli en unnskyldning for ikke å gjennomføre nødvendige systemreformer. Finanskomiteen stilte seg også samlet bak hovedprioriteringen fra 2001 om at pengebruken skal rettes inn mot infrastruktur, kunnskap og vekstfremmende skattelettelser.

Innfasing av oljeinntekter øker handlingsrommet i budsjettene utover det som følger av den underliggende veksten i skatter og avgifter. For årene 2014–2019 sett under ett er 13 pst. av det samlede handlingsrommet i budsjettet brukt til skatte- og avgiftslettelser, se figur 3.4. Gjennomføring av skattereformen, i tråd med skatteforliket i Stortinget, antas over tid å stimulere til økte investeringer og arbeidstilbud. Særlig antas lavere selskapsskattesats å ha positiv virkning. Anslag fra Skatteutvalget (NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi) tilsier at de gjennomførte endringene i selskapsskatten kan ha en selvfinansieringsgrad over tid på 20–40 pst., se omtale i kapittel 4.3.

Figur 3.4 Prioriteringer av samferdsel, kunnskap og skattelettelser. Prosent av samlet handlingsrom i budsjettene

Figur 3.4 Prioriteringer av samferdsel, kunnskap og skattelettelser. Prosent av samlet handlingsrom i budsjettene

Kilde: Finansdepartementet.

Skatte- og avgiftslettelsene er en betydelig satsing, men innebærer likevel at 87 pst. av handlingsrommet er benyttet til andre formål. Også under Regjeringen Bondevik II ble skatte- og avgiftsnivået redusert. For perioden 2002–2019 sett under ett er om lag 12 pst. av det samlede handlingsrommet benyttet til skatte- og avgiftslettelser.

Regjeringen har også prioritert kunnskap og samferdsel. Om lag 24 pst. av handlingsrommet i perioden 2014–2019 er benyttet til satsing på kunnskap og samferdsel, mot knapt 18 pst. i perioden 2006–2013. I tillegg tilsvarer økte utgifter i folketrygden 22 pst. av handlingsrommet i perioden 2014–2019. Knapt 21 pst. av handlingsrommet er også blitt anvendt til å styrke kommuneøkonomien, medregnet satsinger på kunnskap og samferdsel i kommunal regi.

Den samlede satsingen på kunnskap, samferdsel og skattelettelser i perioden 2014–2019 har dermed vært klart større enn under den forrige regjeringen, i tråd med denne regjeringens mål. Utgiftene til samferdsel og kunnskap, samt skatte- og avgiftslettelser, er bredt definert i beregningene, uten at den vekstfremmende virkningen av de enkelte tiltakene er vurdert. Beregningene er nærmere omtalt i boks 3.5 i Nasjonalbudsjettet 2015.

Tabell 3.4 Statsbudsjettets underliggende utgiftsvekst 1 fra 2018 til 2019. Anslag i mill. kroner og prosentvis endring

2018

2019

Statsbudsjettets utgifter

1 322 845

1 377 070

– Statlig petroleumsvirksomhet

25 000

27 000

– Dagpenger til arbeidsledige

10 905

10 392

– Renteutgifter

9 257

10 570

= Utgifter utenom petroleumsvirksomhet, dagpenger til arbeidsledige og renteutgifter

1 277 683

1 329 108

– Flyktninger i Norge finansiert over bistandsrammen

1 028

556

+ Korreksjon for pensjonspremier mv. helseforetak

2 795

916

+ Engangsinntekter i SPK (NSB AS og Mantena AS)

-

1 766

= Underliggende utgifter

1 279 450

1 331 233

Verdiendring i pst.

4,0

Prisendring i pst.

2,7

Volumendring i pst.

1,3

1 Ved beregning av den underliggende utgiftsveksten holdes statsbudsjettets utgifter til statlig petroleumsvirksomhet, renter og dagpenger til arbeidsledige utenfor. For å gjøre utgiftene sammenliknbare over tid er det på vanlig måte korrigert for ekstraordinære endringer og enkelte regnskapsmessige forhold.

Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 3.5 Den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen. 1 Mill. kroner

2017

2018

2019

Oljekorrigert underskudd på statsbudsjettet

222 826

234 703

232 494

+ Netto renter og overføringer fra Norges Bank. Avvik fra trend

9 825

7 166

3 592

+ Særskilte regnskapsforhold

-3 102

860

3 207

+ Skatter og ledighetstrygd. Avvik fra trend

-14 981

-22 026

-8 046

= Strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd

214 568

220 703

231 247

Målt i prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge 2

7,5

7,4

7,5

Endring fra året før i prosentpoeng (budsjettimpuls) 2 3

0,2

-0,1

0,0

Memo:

Formuesinntekter i Statens pensjonsfond. Anslått trend

198 520

211 059

224 167

Strukturelt underskudd medregnet formuesinntekter

16 048

9 644

7 080

Målt i prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

0,6

0,3

0,2

1 Se vedlegg 1 for nærmere beskrivelse av hvordan det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet beregnes.

2 Tallene i tabellen er avrundet med en desimal. Strukturelt underskudd i prosent av trend-BNP er i overkant av 7,4 pst. i 2018 og i underkant av 7,5 pst. i 2019, slik at impulsvirkningen til 2019 er målt til 0,0 prosentpoeng.

3 Positive tall indikerer at budsjettet virker ekspansivt. Indikatoren tar ikke hensyn til at ulike inntekts- og utgiftsposter kan ha ulik betydning for aktiviteten i økonomien.

Kilde: Finansdepartementet.

3.1.4 Budsjettpolitikken i årene fremover

Bruken av oljeinntekter har økt markert siden 2001 og blitt en stadig viktigere finansieringskilde i de årlige statsbudsjettene. Med utsikter til lavere vekst i Statens pensjonsfond utland i årene fremover er rommet for økt bruk av oljeinntekter ventet å bli mindre enn i de siste årene. Petroleumsinntektene er ikke ventet å bli like høye som før, målt som andel av økonomien, og anslaget på forventet realavkastning i fondet ble nedjustert fra 4 til 3 pst. i Perspektivmeldingen 2017.

Da perspektivmeldingen ble lagt frem i fjor så det ut til at vi allerede hadde nådd toppen for bruk av oljeinntekter, målt som andel av økonomien, og at 3-prosentbanen ville være tilnærmet flat det neste tiåret.

Dersom det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet holdes uendret som andel av verdiskapningen i fastlandsøkonomien, gir det rom for en gjennomsnittlig årlig reell økning i bruken av oljeinntekter på 2 mrd. kroner de nærmeste årene.

Siden den gang har fondet økt noe mer enn ventet, og anslagene for fremtidige petroleumsinntekter er blitt oppjustert, slik at toppen nå er skjøvet litt ut i tid, se figur 3.5. Banen anslås nå å ligge nesten 1 prosentenhet høyere enn bruken av oljeinntekter i 2019. Samtidig anslås banen å stige noe det neste tiåret, for deretter å avta gradvis. På det høyeste, rundt 2030, anslås 3-prosentbanen nå til 9,5 pst. av BNP for Fastlands-Norge, som er en oppjustering med vel 1 prosentenhet sammenlignet med perspektivmeldingen.
Figur 3.5 Anslag for 3-prosentbanen på ulike tidspunkt

Figur 3.5 Anslag for 3-prosentbanen på ulike tidspunkt

Kilde: Finansdepartementet.

Hovedbildet fra perspektivmeldingen er likevel ikke endret. Det er ikke rom for den samme sterke veksten i bruk av oljeinntekter fremover som i perioden vi har bak oss. Dersom bruken av oljeinntekter økes i takt med utviklingen i forventet fondsavkastning, vil det innebære en økning på 0,1 pst. av BNP for Fastlands-Norge som et årlig gjennomsnitt de neste 10–15 årene. Til sammenligning har oljepengebruken i gjennomsnitt økt med 0,3–0,4 pst. i årene vi til nå har praktisert handlingsregelen.

Slik tallene nå står, utgjør bruken av oljeinntekter 2,7 pst. av fondsverdien ved inngangen til 2019, og ligger altså 0,3 prosentenheter under 3-prosentbanen. Avstanden opp til 3-prosentbanen er ikke spesielt stor sammenlignet med de svingningene vi må være forberedt på. Erfaringer har vist at det er vanskelig å anslå utviklingen i fondet og 3-prosentbanen, se figur 3.6A. Etter hvert som petroleumsformuen i bakken er blitt omdannet til finansformue i Statens pensjonsfond utland, har usikkerheten i oljeprisen gradvis fått mindre betydning, mens usikkerhet om avkastningen betyr mer for det langsiktige handlingsrommet i finanspolitikken.

Den samlede avkastningen i fondet har variert betydelig fra år til år, se figur 3.6B. Svingningene i fondet skyldes hovedsakelig endrede kurser på aksjer og obligasjoner, samt endret kronekurs, mens fondets bokførte inntekter har steget forholdsvis jevnt. En svakere krone stod for om lag halvparten av oppgangen i markedsverdien av fondet i årene 2013–2015, en periode der fondet nær ble doblet i verdi. I andre perioder, som i 2012 og 2016, har endringer i kronekursen dempet svingningene i fondets verdi. I 2017 økte fondet med over 1 000 mrd. kroner, eller nesten 14 pst., hovedsakelig som følge av sterk utvikling i aksjekurser. Samtidig har fluktuasjoner i oljeprisen gitt betydelige endringer i anslagene for fremtidige petroleumsinntekter. Usikkerheten om fondets verdi øker også med en lengre tidshorisont, se boks 3.4.

Figur 3.6 Store svingninger i verdien av Statens pensjonsfond utland

Figur 3.6 Store svingninger i verdien av Statens pensjonsfond utland

1 Utviklingen i fondets verdi avhenger i tillegg av netto avsetning fra statsbudsjettet.

2 Består av renter på obligasjonslån, utbytte fra aksjeselskap og leieinntekter fra eiendomsinvesteringene, samt fradrag for forvaltnings- og skattekostnader.

Kilde: Finansdepartementet.

Fondet er nå nesten tre ganger så stort som verdiskapingen i fastlandsøkonomien. I et så stort fond vil svingninger i fondsverdien kunne gi betydelige utslag i 3-prosentbanen, og slik medføre at rettesnoren for det strukturelle budsjettunderskuddet flytter seg mye på kort tid. De store endringene har sammenheng med at fremskrivinger av fondets størrelse tar utgangspunkt i fondets observerte verdi. Endringer i markedsverdien slår direkte ut i den fremskrevne banen for alle år fremover, og dermed for vurderingene av det langsiktige handlingsrommet i finanspolitikken.

Oppjustering av 3-prosentbanen siden perspektivmeldingen illustrerer at utsiktene kan endres raskt, og vi må være forberedt på at endringene kan gå begge veier. Mye av økningen i fondsverdien siden oljeprisfallet skyldes en svakere krone mot dollar. Kronekursen kan like raskt snu andre veien. Dersom kronen styrkes med for eksempel 10 pst., eller fondet av en annen grunn skulle falle med 10 pst., vil den avstanden vi nå har til 3-prosentbanen nær bli lukket, som vist i figur 3.7A. Dersom fondet faller med for eksempel 25 pst., som under finanskrisen, vil bruken av oljepenger bli liggende om lag 30 mrd. kroner over 3-prosentbanen. Et slikt fall tilsvarer rundt 60 mrd. kroner, eller 2 pst. av verdiskapningen i fastlandsøkonomien. Det er en betydelig endring, men samtidig ikke større enn det flere land opplevde i anslagene for strukturell balanse etter finanskrisen.

Også anslagene for de fremtidige petroleumsinntektene er oppjustert siden perspektivmeldingen. For de nærmeste årene (frem til 2025) skyldes oppjusteringen utsikter til høyere olje- og gasspriser. På lengre sikt er ressursanslagene økt, i hovedsak i Barentshavet, samtidig som utbyggingskostnadene anslås lavere. Ressursanslagene er usikre og omfatter, i tråd med vanlig praksis, utvinning i områder som ikke er åpnet eller utredet. Dersom utsiktene for petroleumsinntektene skulle svekkes og anslagene igjen bli nedjustert, vil det innebære mindre stigning i 3-prosentbanen i årene fremover. I figur 3.7B er dette illustrert ved en nedjustering av kontantstrømmen som følge av 100 kroner lavere oljepris enn i referansebanen, noe som gir en tilnærmet flat utvikling i den forventede realavkastningen de neste 10–15 årene.

Figur 3.7 Bruken av oljepenger og 3-prosentbanen ved lavere fondsverdi i 2019 og lavere kontantstrøm som følge av lavere oljepris

Figur 3.7 Bruken av oljepenger og 3-prosentbanen ved lavere fondsverdi i 2019 og lavere kontantstrøm som følge av lavere oljepris

Kilde: Finansdepartementet.

Med lavere vekst i fondet i årene fremover vil det bli mer krevende å håndtere svingninger i fondsverdien. Mens et fall i fondskapitalen tidligere ble motvirket av en stor strøm av oljeinntekter inn i fondet, vil et slikt fall fremover isolert sett kunne gjøre det nødvendig å redusere bruken av oljeinntekter.

Usikkerhet i utformingen av finanspolitikken er noe alle land må håndtere, men Statens pensjonsfond utland gir noen særskilte utfordringer for Norge. Et tilbakeslag i internasjonal økonomi og finansmarkeder kan både ramme norsk økonomi direkte og redusere fondets fremtidige finansieringsbidrag. På den annen side kan endringer i fondets verdi og i anslaget for strukturelle skatter fra fastlandsøkonomien i mange tilfeller trekke i hver sin retning og slik dempe det samlede utslaget for finanspolitikken. Etter oljeprisfallet i 2014 opplevde vi for eksempel at anslaget for strukturelle skatte- og avgiftsinntekter ble nedjustert som følge av svakere utsikter for fastlandsøkonomien, samtidig som store aksjekursgevinster og valutakursutslag løftet fondets verdi målt i kroner. Aksjekursgevinster gjør oss rikere, mens valutakursgevinster ikke øker fondets internasjonale kjøpekraft.

Boks 3.4 Usikkerhetsvifte for 3-prosentbanen

Utviklingen i Statens pensjonsfond utland bestemmes av tilførselen av løpende oljeinntekter til fondet, avkastningen på investeringene i fondet og uttaket fra fondet. I denne meldingen er det lagt til grunn en oljepris som gradvis avtar fra 591 kroner per fat i 2018 til 534 2019-kroner per fat fra og med 2026, samt en realavkastning i fondet på 3 pst. Den langsiktige oljeprisen tilsvarer om lag 65 dollar per fat med dollarkursen i slutten av september 2018.

Erfaringer har vist at markedsverdien av Statens pensjonsfond utland kan svinge betydelig på kort tid. Figur 3.8 viser utfallsrommet for 3-prosentbanen de neste 15 årene basert på stokastiske simuleringer, der det blant annet tas hensyn til at både oljeprisen og realavkastningen av fondet kan svinge. Sammen med viften er det illustrert to alternative forløp for 3-prosentbanen, der avkastningen er satt til 4 og 2 pst. (mens uttaket holdes på 3 pst.).

Figuren viser at det er stor usikkerhet om 3-prosentbanen 10-15 år frem i tid. De mørke og lyse vifteformede feltene markerer henholdsvis 50 pst. og 90 pst. konfidensintervaller, som under de gitte forutsetningene gir sannsynligheten for at realavkastningen av fondet vil ligge innenfor disse intervallene. De alternative forløpene omtalt over ligger ganske nær forventningsbanen. Den underliggende sannsynlighetsfordelingen innebærer at det samlet sett er noe større oppside enn nedside i utfallsrommet i simuleringene. Samtidig er det usikkerhet knyttet til simuleringsmodellen, for eksempel om den i tilstrekkelig grad fanger opp sannsynligheten for svært store fall i kapitalmarkedene.

Figur 3.8 Ulike forløp for 3-prosentbanen
1

Figur 3.8 Ulike forløp for 3-prosentbanen 1

1 De stokastiske simuleringene er nærmere forklart i kapittel 2 i fondsmeldingen for 2014, se Meld. St. 21 (2014–2015). I fremskrivingene av fondet er det fra og med 2020 beregningsteknisk lagt til grunn et årlig uttak tilsvarende 3 pst. av fondskapitalen i alle beregningsalternativene.

Kilde: Finansdepartementet.

Avkastningen fra fondet bidrar til en mer diversifisert finansiering av statens utgifter i Norge sammenlignet med de fleste andre land. Uten en stor finansformue i utlandet måtte statens utgifter fullt ut ha blitt dekket av skatter og andre inntekter fra fastlandsøkonomien. Med Statens pensjonsfond utland og handlingsregelen kan den norske staten finansiere en betydelig andel av utgiftene med inntekter fra utlandet. En slik diversifisering er normalt en fordel.

Med de svingningene vi må være forberedt på å se i finansmarkedene, vil avvikene mellom uttaket fra fondet og rettesnoren på 3 pst. kunne bli betydelige og langvarige. På samme måte som tidligere, vil en fleksibel praktisering av handlingsregelen være nødvendig for å unngå at svingninger i verdien av fondet blir en kilde til ustabilitet i norsk økonomi.

Regjeringen har holdt bruken av oljeinntekter under den finanspolitiske rettesnoren, som et samlet Storting har sluttet seg til, i hele sin regjeringsperiode, også da finanspolitikken ble brukt aktivt for å motvirke oljeprisfallet. I regjeringsperioden samlet sett har mindreforbruket akkumulert seg til om lag 400 mrd. kroner, penger som er spart i fondet. Det gir en buffer i finanspolitikken. Uttaket fra Statens pensjonsfond utland har i hele perioden ligget på eller under 3 pst., også i årene da rettesnoren var 4 pst.

Selv om bruken av oljeinntekter er en viktig finansieringskilde i statsbudsjettet, kommer 87 pst. av inntektene fra fastlandsøkonomien, i hovedsak fra skatter og avgifter. Den underliggende årlige realveksten i skatte- og avgiftsinntektene fra fastlandsøkonomien avhenger blant annet av trendveksten i norsk økonomi og utviklingen i viktige skattegrunnlag, som for eksempel arbeidsinnsatsen i befolkningen. For de nærmeste årene anslås den underliggende årlige realveksten i skatte- og avgiftsinntektene til om lag 14,5 mrd. 2019-kroner. Anslaget er satt ned de siste årene. Det må blant annet ses i sammenheng med at avgiftssystemet har vært brukt for å gjøre det mer attraktivt å velge miljøvennlige kjøretøy. Miljødifferensiering og fritak har bidratt til at statens inntekter fra bilrelaterte særavgifter har gått ned, se figur 3.9A. I tillegg kommer inntektstapet fra merverdiavgiftfritaket for nullutslippsbiler og ved at nullutslippsbiler betaler lavere bom- og ferjeavgift enn andre biler. Samtidig er anslaget for trendveksten i norsk økonomi noe nedjustert med bakgrunn i nye befolkningsfremskrivinger, der lavere fruktbarhet og mindre innvandring gir lavere befolkningsvekst.

Figur 3.9 Andel nullutslippsbiler av nye personbiler og i personbilparken og inntekter fra bilrelaterte særavgifter, mrd. 2019-kroner.

Figur 3.9 Andel nullutslippsbiler av nye personbiler og i personbilparken og inntekter fra bilrelaterte særavgifter, mrd. 2019-kroner.

Kilde: Finansdepartementet.

I årene fremover kan flere forhold bidra til at veksten i skatteinntektene blir noe lavere enn i årene vi har bak oss. Aldringen av befolkningen gir relativt sett færre lønnstakere og flere pensjonister, og dermed lavere skatteinntekter, fordi pensjonene gjennomgående er lavere enn lønnsinntektene. Internasjonal skattekonkurranse og mulighet for skattetilpasninger legger også press på skattenivåene. De siste årene har nullutslippsbiler utgjort en stadig større andel av nye førstegangsregistrerte personbiler, se figur 3.9B. Lansering av flere og bedre modeller av nullutslippskjøretøy på markedet kombinert med betydelige avgiftsfordeler gir grunn til å forvente økt omsetning av nullutslippsbiler også fremover. En slik utvikling vil gi videre nedgang i inntektene fra bilrelaterte avgifter.

Det er betydelig usikkerhet i anslagene for strukturelle skatteinntekter. Flere land har opplevd at det de trodde var stabile, strukturelle skatte- og avgiftsinntekter viste seg å være midlertidige, og derfor falt bort da konjunkturene snudde. Figur 3.10 viser anslag på strukturelt, oljekorrigert underskudd for perioden 2002–2018 gitt i nasjonalbudsjettene og statsregnskapet, sammenlignet med anslagene slik de står nå. For enkelte år er revisjonene betydelige. For årene 2005–2008 er anslagene på strukturelt underskudd nå klart lavere enn i de opprinnelige budsjettene. Avvikene skyldes hovedsakelig at trendveksten i norsk økonomi og viktige skattegrunnlag ble undervurdert i denne perioden. For de senere årene har det ikke vært systematiske avvik, og avvikene har gjennomgående vært små. Tilsvarende sammenligninger av anslag gitt for budsjettimpulsen viser relativt små, usystematiske revisjoner.

Figur 3.10 Anslag for strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd i ulike budsjettdokument. Mrd. 2019-kroner

Figur 3.10 Anslag for strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd i ulike budsjettdokument. Mrd. 2019-kroner

1 For 2009 vises anslaget fra St.prp. nr. 37 (2008–2009) Om endringer i statsbudsjettet 2009 med tiltak for arbeid. Proposisjonen ble lagt frem i januar 2009.

Kilde: Finansdepartementet.

Flere forhold legger bindinger på budsjettets utgifts- og inntektsside i årene fremover. Folketrygden er den største utgiftsposten på statsbudsjettet. Opptjente rettigheter legger beslag på store deler av handlingsrommet i budsjettet. Fra år til år avhenger utgiftene i folketrygden blant annet av utviklingen i sysselsetting og sykefravær, samt hvor mange som velger å ta ut alderspensjon det året. Dette er usikre størrelser. Over tid er aldringen av befolkningen, med tilhørende økte utgifter til blant annet alderspensjon, den viktigste drivkraften bak økte utgifter i folketrygden. Utgiftene i folketrygden anslås å stige med om lag 9 mrd. 2019-kroner i gjennomsnitt per år de neste tre årene med uendret regelverk, og det er særlig utgiftene til alderspensjon som øker.

Verdien av statens forpliktelser knyttet til alderspensjoner i folketrygden kan anslås med utgangspunkt i utbetalingene fremover. Disse anslagene er følsomme for forutsetningene om forskjellen mellom fremtidig rentenivå og lønnsvekst, den såkalte nettorenten. Dersom en legger til grunn en nettorente på 1 pst., slik det gjøres i kommunesektoren, kan verdien av allerede opparbeidede rettigheter til alderspensjoner fra folketrygden ved utgangen av 2018 anslås til 8 722 mrd. kroner. Det er mer enn kapitalen i Statens pensjonsfond utland. I tillegg har staten forpliktelser til uføre- og etterlattepensjoner i folketrygden og til opptjente rettigheter i Statens pensjonskasse. Ved utgangen av juli 2018 utgjorde forpliktelsene i Statens pensjonskasse samlet sett 873 mrd. kroner.

Demografiske endringer vil trolig bidra til at utgiftene i kommunene og helseforetakene øker med om lag 3 mrd. kroner årlig i perioden 2020–2022. I Nasjonalbudsjettet 2018 var tilsvarende anslag for årene 2019–2021 rundt 5 mrd. kroner. Nedjusteringen skyldes særlig nye befolkningsfremskrivninger med lavere anslag på fruktbarhet og færre innvandrere. Beregningen bygger på dagens standard- og dekningsgrader og tar ikke hensyn til at produksjonen kan bli mer effektiv eller at befolkningens helse kan forbedres.

I tillegg til utgiftsvekst i folketrygd, kommuner og helseforetak legger også tidligere vedtak bindinger på andre utgifts- og inntektsposter i budsjettet, se kapittel 5 i Gul bok (Prop. 1 S (2018–2019) Statsbudsjettet ). Dette gjelder blant annet planlagte satsinger som Nasjonal transportplan, varslede byggeprosjekter og langtidsplan for forsvarssektoren. Til sammen kan utgiftsveksten knyttet til aldring og planlagte satsinger legge betydelige bindinger på handlingsrommet i årene fremover.

Samtidig kan handlingsrommet økes med omprioriteringer, kutt og effektiviseringstiltak. Avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen (ABE-reformen) ble innført i 2015, som en fast del av den årlige budsjettprosessen. Reformen henter ut deler av gevinstene fra produktivtetsvekst i virksomhetene og bidrar til økt rom for nye prioriterte tiltak i statsbudsjettet. ABE-prosessen frigjør årlig om lag 1,7 mrd. kroner til prioriterte formål. Gitt et ønsket omfang og kvalitet på offentlige tjenester, bør ikke ABE-reduksjonene være høyere enn det virksomhetene kan oppnå gjennom systematisk effektiviseringsarbeid.

I tiden fremover og på lengre sikt står norsk økonomi overfor flere strukturelle utfordringer. Vi har et godt utgangspunkt for å møte disse. En etter hvert velkjent problemstilling er at aldersrelaterte offentlige utgifter vil vokse raskere enn oljeinntektene som er tilgjengelige gjennom handlingsregelen. Gradvis lavere petroleumsinntekter gjør at fondet vokser langsommere. Fra rundt 2030 ventes 3-prosentbanen å falle som andel av fastlandsøkonomien. Samtidig betyr en stadig eldre befolkning at offentlige utgifter ligger an til å øke raskere enn fastlandsøkonomien, se figur 3.11. Eldre bruker offentlige tjenester forholdsvis mye og mottar forholdsvis mye i offentlige overføringer. I tillegg vil en eldre befolkning gi lavere arbeidstilbud, og det blir færre som arbeider og betaler normal skatt. Se boks 3.5 for en omtale av Statistisk sentralbyrås befolkningsfremskrivinger.

Figur 3.11 Strukturelt, oljekorrigert underskudd, 3-prosentbanen og alders- og uførepensjoner i folketrygden.1 Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

Figur 3.11 Strukturelt, oljekorrigert underskudd, 3-prosentbanen og alders- og uførepensjoner i folketrygden. 1 Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

1 Folketrygdens brutto utgifter til alders- og uførepensjoner er fremskrevet med utgangspunkt i dagens pensjonssystem og sysselsettingsutviklingen i basisalternativet i Perspektivmeldingen 2017.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

I Perspektivmeldingen 2017 var regjeringen klar på at hovedstrategiene for å møte utfordringene fremover må være økt sysselsetting og økt effektivitet i økonomien som helhet, samtidig som den økte velstanden må nå frem til alle. Hovedprioriteringene i regjeringens økonomiske politikk (se kapittel 1) understøtter de valgte strategiene.

Boks 3.5 Nye befolkningsfremskrivninger fra Statistisk sentralbyrå

Nye befolkningsfremskrivinger fra juni i år viser fortsatt befolkningsvekst, men lavere enn det siste tiåret, og lavere enn i de forrige fremskrivingene fra to år tilbake. Endringen siden sist er først og fremst knyttet til antakelser om utviklingen i fruktbarhet og innvandring. Med de nye befolkningsfremskrivingene blir aldringen av befolkningen noe mer markert enn i forrige runde, mens innvandring blir noe mindre markert.

Hovedalternativet i de siste befolkningsfremskrivingene bygger på følgende forutsetninger:

  • Innvandringen har falt de siste årene, og det forutsettes at nedgangen fortsetter frem mot 2030, først og fremst som følge av forventet lavere innvandring fra Øst-Europa. Etter 2030 forutsettes en moderat økning i innvandringen, som gjenspeiler en forventet befolkningsvekst ellers i verden. Utvandringen forutsettes også å synke frem mot 2030, for deretter å øke noe. Det gir en nettoinnvandring på 17 000–20 000 personer årlig gjennom det meste av århundret. I de forrige befolkningsfremskrivningene lå nettoinnvandringen på 26 000 personer årlig.

  • Fruktbarheten , som i fjor kom ned i 1,62 barn per kvinne, forutsettes å fortsette ned til like under 1,60 barn per kvinne på kort sikt, før den stiger gradvis mot et nivå på 1,76 barn per kvinne. Det forutsettes at fallet i fruktbarhet vil stoppe opp nå som gjennomsnittlig fødealder for norske kvinner har kommet opp på nivå med Sverige og Danmark. Siden stadig færre får et tredje eller fjerde barn, antas det at kvinner i Norge på lang sikt vil få færre enn to barn i snitt. I de forrige befolkningsfremskrivingene var utgangsnivået 1,73 og økte marginalt til 1,74 på lang sikt.

  • Levealderen forutsettes å stige fra dagens 81 år for menn og 84 år for kvinner til henholdsvis 88 og 90 år i 2060. I fremskrivingene antas det at trendene i dødelighet fra 1990 til 2017 fortsetter også fremover. Det innebærer at de gamle lever lenger. Forventet gjenstående levetid for 70-årige menn og kvinner øker med rundt 4–5 år frem mot 2060, og for 80-årige menn og kvinner øker den med rundt 3 år. Disse forutsetningene er omtrent som i de forrige befolkningsfremskrivningene.

  • Flyttinger innenlands forutsettes å fortsette i samme mønster som i det siste tiåret. Dermed fortsetter sentraliseringen, særlig blant unge voksne. Menn flytter generelt mer enn kvinner, og det er vanligst å flytte før skolealder eller som ung voksen, altså frem til midten av 30-årene. Ved at unge fruktbare flytter mot byen, blir også barna født der. De eldre blir da igjen på bygda, og distriktene opplever sterk aldring. Dette flyttemønsteret er i hovedsak det samme som i de forrige befolkningsfremskrivingene.

Med disse forutsetningene viser hovedalternativet fortsatt befolkningsvekst i Norge, men lavere enn i det siste tiåret da nettoinnvandringen har vært høy. Befolkningen anslås å øke fra 5,3 millioner i 2018 til 6,5 millioner i 2060. Veksten kommer først og fremst i sentrale strøk, mens mange distriktskommuner får nedgang i folketallet. I de forrige fremskrivingene ble befolkningen i 2060 anslått til 7 millioner.

Befolkningsfremskrivingene viser at vi er i starten på en periode med vedvarende økning i andelen eldre i forhold til antall personer i yrkesaktiv alder, som vil sette offentlige finanser under press, jf. kapittel 3.1.4. Denne aldringen av befolkningen er nå enda mer fremtredende enn i de forrige fremskrivingene fra to år tilbake, jf. figur 3.12A. Endringene i forutsetningene om utviklingen i fruktbarhet og innvandring gir lavere vekst i befolkningen i yrkesaktiv alder, mens fortsatt økning i forventet levealder gir flere eldre.

I fremskrivingene dobles antall innvandrere og norskfødte av innvandrerforeldre fra 900 000 personer i dag til 1,8 millioner i 2060. Målt som andel av samlet befolkning tilsvarer det en økning fra om lag 17 pst. til om lag 28 pst. Økningen er en del lavere enn lagt til grunn i de forrige fremskrivingene, jf. figur 3.12B. Som andel av befolkningen med innvandrerbakgrunn har nesten 60 pst. i dag bakgrunn fra Afrika, Asia eller Latin-Amerika, økende til nesten 75 pst. 2060. Denne gruppen har forholdsvis lav yrkesfrekvens. Det samme har eldre. Sammenliknet med befolkningsfremskrivingene fra 2016 bidrar lavere innvandring fra denne gruppen til å dempe effekten en mer markert aldring av befolkningen har på samlet yrkesfrekvens.

Figur 3.12 Den demografiske forsørgelsesbyrden (67+ år/20–66 år) og innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre i prosent av samlet befolkning. Hovedalternativene i befolkningsfremskrivningene fra 2016 og 2018

Figur 3.12 Den demografiske forsørgelsesbyrden (67+ år/20–66 år) og innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre i prosent av samlet befolkning. Hovedalternativene i befolkningsfremskrivningene fra 2016 og 2018

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Befolkningsfremskrivingene er usikre, og usikkerheten øker jo lenger frem i tid vi ser. Statistisk sentralbyrå illustrerer noe av usikkerheten ved å bruke andre forutsetninger om de demografiske komponentene (høye og lave i forhold til hovedalternativet). Det er for eksempel et høyt og et lavt alternativ for fruktbarhet med langsiktige fruktbarhetsrater som ligger hhv. 10 pst. over og 10 pst. under hovedalternativet. Sistnevnte tilsvarer en fruktbarhetsrate på 1,59, som ligger nær dagens gjennomsnitt i EU. Selv når alternativet med lav fruktbarhet kombineres med lave forutsetninger også om nettoinnvandring og levealder, vil befolkningen likevel øke fremover. En kombinasjon av lave forutsetninger om fruktbarhet og nettoinnvandring og høy levealder gir sterkere aldring av befolkningen, som isolert sett kan bety ytterligere økt press på offentlige finanser.

Kilde:  www.ssb.no/folkfram og Statistisk Sentralbyrå (2018), Befolkningsfremskrivingene 2018, Modeller, forutsetninger og resultater.

3.1.5 Utviklingen i offentlige finanser de siste årene

I nasjonalregnskapet måles overskuddet i offentlig forvaltning ved nettofinansinvesteringene. For Norge anslås nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning – altså for stats- og kommuneforvaltningen sett under ett og inkludert Statens pensjonsfond – til om lag 277 mrd. kroner i 2019 eller 7,6 pst. av BNP, se tabell 3.6.

Utviklingen i overskuddet i offentlig forvaltning påvirkes i stor grad av inntektene fra petroleumsvirksomheten og rente- og utbytteinntektene i Statens pensjonsfond utland. Utenom disse inntektene har staten et betydelig underskudd. I tråd med lov om Statens pensjonsfond dekkes dette underskuddet av en overføring fra Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet. Også kommuneforvaltningen har hatt negative nettofinansinvesteringer de siste årene. Det skyldes hovedsakelig høye bruttorealinvesteringer.

Internasjonale sammenligninger av utviklingen i offentlige finanser viser tydelig at Norge har betydelige inntekter i fondet og derfor kan ha et høyere utgiftsnivå og/eller lavere skattenivå enn andre land.

Nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning har tatt seg opp de siste årene og nærmer seg nivået i 2014. Samtidig er de klart lavere enn i tiårsperioden før oljeprisfallet i 2014, se figur 3.13A. Landene i OECD og euroområdet har i gjennomsnitt et visst underskudd i offentlige budsjetter. OECD anslår at medlemslandene samlet vil ha underskudd i offentlig forvaltning tilsvarende 2,7 pst. av BNP i 2019. Det er vesentlig mindre enn da underskuddene var på sitt høyeste i 2009.

Skatte- og avgiftsnivået i fastlandsøkonomien er noe lavere i dag enn for 15 år siden, målt som andel av fastlandsøkonomien. Det skyldes særlig skattelettelser i perioden 2002–2005. I 2019 anslås skattenivået å være på linje med nivået i Sverige og noe lavere enn i Danmark, se figur 3.13B.

De samlede offentlige utgiftene i Norge anslås å tilsvare knapt 59 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2019. Det er høyere enn i Danmark og Sverige, se figur 3.13C. Utviklingen i utgiftsnivåene reflekterer blant annet motkonjunkturpolitikk, generelt for flere land etter finanskrisen, og spesielt i Norge etter oljeprisfallet.

Offentlige utgifter består av konsum, overføringer og realinvesteringer. Figur 3.13D viser at utviklingen i offentlig konsum speiler utviklingen i de samlede offentlige utgiftene. Nivået på det offentlige konsumet som andel av fastlandsøkonomien er en del høyere i Norge enn i euroområdet, men også høyere enn i Sverige og Danmark.

Offentlig forvaltnings bruttoinvesteringer i realkapital – den delen av offentlige utgifter som går til å bygge veier, jernbane og offentlige bygg – har også økt. Det er i tråd med regjeringens ønske om å vri den økte bruken av oljeinntekter i retning av blant annet infrastruktur for å fremme vekst. Nivået på offentlige bruttoinvesteringer i realkapital har i lang tid ligget høyere i Norge enn i mange andre industriland, se figur 3.13E. Forskjellen har økt etter 2009, siden flere land har redusert investeringene i realkapital for å styrke offentlige budsjetter.

Utviklingen i offentlig sektors nettofordringer avhenger av det løpende over- eller underskuddet, og av endringer i markedsverdien på beholdningen av utestående fordringer og gjeld, som for eksempel aksjekursgevinster. Medregnet kapitalen i Statens pensjonsfond og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift anslås offentlig forvaltnings nettofordringer ved utgangen av 2019 til om lag 10 700 mrd. kroner eller 294 pst. av BNP, se figur 3.13F. For OECD-landene sett under ett anslås offentlig forvaltning å ha negative nettofordringer tilsvarende nesten 70 pst. av BNP i 2019. Det er svært få OECD-land der offentlig forvaltning har positive nettofordringer.

Tabell 3.6 Nettofinansinvesteringer i offentlig forvaltning. Mill. kroner og prosent av BNP

2017

2018

2019

A. Nettofinansinvesteringer i statsforvaltningen, påløpt verdi

183 038

286 755

302 286

Samlet overskudd i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond

148 646

237 643

279 028

Oljekorrigert overskudd på statsbudsjettet

-222 826

-234 703

-232 494

Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten

167 847

258 946

285 822

Rente- og utbytteinntekter mv. i Statens pensjonsfond

203 625

213 400

225 700

Overskudd i andre stats- og trygderegnskap

-2 142

-1 169

370

Definisjonsforskjell statsregnskapet/nasjonalregnskapet 1

36 534

50 282

22 888

B. Nettofinansinvesteringer i kommuneforvaltningen, påløpt verdi

-15 957

-22 267

-25 015

Kommuneforvaltningens overskudd, bokført verdi

-13 414

-21 119

-25 165

C. Offentlig forvaltnings nettofinansinvesteringer (A+B)

167 081

264 489

277 270

Målt som andel av BNP

5,1

7,5

7,6

1 Inkluderer statsforvaltningens påløpte, men ikke bokførte skatter, bl.a. knyttet til petroleumsvirksomhet. Det er videre korrigert for at kapitalinnskudd i forretningsdrift, herunder statlig petroleumsvirksomhet, regnes som finansinvesteringer i nasjonalregnskapet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Figur 3.13 Utviklingstrekk i offentlige finanser. Prosent av BNP

Figur 3.13 Utviklingstrekk i offentlige finanser. Prosent av BNP

Kilde: Finansdepartementet, OECD og Statistisk sentralbyrå.